Fecha Providencia | 08/11/2007 |
Sección: CUARTA
Consejero ponente: LIGIA LOPEZ DIAZ
Norma demandada: Negado el proyecto presentado por el consejero conductor del proceso, la Sala decide en única instancia la demanda de nulidad interpuesta contra algunos apartes del artículo 2° del Decreto 1766 del 2 de junio de 2004 expedido por el Gobierno Nacional.
Demandante: JAIME ALBERTO VARGAS CIFUENTES
DEDUCCION POR ADQUISICION DE ACTIVOS FIJOS REALES PRODUCTIVOS - Requisitos / ACTIVO FIJO - Definición legal / BIEN INTANGIBLE - Al no ser activo real no puede ser objeto de la deducción del artículo 158-3 del Estatuto Tributario / ACTIVO PRODUICTIVO - Exige que entre lo producido y los bienes empleados para ello debe haber una relación directa y permanente / TERRENOS - No otorgan derecho a deducción los que se utilicen en las actividades generadoras de ingreso
Advierte la Sala que mediante las Sentencias del 3 de marzo de 2006, exp. 15086 y del 3 de julio de 2007, exp. 15400, M.P. Ligia López Díaz, y del 24 de mayo de 2007, exp. 14898, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, se negaron las pretensiones de las demandas contra la expresión cuya nulidad se pretende en esta ocasión, donde se expresó lo siguiente sobre la definición de los activos fijos reales productivos que dan lugar a la deducción especial: "..De otra parte, el legislador al referirse de manera específica a las inversiones realizadas "sólo en activos fijos reales productivos", excluyó de tal tratamiento, aquellos bienes que por definición no tienen esa naturaleza. Reitera la Sala que los "activos fijos", cuya adquisición da lugar a la deducción especial, son aquellos bienes "que no se enajenan dentro del giro ordinario de los negocios del contribuyente" (art. 60 E.T.). La disposición legal excluyó del beneficio la inversión en bienes que por definición no tienen la naturaleza de "reales", como sucede con los que ostentan el carácter de intangibles. Los activos también deben ser "productivos", esto es, que entre lo producido y los bienes empleados para ello, debe existir una relación directa y permanente, de suerte que sean indispensables para su ejecución. Para que un gasto sea deducible se requiere que tenga relación de causalidad con la actividad productora de renta…". Adicionalmente a lo expresado por la Sala en las sentencias mencionadas, también tuvo oportunidad de pronunciarse expresamente sobre los mismos cargos que en esta ocasión se plantean contra las expresiones "y se deprecian o amortizan fiscalmente", del artículo 2° del Decreto 1766 de 2004, referidas al exceso de potestad reglamentaria al excluir a los terrenos del beneficio; en la Sentencia del 26 de abril de 2007 :"De otra parte, para la Sala la inversión en terrenos que no permanezcan ni se utilicen directamente en las actividades generadoras de ingreso del contribuyente, no otorga derecho a la deducción pues el solo hecho de adquirir terrenos, no genera efectos positivos sobre la producción y el empleo que es la razón teleológica de la ley, como se observa en los apartes transcritos . Así las cosas, el Legislador estableció la deducción del 30% de la inversión en la norma mencionada, para estimular el sector productivo, por lo que para su procedencia se atienden los requisitos específicos previstos en la norma que la consagra, que no son otros, que tales bienes adquiridos en los años gravables de 2004 a 2007 produzcan directa y permanentemente rentabilidad al contribuyente y los elementos determinantes de la productividad -la depreciación o amortización- razón por la cual no se incurrió en un exceso de facultad reglamentaria.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejera ponente: LIGIA LOPEZ DIAZ
Bogotá, D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil siete (2007)
Radicación número: 11001-03-27-000-2005-00005-00(15212)
Actor: JAIME ALBERTO VARGAS CIFUENTES
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
F A L L O
Negado el proyecto presentado por el consejero conductor del proceso, la Sala decide en única instancia la demanda de nulidad interpuesta contra algunos apartes del artículo 2° del Decreto 1766 del 2 de junio de 2004 expedido por el Gobierno Nacional.
