Fecha Providencia | 27/10/1995 |
Sección: PRIMERA
Consejero ponente: NUBIA GONZALEZ CERON
Norma demandada: nulidad de la expresión "y sin que se requiera de formalidades adicionales", del literal i) del artículo 62 del Decreto Reglamentario 1909 de 1992, expedido por el Gobierno Nacional.
Demandante: CARLOS ENRIQUE SOTO
DIAN - Facultades / FISCALIZACIÓN Y CONTROL / PRUEBAS EN EL EXTERIOR - Práctica / AUTORIDAD EXTRANJERA / INFORMACIÓN TRIBUTARIA ADUANERA
Para el ejercicio de las facultades de fiscalización y control, con que cuenta la Administración Aduanera, la Dirección de Aduanas Nacionales, podrá solicitar a autoridades o personas extranjeras la práctica de pruebas que deban surtirse en el exterior, o practicarlas directamente o valorándolas conforme a la sana crítica, u obtenerlas en desarrollo de convenios internacionales de intercambio de información tributaria aduanera.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: NUBIA GONZALEZ CERON
Santa Fe de Bogotá, D. C., veintisiete (27) de octubre de mil novecientos noventa y cinco (1995)
Radicación número: 3297
Actor: CARLOS ENRIQUE SOTO M
Referencia: Acción de nulidad
El ciudadano Carlos Enrique Soto Medina, en ejercicio de la acción pública de nulidad, consagrada en el artículo 84 del C.C.A., demandó ante esta Corporación, la nulidad de la expresión "y sin que se requiera de formalidades adicionales", del literal i) del artículo 62 del Decreto Reglamentario 1909 de 1992, expedido por el Gobierno Nacional.
El contenido del acto es del siguiente tenor:
"Artículo 62: Facultades de fiscalización y control. Dentro de las facultades de fiscalización y control con que cuenta la administración aduanera, la Dirección de Aduanas Nacionales podrá: ...i) Solicitar a las autoridades o personas extranjeras la práctica de pruebas que deban surtirse en el exterior, o practicarlas directamente, valorándolas conforme a la sana críticay sin que se requiera de formalidades adicionales, u obtenerlas en desarrollo de convenios internacionales de intercambio de información tributaria aduanera;..." (demanda la parte transcrita en mayúsculas).
I. ANTECEDENTES
Mediante auto de fecha veintidós de mayo de 1995, se admitió la demanda presentada por el actor, en los términos referidos en el punto anterior. En el mismo proveído se denegó la suspensión provisional solicitada.
El auto admisorio se notificó personalmente a los señores Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Comercio Exterior, los días 22 de junio y 4 de julio de 1995, en su orden.
Mediante apoderado, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público contestó la demanda, dentro del término de traslado para tales efectos.
Dentro del término legal se corrió traslado a las partes y al Agente del Ministerio Público, para que presentaran sus alegatos de conclusión. Lo hicieron oportunamente el apoderado del Ministerio de Hacienda y la señora Procuradora Segunda Delegada ante la Corporación.
II. LAS NORMAS PRESUNTAMENTE VIOLADAS
Y EL CONCEPTO DE LA VIOLACION
El actor invoca, como disposiciones violadas por la norma acusada, el artículo 29 de la Constitución Nacional, referente al debido proceso y el artículo 259 del Código de Procedimiento Civil, relativo a las formalidades de los documentos públicos otorgados en país extranjero, por funcionario de éste o con su intervención.
Primer cargo. La frase demandada viola el artículo 29 de la C.N. en los siguientes apartes: "El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso". Si la DIAN, en ejercicio de sus facultades de fiscalización puede obtener y practicar pruebas en el extranjero, sin ninguna formalidad, se le está dando la facultad de atropellar impunemente el debido proceso y de contera, el derecho de defensa, resultando claro en definitiva la violación de la norma constitucional invocada.
