Fecha Providencia | 08/11/2007 |
Sección: TERCERA
Consejero ponente: : RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
Norma demandada: Corresponde a la Sala decidir en única instancia la acción de nulidad parcial ejercida contra el artículo 4º del Decreto 2390 de 2002 por el cual se reglamenta el artículo 165 de la Ley 685 de 2001 (Código de Minas), expedido por el Gobierno Nacional.
Demandante: JUAN GUILLERMO SALDARRIAGA SANIN
EXPLOTACION MINERA SIN TITULO - Reglamentación / CODIGO DE MINAS - Explotación minera sin título / EXPLOTACION MINERA SIN TITULO - Legalización
Consciente de la realidad, en cuanto a la existencia de labores ilegales de explotación de los recursos naturales no renovables que por lo tanto carecían de la debida supervisión y vigilancia para verificar si se estaban adelantando en debida forma y cumpliendo con los requerimientos mínimos desde el punto de vista ambiental, el legislador decidió darles la oportunidad a las personas dedicadas a tales labores, de legalizarlas y obtener la concesión de las mismas, mediante el cumplimiento de los requisitos formales y sustanciales exigidos por el Código de Minas para ello, de tal forma que pudieran ser inscritas en el Registro Minero y con ello lograr un mejor control de estas actividades mineras y del impacto que ellas pueden tener sobre los mismos recursos naturales y sobre el medio ambiente. No obstante, respecto del procedimiento de legalización, la ley no lo establece de manera concreta puesto que se limita a dar unas pautas generales. En tales condiciones, le correspondía al Gobierno Nacional, más exactamente al Presidente de la República, en ejercicio de la potestad reglamentaria que le atribuyó el artículo 189 de la Constitución Política, proceder a establecer las medidas, procedimientos y mecanismos necesarios para ejecutar la ley en este aspecto de la legalización de las explotaciones mineras sin título. Fue así como se expidió el Decreto Reglamentario 2390 del 24 de octubre de 2002, por medio del cual se reglamentó el artículo 165 de la Ley 685 de 2001, actual Código de Minas, en cuyos considerandos manifestó que el objeto del Decreto era, no sólo la necesaria reglamentación del procedimientoa que se someterán los explotadores de minas de propiedad estatal sin título minero inscrito en el Registro Minero Nacional, sino también "garantizar a los interesados en la legalización de minería de hecho, el ejercicio efectivo de los derechos constitucionales del debido proceso, defensa, contradicción y presunción de buena fe en las actuaciones que adelanten ante las autoridades mineras delegadas". Fue así como en su articulado, definió quiénes eran los destinatarios del reglamento, es decir, quiénes se podían considerar explotadoresde minas de propiedad estatal sin título, estableció el deber de presentar, para la solicitud de legalización, el formulario simplificado adoptado por el Ministerio de Minas y Energía y determinó el plazo para hacerlo ante las autoridades mineras delegadas o los demás funcionarios allí designados para ello; en tal formulario, se les solicitó a los interesados al menos dos pruebas de las que allí se enumeran, que permitieran demostrar sus actividades de explotación con anterioridad al 17 de agosto del 2001, y se les solicitó además, allegar un plano, de las características allí señaladas, delimitando "el polígono objeto de legalización", es decir, el plano del predio en el cual se realizaba la labor minera; se estableció que si la solicitud no se presentaba en el referido formulario o incompleta, la entidad podía requerir al interesado, para que éste en un plazo de 30 días, procediera a subsanar las deficiencias anotadas, so pena de rechazar la solicitud.
