100Consejo de EstadoConsejo de Estado10010006341SENTENCIAPRIMERA3097199524/03/1995SENTENCIA__PRIMERA__3097__1995_24/03/1995100063411995DECRETO REGLAMENTARIO - Derogatoria / CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR - Afiliación / NORMA DEROGADA / SUSTRACCION DE MATERIA - Improcedencia El Decreto 1231 de 1994 demandado, fue modificado mediante Decreto No. 2834 de 1994 expedido por el Presidente de la República, por el cual se deroga su artículo primero y se modifica el segundo los cuales son las normas acusadas. A este propósito, la Sala, en seguimiento de reiterada jurisprudencia de la corporación, hará un pronunciamiento de fondo en prevención de las secuelas de orden jurídico que el acto demandado hubiese podido causar durante el tiempo de su vigencia. El artículo primero, demandado en este proceso, dejó de regir a partir de su derogatoria. El segundo corrió la misma suerte al quedar de nuevo, como se dispone en la ley reglamentada, la decisión de afiliación a una determinada caja de Compensación, en cabeza del empleador. CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR - Aportes / CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR - Sede / CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR - Descentralización La redacción de la norma examinada (artículo 1o., inc. 1o., Decreto 1231/94) resulta ciertamente un bodrio extraño que en lugar de desarrollar la ley que dice reglamentar, la hace confusa e inaplicable. Si establece que la sede de la entidad es la localidad donde desarrolla sus programas es decir, los indicados en el artículo 41 de la Ley 21 de 1982, y seguidamente autoriza la realización de esos programas en todo el territorio nacional, está convirtiendo dicha totalidad del territorio nacional en la sede de la Caja que los lleve a efecto, el artículo 15 de la Ley 21 de 1982 le señala a los empleadores, en forma determinante, la obligación de pagar los aportes en la “Caja de Compensación que funcionen dentro de la ciudad o localidad donde se causen los salarios o de la Caja más próxima dentro de los límites de los respectivos departamentos, intendencias o comisarías” indicando, sin lugar a dobles interpretaciones que las Cajas tienen una sede ubicada en un lugar preciso de la geografía nacional, idea que se hace más enfática con la expresión “dentro de los límites de los respectivos departamentos, intendencias o comisarías”. Se ve manifestada así ciertamente, la pretensión del legislador de buscar una descentralización en la creación y funcionamiento de las Cajas de Compensación buscando que su operatividad estuviera enmarcada dentro de los límites territoriales de las diversas regiones del país denominadas, después de la Constitución de 1991 con el nombre genérico de departamentos. Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera - Santa Fe de Bogotá, D.C., veinticuatro de marzo de mil novecientos noventa y cinco. Consejero ponente, Dr. Yesid Rojas Serrano
Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadYesid Rojas SerranoManuel Santiago Urueta AyolaDemanda de nulidad contra los artículos 1 y 2 del Decreto No. 1231 del 17 de junio de 1994, expedido por el Gobierno Nacional, por el cual se regla-menta parcialmente la Ley 21 de 1982.Identificadores10010006342true68409Versión original10006342Identificadores

Fecha Providencia

24/03/1995

Sección:  PRIMERA

Consejero ponente:  Yesid Rojas Serrano

Norma demandada:  Demanda de nulidad contra los artículos 1 y 2 del Decreto No. 1231 del 17 de junio de 1994, expedido por el Gobierno Nacional, por el cual se regla-menta parcialmente la Ley 21 de 1982.

Demandante:  Manuel Santiago Urueta Ayola


DECRETO REGLAMENTARIO -Derogatoria /CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR -Afiliación /NORMA DEROGADA / SUSTRACCION DE MATERIA -Improcedencia


El Decreto 1231 de 1994 demandado, fue modificado mediante Decreto No. 2834 de 1994 expedido por el Presidente de la República, por el cual se deroga su artículo primero y se modifica el segundo los cuales son las normas acusadas. A este propósito, la Sala, en seguimiento de reiterada jurisprudencia de la corporación, hará un pronunciamiento de fondo en prevención de las secuelas de orden jurídico que el acto demandado hubiese podido causar durante el tiempo de su vigencia. El artículo primero, demandado en este proceso, dejó de regir a partir de su derogatoria. El segundo corrió la misma suerte al quedar de nuevo, como se dispone en la ley reglamentada, la decisión de afiliación a una determinada caja de Compensación, en cabeza del empleador.



CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR -Aportes /CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR -Sede /CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR -Descentralización


La redacción de la norma examinada (artículo 1o., inc. 1o., Decreto 1231/94) resulta ciertamente un bodrio extraño que en lugar de desarrollar la ley que dice reglamentar, la hace confusa e inaplicable. Si establece que la sede de la entidad es la localidad donde desarrolla sus programas es decir, los indicados en el artículo 41 de la Ley 21 de 1982, y seguidamente autoriza la realización de esos programas en todo el territorio nacional, está convirtiendo dicha totalidad del territorio nacional en la sede de la Caja que los lleve a efecto, el artículo 15 de la Ley 21 de 1982 le señala a los empleadores, en forma determinante, la obligación de pagar los aportes en la “Caja de Compensación que funcionen dentro de la ciudad o localidad donde se causen los salarios o de la Caja más próxima dentro de los límites de los respectivos departamentos, intendencias o comisarías” indicando, sin lugar a dobles interpretaciones que las Cajas tienen una sede ubicada en un lugar preciso de la geografía nacional, idea que se hace más enfática con la expresión “dentro de los límites de los respectivos departamentos, intendencias o comisarías”. Se ve manifestada así ciertamente, la pretensión del legislador de buscar una descentralización en la creación y funcionamiento de las Cajas de Compensación buscando que su operatividad estuviera enmarcada dentro de los límites territoriales de las diversas regiones del país denominadas, después de la Constitución de 1991 con el nombre genérico de departamentos.


Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera -Santa Fe de Bogotá, D.C., veinticuatro de marzo de mil novecientos noventa y cinco.


Consejero ponente,Dr. Yesid Rojas Serrano


Referencia.: Expediente No. 3097 decretos del gobierno Actor : Manuel Santiago Urueta Ayola. Entra la Sala a fallar la demanda de nulidad interpuesta por el ciudadano de la referencia contra los artículos 1 y 2 del Decreto No. 1231 del 17 de junio de 1994, expedido por el Gobierno Nacional, por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 21 de 1982. En esta ley se modifica el régimen de subsidio familiar y se dictan otras disposiciones.


LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA


1o. Que se declare la nulidad del artículo 1o del Decreto Reglamentario No. 1231 de 1991, cuyo texto dice:


“Se entiende que una Caja de Compensación Familiar funciona en una localidad o ciudad del territorio nacional cuando en ella se cumplan las funciones del artículo 41 de la Ley 21 de 1982.


“Las Cajas de Compensación Familiar para estos efectos podrán organizar y administrar las obras y programas que se establecen para el pago del subsidio familiar en cualquier parte del territorio nacional, previa autorización de la Superintendencia del Subsidio Familiar.


“La afiliación a la Caja de Compensación Familiar deberá hacerse en la ciudad o localidad donde se causen los salarios o de la Caja más próxima de acuerdo con el artículo 15 de la Ley 21 de 1982”.


2o. Que se declare la nulidad del artículo 2o del Decreto Reglamentario No. 1231 de 1994, cuyo texto reza:


“A partir del primero de enero de 1995, las solicitudes de afiliación presentadas por los empleadores deberán estar referidas exclusivamente a aquellos trabajadores que seleccionen libremente la Caja de Compensación Familiar a la cual desean afiliarse. Para este fin, el empleador deberá acompañar además de los documentos establecidos en el artículo 39 del Decreto 341 de 1988, copia del contrato de trabajo o solicitud escrita de cada trabajador, según el caso, donde éste manifieste en forma expresa y libre la Caja de Compensación a la cual quiere ser afiliado.


“Para los trabajadores que el 1o de enero de 1995 se encuentren vinculados en forma contractual, legal o reglamentaria, deberán informar por escrito al empleador a partir de esta fecha la selección de la Caja de Compensación a la cual deberán ser afiliados. Si no lo hicieren, se entiende que desea continuar en la Caja de Compensación a la cual está afiliado. El empleador deberá tramitar dicha solicitud en forma inmediata.


“El trabajador afiliado, podrá solicitar cambio de afiliación a la respectiva Caja de Compensación Familiar una vez cada seis (6) meses. La nueva selección tendrá efectos desde el primer día hábil del mes siguiente a la fecha de entrega al empleador”.