Segundo cargo. Viola igualmente el artículo 259 del Código de Procedimiento Civil que dispone "Los documentos públicos otorgados en país extranjero por funcionario de éste o con su intervención, deberán presentarse debidamente autenticados por el cónsul o agente diplomático de la República, y en su defecto, por el de una nación amiga, lo cual hace presumir que se otorgaron conforme a la ley del respectivo país. La firma del cónsul o agente diplomático se abonará por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, y así se trata de agentes consulares de un país amigo, se autenticará previamente por el funcionario competente del mismo y los de éste, por el cónsul colombiano". Las facultades de fiscalización de la DIAN tampoco pueden permitirle la prerrogativa de desconocer las formalidades señaladas en esta disposición legal, al obtener o practicar pruebas en el extranjero, entre otras razones porque el Decreto 1909 de 1992 fue expedido para una modificación parcial de la legislación aduanera y no para variar el régimen probatorio de una norma como el artículo 259 mencionado, que al estar contenido en el Código de Procedimiento Civil, sólo puede ser modificado por el Congreso, como lo señala el numeral 2 del artículo 150 de la C.N.
Tercer cargo. Dentro del término de fijación en lista, el actor adiciona la demanda, en el sentido de agregar, como norma violada, el artículo 193 del Código de Procedimiento Civil, que prescribe algunas ritualidades para la práctica de pruebas en el exterior.
III. RAZONES DE LA DEMANDA
La apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, contestó la demanda expresando lo siguiente:
"En primer término, es importante recordarle al demandante las normas del Código Civil, sobre interpretación de la ley:
"Art. 27: Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal, so pretexto de consultar su espíritu..."
"Art. 28: Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras".
"Art. 30: El contexto de la ley servirá para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya debida correspondencia y armonía..."
La frase demandada no está utilizando palabras de diversa significación, ni da lugar a equívoco alguno en su entendimiento, siendo por lo tanto procedente darle a las mismas el significado natural y obvio que tienen. Es por ello que sin necesidad de mayores cavilaciones, pues el texto literal y lógico de la norma no lo exige, es de colegirse que en ningún momento el Gobierno Nacional, a través de la frase del Decreto demandado, pretendió desconocer las garantías constitucionales y legales que deben acompañar a todas las pruebas, incluyendo las practicadas en el exterior, como son las del derecho de defensa y debido proceso que se materializan en los principios de contradicción, veracidad, libre apreciación, inmediación, publicidad, necesidad de la prueba, unidad y formalidad de la misma.
Adicionalmente a la anterior interpretación, es importante tener en cuenta que el sentido de las palabras y proposiciones de un determinado texto legal, debe relacionarse con la institución de que hacen parte y con el propio sistema jurídico.
Del texto del artículo 29 de la C.N. puede establecerse, sin temor a equívoco, que de ninguna manera se está violando el derecho fundamental del debido proceso que debe prevalecer en todo estado de derecho. Por el contrario, sin entrar en mayores ejercicios interpretativos, puede señalarse con absoluta seguridad que lo que se pretendió evitar con la frase demandada, fue que se exigieran requisitos adicionales a los ya señalados en la ley, que dilatan las investigaciones adelantadas en los procesos de fiscalización en materia aduanera, violando así el debido proceso y el derecho de defensa que debe prevalecer en toda investigación que adelante la Administración.
Igualmente y como consecuencia del análisis anterior, es errado sostener, como lo hace el demandante, que se presenta violación del artículo 259 del Código de Procedimiento Civil, frente a los documentos otorgados en el extranjero, pruebas que en todas las investigaciones adelantadas por la entidad, cumplen con los requisitos allí señalados.
Se retira que lo único que se pretendió con la frase demandada, fue advertir a los funcionarios investigadores que se abstengan de exigir requisitos adicionales a los señalados en las normas de procedimiento (arts. 29 de la C.N. y 259 del C.P.C.).
El Gobierno Nacional conoce sus posibilidades y limitaciones en cuanto a facultades conferidas en materia de aduanas por las leyes marco existentes sobre la materia: Ley 6 de 1971; 7 de 1991 y 6 de 1992, y en ningún momento modificó el Código de Procedimiento Civil, en su artículo 259, en lo referente a práctica de pruebas en el exterior.