POTESTAD REGLAMENTARIA - Generalidades / CRITERIO DE COMPETENCIA - Potestad reglamentaria / CRITERIO DE NECESIDAD - Potestad reglamentaria
La ley está conformada por una serie de disposiciones generales, impersonales y abstractas, dirigidas a producir efectos mediante la determinación de ciertas hipótesis que dan lugar a la producción de determinadas consecuencias; pero comúnmente, el legislador expide estas regulaciones con tal grado de generalidad, que resulta imposible la aplicación directa e inmediata de las disposiciones legales, por cuanto ellas no establecen los mecanismos para hacer realidad sus mandatos. Es aquí cuando surge la necesidad de ejercer la potestad reglamentaria constitucionalmente atribuida al Presidente de la República, cuya finalidad es, precisamente, expedir actos generales -decretos, resoluciones, etc- para la cumplida ejecución de la ley. Lo anterior quiere decir que mediante los reglamentos, lo que hace el Gobierno Nacional es crear los mecanismos que permitan la aplicación de la ley de manera concreta; establecer los procedimientos necesarios para hacer posible que se cumplan los efectos determinados en la norma reglamentada para las hipótesis que ella contempla. Por ello, necesariamente se tratará de disposiciones nuevas, que no existen aún, expresadas en términos propios, que no tienen que coincidir exactamente con los contenidos en la ley objeto de reglamentación, puesto que esta función no se cumple repitiendo las mismas palabras utilizadas por el legislador. Se trata entonces, de concretar la ley y darle al operador jurídico encargado de ejecutarla, las herramientas indispensables para que pueda hacerse realidad lo dispuesto en ella, para que pueda alcanzar el objetivo perseguido por cada uno de sus artículos; la facultad reglamentaria, en consecuencia, autoriza al Presidente de la República para expedir normas de carácter general destinadas a la correcta ejecución y cumplimiento de la ley. "Potestad que se ve restringida 'en la medida en que el Congreso utilice en mayor o menor grado sus poderes jurídicos', pues el legislador puede llegar a ser muy minucioso en su regulación y, por consiguiente, la tarea de la autoridad encargada de reglamentar la ley se minimiza. O puede suceder lo contrario: que aquél decida no ser tan prolijo en la reglamentación, dejando al Ejecutivo el detalle.(…). El reglamento es entonces un complemento indispensable para que la ley se haga ejecutable, pues en él se permite desarrollar las reglas generales allí consagradas, explicitar sus contenidos, hipótesis y supuestos, e indicar la manera de cumplir lo reglado, es decir, hacerla operativa, pero sin rebasar el límite inmediato fijado por la propia ley". Como lo ha dicho el Consejo de Estado, en relación con la facultad reglamentaria del Gobierno que ejerce en desarrollo del mandato contenido en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, que ésta disposición fija los límites y alcances de ese poder reglamentario dentro de los criterios de competencia y de necesidad. La competencia debe entenderse como la obligación que tiene el Gobierno de hacer cumplir la Ley o de asegurar su cumplimiento, pero dentro de los propios límites que señala la Carta y la Ley reglamentada. Así, el ejecutivo no podrá modificar la disposición reglamentada extendiendo o restringiendo su alcance; o crear una situación nueva no contenida en aquella; ni puede, so pretexto de reglamentarla, contrariar la finalidad perseguida por el legislador. El criterio de necesidad determina la actuación del Gobierno en aquellos casos en que la ley por ser oscura o imprecisa, requiere del reglamento para su correcta aplicación. De manera tal que, si la ley contiene mandamientos claros, precisos y minuciosos, el reglamento resultaría innecesario. El poder reglamentario está implícito entonces, en la necesidad y obligación del Gobierno de cumplir y hacer cumplir las leyes y su legitimidad derivará siempre del tipo de ley reglamentada, en donde encuentra sus límites naturales.