LAS NORMAS VIOLADAS Y EL CONCEPTO DE LA VIOLACION


Estima el actor como violadas por el acto demandado las siguientes normas superiores:


Artículos 1, 3, 4, 48, 49, 150 num. 1 y 189 num. 10 y 11 de la Constitución Política; artículo 84 del Código Contencioso Administrativo y artículos 9, 15, 19, 23 parágrafo y 57 de la Ley 21 de 1982.


El accionante hace algunas consideraciones sobre el principio de legalidad y el poder reglamentario, la regionalización del subsidio familiar, los antecedentes legales, la legislación vigente, transcribe y complementa un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil, expone los vicios de ilegalidad de las normas demandadas; habla sobre el “procedimiento decretal” y el procedimiento legal para la selección de la Caja de Compensación Familiar y solicita la suspensión provisional de los actos administrativos objeto de la demanda.


En la exposición sobre los vicios de ilegabilidad del artículo 1o del Decreto 1231 de 1994, el actor hace, entre otras, las siguientes manifestaciones:


“...El Legislador prescribió que el subsidio se debe pagar, por regla general, a través de una Caja que “funcione dentro de la ciudad o localidad donde se causen los salarios”, o, excepcionalmente, si no existe allí Caja, en una de la ciudad más próxima, pero dentro de los límites de la respectiva entidad territorial. Sólo como tercera hipótesis, en el evento de que no exista Caja de Compensación Familiar en la ciudad donde se causen los salarios, ni tampoco dentro de los límites del respectivo departamento, la ley autoriza que el subsidio se pague por conducto de una Caja que funcione “en la división político-territorial más cercana”.


“Esta norma de naturaleza legal es flagrantemente contradicha por el artículo 1o. del Decreto reglamentario 1231 de 1994, que so pretexto de interpretar el funcionamiento de las Cajas en una localidad o ciudad del territorio nacional, las autoriza “... para organizar y administrar las normas y programas que se establecen para el pago del subsidio familiar en cualquier parte del territorio nacional, previa autorización de la Superintendencia de Subsidio Familiar”.


“El problema de fondo que se plantea aquí es el de que el Legislador estableció unos mecanismos, a través de la vinculación territorial de las Cajas, los que buscan el fortalecimiento del pluralismo y de la descentralización en el campo de las Cajas de Compensación Familiar, mientras que el artículo 1o. del Decreto Reglamentario acusado contradice abiertamente esa orientación política y, por el contrario, estimula la lucha de las Cajas grandes contra las Cajas pequeñas de las regiones, lo que necesariamente terminaría con la sana descentralización que en la materia ha imperado y también con las Cajas de Compensación de tamaño moderno, no por obra de una política legislativa sino de un simple Decreto Reglamentario. No es otro el resultado que se obtendría, a breve plazo, con la autorización reglamentaria a las Cajas grandes de organizar y administrar programas para el pago del subsidio familiar “... en cualquier parte del territorio nacional”.


“En esa contradicción consiste el vicio de nulidad que afecta la validez jurídica del artículo 1o. del Decreto 1231 de 1994, cuya declaratoria solicitamos respetuosamente al honorable Consejo de Estado”.


Sobre los vicios de ilegalidad del artículo segundo del Decreto 1231 de 1991, hace el accionante otra serie de disquisiciones a las cuales se hará referencia en las partes considerativa y resolutiva de esta providencia.


OTRAS INTERVENCIONES EN EL PROCESO


La demanda, a la que se le dió el trámite pertinente, fue notificada, según lo ordena el auto admisorio fechado el 4 de noviembre de 1994, alMinisterio de Trabajo y Seguridad Social, no habiendo sido respondida. Al correrse el traslado para alegar en conclusión, no se hicieron presentes ni el demandante ni el mencionado Ministerio. Acudió si, la señora Procuradora Segunda Delegada ante esta Corporación quien, al referirse a las pretensiones de la demanda, manifiesta:


“En realidad la contradicción que dice encontrar el actor entre la norma legal y la reglamentaria es apenas aparente, ya que la exigencia contenida en las distintas normas de la Ley que se indica como quebrantada y, nótese, sólo para efectos del pago de aportes, es que éste se efectúe “Por conducto de una Caja de Compensación Familiar, que funcione dentro de la ciudad o localidad donde se causen los salarios ...”.