Finalmente, es necesario señalar que de conformidad con el artículo 65 del Decreto 1909 de 1992, la Dirección de Impuestos y Aduana Nacional podrá utilizar los medios de prueba consagrados en el Código de Procedimiento Civil. Lo anterior implica que no sólo acudirá a los medios de prueba allí señalados, sino que es obligación de los funcionarios observar los requisitos y procedimientos propios de cada uno, como los señalados en el artículo 259 del Código de Procedimiento Civil, para los documentos otorgados en el exterior.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Primer cargo. Violación del artículo 29 de la C. N.
Observa la Sala que la apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en su escrito contestatario de la demanda, acepta tácitamente que la frase acusada se presta a dudas y por ello entra a precisar que la mentada frase "sin que se requiera de formalidades adicionales" significa que los funcionarios no podrán exigir requisitos adicionales a los ya señalados en la ley.
Agrega que contrario sensu, sí se estaría violando el derecho de defensa y el debido proceso en el evento de exigir requisitos adicionales no señalados en la ley, a discreción del funcionario investigador de turno.
El artículo 29 de la C.N. garantiza el debido proceso y al efecto prescribe que éste se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. "Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso".
El Título II del Decreto 1909 de 1992 referente a "La Fiscalización y el Control Aduanero", faculta a la Dirección de Aduanas Nacionales, hoy Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, para adelantar las investigaciones y desarrollar los controles necesarios para asegurar el efectivo cumplimiento de las normas aduaneras, dotándola de facultades de control y fiscalización (art. 61).
Dentro de esas facultades puede solicitar a autoridades o personas extranjeras la práctica de pruebas que deban surtirse en el exterior, o practicarlas directamente, valorándolas conforme a la sana crítica y sin que se requiera de formalidades adicionales. (Art. 62 - i).
Igualmente puede la Dirección de Aduanas -hoy la DIAN-, utilizar en las investigaciones los medios de prueba consagrados en el Código de Procedimiento Civil, y el Estatuto Tributario, así como los instrumentos consagrados por las normas del Código de Procedimiento Penal y el Código Nacional de Policía. (art. 65).
De las anteriores facultades otorgadas a la DIAN, huelga concluir que la utilización de los medios probatorios, entre otros, los que consagra el Código de Procedimiento Civil, implica necesariamente que se cumplan las formalidades que dicho estatuto prevé en la recepción y práctica de los medios de prueba.
Por la misma razón, la práctica de pruebas que deban surtirse en el exterior deben ajustarse a las formalidades que para ellas exige el Código de Procedimiento Civil. La supresión de tales formalidades, tal como lo dispone la norma acusada, resulta violatoria del debido proceso.
Dada la prosperidad del anterior cargo, la Sala se abstendrá de analizar los demás cargos formulados.
Por consiguiente resulta procedente, declarar la nulidad de la expresión acusada, en aras de la claridad de las normas, para facilitar su comprensión y cumplimiento. Como se observa, la frase genera dudas en la aplicación del Decreto Reglamentario y por vía de interpretación, podría conducir inclusive a arbitrariedades que en nada contribuyen a la efectividad de la norma.
Eliminar la expresión demandada del texto del artículo, deja claramente sentado que, para el ejercicio de las facultades de fiscalización y control, con que cuenta la Administración Aduanera, la Dirección de Aduanas Nacionales, podrá solicitar a autoridades o personas extranjeras la práctica de pruebas que deban surtirse en el exterior, o practicarlas directamente valorándolas conforme a la sana crítica, u obtenerlas en desarrollo de convenios internacionales de intercambio de información tributaria aduanera.
Del anterior texto, lógico es entender que las pruebas a las que allí se aluden, deberán ceñirse en un todo, al complemento de las formalidades previstas en la ley.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
Declárase nula la expresión "y sin que se requiera de formalidades adicionales", contenida en el literal i) del artículo 62 del Decreto 1909 de 1992, expedido por el Gobierno Nacional.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 26 de octubre de 1995.
LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ NUBIA GONZÁLEZ CERÓN
PRESIDENTE
ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ YESID ROJAS SERRANO
(SALVA VOTO)