Fecha Providencia | 12/05/1994 |
Sección: PLENA
Consejero ponente: Ernesto Rafael Ariza Muñoz
Demandante: Maria Esperanza Cabrera Calixto
LEY MARCO - Requisitos Generales / EXPORTACION - Cigarrillos
El establecimiento de requisitos generales no sólo debe mirarse frente a la Ley sino a los Decretos reglamentarios de la misma, y más aún los de las Leyes Marco que tienen como característica esencial desarrollar las normas generales para hacer explícitos y específicos los objetivos y criterios determinados en ellas. Por esta razón, bien podía el Decreto acusado, reglamentario de las Leyes Marco 7a. de 1971 y 7a. de 1991, establecer requisitos para la actividad exportadora de cigarrillos de producción nacional en aras de otorgar una protección adecuada a dicha actividad contra las prácticas desleales del comercio internacional y teniendo en cuenta las condiciones de la economía. DECLARA LA NULIDAD de los artículos 3o. y 4o. del Decreto reglamentario 1572 de 12 de agosto de 1993, expedido por el Gobierno Nacional.
EXPORTACION / COMERCIO INTERNACIONAL - Prácticas Desleales
Del artículo 2o. numeral 5o. de la Ley 7a. de 1991 no se infiere que ella tenga por postulado únicamente proteger la importación, ya que el comercio internacional", que es lo que pretende amparar la disposición en estudio de las prácticas desleales, no excluye, como es obvio, las exportaciones que son parte de la actividad de él.
EXPORTACION - Cigarrillos / LIBERTAD DE EMPRESA
La Leyenda "prohibida su distribución y venta en Colombia", que según el mencionado artículo lo. deben contener las cajetillas de cigarrillos de producción nacional destinados a ser exportados, no conduce a afirmar que los colombianos no pueden adquirir en el mercado libre del país cigarrillos para exportar, pues la exportación de éstos no está siendo prohibida por la norma en cuestión. Tampoco de ella se puede inferir que los cigarrillos de producción nacional que no tengan por destino la exportación, no pueden ser adquiridos por cualquier persona. Estos razonamientos descartan la imputación que se hace de desconocer la iniciativa privada y la libertad de empresa.
DIRECTOR DE IMPUESTOS Y ADUANAS - Funciones / DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES
Por expreso mandato de] artículo 13 literal b) del Decreto 2117 de 29 de diciembre de 1992 "Por el cual se fusionan la Dirección de Impuestos Nacionales y la Dirección de Aduanas Nacionales en la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y se dictan disposiciones complementarias", expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de la facultad excepcional que le confirió el artículo transitorio 20 de la Carta Política, el director de Impuestos y Aduanas Nacionales tiene la función de "Participar en la definición de políticas en materia de tributos y comercio exterior y en la preparación de los proyectos gubernamentales que tengan relación con tributos y aspectos aduaneros" (se resalta fuera de texto). Estando esta entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual, conforme lo dispone el artículo lo. del Decreto 2112 de 1992, tiene como objetivo formular y desarrollar a nombre del Gobierno Nacional las políticas del Estado en materias como la aduanera y en armonía con él, de acuerdo con el artículo 4o. literal m) ibídem, orientar el desarrollo de la política gubernamental en esa misma materia, fijando pautas para el cumplimiento de las normas pertinentes, forzoso es concluir que no se está en presencia de una delegación de funciones sino de una clara asignación de las mismas, por lo cual se descarta la transgresión del artículo 211 de la Constitución Política. DECLARA LA NULIDAD del Decreto reglamentario 1572 de agosto de 1993, expedido por el Gobierno Nacional.
DIRECCION IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES / MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR - facultades / CONSEJO SUPERIOR DE COMERCIO EXTERIOR
El artículo 14 numeral 12 de la Ley 7a. de 1991, la cual, entre otras regulaciones, dispuso la creación del Ministerio de Comercio Exterior, es diáfano en señalar que corresponde al Consejo Superior de Comercio Exterior la facultad de "Expedir las normas relativas a la organización y manejo de los registros que sean necesarios establecer en materia de comercio exterior, con inclusión de los requisitos que deben cumplir, el valor de los derechos que haya lugar y las sanciones que sean imponibles por la violación de tales normas". La regulación a la que se contrae el artículo 7o. acusado, no corresponde a la competencia del Consejo Superior de Comercio Exterior, pues el Decreto Ley 1750 de 1991, que describió las conductas contravencionales administrativas aduaneras merecedoras de sanción, que son las mismas que contempla el referido artículo 7o., se la asignó a la Dirección General de Aduanas, entidad esta que por mandato del Decreto 2117 de 1992 se fusionó con la Dirección de Impuestos Nacionales y está adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
Santafé de Bogotá, D.C., doce (12) de mayo de mil novecientos noventa y cuatro (1994)
Radicación número: 2646
Actor: MARIA ESPERANZA CABRERA CALIXTO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
La ciudadana y abogada MARIA ESPERANZA CABRERA CALIXTO, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., ha presentado demanda ante esta Corporación tendiente a que se declare la nulidad del Decreto No. 1572 de 12 de agosto de 1993 "por el cual se establecen restricciones aplicables a las exportaciones de cigarrillos", expedido por el Gobierno Nacional.
