100Consejo de EstadoConsejo de Estado10010006187SENTENCIAPRIMERA2455199420/01/1994SENTENCIA__PRIMERA__2455__1994_20/01/1994100061871994SENA - Reestructuración / SUPRESION DE EMPLEOS / GOBIERNO NACIONAL - Facultades / DECRETO LEGISLATIVO DE FACULTADES CONSTITUCIONALES - Temporalidad La administración representada en el SENA, debió acomodarse a la nueva decisión política, integrando a los empleadores en la ejecución de la finalidad constitucional. La forma en que se hizo, correspondió, sin duda, a una facultad discrecional del gobernante. La actual administración consideró que la mejor manera de lograr la participación de los particulares en el cumplimiento de esta obligación constitucional era a través de la contratación del servicio con personas jurídicas sin ánimo de lucro, de las cuales forma parte el SENA, los empleadores y trabajadores del sector productivo a que corresponde el centro, las universidades, entidades públicas, entes territoriales y otras personas naturales y jurídicas que tengan interés en vincularse a sus acciones sobre capacitación profesional y técnica y los demás objetivos y funciones señalados en los artículos 2o. y 3o. del estatuto demandado. Lo anterior sin perjuicio de que determinados programas de carácter social puedan ser ejecutados directamente por el SENA, según lo decida el Consejo Directivo Nacional, tal y como está previsto en el articulo 36 del mismo decreto. Queda así igualmente claro que la descentralización territorial del SENA se cumple de la manera señalada y prevista en el decreto impugnado. Estima la Sala como lo ha hecho ya en otras oportunidades, que las atribuciones de reestructurar, fusionar o suprimir las entidades a que se refiere el articulo transitorio 20, lleva incita la de supresión de cargos o empleos; es decir, que cuando esta norma le otorgó al Gobierno Nacional tal facultad, de antemano lo estaba autorizando para esa determinación en la medida en que se requiera para adecuar la estructura de la entidad a las necesidades del servicio y sin perjuicio obviamente de la obligación de indemnizar el daño que se pueda causar a su titular con aquella decisión. Desde luego, y como ya lo ha reiterado esta Corporación, los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades conferidas en el artículo transitorio 20, tienen la misma fuerza o entidad normativa que la ley, dado que las funciones de reestructuración, fusión y supresión de las entidades que allí se mencionan ordinariamente son del resorte del Congreso, sólo que éste en razón de la revocatoria del mandato de sus miembros no podía hacer uso de ellas y por ello le fueron asignadas excepcional y transitoriamente a aquél. Por esta razón podía el Gobierno prever como causal de retiro la supresión de un cargo o empleo como consecuencia de la reestructuración que en el presente caso hiciera del SENA, en un uso legítimo de las atribuciones que le otorgara la mencionada disposición constitucional con la consecuente y automática terminación del respectivo contrato de trabajo cuando de trabajador oficial se tratase, sin perjuicio, como ya se anotó, de la indemnización a que hubiere lugar, que de igual modo se contempla en las disposiciones acusadas, cuando sobreviniere perjuicio o daño. INDEMNIZACION POR DESPIDO No se entiende cómo se vulnera la libertad de contratar, si lo que establecen las normas pretranscritas, acusadas, es la posibilidad que tienen los empleados del SENA de vincularse a las corporaciones o fundaciones sin ánimo de lucro creadas, de conformidad con la Ley 29 de 1990. Si las condiciones laborales ofrecidas por estas entidades son inferiores a las consagradas antes por el SENA, el trabajador podrá rechazar la oferta y deberá ser indemnizado como todo aquel que fue despedido. Sin embargo, es obvio que si las condiciones ofrecidas al empleado son iguales o mejores a las que gozaba, y rechaza la propuesta de trabajo, esto se considera como una salida voluntaria del empleado, y por supuesto no se genera en su favor ningún tipo de indemnización, como atinadamente lo concibió la demandada. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejero ponente: MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ Santafé de Bogotá, D.C., veinte (20) de enero de mil novecientos noventa y cuatro.
Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadMIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZJOSÉ ANTONIO GALÁN GÓMEZdeclaratoria de nulidad de los artículos 2o. 3o. numerales 5, 7 y 8 6o. numeral 4 7o. numerales 2, 3 y 5 8o. numeral 6 literal g) 10o. numeral 2 14 a 23 25 a 27 32 36 37 39 40 y 42 del Decreto 2149 de 30 de diciembre de 1992, expedido por el Gobierno Nacional, "Por el cual se reestructura el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA - .Identificadores10010006188true68245Versión original10006188Identificadores

Fecha Providencia

20/01/1994

Sección:  PRIMERA

Consejero ponente:  MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ

Norma demandada:  declaratoria de nulidad de los artículos 2o. 3o. numerales 5, 7 y 8 6o. numeral 4 7o. numerales 2, 3 y 5 8o. numeral 6 literal g) 10o. numeral 2 14 a 23 25 a 27 32 36 37 39 40 y 42 del Decreto 2149 de 30 de diciembre de 1992, expedido por el Gobierno Nacional, "Por el cual se reestructura el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA - .

Demandante:  JOSÉ ANTONIO GALÁN GÓMEZ


SENA - Reestructuración / SUPRESION DE EMPLEOS / GOBIERNO NACIONAL - Facultades / DECRETO LEGISLATIVO DE FACULTADES CONSTITUCIONALES - Temporalidad

La administración representada en el SENA, debió acomodarse a la nueva decisión política, integrando a los empleadores en la ejecución de la finalidad constitucional. La forma en que se hizo, correspondió, sin duda, a una facultad discrecional del gobernante. La actual administración consideró que la mejor manera de lograr la participación de los particulares en el cumplimiento de esta obligación constitucional era a través de la contratación del servicio con personas jurídicas sin ánimo de lucro, de las cuales forma parte el SENA, los empleadores y trabajadores del sector productivo a que corresponde el centro, las universidades, entidades públicas, entes territoriales y otras personas naturales y jurídicas que tengan interés en vincularse a sus acciones sobre capacitación profesional y técnica y los demás objetivos y funciones señalados en los artículos 2o. y 3o. del estatuto demandado. Lo anterior sin perjuicio de que determinados programas de carácter social puedan ser ejecutados directamente por el SENA, según lo decida el Consejo Directivo Nacional, tal y como está previsto en el articulo 36 del mismo decreto. Queda así igualmente claro que la descentralización territorial del SENA se cumple de la manera señalada y prevista en el decreto impugnado. Estima la Sala como lo ha hecho ya en otras oportunidades, que las atribuciones de reestructurar, fusionar o suprimir las entidades a que se refiere el articulo transitorio 20, lleva incita la de supresión de cargos o empleos; es decir, que cuando esta norma le otorgó al Gobierno Nacional tal facultad, de antemano lo estaba autorizando para esa determinación en la medida en que se requiera para adecuar la estructura de la entidad a las necesidades del servicio y sin perjuicio obviamente de la obligación de indemnizar el daño que se pueda causar a su titular con aquella decisión. Desde luego, y como ya lo ha reiterado esta Corporación, los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades conferidas en el artículo transitorio 20, tienen la misma fuerza o entidad normativa que la ley, dado que las funciones de reestructuración, fusión y supresión de las entidades que allí se mencionan ordinariamente son del resorte del Congreso, sólo que éste en razón de la revocatoria del mandato de sus miembros no podía hacer uso de ellas y por ello le fueron asignadas excepcional y transitoriamente a aquél. Por esta razón podía el Gobierno prever como causal de retiro la supresión de un cargo o empleo como consecuencia de la reestructuración que en el presente caso hiciera del SENA, en un uso legítimo de las atribuciones que le otorgara la mencionada disposición constitucional con la consecuente y automática terminación del respectivo contrato de trabajo cuando de trabajador oficial se tratase, sin perjuicio, como ya se anotó, de la indemnización a que hubiere lugar, que de igual modo se contempla en las disposiciones acusadas, cuando sobreviniere perjuicio o daño.

INDEMNIZACION POR DESPIDO

No se entiende cómo se vulnera la libertad de contratar, si lo que establecen las normas pretranscritas, acusadas, es la posibilidad que tienen los empleados del SENA de vincularse a las corporaciones o fundaciones sin ánimo de lucro creadas, de conformidad con la Ley 29 de 1990. Si las condiciones laborales ofrecidas por estas entidades son inferiores a las consagradas antes por el SENA, el trabajador podrá rechazar la oferta y deberá ser indemnizado como todo aquel que fue despedido. Sin embargo, es obvio que si las condiciones ofrecidas al empleado son iguales o mejores a las que gozaba, y rechaza la propuesta de trabajo, esto se considera como una salida voluntaria del empleado, y por supuesto no se genera en su favor ningún tipo de indemnización, como atinadamente lo concibió la demandada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., veinte (20) de enero de mil novecientos noventa y cuatro.

Radicación: número 2455

Actor: JOSÉ ANTONIO GALÁN GÓMEZ

Demandado: Gobierno Nacional

Referencia: Acción nulidad

El ciudadano abogado JOSE ANTONIO GALAN GOMEZ, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicita de esta Corporación la declaratoria de nulidad de los artículos 2o.; 3o. numerales 5, 7 y 8; 6o. numeral 4; 7o. numerales 2, 3 y 5; 8o. numeral 6 literal g); 10o. numeral 2; 14 a 23; 25 a 27; 32; 36; 37; 39; 40 y 42 del Decreto 2149 de 30 de diciembre de 1992, expedido por el Gobierno Nacional, "Por el cual se reestructura el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA - .

I. DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION

Señala el actor como violadas las siguientes disposiciones:

Artículos 1o., 2o., 13, 25, 39, 54, 55, 209, 334, 342, 344, 350, 352, 353, 356, 357, 359, 362 y transitorio 20 de la Constitución Nacional; 1o., 2o.y 11 de la Ley 29 de 1990; 11 de la Ley 6a. de 1945; 47 a 51 del Decreto Reglamentario 2127 de 1945;1o. del Decreto Ley 797 de 1949 y 5o. del Decreto Ley 3123 de 1968.

El concepto de la violación lo expone en los cargos que se resumen a continuación:

Primer cargo. Los artículos 2o., 3o. numerales 5, 7 y 8, y 7o. numeral 7, del Decreto 2149 de 1992, infringen el artículo 54 de la Carta Política y los artículos 334, 342, 344, 350, 352, 353, 356, 357, 359, 361 y 362 ibídem que armonizan con aquél, al igual que quebrantan los artículos 1o., 2o. y 11 de la Ley 29 de 1990, ya que las normas acusadas no asignan al Estado por conducto del SENA el objeto de ofrecer formación y habilitación profesional y técnica a quienes lo requieran.

Además, dichas normas son violatorias del artículo transitorio 20, dado que éste no facultó al Gobierno para excluir de las funciones del SENA la obligación del Estado de ofrecer la mencionada formación técnico profesional.