LA NORMA DEMANDADA
Se destacan a continuación los apartes acusados del artículo 2° del Decreto 1766 de 2004:
"Artículo 2º-Definición de activo fijo real productivo. Para efectos de la deducción de que trata el presente decreto, son activos fijos reales productivos, los bienes tangibles que se adquieren para formar parte del patrimonio, participan de manera directa y permanente en la actividad productora de renta del contribuyentey se deprecian o amortizan fiscalmente."
LA DEMANDA
El ciudadano JAIME ALBERTO VARGAS CIFUENTES en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, demandó la nulidad de los apartes destacados del artículo 2° del Decreto 1766 del 2 de junio de 2004 expedido por el Gobierno Nacional.
Invocó como normas vulneradas los artículos 11, 95 num. 9 y 363 de la Constitución Política, y 158-3 del Estatuto Tributario. Explicó el concepto de violación en los términos que se resumen a continuación:
El artículo 68 de la Ley 863 de 2003 que adicionó el artículo 158-3 al Estatuto Tributario señaló la deducción del 30% del valor de las inversiones en activos fijos reales productivos, sin condicionar la procedencia del beneficio al tipo de activos de que se trate, sin embargo el Gobierno Nacional en la norma acusada excedió su potestad reglamentaria al limitar el beneficio a los bienes que se deprecian o se amortizan.
Hay activos fijos reales productivos que no se deprecian ni se amortizan como ocurre con los terrenos, para el caso de las empresas agrícolas. Por lo que su exclusión viola criterios de justicia y equidad.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La Nación representada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público dio respuesta a la demanda presentada solicitando reconocer la legalidad de las disposiciones acusadas, para lo cual presentó los argumentos que se resumen a continuación:
El Gobierno Nacional definió el activo fijo real productivo buscando la equidad en la aplicación del beneficio, para que sólo aquellos bienes que participan de manera directa y permanente en la actividad productora de renta del contribuyente y se deprecian fiscalmente, tengan derecho a dicho tratamiento.
La finalidad de la norma es facilitar a los destinatarios la reconvención industrial que redunde en mejoramiento del equipo de trabajo vinculado de manera directa a la actividad productora de renta y en la creación de nuevos empleos. Aplicar el beneficio a los terrenos no representa un cambio tecnológico pues estos activos no son objeto de reposición o actualización.
Se pretende beneficiar a los contribuyentes que inviertan en activos generadores de renta que lleven implícito su desgaste o uso, lo que no sucede con los terrenos, los cuales mantienen su valor.
Los artículos 157 y 158 del Estatuto Tributario conceden beneficios por inversiones en plantaciones, riegos, pozos, silos, por lo que se presentarían beneficios fiscales concurrentes, que se encuentran prohibidos legalmente.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
La parte demandantereiteró sus argumentos y agregó que si bien la finalidad del artículo 158-3 del Estatuto Tributario fue impulsar la economía, no es cierto que dicho impulso deba hacerse a través de la reposición de equipos industriales, pues, los activos fijos reales productivos no son sinónimo de equipos industriales.
La sentencia citada por la demandada tiene un contexto distinto al asunto planteado, por cuanto se refiere al descuento de IVA en la adquisición de bienes de capital que, según mandato legal se deprecian o amortizan. Sin embargo, en este caso el legislador no dispuso que los activos fijos reales productivos debieran depreciarse o amortizarse.
La entidad demandadareiteró los argumentos de la contestación de la demanda.
MINISTERIO PÚBLICO
La Procuradora Sexta delegada ante esta Corporación consideró que se deben negar las pretensiones de la demanda pues de acuerdo con los antecedentes de la Ley 863 de 2003, la finalidad de la deducción del 30% del valor de las inversiones realizadas en activos fijos reales productivos, fue estimular la producción y el empleo, por lo cual el concepto de "activo productivo" cumple con dicho objetivo, toda vez que participa de manera directa y permanente en la actividad productora de renta, y sólo así se entiende que esté destinado a impulsar la economía.
De la naturaleza misma del activo generador de renta se desprende que su utilización ocasiona desgaste, deterioro u obsolescencia, de lo cual se concluye que hace parte de la definición de "activo productivo".