I -. CAUSA PETENDI
Invoca la actora en apoyo de su pretensión la violación de los artículos 13, 50, 60, 84, 85, 150 numerales 19 literales b) y c), y 25, 211 y 333 de la Constitución Política; 46,49 y 50 del Decreto Ley 444 de 1967; 3o. de la Ley 6a. de 1971; 2o. numeral 5o., 14 numerales 7o., 12 y 15, 17 y 30 de la Ley 7a. de 1991.
Plantea, principalmente, los siguientes cargos de violación:
PRIMER CARGO: VIOLACION DEL REGIMEN CONSTITUCIONAL DE LIBERTAD DE EXPORTACIONES.
El artículo 84 de la Constitución de 1991 fue terminante en la protección de aquellos derechos que permitidos de una manera general fueran restringidos por actos o determinaciones de autoridad que los desconocieran y de esa manera resultara ilusoria la determinación legal de la libertad de su ejercicio.
En materia de comercio exterior la Constitución emplea el criterio de la Ley Cuadro con la expedición de reglamentos que articulan las políticas y criterios que en regias generales quedan en aquella Ley dispuestas (artículo 150 numeral 19 literal b).
La Ley Cuadro del comercio exterior está constituida por varios estatutos legales. En primer lugar aparece la Ley 7a. de 1991 que reconoce el carácter de Ley Cuadro al Decreto Ley 444 de 1967, en sus artículos 4o., numeral 15, y 3o., con excepción de los artículos de este Decreto derogados expresamente, a saber: 71, 73, 80, 169 y 205 a 211.
La norma básica que regula el régimen de las exportaciones es el artículo 46 del Decreto Ley 444 de 1967.
La libertad de exportaciones es un principio esencial del régimen que reguló el Decreto Ley 444 de 1967 y las normas que lo desarrollaron. Las limitaciones a esta libertad son ajenas a los propósitos del Decreto demandado.
La libertad de exportaciones es un principio general de la Ley Cuadro que se impone sobre toda limitación o restricción, y, de acuerdo con el artículo 84 de la Constitución, no podrá ser condicionada por permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio.
El Decreto acusado anuncia su oposición con la Ley Cuadro cuando en su título dice: "Por el cual se establecen restricciones aplicables a las exportaciones de cigarrillos".
Las exportaciones de cigarrillos de producción nacional son libres y no tienen limitaciones legales ni provenientes de tratados públicos, tal como lo indica el artículo 46.
Todo el Decreto 444 de 1967 establece estímulos a la exportación, eliminando todo impuesto sobre las mercancías que tengan ese destino, creando beneficios tributarios, fiscales y económicos para quienes exporten y facilitando con el registro de productores especiales protecciones para la actividad que han de reportar las divisas y los beneficios propios del crecimiento del comercio exterior. Por eso, el artículo 50 de dicho Decreto crea un registro de estímulo a la exportación sin perjuicio de la libertad.
El Decreto demandado, ni es Ley, ni es un convenio internacional vigente, ni se refiere a exportación de café. Es una limitación o restricción a una actividad en la cual participan miles de familias cultivadoras de tabaco, de carácter agrícola o de transformación, que llena un amplio espacio de la economía nacional.
SEGUNDO CARGO: VIOLACION DE LOS OBJETIVOS Y CRITERIOS DE LAS LEYES MARCO.
El Decreto acusado invoca las reglas generales de la Ley 6a. de 1971 en su artículo 3o. y de la Ley 7a. de 1991 en su artículo 2o. numeral 5o.