Considera la señora Agente del Ministerio Público que la demanda no tiene vocación de prosperidad, no sin antes hacer la siguiente acotación:


“No se ve cómo, a través de las normas acusadas se puede dar el rompimiento de los principios de solidaridad y compensación, puesto que la obligación del empleador sigue siendo el pago del aporte equivalente al seis por ciento (6%) de la nómina y, habida cuenta de las cada vez mayores facilidades que permiten la sistematización, el pago de aportes y que el traslado de éstos de una Caja a otra vienen a ser operaciones de tanta simplicidad que constituirían apenas objeciones de poca monta”.


CONSIDERACIONES DE LA SALA :


Dos anotaciones preliminares han de hacerse en este estudio previo con relación a la decisión a tomar.


La primera, es la relativa al oficio sin número, de 17 de enero de 1995, enviado a esta Corporación por el Jefe de la Oficina Jurídica de la Superintendencia de Subsidio Familiar en la que manifiesta:


“... considero procedente informar que el Decreto 1231 del 17 de junio de 1994, fue modificado mediante Decreto 2834 del 22 de diciembre del mismo año, razón por la cual envío fotocopia del mencionado decreto para los efectos a que haya lugar, dadas las incidencias que esta modificación tiene sobre las pretensiones de la demanda”.


En efecto, según las fotocopias que se adjunta al mencionado oficio, el Decreto 1231 de 1994 fue modificado mediante Decreto No. 2834 de 1994 expedido por el Presidente de la República, por el cual se deroga su artículo primero y se modifica el segundo con el siguiente texto:


“La decisión de afiliar a los trabajadores a una Caja de Compensación Familiar la tomará el empleador, aplicando el procedimiento que para el efecto señale el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social”.


A ese propósito, la Sala, en seguimiento de reiterada jurisprudencia de la Corporación, hará un pronunciamiento de fondo en prevención de las secuelas de orden jurídico que el acto demandado hubiese podido causar durante el tiempo de su vigencia. El artículo primero, demandado en este proceso, dejó de regir a partir de su derogatoria. El segundo corrió la misma suerte al quedar de nuevo, como se dispone en la ley reglamentada, la decisión de afiliación a una determinada Caja de Compensación, en cabeza del empleador.


La segunda anotación preliminar se refiere a la sentencia pronunciada por esta Corporación, Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, en el proceso radicado bajo en número 3034, demandante Raimundo Emiliani Román, con ponencia del Consejero Yesid Rojas Serrano, en la que se decretó la nulidad del artículo segundo del Decreto Reglamentario No. 1231 de 1994. En tal virtud, la Sala acoge las decisiones expresadas en la mencionada sentencia de 23 de marzo de 1995, las cuales da por reproducidas en esta providencia, y en consecuencia, declarará la nulidad de dicha disposición.


Encaminando entonces la atención de la Sala al ataque que se hace en la demanda al artículo primero del Decreto 1231 de 1994, expedido por el Gobierno Nacional con la intención de reglamentar la Ley 21 de 1982, se observa que el accionante, no obstante haber citado en el capítulo correspondiente de su demanda varias normas superiores como violadas con el acto acusado, apunta su análisis exclusivamente a la transgresión del artículo 15 de la susodicha Ley 21 de 1982.


Dice así el artículo 15:


“Los empleadores obligados al pago de aportes para el subsidio familiar, el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y los demás con destinación especial, según los artículos 7o. y 8o., deberán hacerlo por conducto de una Caja de Compensación Familiar que funcione dentro de la ciudad o localidad donde se causen los salarios o de la Caja más próxima dentro de los límites de los respectivos departamentos, intendencias o comisarías.


“Cuando en las entidades territoriales antes mencionadas no exista Caja de Compensación Familiar, los pagos se verificarán por intermedio de una que funcione en la división política territorial más cercana.


“Se exceptúan de lo anterior los empleadores correspondientes al sector primario, respecto de los cuales se estará a lo dispuesto en el artículo 70”.


Dice el demandante que, al autorizar a las Cajas grandes para organizar y administrar programas para el pago del subsidio familiar, “en cualquier parte del territorio nacional”, se estimula la lucha de las Cajas grandes contra las Cajas pequeñas de las regiones, lo que necesariamente terminaría con la sana descentralización que en la materia ha imperado y también, afirma, con las Cajas de Compensación de tamaño modesto.


El artículo 41 de la Ley 21 de 1982 asigna a las Cajas de Compensación Familiar, entre otras, las funciones de recaudo, distribución y pago de los aportes destinados al subsidio familiar, la organización y administración de las obras y programas que se establezcan para el pago de ese subsidio en especie o servicios y la ejecución de los programas de servicios, dentro del orden de prioridades señalado por la ley.