La norma demandada no crea ninguna limitación al derecho a la deducción. Por el contrario, si se concede el beneficio en terrenos generaría inequidad e incentivaría la inversión en esos activos, lo cual riñe con el objetivo del legislador al tomar medidas inmediatas para reactivar la economía y generar empleo.
El hecho de que un bien no lleve implícita la depreciación, como en el caso de los terrenos, es motivo suficiente para no considerarlo como un activo productivo y, por tanto, para no tener derecho al beneficio.
CONSIDERACIONES DE LA SECCIÓN
Corresponde a la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, decidir sobre la legalidad de las expresiones "y se deprecian o amortizan fiscalmente", contenida en el artículo 2° del Decreto 1766 de 2004, expedido por el Gobierno Nacional.
A juicio del accionante es nula la disposición acusada, porque a través de una disposición reglamentaria se estableció una limitación no prevista en la ley para acceder al beneficio de la deducción del 30% por inversiones en activos fijos reales productivos, pues pueden existir algunos como los terrenos que no se deprecian ni amortizan.
La norma reglamentada es el artículo 68 de la Ley 863 de 2003, que adicionó el Estatuto Tributario con el artículo 158-3, cuyo texto es el siguiente:
"Las personas naturales y jurídicas contribuyentes del impuesto sobre la renta, podrán deducir el treinta por ciento (30%) del valor de las inversiones efectivas realizadas sólo en activos fijos reales productivos adquiridos, aún bajo la modalidad de leasing financiero con opción irrevocable de compra, a partir del 1 de enero de 2004. Esta deducción sólo podrá utilizarse por los años gravables 2004 a 2007 inclusive. Los contribuyentes que hagan uso de esta deducción no podrán acogerse al beneficio previsto en el artículo 689-1. La DIAN deberá informar semestralmente al Congreso sobre los resultados de este artículo.
El Gobierno Nacional reglamentará la deducción contemplada en este artículo".
Advierte la Sala que mediante las Sentencias del 3 de marzo de 2006, exp. 15086 y del 3 de julio de 2007, exp. 15400, M.P. Ligia López Díaz, y del 24 de mayo de 2007, exp. 14898, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, se negaron las pretensiones de las demandas contra la expresión cuya nulidad se pretende en esta ocasión, donde se expresó lo siguiente sobre la definición de los activos fijos reales productivos que dan lugar a la deducción especial:
"El legislador consagró una deducción especial para los contribuyentes del impuesto de renta que decidan invertir en activos fijos reales productivos, en busca de estimular la inversión y el aumento de la capacidad productiva del país, con el consecuente incremento de la rentabilidad del contribuyente.
Esta medida constituye un incentivo importante para la reactivación del proceso productivo, pues permite que en el año de adquisición del activo se pueda deducir el 30% del valor de la inversión, mientras que en otras circunstancias, su amortización se realiza según el tiempo de vida útil, lo que conlleva que las deducciones anuales sean inferiores, reflejándose en una mayor utilidad gravable.
De otra parte, el legislador al referirse de manera específica a las inversiones realizadas "sólo en activos fijos reales productivos", excluyó de tal tratamiento, aquellos bienes que por definición no tienen esa naturaleza.
Reitera la Sala que los "activos fijos", cuya adquisición da lugar a la deducción especial, son aquellos bienes "que no se enajenan dentro del giro ordinario de los negocios del contribuyente" (art. 60 E.T.). La disposición legal excluyó del beneficio la inversión en bienes que por definición no tienen la naturaleza de "reales",[1] como sucede con los que ostentan el carácter de intangibles. Los activos también deben ser "productivos", esto es, que entre lo producido y los bienes empleados para ello, debe existir una relación directa y permanente, de suerte que sean indispensables para su ejecución.