Al leer el artículo 3o. de la Ley 6a. de 1971 se cae en cuenta que él solo trata de la modificación de¡ régimen de aduanas en cuanto a los aspectos arancelarios. Es decir, de la definición de las posiciones, de su nomenclatura y organización general de] arancel que debe responder a la metodología de Bruselas. Nada allí se refiere a las restricciones alas exportaciones de productos nacionales, porque ningún convenio internacional o tratado interviene en los asuntos internos de los países en cuanto limiten o no la libertad de exportaciones. Tan sólo en el caso de las importaciones buscan la apertura de los mercados y no las restricciones.
La Ley 6a. de 1971 prescribe una regulación muy diferente y opuesta al Decreto demandado, al permitir libremente las exportaciones. Por ello resultan transgredidos el artículo 150 numeral 19 literal c de la carta y la ley 6a. de 1971, que no tiene ese criterio restrictivo de las exportaciones ni sus orientaciones se refieren a la materia arancelaria aduanera de que ella se ocupa.
El fin del Decreto (restringir y]imitarla producción nacional de cigarrillos y reducir las posibilidades de exportación), no es el desarrollo preciso del artículo 3o. numeral 5o. de la ley 7a. de1991. Es más bien una medida que la coloca en situación de desigualdad frente a las prácticas desleales del comercio internacional que no tiene limitación alguna para traer al país cigarrillos de producción extranjera.
El acto acusado y no la Ley es el que limita las actividades libres antes de protegerías. Priva a los colombianos de participar en un comercio donde la producción extranjera es libre de ingresar en el país y vender sin límites.
La protección dispuesta por la Ley Cuadro es desconocida con el acto acusado porque es evidente que con esas restricciones un colombiano no podrá adquirir en el mercado libre del país cigarrillos de producción nacional para exportarlos porque sería una mercancía que no tendría los registros ni las Leyendas ni condiciones, por lo cual esa actividad queda clausurado gracias a la prohibición contenida en un simple acto administrativo, lo que implica desconocer la libre empresa, la iniciativa privada y la propiedad privada, violándose así los artículos 58,60 y 333 de la constitución Política.
Las normas acusadas no se dirigen a establecer restricciones a las importaciones de cigarrillos, como es el postulado de la ley Cuadro en su artículo 2o. numeral 5o. Por ello se quebranta esta disposición.
TERCER CARGO: VIOLACION DEL PRINCIPIO DE LA IGUALDAD.
Se han quebrantado los artículos 13 y 85 de la Constitución Política porque la producción del cigarrillo está discriminada frente a otras actividades industriales o agrícolas que tienen el elemental derecho de exportar sus excedentes o aquella parte de los bienes que producen, que pueden ser vendidos en el exterior, sin que a ellos se les exija marcarlos con las Leyendas de que habla el Decreto acusado, ni se ordena exportarlos por determinados puertos o aeropuertos, ni cumplir los registros y demás restricciones.
CUARTO CARGO: VIOLACION DEL DERECHO A LA PROPIEDAD, INICIATIVA PRIVADA Y LIBERTAD DE EMPRESA.
El Decreto acusado viola estos derechos porque obliga al productor de cigarrillo nacional y a cualquier persona que emprenda la actividad de comprar esa producción para exportar, si a bien tiene, a producir o adquirir para exportar exclusivamente, prohibiéndole vender en el mercado colombiano sus mercancías. Si se han de marcar esos cigarrillos y sus empaques, tales bienes que son colombianos quedan retirados del mercado nacional.
En Colombia no existe la prohibición de producir y vender cigarrillos. Son
actividades libres.
El desconocimiento de esos derechos y libertades hace también que se lesione el régimen de intervención del Estado puesto que el objeto de los artículos 333 y 334 es racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades, los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. El Decreto acusado no se acomoda a estos propósitos.
QUINTO CARGO: VIOLACION DE LOS ARTICULOS 211 DE LA CONSTITUCION POLITICA, 46,49 Y 50 DEL DECRETO LEY 444 DE 1967; 14 NUMERALES 7o., 12 y 17 y 18 DE LA LEY 7a. DE 1991.
a): El Decreto acusado viola las normas invocadas no sólo porque el Ministerio de Hacienda usurpó la competencia legalmente determinada sino porque su contenido y disposiciones las contrarían abiertamente.
Del contenido de las disposiciones de los numerales 7o., 12 y 15 del artículo 14 de la Ley 7a. de 1991 se puede concluir que la Ley Marco de comercio exterior de manera clara e inequívoca atribuye la competencia para regular lo concerniente al comercio exterior al Consejo Superior de Comercio Exterior y no al Ministerio de Hacienda.