Igualmente estima el actor que no sólo las precisadas normas del Decreto 2149 de 1992, sino todas las acusadas infringen las aludidas disposiciones constitucionales por inobservancia de la descentralización territorial del SENA, lo que se hubiera logrado asignando a las asambleas departamentales y concejos municipales distritales las funciones que les corresponden en la creación de los entes descentralizados territoriales.

Es reiterativo en señalar que las normas acusadas son violatorias del artículo 54 de la Carta Política por cuanto trasladan a entes civiles privados la obligación del Estado prevista en dicho precepto constitucional de ofrecer formación técnico - profesional, aparte, dice, de que las fundaciones sin ánimo de lucro, de conformidad con la Ley 29 de 1990 lo que tienen como objeto es realizar actividades científicas y tecnológicas y proyectos de investigación y creación de tecnologías, mas no la de ofrecer aquella formación que el decreto demandado contempla.

Segundo cargo. El literal g) del numeral 6o. del artículo 8o. y los artículos 36 y 37 del Decreto 2149 de 1992, son violatorios de los artículos 54 y transitorio 20 de la Carta Política, pues este último no autoriza al Gobierno para trasladar a personas jurídicas sin ánimo de lucro los bienes del Estado con los cuales éste debe cumplir la obligación señalada en aquél, y las normas acusadas permiten inconstitucionalmente que las mencionadas personas privadas administren tales bienes cuando es al Estado a quien le corresponde dicha administración.

Tercer cargo. El numeral 2o. del artículo 10o. del citado decreto quebranta los artículos 54 y transitorio 20 de la Carta, pues omite asignar al Director General del SENA la función obligatoria que le señala al Estado el aludido artículo 54.

Cuarto cargo. Los artículos 14 a 20 del mismo decreto vulneran el artículo transitorio 20 por cuanto el Gobierno Nacional no estaba facultado para crear una causal determinación del contrato de trabajo de los trabajadores oficiales, no establecida en la Ley 6a. de 1945, artículo 11, ni en el Decreto Reglamentario 2127 del mismo año, artículos 47 a 51, ni en el Decreto Ley 797 de 1949, artículo 1o., y por esta misma razón vulneran el artículo 55 de la Constitución Política sobre el derecho a la negociación colectiva.

Infringen, además, junto con el artículo 25 ibídem, los artículos 13 y transitorio 20 de la Carta al establecer una odiosa distinción entre empleados del SENA que al momento de la suspensión de su empleo tengan causado el derecho de pensión de jubilación legal o convencional y los que no lo tienen, cuando las Leyes 33 de 1985, 6a. de 1945 y sus Decretos Reglamentarios y la propia Convención Colectiva regulan la situación de manera diferente.

Quinto cargo. Del texto de los artículos 16 y 26 del Decreto acusado se concluye que ellos crean una figura que fuerza la voluntad, la libertad de trabajo y la igualdad, partiendo de lo dispuesto en el artículo 3o. del Decreto 53 de 1952, pues esta norma no permite la excepción de pagar el 50% de las prestaciones sociales. Por tanto, dichas normas violan el artículo 25 de la Carta al igual que el transitorio 20 ibídem que no facultó al Gobierno para limitar los derechos de negociación y libre contratación laboral, ni para regular ningún aspecto relacionado con indemnizaciones laborales.

Sexto cargo. Los artículos 17, 18 y 39 pretenden dar vida artificial al artículo 20 transitorio de la Carta en cuanto ordenan continuar la reestructuración del SENA más allá del 7 de enero de 1993, además que si en verdad el Consejo Directivo Nacional del Sena tiene la atribución permanente de reestructurar la organización interna de esta entidad, no podrá hacerlo en ejercicio de lo dispuesto por el Decreto 2149 de 1992, porque dicha función es indelegable por el Gobierno Nacional.

Séptimo cargo. Al pretender el artículo 42 del Decreto demandado, derogar "todas las disposiciones que le sean contrarias y en especial el Decreto Ley 3123 de 1968", se transgrede el artículo transitorio 20 de la Carta por extralimitación de funciones y abuso de poder, pues esta norma no faculta al Gobierno para modificar el régimen laboral de los empleados públicos previsto en el Decreto 1950 de 1973, y, sin embargo, lo hace a través de los artículos 19 y 23 del Decreto 2149 de 1992, violando igualmente el artículo 55 de la Constitución al derogar todo el régimen indemnizatorio establecido en la ley y en las convenciones colectivas.

Octavo cargo. Los artículos 6o. - numeral 4o y 7o. - numeral 2 - del Decreto 2149 son violatorios de los artículos 13 y 19 de la Constitución por cuanto al reglamentar la composición del Consejo Directivo Nacional del SENA y regular la forma de su designación, establecen que un representante de la Conferencia Episcopal hará parte de dicho Consejo, discriminando las restantes iglesias existentes en nuestro país.

Noveno cargo. Mediante el artículo 7o. numerales 3 y 5 del decreto denominado se menoscaba la libertad de los trabajadores al ser el Gobierno quien designa el representante de la clase trabajadora y campesina en el Consejo Directivo del SENA, con quebranto de los artículos 13 y 39 de la Carta y 5o del Decreto Ley 3123 de 1968.

Décimo cargo. Finalmente, señala el actor que no se tuvo en cuenta para la expedición del Decreto 2149 de 1992, las recomendaciones y observaciones de la Comisión Asesora, por lo cual se infringió el artículo transitorio 20 de la Carta Política que imponía tal exigencia.

II. LA ACTUACION

Mediante auto de 10 de junio de 1993, se admitió la demanda y se dispuso en relación con la solicitud de suspensión provisional de los artículos 17, 18 y 39, estarse a lo resuelto en providencia de 22 de abril de 1993, expediente No.2326, actor: Carlos Alberto Ballesteros Barón, ponente: Consejero doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz, en la cual se decretó la citada medida precautoria de dichos artículos.

