Fecha Providencia | 23/08/2002 |
Sección: CUARTA
Consejero ponente: LIGIA LÓPEZ DÍAZ
Demandante: SILVIA ISABEL REYES CEPEDA
DEMANDA CONTRA NORMA NO VIGENTE - Es procedente analizarla porque durante su vigencia pudo afectar situaciones particulares / RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Sólo se logra mediante la decisión del juez competente / CONCILIACION ADMINISTRATIVA TRIBUTARIA - Sólo estuvo vigente hasta el 31 de julio de 2001
Estima la Sala pertinente precisar, que no obstante la pérdida de vigencia de la norma reglamentaria acusada, habida consideración que el plazo para acceder al beneficio de la conciliación y por ende para acreditar el requisito del pago, venció el 31 de julio de 2001, tal como lo dispone el artículo 101 de la Ley 633 de 2001, esta circunstancia no constituye impedimento para que se revise su legalidad, pues como lo ha reiterado de Corporación, basta que una norma jurídica de carácter general haya tenido vigencia por un lapso de tiempo para que la jurisdicción de lo contencioso administrativo deba pronunciarse ante una demanda de nulidad que se presenta contra ella. Lo anterior, porque en ese periodo pueden afectarse situaciones jurídicas particulares cuyos efectos ameriten la restauración del derecho o reparación del daño ocasionado, propósito que solo se logra en virtud de la decisión del juez competente que la anula, o la declara ajustada a derecho.
CONCILIACION ADMINISTRATIVA TRIBUTAIRA - Es requisito que el contribuyente demuestre haber presentado la demanda antes del 29 de diciembre de 2000 / PLAZO PARA PRESENTAR LA DEMANDA COMO REQUISITO DE CONCILIACIÓN - Debe haberse realizado antes del 29 de diciembre de 2000 tal como lo señalaba el artículo 101 de la Ley 633 de 2000 / ADMISION DE LA DEMANDA COMO REQUISITO DE CONCILIACIÓN - No está previsto para acceder a la conciliación tributaria y menos que sea antes del 31 de julio de 2001 / CONCILIACION ADMINISTRATIVA TRIBUTARIA - No exige como requisito la admisión de la demanda antes del 31 de julio de 2001
Tal como se resalta en el artículo 101 de la Ley 633 de 2000, es entre otros, requisito para la procedencia de la conciliación contenciosa administrativa tributaria, que el contribuyente acredite la presentación de la demanda contenciosa antes del 29 de diciembre de 2000, fecha de entrada en vigencia de la Ley 633 de 2000. De otra parte la misma norma, fijó como fecha límite para conciliar el 31 de julio de 2001. Como se observa, son dos supuestos diferentes, los cuales confunde la norma acusada. Una es la fecha límite para la presentación de la demanda como requisito de procedibilidad para la conciliación y otra la fecha límite para la conciliación como tal. La norma reglamentaria introduce un elemento nuevo a la Ley, cual es el de la admisión de la demanda, evento al que además le establece el plazo del 31 de julio de 2001. Para la Sala es evidente que tal señalamiento excede los términos de la ley, pues según la norma superior reglamentada, solamente se requiere la presentación de la demanda dentro del término antes señalado, sin que legalmente sea exigible la admisión de la misma por parte del despacho judicial correspondiente; luego cambiar, como lo hace el reglamento, el supuesto legalmente establecido, y adicionalmente condicionarlo a una fecha, implica no solo crear un requisito no previsto en la ley para la viabilidad de la conciliación tributaria, sino además restringir el derecho que asiste al contribuyente, exigiendo la admisión de la demanda cuando la ley no la contempla.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejera ponente: LIGIA LÓPEZ DÍAZ
Bogotá, D. C., veintitrés (23) de agosto de dos mil dos (2002)
Radicación número: 11001-03-27-000-2001-0301-01(12630)
Actor: SILVIA ISABEL REYES CEPEDA
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
F A L L O
Decide la Sala la acción de nulidad parcial instaurada por la señora Silvia Isabel Reyes Cepeda contra la expresión: "...cuya demanda sea admitida antes del 31 de julio de 2001", contenida en el literal a) del artículo 10° del Decreto 406 del 14 de marzo de 2001, proferido por el Presidente de la República - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que es del siguiente tenor:
"DECRETO NUMERO 406 DE 2001
(marzo 14)
por medio del cual se reglamentan parcialmente la Ley 633 de 2000 y el Estatuto Tributario.
El Presidente de la República, en ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Política,
DECRETA:
...