La normatividad superior vigente consagra que la actividad exportadora es libre y que las limitaciones o prohibiciones a la misma sólo podrán ser establecidas por Leyes ó convenios internacionales. Se dejó sí por el legislador la expresa facultad para la Junta de Comercio Exterior (hoy Consejo Superior de Comercio Exterior) de imponer a las exportaciones colombianas limitaciones o restricciones de orden eminentemente transitorio en los casos taxativos que señala el artículo 46 del Decreto Ley 444 de 1967.
b): El artículo 2o. del Decreto acusado viola el artículo 211 de la Constitución Política por cuanto el director de Impuestos y Aduanas Nacionales no se encuentra dentro de los funcionarios que pueden recibir delegaciones, como lo hace la norma en mención.
c): El artículo 3o. ibídem vulnera el artículo 46 del Decreto Ley 444 de 1967 porque en Colombia, en principio, de acuerdo con la Ley, todas las personas son libres de exportar cualquier clase o tipo de producto.
También esta norma vulnera el artículo 50 del referido Decreto Ley por cuanto mientras éste habla de que el registro se podrá establecer "sin perjuicio de la libertad de exportación", la reglamentaria pretende crear un registro de exportadores que habilita para exportar sólo a quienes se registren y por ende impide, a quienes no lo hagan, ejercer el derecho a exportar; mientras la norma reglamentaria establece el registro de importadores para imponer restricciones a las exportaciones de cigarrillos, la Ley lo permite con miras a estimular y facilitar la actividad exportadora de carácter permanente; para la Ley el registro se hará ante la Superintendencia de Comercio Exterior, mientras que la norma acusada dispone que se debe realizar ante la Subdirección Operativa de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
d): El artículo 4o. del Decreto acusado además de violar las normas constitucionales y legales antes citadas, vulnera el artículo 49 del Decreto Ley 444 de 1967 porque este dispone como mecanismo potestativo el registro de los contratos de exportación, que debe hacerse ante el INCOMEX y no como lo ordena la norma acusada ante la Subdirección Operativa de la DIAN.
e): Los artículos 3o. y 4o. quebrantan lo dispuesto por el artículo 14 numeral 12 de la Ley 7a. de 199 1, porque pretenden regular aspectos relacionados con el comercio exterior y esta es una situación que la Ley Marco asignó privativamente al Consejo Superior de Comercio Exterior.
f): El artículo 7o. acusado viola la Ley 7a. de 1991 en su artículo 14 numeral 12 por cuanto pretende regular lo atinente a sanciones por el no cumplimiento de los registros y condiciones que en él se ordenan y esa determinación compete al Consejo Superior de Comercio Exterior.
II - . TRAMITE DE LA ACCION
A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista y alegaciones.
II.1-- . CONTESTACION DE LA DEMANDA
La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público - , a través de apoderado, contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones, adujo, esencialmente, lo siguiente:
1- . Del contenido de los artículos 95, 150 numeral 19 literal b, 189 numeral 25 y 333 de la Constitución Política se concluye:
a): La actividad de comercio exterior debe estar regulada por normas generales y objetivos previamente definidos debiendo el Gobierno desarrollar y reglamentar dichos principios por medio de Decretos especiales de naturaleza reglamentaria.
b): La exportación es una transacción que hace parte del régimen de comercio exterior que si bien es cierto goza de libertad, no lo es menos que debe estar sujeta a los límites del bien común.
c): Es obligación del Estado intervenir en todas las fases de la economía, incluida la exportación, para dirigirla y racionalizarla.
Es evidente entonces que el ejercicio de la libertad para exportar no es absoluto sino que la actividad debe sujetarse a diferentes obligaciones, regulaciones y limitaciones y de acuerdo con claros principios constitucionales.
El Gobierno está expresamente facultado por la Ley Marco de comercio exterior para reglamentar de manera general las exportaciones e importaciones. El Decreto acusado reglamenta de manera general la actividad de exportación de cigarrillos, conforme a expresas disposiciones legales y por ende respeta el artículo 84 de la Constitución Política.
2- . El artículo 3o. de la Ley 6a. de 1971 se refiere a las modificaciones que se introduzcan al conjunto de normas que regulan las diferentes operaciones de importación, exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías, conforme a la definición de régimen de aduanas que consigna el artículo 1o. del Decreto2666de 1984. No es cierto pues que la modificación del régimen de aduanas se refiera a aspectos arancelarios, pues éste es apenas una parte del régimen de aduanas. Por ello el Decreto acusado se ajusta al artículo 3o. de la Ley 6a. de 1971.