III. RAZONES DE LA DEFENSA

Notificado el auto admisorio de la demanda a la parte demandada, ésta dio contestación a ella a través del Ministro de Trabajo por medio de apoderado, oponiéndose a sus pretensiones con los argumentos que ratificó en el alegato de conclusión y que se sintetizan en seguida:

1. El artículo 54 de la Constitución manda que es obligación del Estado y de los particulares ofrecer formación y habilitación profesional y técnica a quienes lo requieran. Es decir, no es un compromiso exclusivo del Estado. Por el contrario, en este ideal deben participar también los particulares empleadores, en consonancia con los artículos 209 y 365 de la Carta que consagran, respectivamente, "la descentralización por colaboración privada" como forma de actuación administrativa, y el criterio material o funcional del servicio público, con prescindencia del ente que lo presta.

No debe perderse de vista que el mecanismo de contratación con corporaciones o fundaciones sin ánimo de lucro, que son entidades privadas, no es nada novedoso en nuestra legislación, pues ya estaba previsto en la Ley 29 de 1990, denominada la "Ley de ciencia y tecnología".

En cuanto a la inobservancia de la descentralización territorial como mandato constitucional, afirma que las Regionales del SENA serán las encargadas de coordinar el proceso de transformación de los centros fijos en corporaciones sin ánimo de lucro y que una vez terminado dicho proceso, las regionales adquirirán el carácter de sedes, a través de las cuales se dará una mayor participación e injerencia a las diferentes zonas del territorio nacional en la formulación de programas de capacitación, redistribuyendo los recursos del SENA en atención a los requerimientos económicos de las diferentes regiones.

2. La preceptiva del decreto en cuanto a la "transferencia" a los particulares de los bienes del SENA, resulta lógica, pues este ente no se desprendería de ellos, ya que sólo entregaría a las personas jurídicas sin ánimo de lucro las instalaciones y dotaciones de los Centros a título de préstamo para la administración exclusivamente.

3. No es acertada la afirmación del actor en el sentido de que el artículo transitorio 20 no facultó al Gobierno Nacional para modificar el régimen laboral de los empleados públicos y de los trabajadores oficiales, toda vez que las previsiones laborales contenidas en el decreto acusado son una consecuencia lógica de la reestructuración de la entidad y del cambio en la planta de personal que ella comporta, sin que por ello se pueda decir que de esta manera el decreto modifica íntegramente el régimen laboral de sus empleados.

4. Rechaza que haya habido exceso en el ejercicio de las atribuciones al asignarle al Consejo Directivo del SENA la función de reestructurar la planta de personal, aduciendo que en el sector descentralizado la facultad de determinar la composición de las plantas de personal es propia de las juntas y consejos directivos de las respectivas entidades, conforme a los Decretos Leyes 3130 de 1968 y 1042 de 1978.

5. Dice que el actor se equivoca igualmente al señalar que hubo exceso en el uso de las atribuciones por violar el artículo 25 de la Carta, en cuanto se vulnera la libertad de contratar que tiene cualquier trabajador, y a este respecto se remite a lo que consignó la Corporación en providencia de 22 de abril de 1993, expediente No. 2326, Magistrado ponente doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz.

6. En relación con los cargos "octavo" y "noveno", señala la demandada que no son acertadas las acusaciones del actor, pues la conformación de los órganos de dirección de una entidad, en este caso de creación legal, mientras no sea una situación reglada por la Constitución, le corresponde determinarla libremente al legislador, sin que pueda alegarse por quienes quedan por fuera de ella, derecho adquirido alguno.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

Manifiesta la señora Procuradora Primera Delegada ante esta Corporación, que los cargos que trae la demanda, ya han sido objeto de debate a través de los múltiples procesos en los que se ha demandado la anulación de los diferentes decretos de modernización del Estado, y que basta entonces remitirse a la jurisprudencia sentada por la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia de 9 de septiembre último, recaída en el proceso 2309, promovido por Juan Manuel Arrieta y otro contra el Decreto 2141 de 30 de diciembre de 1992, con ponencia del doctor Miguel González Rodríguez, con la cual está en un todo de acuerdo, para solicitar se denieguen las pretensiones de la demanda.

V. LA DECISION

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia previas las siguientes

CONSIDERACIONES:

Se examinarán los cargos en el mismo orden en que han sido reseñados en esta providencia:

Primer cargo. La acusación central en este cargo consiste en que ni el artículo transitorio 20 de la Carta ni la Ley 29 de 1990 autorizan al Estado para desprenderse de la obligación de ofrecer formación técnica profesional ordenada por el artículo 54 ibídem, para agregarla a fundaciones sin ánimo de lucro, o asociarse con ellas para tal efecto.

No cabe duda de que la nueva Carta Política determinó una reformulación del deber estatal frente a su compromiso de propiciar la promoción del trabajador. Ciertamente, como lo destaca la parte demandada, el artículo 54 de la Constitución prescribe que es obligación del Estado y de los empleadores ofrecer formación y habilitación profesional y técnica a quienes la requieran. Es decir, que no es un compromiso exclusivo del Estado sino también de los particulares, lo cual está en concordancia no sólo con los artículos 2 y 365 de la Carta que consagran, respectivamente, la descentralización por colaboración privada como forma de actuación administrativa, y el criterio material o funcional del servicio público, con prescindencia del ente que lo presta, sino también con otras normas del mismo estatuto superior de las que igualmente se extrae la filosofía consistente en buscar el apoyo de la participación del sector privado en las tareas del Estado. Así por ejemplo, el artículo 71 consagra como deber del Estado crear incentivos para personas e instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia y la tecnología; el artículo 339 prevé la existencia de un Plan Nacional de Desarrollo para que el Estado pueda cumplir sus objetivos, metas y prioridades entre otros en el campo económico, que es la base para que conforme al artículo 355 ibídem, el Gobierno pueda celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, con el fin de impulsar programas y actividades de interés público.