Conciliación y terminación por mutuo acuerdo
Artículo 10. Requisitos de la conciliación en lo contencioso administrativo tributario. Los contribuyentes, responsables y agentes retenedores de los impuestos nacionales administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales podrán conciliar los procesos contenciosos administrativos tributarios, con el cumplimiento de la totalidad de los siguientes requisitos:
a) Que con anterioridad a la fecha de vigencia de la Ley 633 de 2000, se hubiere interpuesto acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos oficiales de revisión de impuestos y/o imposición de sanciones, cuya demanda sea admitida antes del 31 de julio de 2001;"(en negrilla, aparte acusado).
NORMAS VIOLADAS
Aduce el actor que la disposición transcrita viola el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Políticas y el artículo 101 de la Ley 633 de 2000.
CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN
En relación con la potestad constitucional, señaló que la disposición acusada al exigir un requisito adicional a los señalados en la Ley, excedió en la facultad reglamentaria del Presidente de la República.
En segundo lugar, afirma que la disposición demandada está viciada de nulidad, porque el artículo 101 de la Ley 633 de 2000 no señala como requisito de procedibilidad de la conciliación, la admisión de la demanda antes del 29 de diciembre de 2000, fecha de entrada en vigencia de la citada Ley, sino que se refiere a la presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo antes de dicha fecha, y respecto de la cual no se hubiese proferido sentencia definitiva.
En consecuencia estimó que la norma superior no señala como requisito de procedibilidad de la conciliación contencioso administrativa tributaria, la admisión de la demanda antes del 31 de julio de 2001.
CONTESTACIÓN A LA DEMANDA
La apoderada de la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, defendió la legalidad de la norma acusada y solicitó denegar las súplicas de la demanda.
Agregó que la finalidad de la norma acusada es obtener por parte de los contribuyentes y responsables de impuestos sobre la renta, ventas, retención en la fuente y timbre nacional, "una rebaja considerable de las obligaciones liquidadas a su cargo por parte de la entidad administrativa" y en todo caso el porcentaje de disminución varía, dependiendo "de la clase de acto administrativo impugnado, de la etapa procesal en que se encuentre y va hasta el límite de que no se haya proferido sentencia definitiva, siempre y cuando dé cumplimiento a los requisitos procesales señalados."
Señaló que la conciliación tributaria fue establecida por el legislador "en la medida en que existiera un proceso judicial, es decir, que la justicia estuviera conociendo de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, situación que sólo se presenta en cuanto sea admitida la demanda" y a contrario sensu, si la demanda es retirada por el actor, inadmitida o rechazada, implicaría que la conciliación quedaría sin piso jurídico al no desarrollarse la etapa procesal, pues "no se puede terminar por conciliación un proceso que no se ha iniciado, es decir, donde no ha habido admisión de la demanda."
Concluyó que la presentación de la demanda y su admisión son dos momentos procesales diferentes y en todo caso, la norma acusada, atiende el verdadero espíritu del legislador.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
La partes reiteraron lo expuesto con ocasión de la demanda y su contestación.
MINISTERIO PÚBLICO
La Procuradora Sexta (6ª) Delegada ante esta Corporación solicitó acceder a las súplicas de la demanda.
Luego de transcribir la norma acusada con la violada, en concepto de la Delegada, "la norma reglamentaria acusada excede los límites del precepto que pretende reglamentar, pues respecto de la demanda, exige el cumplimiento de un nuevo requisito que no prevé ni exige, expresamente o tácitamente, la disposición superior, como es la demostración de que aquélla haya sido admitida antes del 31 de julio de 2001.
La existencia de ese nuevo requisito no se deduce de razonamientos o argumentaciones de naturaleza subjetiva; se aprecia, en forma evidente, al realizar un simple cotejo entre el precepto superior y la disposición reglamentaria."
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Decide la Sala sobre la legalidad del literal a) del artículo 10 del Decreto 406 de 2001, que trata de los "requisitos de la conciliación en lo contenciosoadministrativo tributario", en cuanto a la expresión "...cuya demanda sea admitida antes del 31 de julio de 2001".
Las razones de la acusación se concretan en que la expresión cuya nulidad se solicita, no es un requisito contenido en el artículo 101 de la Ley 633 de 2000, lo cual evidencia un exceso en la facultad reglamentaria del Gobierno.
Previa decisión del cargo planteado, estima la Sala pertinente precisar, que no obstante la pérdida de vigencia de la norma reglamentaria acusada, habida consideración que el plazo para acceder al beneficio de la conciliación y por ende para acreditar el requisito del pago, venció el 31 de julio de 2001, tal como lo dispone el artículo 101 de la Ley 633 de 2001, esta circunstancia no constituye impedimento para que se revise su legalidad, pues como lo ha reiterado de Corporación, basta que una norma jurídica de carácter general haya tenido vigencia por un lapso de tiempo para que la jurisdicción de lo contencioso administrativo deba pronunciarse ante una demanda de nulidad que se presenta contra ella.