No es cierto que las restricciones impuestas prohíban a un colombiano adquirir en el país cigarrillos de producción nacional para exportarlos. Cualquier persona puede adquirir cigarrillos de producción nacional para tal fin. Cosa distinta es que dicho fin debe cumplir con un mínimo de requisitos que en nada se oponen a la libertad exportadora y que por el contrario la regulan para su mejor desarrollo.
Tampoco es cierto que el postulado de la Ley Marco se refiera a importaciones exclusivamente , pues el comercio internacional comprende tanto la actividad importadora como la exportadora.
El Decreto acusado ampara la producción nacional contra la competencia desleal, pues no habrá leal competencia si quienes sin tener derecho disfrutan de los beneficios creados para quienes en sus actividades de comercio exterior realicen efectivamente exportaciones.
3- . No se vulneró el artículo 13 de la Constitución Política pues este se refiere
a las personas y no alas producciones. Además, este principio implica que quienes estén en las mismas circunstancias, en este caso, exportadores de cigarrillos, tengan el mismo tratamiento.
4-. No se puede confundir la reglamentación necesaria de un derecho o una libertad tendiente a su mejor ejercicio, con la vulneración que conlleva su desconocimiento. El correcto ejercicio de la facultad conferida en el artículo 189 numeral 25 no se puede atacar so pretexto de una estrecha concepción del ejercicio de otros derechos y libertades.
5-. La actividad reguladora ejercida por el Presidente de la República en la expedición del Decreto acusado tiene su soporte en el artículo 334 de la Constitución Política, pero más concretamente en el artículo 189 numerales 11 y 25.
La Ley 7a. de 1991, Ley Marco de comercio exterior, faculta expresamente al Gobierno para reglamentar las exportaciones e importaciones (artículo 2o. numeral 5o. y 10o.). El Decreto acusado hizo uso de las facultades del artículo 189 numerales 11 y 25 y se sujetó a las Leyes Marco de comercio exterior.
Conforme al artículo lo. del Decreto 2112 de 1992, corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público formular y desarrollara nombre del Gobierno las políticas del Estado en materia fiscal, tributaria, aduanera, entre otras. En su artículo 2o. definió las funciones del Ministerio. De ello se colige que no hay usurpación de competencias sino cumplida ejecución de la Constitución y la Ley.
El artículo 2o. del Decretó 2117 de 1992 dispone que la Dirección de Impuestos Aduanas Nacionales está adscrita al Ministerio de Hacienda y en tal virtud corresponde a esa cartera participar en la expedición de los Decretos que se relacionan con las funciones de la U.A.E. - DIAN.
En el artículo 12 ibídem se encuentran las funciones de la DIAN que guardan relación con la materia de que se ocupa el Decreto impugnado.
El artículo 2o. del Decreto acusado no emplea una delegación de funciones sino que por mandato del Decreto 2117 de 1992 Indeterminación de las rutas de exportación le corresponde a dicho funcionario. El artículo 3o. del referido Decreto 2117 expresa que a la mencionada Dirección le compete la dirección y administración de la gestión aduanera y todos los aspectos relacionados con el cumplimiento de las obligaciones tributarios y aduaneras. El artículo 13 en sus literales b) y c) define en forma general las funciones que se ven reflejadas en el contenido del artículo 2o. del Decreto acusado.
6-. En cuanto al registro de exportadores de que trata el artículo 50 del Decreto Ley 444 de 1967, es distinto por su finalidad y naturaleza del registro de que trata el artículo 3o. acusado.
Similares planteamientos caben hacer frente al artículo 49 de dicho Decreto. De acuerdo con el artículo 48 del Decreto 2117 de 1992 literales a) y b), es función de la Subdirección Operativa de la dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales el manejo de este tipo de registros.
El artículo 7o. acusado guarda armonía con lo dispuesto en el numeral 2o. literal a) del artículo lo. del Decreto 1750 de 1991 que le otorga a la Dirección General de Aduanas hoy U.A.E. - D.I.A.N. la competencia exclusiva en materia de infracciones aduaneras y en este sentido tanto el Decreto 1750 de 199 1, como el acusado, guardan armonía con el artículo 10o. de la Ley Marco de comercio exterior.
II.2- . En la etapa de alegatos las partes hicieron uso de tal derecho reiterando los argumentos expuestos en la demanda y contestación de la misma.