Para que un gasto sea deducible se requiere que tenga relación de causalidad con la actividad productora de renta. Una de las características de los activos fijos reales productivos es que las erogaciones realizadas para su adquisición no son de fácil asociación con los ingresos, toda vez que regularmente prestan un servicio no sólo durante el periodo en el cual se adquirieron, sino también durante periodos posteriores. Es por ello que resulta necesario asignarles un valor proporcional durante el tiempo de vida útil o de duración del negocio. A medida que el activo participa en la actividad productora de renta en el periodo gravable, una parte proporcional del valor de la inversión es deducible de la renta, como depreciación o amortización."[2]
Adicionalmente a lo expresado por la Sala en las sentencias mencionadas, también tuvo oportunidad de pronunciarse expresamente sobre los mismos cargos que en esta ocasión se plantean contra las expresiones "y se deprecian o amortizan fiscalmente", del artículo 2° del Decreto 1766 de 2004, referidas al exceso de potestad reglamentaria al excluir a los terrenos del beneficio; en la Sentencia del 26 de abril de 2007:
"De otra parte, para la Sala la inversión en terrenos que no permanezcan ni se utilicen directamente en las actividades generadoras de ingreso del contribuyente, no otorga derecho a la deducción pues el solo hecho de adquirir terrenos, no genera efectos positivos sobre la producción y el empleo que es la razón teleológica de la ley, como se observa en los apartes transcritos.
Así las cosas, el Legislador estableció la deducción del 30% de la inversión en la norma mencionada, para estimular el sector productivo, por lo que para su procedencia se atienden los requisitos específicos previstos en la norma que la consagra, que no son otros, que tales bienes adquiridos en los años gravables de 2004 a 2007 produzcan directa y permanentemente rentabilidad al contribuyente y los elementos determinantes de la productividad -la depreciación o amortización- razón por la cual no se incurrió en un exceso de facultad reglamentaria.
Ciertamente la Corporación en abundante jurisprudencia ha expresado que la potestad reglamentaria tiene su primer límite en la Ley que va a reglamentar, pues es ella la que establece el marco dentro del cual se ejerce, de tal forma que no puede el ejecutivo crear una disposición no contenida en aquélla, ni modificarla para restringir su espíritu o finalidad, de lo contrario invadiría competencias que le corresponden al Congreso, con mayor razón tratándose de disposiciones legales de carácter tributario, en las que la Constitución Política consagra expresamente las competencias legislativas.
Pero, como se ha explicado, la norma reglamentaria acusada aclara que tienen los activos fijos reales como característica esencial participar directamente en la actividad productora de renta del contribuyente, cuando sean depreciables y amortizables fiscalmente para cumplir con la finalidad de la norma superior en lo previsto por el legislador y así no invade la órbita del Congreso para legislar ni establece una restricción del beneficio. Además debe tenerse presente que los beneficios tributarios son de aplicación restrictiva.
En consecuencia, no se configura un exceso en la facultad reglamentaria, por lo que no se declarará la nulidad de la expresión "y se deprecian o amortizan fiscalmente." contenida en el artículo 2° del Decreto 1766 de 2004"
Existe identidad de causa y de objeto con el caso que se juzga, por lo que la Sala ordenará estarse a lo dispuesto en las providencias mencionadas, donde se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
ESTESE A LO RESUELTO en las Sentencias del 3 de marzo de 2006, exp. 15086 y del 3 de julio de 2007, exp. 15400, M.P. Ligia López Díaz; del 24 de mayo de 2007, exp. 14898, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, y del 26 de abril de 2007, exp. N° 15153, M.P. María Inés Ortiz Barbosa, donde se negaron las súplicas de la demanda de nulidad contra las expresiones "y se deprecian o amortizan fiscalmente", contenidas en el artículo 2° del Decreto Reglamentario 1766 de 2004.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese, comuníquese y publíquese. Cúmplase.
La anterior providencia se estudio y aprobó en la sesión de la fecha.
JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ LIGIA LÓPEZ DÍAZ
Presidente de la Sección
MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ
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[1]Los bienes "reales" son los "corporales", definidos en el artículo 653 del Código Civil, como las cosas "que tienen un ser real y pueden ser percibidas por los sentidos."
[2]Consejo de Estado, Sección cuarta, Sentenciadel 3 de julio de 2007, exp. 15400, M.P. Ligia López Díaz.