Lo anterior, porque en ese periodo pueden afectarse situaciones jurídicas particulares cuyos efectos ameriten la restauración del derecho o reparación del daño ocasionado, propósito que solo se logra en virtud de la decisión del juez competente que la anula, o la declara ajustada a derecho.[1]
Acerca de los cargos de la demanda propuesta a consideración de la Sala, procede el siguiente análisis:
El artículo 101 de la Ley 633 de 2000 "por la cual se expiden normasen materia tributaria...", dispone:
"ARTÍCULO 101.Conciliación contenciosa administrativa tributaria. Los contribuyentes y responsables de los impuestos sobre la renta, ventas, retención en la fuente y timbre nacional, que hayan presentado demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo antes de la vigencia de esta ley, con respecto a la cual no se haya proferido sentencia definitiva, podrán conciliar antes del 31 de julio de 2001, con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales hasta un veinte (20%) por ciento del mayor impuesto discutido, y el valor total de las sanciones e intereses según el caso, cuando el proceso contra una liquidación oficial se halle en primera instancia, lo anterior siempre y cuando el contribuyente o responsable pague el (80%) del mayor impuesto y su actualización en discusión". (Subraya la Sala)
..."
Tal como se resalta en la norma transcrita, es entre otros, requisito para la procedencia de la conciliación contenciosa administrativa tributaria, que el contribuyente acredite la presentación de la demanda contenciosa antes del 29 de diciembre de 2000, fecha de entrada en vigencia de la Ley 633 de 2000.[2]
De otra parte la misma norma, fijó como fecha límite para conciliar el 31 de julio de 2001. Como se observa, son dos supuestos diferentes, los cuales confunde la norma acusada. Una es la fecha límite para la presentación de la demanda como requisito de procedibilidad para la conciliación y otra la fecha límite para la conciliación como tal.
En efecto, la norma acusada dispone:
" Artículo 10º. Requisitos de la conciliación en lo contencioso administrativo tributario: Los contribuyentes, responsables y agentes retenedores de los impuestos nacionales administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales podrán conciliar los procesos contenciosos administrativos tributarios, con el cumplimiento de la totalidad de los siguientes requisitos:
a)Que con anterioridad a la fecha de vigencia de la Ley 633 de 2000, se hubiere interpuesto acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos oficiales de revisión de impuestos y/o imposición de sanciones cuya demanda sea admitida antes del 31 de julio de 2001. (Subraya la Sala)
..."
La norma reglamentaria introduce un elemento nuevo a la Ley, cual es el de la admisión de la demanda, evento al que además le establece el plazo del 31 de julio de 2001.
Para la Sala es evidente que tal señalamiento excede los términos de la ley, pues según la norma superior reglamentada, solamente se requiere la presentación de la demanda dentro del término antes señalado, sin que legalmente sea exigible la admisión de la misma por parte del despacho judicial correspondiente; luego cambiar, como lo hace el reglamento, el supuesto legalmente establecido, y adicionalmente condicionarlo a una fecha, implica no solo crear un requisito no previsto en la ley para la viabilidad de la conciliación tributaria, sino además restringir el derecho que asiste al contribuyente, exigiendo la admisión de la demanda cuando la ley no la contempla.
De esta forma, se presenta la violación del artículo 189 No 11 de la Constitución Política, que consagra la potestad reglamentaria del Presidente de la República, dentro del marco legal y respetando la jerarquía normativa consagrada en el sistema jurídico. No puede el Presidente de la República, so pretexto de reglamentar una ley, exceder los términos de la misma y modificar su contenido, como sucedió en el subjudice.
Así las cosas, la expresión " ...cuya demanda sea admitida antes del 31 de julio de 2001", contenida en el literal a) del artículo 10 del Decreto 406 de 2001 objeto de la demanda excede los términos de la ley, por lo cual procede declarar su nulidad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
F A L L A:
DECLÁRASE la nulidad de la expresión "cuya demanda sea admitida antes del 31 de julio de 2001", contenida en el literal a) del artículo 10 del Decreto Reglamentario 406 de 2001, expedido por el Presidente de la República.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, Notifíquese, Comuníquese. Cúmplase.
Se deja constancia de que ésta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
German Ayala Mantilla Ligia López Díaz
Presidente de la sección.
María Inés Ortiz Barbosa Juan Ángel Palacio Hincapié
Raúl Giraldo Londoño
Secretario
[1]Sentencia de enero 14 de 1991, Exp. 157.C.P. Dr. Carlos Gustavo Arrieta Padilla-Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
[2]Según el artículo 134 de la Ley 633 de 2000, esta rige a partir de su promulgación, norma que fue publicada en el Diario Oficial No. 44275 del 29 de diciembre de 2000.