La agente del Ministerio Público no hizo uso de dicho derecho.
III - . CONSIDERACIONES DE LA SALA
Los artículos que componen el Decreto acusado, para conseguir el propósito de establecer restricciones aplicables a las exportaciones de cigarrillos, obligan: a imprimir en los empaques de éstos una leyenda que prohíbe su venta en Colombia(artículo 1o.); a exportarlos por unas determinadas vías, puertos y aeropuertos al arbitrio de un funcionario del Ministerio de Hacienda (artículo 2o.); al registro de quienes pretendan ser exportadores (artículo 3o.); al registro de los contratos con todos los detalles (artículo 4o.); a los fabricantes de cigarrillos cuyas especificaciones se ajusten al artículo 1o. a que elaboren un informe mensual sobre los volúmenes de producción de tales cigarrillos y las existencias en bodegas o en tránsito (artículo 5o.); disponen condiciones especiales para beneficios tributarios y fiscales especiales (artículo 6o.); y señalan sanciones para quienes se aparten de dichas normas (artículo 7o.).
En el primer cargo de la demanda la actora parte del supuesto de que el Decreto Ley 444 de 1967 en su artículo 46 constituye la Ley Cuadro o Marco aplicable a la exportación de cigarrillos de producción nacional y que dicha norma no contiene restricción alguna para tal actividad por lo cual se vulnera el artículo 84 de la Constitución Política.
Sobre el particular, cabe advertir lo siguiente:
Si bien es cierto que la Ley 7a. de 1991 en su artículo 4o. reconoce vigencia a las normas establecidas en el capítulo X, Sección segunda del Decreto Ley 444 de 1967 y en el artículo 14 numeral 15 expresa que el Consejo de Comercio Exterior tendrá las mismas funciones que le asignan a la junta de comercio exterior los Decretos 444 y 688 de 1967, ello de ninguna manera significa que, en materia de comercio exterior, y concretamente para la actividad exportadora de cigarrillos de producción nacional, solamente tengan aplicación las normas contenidas en dicho Decreto Ley, pues la misma Ley 7a. de 1991 constituye también una Ley Marco.
De otra parte, la libertad que, según la actora, predica el artículo 46 no es absoluta. En efecto, en el texto de dicha norma se lee:
"... salvo las limitaciones o prohibiciones establecidas por las Leyes o convenios internacionales vigentes".
Así mismo el artículo 3o. de la Ley 7a. de 1991 que, como ya se dijo, constituye una Ley Marco, deja entrever que tal libertad no es absoluta cuando expresa:
"Las importaciones y exportaciones de bienes, tecnología y servicios se realizarán dentro del principio de libertad del comercio internacional EN CUANTO LO PERMITAN LAS CONDICIONES COYUNTURALES DE LA ECONOMIA..." (se destaca fuera de texto)
La Sala reiteradamente ha precisado que el establecimiento de requisitos generales no sólo debe mirarse frente a la Ley sino a los Decretos reglamentarios de la misma, y más aún los de las Leyes Marco que tienen como característica esencial desarrollar las normas generales para hacer explícitos y específicos los objetivos y criterios determinados en ellas. Por esta razón, bien podía el Decreto acusado, reglamentario de las Leyes Marco 7a. de 1971 y 7a. de 1991, establecer requisitos para la actividad exportadora de cigarrillos de producción nacional en aras de otorgar una protección adecuada a dicha actividad contra las prácticas desleales del comercio internacional y teniendo en cuenta las condiciones de la economía, conforme se deriva de los principios y objetivos consagrados en los artículos lo., 3o. y particularmente el 2o. numeral 5o. de la Ley 7a. de 1991 que sirvió de fundamento para su expedición.
En cuanto al segundo cargo, es preciso tener en cuenta lo siguiente:
Las Leyes Marco que invoca como fundamento para su expedición el Decreto acusado, prescriben en su parte pertinente:
Artículo 3o. de la Ley 6a. de 1971:
"Las modificaciones que se introduzcan al régimen de aduanas deberán consultar las recomendaciones del Consejo de Cooperación de Bruselas, el esquema del Código Aduanero uniforme acordado para la ALALC, los estudios existentes sobre legislación comparada y los progresos técnicos alcanzados en materia de administración aduanera, con el fin de revisar la legislación vigente, y en especial la Ley 79 de 1931 ".