CODIGO DE MINAS - Potestad reglamentaria. Legislación de explotaciones mineras ilegales / EXPLOTACION MINERA ILEGAL - Legislación
Conforme a lo anterior, a pesar de que en el presente caso, el Decreto 2390 de 2002, se expidió para reglamentar únicamente el artículo 165 de la Ley 685 de 2001 (Código de Minas), el desarrollo de esta norma implicaba para el Gobierno la tarea de analizar en conjunto el articulado del Código de Minas, para que se hiciera efectiva la finalidad de su competencia; esto es, lograr la cumplida ejecución de la ley, pero sin contrariarla ni desconocerla, ya que se trata de un todo, un cuerpo normativo concordante y coincidente en todas sus disposiciones, las cuales están interrelacionadas y son dependientes unas de otras, por cuanto contienen una regulación amplia de un determinado tema o asunto. De modo que la tarea de reglamentar el procedimiento de legalización de explotaciones mineras ilegales, debía cumplirla el Gobierno con sujeción a todas las normas del Código de Minas, teniendo en cuenta, por ejemplo, el contenido del artículo 6º, relativo a la inalienabilidad e imprescriptibilidad de los recursos naturales no renovables. Es claro entonces, que el hecho de que se acepten las solicitudes de legalización de las actividades mineras sin título minero, no significa que automática y necesariamente las mismas serán legalizadas mediante el otorgamiento de la concesión al solicitante, puesto que en el procedimiento implementado en el decreto en comento: 1) Se estableció luego de la admisión de la solicitud, una serie de pasos tendientes a verificar las condiciones reales de explotación que se estuvieren adelantando en la zona pedida por el solicitante, entre los que se halla una visita técnica minero ambiental al lugar, para determinar si las mismas cumplen con los requisitos necesarios desde el punto de vista minero y ambiental, y por lo tanto si es viable continuar con el trámite de la solicitud o si se recomienda el rechazo de la misma (arts. 5 y 6). 2) El rechazo procederá también, cuando el área solicitada se superponga totalmente con una explotación minera que cuente con título minero que recaiga sobre un mineral diferente, pero cuya explotación conjunta resulte técnicamente incompatible, y cuando "a juicio de la autoridad ambiental no sean viables, y/o cuando a juicio de la autoridad minera delegada sean manifiestamente inseguras, presenten peligro inminente para la vida de los mineros o de los habitantes de las zonas aledañas". (arts. 7 y 8); también se contempla el rechazo de la solicitud, cuando la autoridad minera delegada, que elaboró el Programa de Trabajos y Obras (PTO), lo someta a la aceptación escrita del solicitante para que se comprometa a ejecutarlo, y éste no lo acepte. Conforme a lo anterior, y contrario a lo afirmado por el demandante, a quienes explotan de manera ilegal minas de propiedad del Estado, esto es, sin contar con título minero inscrito en el respectivo Registro Minero, no les asiste el derecho a obtener la legalización de dicha explotación.
EXPLOTACION MINERA ILEGAL - Derecho de prelación o preferencia / LEGALIZACION DE MINAS - Prelación de primera petición / DERECHO DE PRELACION O PREFERENCIA - Legalización minera
En condiciones normales en las que se pretenda la obtención de una concesión de exploración y/o explotación minera, el hecho de presentar la solicitud en primer lugar, le otorga al peticionario un derecho de prelación o preferencia, reconociendo en esta forma, que el primero en el tiempo, es el primero en el derecho, pero sin que esa presentación signifique, automáticamente, el deber de la Administración de conceder lo solicitado, salvo que se reúnan los requisitos para ello. Con mayor razón se predica lo anterior, en relación con las solicitudes que se presenten para legalizar explotaciones ilegales, en donde lo que persigue el legislador es dar la oportunidad a quienes realizan tales labores, de hacerlo con sujeción a la ley, la cual en tal caso, les brindará la protección correspondiente a todos los titulares de derechos mineros debidamente inscritos en el respectivo Registro Minero. En el Capítulo XXV del Código de Minas, contentivo de las Normas de Procedimiento aplicables a todos los trámites, diligencias y resoluciones que integran el procedimiento gubernativo en asuntos mineros, el artículo 274, que versa sobre el rechazo de la propuesta, establece: "Art. 274.- La propuesta será rechazada si el área pedida en su totalidad se hallare ubicada en los lugares y zonas señaladas en el artículo 34 de este Código, si no hubiere obtenido las autorizaciones y conceptos que la norma exige; si se superpone totalmente a propuestas o contratos anteriores, si no cumple con los requisitos de la propuesta o si al requerirse subsanar sus deficiencias no se atiende tal requerimiento. En caso de hallarse ubicada parcialmente, podrá admitirse por el área restante si así lo acepta el proponente". Y los artículos 299 y 300, relativos a las Oposiciones, disponen: "Art. 299- Durante el proceso gubernativo de minas, desde la presentación de la propuesta hasta el vencimiento del término señalado en el artículo 275 de este Código, únicamente se podrán oponer a la celebración del contrato de concesión, acompañando las pruebas que fundamenten su petición: a) Quien tenga un título vigente sobre todo o parte del área solicitada, referente a los mismos minerales; b) Quien tenga sobre la misma área una propuesta anterior, también vigente".Art. 300- La autoridad concedente, previa la verificación en el Registro Minero Nacional, ordenará, de oficio, modificar la propuesta si la superposición de que trata el artículo anterior fuere parcial. En este caso, el área del contrato quedará reducida al área libre, sea cual fuere su forma y extensión. Si la superposición fuere total, ordenará el archivo de la propuesta". En los antecedentes legislativos del Código de Minas se explica con toda claridad esa condición del primer peticionario, que le otorga prelación sobre los demás y que por lo tanto justifica el rechazo de las subsiguientes solicitudes hasta tanto se resuelva sobre la que es objeto de estudio en primer lugar; así, por ejemplo, en la exposición de motivos del Proyecto de Ley No. 269 de 2000 del Senado, presentado por el Gobierno Nacional para la reforma del Código de Minas, ya se tenía claro el punto.