La anterior variación significó, en efecto, que la administración representada en el SENA, debió acomodarse a la nueva decisión política, integrando a los empleadores en la ejecución de la finalidad constitucional. La forma en que se hizo, correspondió, sin duda, a una facultad discrecional del gobernante. La actual administración consideró que la mejor manera de lograr la participación de los particulares en el cumplimiento de esta obligación constitucional era a través de la contratación del servicio con personas jurídicas sin ánimo de lucro, de las cuales forma parte el SENA, los empleadores y trabajadores del sector productivo a que corresponde el Centro, las universidades, entidades públicas, entes territoriales y otras personas naturales y jurídicas que tengan interés en vincularse a sus acciones sobre capacitación profesional y técnica y los demás objetivos y funciones señalados en los artículos 2o. y 3o. del estatuto demandado.

Lo anterior sin perjuicio de que determinados programas de carácter social puedan ser ejecutados directamente por el SENA, según lo decida el Consejo Directivo Nacional, tal y como está previsto en el artículo 36 del mismo decreto. Queda así igualmente claro que la descentralización territorial del SENA se cumple de manera señalada y prevista en el decreto impugnado, la que no coincide con la que sugiere el actor, es decir, asignado a las Asambleas Departamentales y Concejos Distritales y Municipales la función de crear entes descentralizados para cumplir el cometido previsto en el artículo 54 de la Carta, sin que por ello pueda afirmarse válidamente su quebranto, ni el de ninguna de las demás disposiciones constitucionales que el actor indica como vulneradas, pues al fin y al cabo lo del demandante es un simple juicio de convivencia de las estrategias para el cumplimiento del mandato constitucional que escapa a cualquier control jurisdiccional.

En cuanto a que se infringe por el decreto demandado los artículos 1o., 2o. y 11 de la Ley 29 de 1990 por cuanto la finalidad de ésta es la de que el Estado directamente o en asocio de particulares realice actividades científicas y tecnológicas y proyectos de investigación y creación de tecnologías, mas no la de ofrecer formación técnico - profesional que se contempla en aquél, es una acusación sin fundamento, dado que el decreto no es un desarrollo de la mencionada ley sino del artículo 54 de la Constitución; como tampoco es el ejercicio de las facultades extraordinarias a que se refiere el artículo 11 de la citada ley, la cual se dictó por el Congreso en uso de sus atribuciones previstas en el artículo 76 de la anterior Carta (hoy artículo 150 de la de 1991).

De otra parte no debe perder de vista el actor que el decreto demandado tiene la misma jerarquía normativa que la ley, y que, además, en el presente caso, sus finalidades y objetivos antes que contrariarse, se compaginan y complementan.

En consecuencia, no se quebranta el artículo 54 ni las demás disposiciones constitucionales señaladas por el actor como infringidas.

El cargo, pues, no prospera.

Segundo cargo. No es cierto que el SENA traslade sus bienes a las personas jurídicas sin ánimo de lucro, como lo plantea el actor, dando a entender que se desprende de su propiedad. El artículo 37 demandado lo que previene es dar, y a título no traslaticio de dominio, sólo las instalaciones y dotaciones que posea o adquiera en el futuro, para lo cual exigirá las garantías de manejo que se requieran, como diáfanamente lo expresa su contenido; lo que resulta 1ógico, pues si la Constitución y la misma Ley 29 de 1990 prevén la suscripción de contratos con entes privados para la colaboración en el fomento de actividades científicas y tecnológicas, es obvio que estas personas jurídicas tengan la administración de los mencionados bienes que el SENA tenía destinados a esas actividades.

No resultan así infringidos los artículos 54 y transitorio 20 de la Carta por el citado y acusado artículo 37, ni por el 36 que se refiere a la "Administración de los Centros" los que si bien serán administrados por las fundaciones, de éstas formará parte el SENA para atender la obligación contenida en el artículo 54 de la Carta y a lo previsto en la Ley 29 de 1990 y las normas que las desarrollan y reglamentan, como así reza el igualmente acusado artículo 36.

Menos aún se puede dar la violación por el literal g) del numeral 6 del artículo 8o., cuando esta previsión sólo contempla la función del Consejo Directivo Nacional de aprobar las propuestas del Director General sobre 'la participación del SENA en la constitución de las personas jurídicas sin ánimo de lucro encargadas de administrar los centros, y el retiro de ellas".

El cargo, entonces, no prospera.

Tercer cargo. Se acusa el numeral 2o. del artículo 10o. del Decreto 2149 de 1992 de quebrantar los artículos 54 y transitorio 20 de la Carta, al omitir asignar al Director General del SENA la función obligatoria que le señala al Estado aquella disposición constitucional.

Por contener esta censura la misma esencia que la del primer cargo, a su análisis se remite la Sala, de lo cual se concluye, necesariamente que la norma aquí acusada no es violatoria de los cánones constitucionales señalados como infringidos.