Dice el primer inciso del artículo 1o. del Decreto 1231 de 1994, norma demandada, que la localidad o ciudad donde una Caja de Compensación Familiar cumpla las funciones que se han mencionado en el párrafo anterior, se entiende como el lugar donde funciona dicha Caja. Seguidamente, empero, en el inciso segundo autoriza la ampliación de la cobertura de organización y administración de dichas obras y programas a todo el territorio nacional. En el tercer inciso, conserva la disposición legal de que la diligencia de afiliación debe hacerse en la ciudad o localidad donde se causen los salarios o de la Caja más próxima.


La redacción de la norma examinada resulta ciertamente un bodrío extraño que en lugar de desarrollar la ley que dice reglamentar, la hace confusa e inaplicable.


Si establece que la sede de la entidad es la localidad donde desarrolla sus programas, es decir, los indicados en el artículo 41 de la Ley, y seguidamente autoriza la realización de esos programas en todo el territorio nacional, está convirtiendo dicha totalidad del territorio nacional en la sede de la Caja que los lleve a efecto.


Dentro de la confusión de interpretaciones que el artículo 1o. del Decreto 1231 de 1994 puede generar, está, en primer lugar, la que anota el demandante cuando afirma que se desvirtuaría así el propósito del artículo 15 de la Ley, por obra de una disposición reglamentaria, pues no se evitaría que “... las Cajas de Compensación de grandes centros urbanos extiendan sus actividades a municipios contiguos de menor desarrollo relativo, limitándose así la operación del principio de compensación en cada localidad” sino que, por el contrario, a través de la norma reglamentaria se estaría estimulando precisamente lo que el legislador quiso evitar.


La norma es entonces indudablemente equívoca y, además de violar el artículo 15 de la ley reglamentada, su aplicación, en el evento de haberse dado mientras estuvo vigente, pudo haber producido caos y aniquilamiento en las Cajas de Compensación que no estaban en capacidad de emular con otras de mayor poder competitivo.


El artículo 15 de la Ley 21 de 1982 le señala a los empleadores, en forma determinante, la obligación de pagar los aportes en “la Caja de Compensación que funcione dentro de la ciudad o localidad donde se causen los salarios o de la Caja más próxima dentro de los límites de los respectivos departamentos, intendencias o comisarías” indicando, sin lugar a dobles interpretaciones que las Cajas tienen una sede ubicada en un lugar preciso de la geografía nacional, idea que se hace más enfática con la expresión “dentro de los límites de los respectivos departamentos, intendencias o comisarías”.


Se ve manifestada así, ciertamente, la pretensión del legislador de buscar una descentralización en la creación y funcionamiento de las Cajas de Compensación buscando que su operatividad estuviera enmarcada dentro de los límites territoriales de las diversas regiones del país denominadas, después de la Constitución de 1991 con el nombre genérico de departamentos.


Las razones anteriores son fundamento suficiente para concluir en la declaratoria de nulidad de los incisos 1 y 2 del artículo 1o. del Decreto 1231 de 1994. En cuanto al inciso 3, además de que contra él no se formula censura alguna, la Sala estima que está conforme a la norma legal reglamentada.


Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,


FALLA:


1O. DECRETASE LA NULIDAD de los incisos 1 y 2 del artículo 1o. y del artículo 2o. del Decreto 1231 de 1994, expedido por el Gobierno Nacional, “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 21 de 1982”, con efectos hasta el 22 de diciembre de 1994, fecha en que se publicó el Decreto 2834 que lo derogó.


2o. DENIEGASE la declaratoria de nulidad del inciso 3 del artículo 1o. del Decreto 1231 de 1994.



Afectaciones realizadas: [Mostrar]


Cópiese, notifiques y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 24 de marzo de 1995.


Libardo Rodríguez Rodríguez,Presidente;Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Miguel González Rodríguez, Yesid Rojas Serrano.


NOTA DE RELATORIA: La providencia anterior da por reproducidas la sentencia del 23 de marzo de 1995 en la que se decretó la nulidad del art. 2o. del Decreto 1231 de 1994, en el proceso 3034, con ponencia del DoctorYesid Rojas Serrano, cuyo actor fue Raimundo Emiliani Roman.