Artículo 2o. numeral 5o. de la Ley 7a. de 1991:
"Al expedir las normas por las cuales habrá de regularse el comercio internacional del país, el Gobierno Nacional deberá hacerlo con sometimiento a los siguientes principios:
"... Procurar una legal y equitativa competencia a la producción local y otorgarle una protección adecuada, en particular, contra las prácticas desleales del comercio internacional".
Según la actora con fundamento en la primera norma transcrita el Gobierno Nacional no podía hacer las regulaciones a que se contraen las normas cuestionadas, pues tal norma sólo trata de la modificación del régimen de aduanas, el cual se circunscribe a aspectos arancelarios.
Estima la Sala que no asiste razón a la demandante ya que el régimen de aduanas o la materia aduanera es un término genérico que incluye a las operaciones de importación, exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías, como bien lo hace notar el apoderado de la demandada. En efecto, el artículo lo. del Decreto 2666 de 1984, que para estos efectos se encuentra vigente ya que la derogatoria que del mismo hizo el artículo 111 del Decreto 1909 de 1992, como expresamente allí se lee, lo fue "exclusivamente en lo que se refiere al régimen de importación", preceptúa: "Regímenes aduaneros son las normas que regulan las diferentes operaciones de importación, exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías".
De tal suerte que el aspecto arancelario tan sólo constituye una de las especies del régimen de aduanas.
En relación con el artículo 2o. numeral 5o. de la Ley 7a. de 1991, tampoco es de recibo el argumento de la actora, pues del contenido de esta norma no se infiere que ella tenga por postulado únicamente proteger la importación, ya que el "comercio internacional", que es lo que pretende amparar la disposición en estudio de las prácticas desleales, no excluye, como es obvio, las exportaciones que son parte de la actividad de él.
De otra parte, el artículo lo. del Decreto impugnado no tiene el alcance que la demandante pretende darle para endilgarle la violación de los artículos 58,60 y 333 de la Constitución Política. En efecto, la Leyenda "prohibida su distribución y venta en Colombia", que según el mencionado artículo lo. deben contener las cajetillas de cigarrillos de producción nacional destinados a ser exportados, no conduce a afirmar que los colombianos no puedan adquirir en el mercado libre del país cigarrillos para exportar, pues la exportación de éstos no está siendo prohibida por la norma en cuestión. Tampoco de ella se puede inferir que los cigarrillos de producción nacional que no tengan por destino la exportación, no puedan ser adquiridos por cualquier persona. Estos razonamientos descartan la imputación que se hace de desconocer la iniciativa privada y la libertad de empresa.
Bajo esta perspectiva el cuarto cargo de la demanda, que guarda estrecha relación con el sub - exámine, tampoco tiene virtualidad de prosperar.
En lo que atañe al tercer cargo de violación del artículo 13 de la Carta Política, para la Sala ha de ser desestimado ya que el principio de igualdad que predica el citado precepto constitucional sólo puede ser analizado frente a situaciones de hecho similares, esto es, en relación con personas que desarrollan la misma actividad. En otro giro, si el acto acusado regula la actividad exportadora de cigarrillos de producción nacional, la observancia del principio de igualdad impone a las autoridades el deber de impartir el mismo tratamiento para todas las personas que se dediquen a la misma actividad.
No puede por lo mismo pretenderse que si se establecen requisitos, condiciones o limitaciones para esta actividad, deban así mismo exigirse para las demás de índole industrial y agrícola que sean susceptibles de exportación, dado que la exigencia de tales requisitos debe obedecer a las condiciones coyunturales de la economía que en un momento determinado reclaman la adopción de medidas frente a ciertos renglones de la economía sin que inexorablemente deban afectar a todos.
En el quinto cargo de la demanda la demandante aduce la violación de los artículos 211 de la Constitución Política, 46,49 y 50 del Decreto Ley 444 de 1967; 14 numerales 7o., 12 y 15, 17 y 18 de la Ley 7a. de 1991.
En relación con el artículo 2o. de] Decreto acusado invoca la actora la transgresión del artículo 211 de la Carta por cuanto el director de Impuestos y Aduanas Nacionales no se encuentra dentro de los funcionarios que pueden recibir delegaciones, como la que hace la norma en mención.
Dispone el artículo 2o. acusado:
"Rutas. La exportación de cigarrillos de producción nacional que reúna las características señaladas en el artículo anterior, únicamente se hará por los puertos y aeropuertos que señale el director de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Las administraciones de Impuestos y Aduanas así autorizadas serán las únicas competentes para certificar los respectivos embarques, de conformidad con las normas generales de exportación".