Cuarto cargo. La primera parte de esta censura se refiere a que los artículos 14 a 20 del decreto demandado transgreden el artículo transitorio 20 de la Constitución por cuanto el Gobierno Nacional no estaba facultado para crear una causal de terminación de contrato de los trabajadores oficiales no establecida en la ley, y que por esta misma razón vulneran el artículo 55 ibídem, sobre el derecho de negociación colectiva.

Estima la Sala, como lo ha hecho ya en otras oportunidades, que las atribuciones de reestructurar, fusionar o suprimir las entidades a que se refiere el artículo transitorio 20 lleva insita la de supresión de cargos o empleos; es decir, que cuando esta norma le otorgó al Gobierno Nacional tal facultad, de antemano lo estaba autorizando para esa determinación en la medida en que se requiriera para adecuar la estructura de la entidad a las necesidades del servicio y sin perjuicio obviamente de la obligación de indemnizar el daño que se pueda causar a su titular con aquella decisión.

Desde luego, y como ya lo ha reiterado también esta Corporación, los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades conferidas en el artículo transitorio 20, tienen la misma fuerza o entidad normativa que la ley, dado que las funciones de reestructuración, fusión y supresión de las entidades que allí se mencionan ordinariamente son del resorte del Congreso, sólo que éste en razón de la revocatoria del mandato de sus miembros no podía hacer uso de ellas y por ello le fueron asignadas excepcional y transitoriamente a aquél.

Por esta razón podía el Gobierno prever como causal de retiro la supresión de un cargo o empleo como consecuencia de la reestructuración que en el presente caso hiciera del SENA, en un uso legítimo de las atribuciones que le otorgara la mencionada disposición constitucional, con la consecuente y automática terminación del respectivo contrato de trabajo cuando de trabajador oficial se tratase, sin perjuicio, como ya se anotó, de la indemnización a que hubiere lugar, que de igual modo se contempla en las disposiciones acusadas, cuando sobreviniera perjuicio o daño.

En suma, la Sala reitera que bien puede el Decreto acusado establecer la supresión de empleos como causal de retiro o terminación del contrato de trabajo, dada su misma entidad normativa que la ley, circunstancia ésta que en cuanto a la consagración de tal causal se refiere, lo coloca en armonía con el artículo 125 de la Carta que prevé como causal de retiro " ... las demás causales previstas en la Constitución o la ley".

En estas consideraciones tampoco resulta infringido el artículo 55 de la Carta sobre negociación colectiva que el actor simplemente afirma pero no explica.

Tampoco le asiste razón al actor en la segunda parte del cargo, al señalar que se viola el artículo transitorio 20 y el artículo 13 de la Carta por cuanto la circunstancia de diferenciar para efectos de reconocer y pagar indemnización o bonificación a los empleados que al momento de la supresión de su empleo tengan o no causado el derecho a una pensión (el artículo 25 acusado establece una incompatibilidad entre ésta y aquellas reparaciones a que se refiere el decreto demandado) no implica discriminación por las razones a que se refiere el postulado de igualdad consagrado en el citado artículo 13 de la Constitución.

Además, obsérvese que en este caso no se encuentra en la misma situación el empleado a quien se le suprime el cargo como consecuencia de la reestructuración de la entidad y en el momento de dicha supresión tengan causado el derecho a una pensión, de aquél que en circunstancia similar no tiene el derecho causado a gozar de esa prestación.

El cargo, pues, no prospera.

Quinto cargo. Se objeta en esa censura que por los artículos 16 y 26 acusados se infringen el artículo transitorio 20 y el 25 de la Constitución por cuanto se atenta contra la libertad de contratación laboral y porque aquella norma transitoria no autoriza regular ningún aspecto relativo a indemnizaciones, y que, al igual, se quebranta el principio de igualdad sobre la base de que el artículo 3o. del Decreto 53 de 1952 no permite la excepción de pagar el 50% de las prestaciones sociales.

El texto de las disposiciones acusadas es del siguiente tenor:

"Artículo 16. Nuevas vinculaciones. - Los empleados públicos y trabajadores oficiales que sean desvinculados del SENA como resultado de la reestructuración a que se refiere este decreto y se vinculen a las corporaciones o fundaciones sin ánimo de lucro creadas con participación del SENA, de conformidad con la Ley 29 de 1990 y con los decretos que la desarrollan, serán vinculados mediante nuevo contrato de trabajo.

"Para estos efectos, el régimen jurídico laboral aplicable en el nuevo empleo o cargo, será el régimen ordinario vigente de la persona jurídica con la cual se realice la nueva vinculación, sin que haya lugar a excepciones o condiciones especiales".

"Artículo 26. Incompatibilidad con nuevas vinculaciones. Cuando un empleado público o trabajador oficial se desvincule del SENA como resultado de la reestructuración de la entidad a que se refiere este decreto y se vincule a una persona jurídica sin ánimo de lucro creada con participación del SENA, de conformidad con la Ley 29 de 1990 y con los decretos que la desarrollen, no habrá lugar al reconocimiento y pago de las indemnizaciones o bonificaciones previstas en este decreto".

No se entiende cómo se vulnera la libertad de contratar, si lo que establecen las normas pretranscritas, acusadas, es la posibilidad que tienen los empleados del SENA de vincularse a las corporaciones o fundaciones sin ánimo de lucro creadas de conformidad con la Ley 29 de 1990. Si las condiciones laborales ofrecidas por estas entidades son inferiores a las consagradas antes por el SENA, el trabajador podrá rechazar la oferta y deberá ser indemnizado como todo aquel que fue despedido. Sin embargo, es obvio que si las condiciones ofrecidas al empleado son iguales o mejores a las que gozaba, y rechaza la propuesta de trabajo, esto se considera como una salida voluntaria del empleado, y por supuesto no se genera en su favor ningún tipo de indemnización, como atinadamente lo concibió la demandada.

Sobre este particular, la Sala en providencia de 22 de abril de 1993, dictada en el expediente No. 2326, con ponencia del Consejero doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz, dijo:

"Para la Sala resulta claro que al pago de una indemnización o bonificación, tiene por causa el precaver el resarcimiento de un perjuicio que se puede irrogar, como en el caso en comento, al empleado público o trabajador oficial que en un momento dado quede desvinculado de su cargo o empleo en razón de la reestructuración de la entidad a la cual presta sus servicios.

"Sin embargo, si dicho empleado o trabajador oficial no queda cesante, sino que por el contrario, va a ser vinculado a otra entidad creada con participación de la misma que es objeto de reestructuración, no sufre perjuicio o daño alguno, lo que hace desaparecer lógicamente el motivo de la indemnización o bonificación".

Finalmente, acudir al argumento de que no se permite la excepción de pagar el 50% de las prestaciones sociales, con fundamento en el artículo 3o. del Decreto 53 de 1952 (reglamentario del artículo 338 del Código Sustantivo del Trabajo), el cual reza que "Los patronos de que trata el artículo 1o., estarán obligados al pago del cincuenta por ciento (50%) de cada una de las prestaciones que fija la ley", para deducir una presunta violación del principio de igualdad (art. 13 de la Constitución), resulta equivocado, pues constituye objeción absolutamente impertinente, si se tiene en cuenta que los artículos acusados no contienen disposición alguna relativa y específica al régimen de prestaciones sociales sino que se remite a señalar que el régimen laboral aplicable en el nuevo empleo o cargo será el "ordinario vigente de la persona jurídica con la cual se realice la nueva vinculación, sin que haya lugar a excepciones o condiciones especiales".

Son suficientes las precedentes reflexiones para concluir que el cargo no tiene vocación de prosperidad.

Sexto cargo. Esta censura como atrás quedó reseñada, se contrae a que los artículos 17, 18 y 39 son expresión de una extralimitación del ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 20 de la Carta al ordenar tales preceptos, continuar la reestructuración del SENA más allá del 7 de enero de 1993, función del Gobierno Nacional que es indelegable.

Al resolverse la solicitud de suspensión provisional, la Sala determinó sobre el señalado cargo, lo siguiente:

"En lo que guarda relación con el sexto cargo de violación manifiesta que endilga el actor a los artículos 17, 18 y 39, se remite la Sala a lo expresado en providencia de 22 de abril de 1993, expediente No. 2326, actor: Carlos Alberto Ballesteros Barón, ponente: Consejero doctor ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ en que se decretó la suspensión de los efectos de estas disposiciones en la que se consideró que el término allí previsto para la supresión de cargos o empleos como consecuencia de la reestructuración no podía ser prorrogado hasta el 31 de diciembre de 1994, ya que la facultad otorgada al Gobierno Nacional en el mencionado artículo transitorio 20 le fue dada para ser ejercida dentro del perentorio término de 18 meses que, como ya se ha dicho en diversas providencias, precluyó el 7 de enero de 1993. Por esta razón la Sala se abstiene de hacer un nuevo pronunciamiento al respecto y ordenará en la parte resolutiva de esta providencia, estar a lo resuelto en el proveído antes citado", donde se decretó la suspensión provisional de las citadas normas acusadas.

Empero, ahora la Sala sobre el mencionado aspecto se permite reiterar el criterio expuesto en sentencia de 9 de septiembre de 1993, expediente 2309, actores: Juan Manuel Arrieta y Luis Raúl Vanegas Alvarado, Consejero Ponente, doctor Miguel González Rodríguez, allí se dijo:

"En relación con las funciones que el Gobierno mediante el decreto acusado le delegó a la Junta Directiva del ICA y que concreta la actora en los artículos 7o. y 13 a 18, la Sala hace las siguientes precisiones:

"El artículo 150 de la Constitución Política prescribe:

"Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones ... 7. Determinar la estructura de la administración nacional, y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica...".

"El artículo 189 ibídem le otorga al Presidente de la República como jefe de Estado, Jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa, entre otras, las siguientes funciones:

"1.5. Suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley".

"1.6. Modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley.

"Del contenido de las disposiciones transcritas se infiere que la facultad que le dio el artículo transitorio al Gobierno Nacional para que fuera ejercida dentro del término de 18 meses, contado a partir de la entrada en vigencia de la Constitución, sin duda alguna tiene carácter legislativo, pues teniendo en cuenta que para la época de expedición de la nueva Carta, el Congreso se hallaba en receso originado por la revocatoria de su mandato, no podía el Gobierno hacer uso de sus atribuciones constitucionales contenidas en los numerales 15 y 16, de carácter administrativo, pues para ello era menester que obrara CON SUJECION O DE CONFORMIDAD CON LA LEY.

"Estando demostrada la naturaleza legislativa de la función excepcional transitoria de la que la Carta revistió al Gobierno Nacional, ciertamente, y en este sentido la Sala rectifica la posición que ha venido sosteniendo, frente al señalamiento del plazo para que la Junta Directiva o el Consejo Directivo de los establecimientos públicos y de las empresas industriales o comerciales del Estado, adecuen la estructura interna y la planta de personal a las decisiones adoptadas dentro del plazo de 18 meses, en cuanto a que no puede considerarse aquel como una prórroga de las facultades otorgadas al Gobierno Nacional, pues tales organismos tienen dichas funciones de carácter administrativo en forma permanente (artículos 26 literal b) Decreto 1050 de 1968 y 74 del Decreto 1042 de 1978) para lo cual no requieren de autorización expresa ni de la indicación de término alguno para su ejercicio, sino que ha de entenderse como que se trata de un término que cumple un fin específico circunscrito a los efectos de la decisión adoptada de reestructurar, fusionar o suprimir la entidad y respecto de la indemnización de las personas que como consecuencia de aquella resulten privadas de su cargo o empleo".