Sobre el particular, precisa la Sala lo siguiente:
Por expreso mandato del artículo 13 literal b) del Decreto 2117 de 29 de diciembre de 1992, "Por el cual se fusionan la Dirección de Impuestos Nacionales y la Dirección de Aduanas Nacionales en la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y se dictan disposiciones complementarias", expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de la facultad excepcional que le confirió el artículo transitorio 20 de la Carta Política, el director de Impuestos y Aduanas Nacionales tiene la función de "Participar en la definición de políticas en materia de tributos y comercio exterior y en la preparación de los proyectos gubernamentales que tengan relación con tributos y aspectos aduaneros" (se resalta fuera de texto).
Estando esta entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual, conforme lo dispone el artículo lo. del Decreto 2112 de 1992, tiene como objetivo formular y desarrollar a nombre del Gobierno Nacional las políticas del Estado en materias como la aduanera y en armonía con él, de acuerdo con el artículo 4o. literal m) ibídem, orientar el desarrollo de la política gubernamental en esa misma materia, fijando pautas para el cumplimiento de las normas pertinentes, forzoso es concluir que no se está en presencia de una delegación de funciones sino de una clara asignación de las mismas, por lo cual se descarta la transgresión del artículo 211 de la Constitución Política.
En lo que respecta a los artículos 3o., 4o. y 7o. del Decreto acusado argumenta la demandante que las previsiones allí contenidas no correspondía hacerlas al Ministerio de Hacienda y Crédito Público sino al Consejo Superior de Comercio Exterior.
Para la Sala asiste razón a la actora en cuanto concierne a los artículos 3o. y 4o. En efecto, el artículo 14 numeral 12 de la Ley 7a. de 1991, la cual, entre otras regulaciones, dispuso la creación del Ministerio de Comercio Exterior, es diáfano en señalar que corresponde al Consejo Superior de Comercio Exterior la facultad de "Expedir las normas relativas a la organización y manejo de los registros que sean necesarios establecer en materia de comercio exterior, con inclusión de los requisitos que deben cumplir, el valor de los derechos que haya lugar y las sanciones que sean imponibles por la violación de tales normas".
De la misma manera el artículo 4o. numeral 10o. del Decreto No. 2350 de 1991 "por el cual se define la estructura orgánica del Ministerio de Comercio Exterior, se determinan sus funciones y se dictan otras disposiciones", prevé como función del Ministerio de Comercio Exterior la de "Proponer y hacer cumplir a través de las entidades competentes, una vez aprobados en el Consejo Superior de Comercio Exterior los trámites, requisitos y registros ordinarios aplicables a las importaciones y exportaciones de bienes, servicios y tecnología y aquellos que con carácter excepcional y temporal se adopten para superar coyunturas adversas al interés comercial del país (lo destacado fuera de texto).
Habida cuenta que los artículos 3o. y 4o. del Decreto acusado regulan lo relativo a los registros de exportadores y de los contratos de venta de cigarrillos tipo exportación, exigiendo requisitos para tal efecto, aparece claro de su texto, en consecuencia, que el Gobierno Nacional, integrado en este caso por el Presidente de la República y el ministro de Hacienda y Crédito público, al actuar así se arrogó una competencia, que es privativa del Consejo Superior de Comercio Exterior, y por ello se transgredió el mandato contenido en el citado numeral 12 del artículo 14 de la Ley 7a. de 1991.
Considera la Sala que la regulación a la que se contrae el artículo 7o. acusado, no corresponde a la competencia del Consejo Superior de Comercio Exterior, pues el Decreto Ley 1750 de 1991, que describió las conductas contravencionales administrativas aduaneras merecedoras de sanción, que son las mismas que contempla el referido artículo 7o., se la asignó a la Dirección General de Aduanas, entidad ésta que por mandato del Decreto 2117 de 1992 se fusionó con la Dirección de Impuestos Nacionales y está adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En consecuencia, sólo prosperan las súplicas de la demanda en lo que atañe a los artículos 3o. y 4o. acusados.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la Ley,
FALLA:
1o): DECLARASE la nulidad de los artículos 3o. y 4o., del Decreto Reglamentario No. 1572 de 12 de agosto de 1993, expedido por el Gobierno Nacional.
2o): DENIEGANSE las demás súplicas de la demanda.
3o): DEVUÉLVASE a la actora la suma depositada por concepto de gastos ordinarios del proceso.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE ESTADO Y CUMPLASE.
Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día once (11) de mayo de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
YESID ROJAS SERRANO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
PRESIDENTE
MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