Por estas razones, el cargo no prospera, y, así, habrá de dejarse sin efecto lo ordenado en el numeral 2o. de la parte resolutiva del auto de 10 de junio de 1993 (admisorio de la demanda en este proceso), que dispuso:

"En cuanto a la suspensión provisional de los artículos 17, 18 y 39 acusados, este - se a lo resuelto en providencia de 22 de abril de 1993, expediente No. 2326, actor: Carlos Alberto Ballesteros Barón, Ponente: Consejero doctor ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ", que como ya se dijo, fueron por dicho auto suspendidos en sus efectos.

Séptimo cargo. Se afirma aquí la violación del artículo transitorio 20 de la Carta, aduciéndose que esta norma no autorizaba al Gobierno para modificar el régimen laboral de los empleados públicos.

Es inaceptable esta aseveración por cuanto las previsiones laborales contenidas en el decreto acusado son una consecuencia lógica de la reestructuración de la entidad y del cambio en la planta de personal que ella comporta, sin que por ello se pueda decir que de esta manera el decreto modifica íntegramente el régimen laboral de sus empleados, como equivocadamente lo sugiere el actor.

Sobre este particular, estese el actor igualmente a lo atrás expuesto al examinar la Sala el "cuarto cargo".

En consecuencia, este séptimo cargo no está llamado a prosperar.

Octavo cargo. Consiste, como atrás se anotó, en que se vulneran los artículos 13 y 19 de la Constitución sobre la libertad e igualdad religiosa por establecer los artículos 6o. - numeral 4 - y 7o. - numeral 2 - , demandados, un representante de la Conferencia Episcopal en el Consejo Directivo del SENA.

Ninguna relación guarda la acusación con la libertad de cultos que se consagra en el artículo 19 de la Constitución.

De otra parte, la conformación de los órganos de dirección de una entidad, en este caso de creación legal, como lo es el SENA, mientras no sea una situación reglada por la Constitución, le corresponde determinarla libremente al legislador - sustituido en esta ocasión, conforme a los términos del artículo transitorio 20 por el Gobierno Nacional - sin que pueda alegarse por quienes queden por fuera de ella, una especie de derecho adquirido, como lo sostiene la parte demandada. Lo contrario significaría que se sintieran usurpados en sus derechos todas las personas, incluyendo las agremiaciones o asociaciones que no fueran llamadas por el decreto a coadministrar el SENA, "excluidas" de la conformación del Consejo Directivo de esta entidad.

El cargo, pues, no está llamado a prosperar.

Noveno cargo. Según esta censura, también ya reseñada, se menoscaba la libertad de los trabajadores y los campesinos al ser el Gobierno quien designa sus representantes en el Consejo Directivo del SENA.

La Sala reitera lo dicho en el examen del cargo precedente. Pero agrega, sin embargo, que lo previsto en la preceptiva acusada - numerales 3 y 5 del artículo 7o. - es bien diferente, pues según su texto las clases trabajadora y campesina continúan con asiento en el Consejo Directivo del SENA y la elección de sus representantes sigue estando en cabeza de estos gremios, por tener ellos la libertad de escoger sus respectivas listas a las que habrá de ceñirse el Ministro de Trabajo y Seguridad Social al momento de la designación.

No se violan, en consecuencia, los artículos 13 y 39 de la Carta Política.

Décimo cargo. Afirmar el actor que se infringió el artículo transitorio 20 por no haber tenido en cuenta el Gobierno las observaciones y recomendaciones de la Comisión Asesora.

En lo relativo a este punto, la Sala se remite a lo expresado en la sentencia de 9 de septiembre de 1993, a que antes se hizo alusión, en la cual se dijo:

"Sin embargo resulta oportuno hacer claridad en cuanto a que la evaluación y recomendaciones de la Comisión no podían tener carácter obligatorio para el Gobierno Nacional porque de considerarse así el proceso de reestructuración, fusión o supresión no dependería del ejercicio de una función de éste sino de aquélla.

"Ha de entenderse que el querer del constituyente no fue otro que el de que expertos en administración pública y derecho administrativo, en razón de sus autorizados conocimientos sobre la materia, asesorara al Gobierno en la tarea asignada, asesoría ésta que no va más allá de aconsejar, sugerir o ilustrar".

En suma, según se evidencia claramente del tenor de la norma constitucional, el titular del mandato conferido por el artículo transitorio 20, era el Gobierno y no la Comisión. La función de ésta, como se anotó, era la de recomendar, sugerir, correspondiéndole al Gobierno calificar la bondad de la ayuda y tomar finalmente la decisión.

Tampoco este cargo tiene vocación de prosperidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1o. DENIEGANSE las súplicas de la demanda.

2o. DEJASE sin efecto lo ordenado en el numeral 2o. de la parte resolutiva del auto de 10 de junio de 1993 (fls. 43 a 53) por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

3o. Devuélvase la suma depositada por concepto de gastos ordinarios del proceso o su remanente.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veinte de enero de mil novecientos noventa y cuatro.

Miguel González RodríguezErnesto Rafael Ariza Muñoz

Presidente

Libardo Rodríguez Rodríguez Yesid Rojas Serrano