CONCESION MINERA - Areas libres / LEGALIZACION DE MINAS - Decreto 2390 de 2002 / DERECHO DE PREALACION - Concesión minera
A pesar de la existencia de las anteriores disposiciones en el Código de Minas y de la exposición de motivos para su inclusión, el demandante afirma que el Gobierno Nacional rebasó su competencia reglamentaria en el artículo 4º del decreto demandado, al exigir que el área sobre la que se eleve la solicitud de concesión no sólo se encuentre libre, sino que además, ella "…no corresponda a otras 'solicitudes de legalización en trámite, a áreas objeto de propuestas de contratos de concesión, o áreas objeto de solicitudes anteriores y a áreas objeto de solicitudes de autorización temporal anteriores o autorizaciones temporales en ejecución' (…)". Al respecto, observa la Sala que, conforme a los términos de los artículos 16, 274, 299 y 300 del Código de Minas que se enunciaron, un área se encuentra libre, en general, cuando sobre ella no recaen derechos o expectativas creadas en los términos del mismo Código; y precisamente, el hecho de que existan, sobre el área solicitada, "otras solicitudes de legalización en trámite, propuestas de contratos de concesión, y solicitudes anteriores, solicitudes de autorización temporal anteriores o autorizaciones temporales en ejecución", como dice la norma acusada, impide afirmar que se trate de áreas libres, puesto que respecto de ellas existen otros procesos tendientes a la obtención de un título minero, iniciados con anterioridad, es decir, respecto de los cuales se presentó la solicitud en primer lugar, lo cual, conforme a lo dispuesto por el artículo 16, tal y como ya se vio, le otorga al solicitante, un derecho de prelación, de tal forma que debe estudiarse antes que todas las demás y si obtiene el título minero, es obvio que nadie más podrá obtenerlo dentro de la misma área y para el mismo mineral; y sólo en la medida en que una vez estudiada su solicitud, se halle que no llena los requisitos para obtener tal derecho, habrá lugar a recibir otras solicitudes y peticiones. Por lo anterior, la Sala concluye que no se configuraron los cargos esgrimidos por el demandante en contra del aparte del artículo 4º del Decreto Reglamentario No. 2390 del 24 de octubre de 2002, objeto de la demanda de nulidad; en consecuencia, las pretensiones serán denegadas.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
Bogotá D.C., ocho (8) de noviembre de 2007
Radicación número: 11001-03-26-000-2005-00024-00(29975)
Actor: JUAN GUILLERMO SALDARRIAGA SANIN
Demandado: NACION - MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA Y OTROS
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Corresponde a la Sala decidir en única instancia la acción de nulidad parcial ejercida contra el artículo 4º del Decreto 2390 de 2002 por el cual se reglamenta el artículo 165 de la Ley 685 de 2001 (Código de Minas), expedido por el Gobierno Nacional.
ANTECEDENTES PROCESALES
1. La demanda
El 15 de febrero de 2005, el señor Juan Guillermo Saldarriaga Sanín, en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el art. 84 del C.C.A., presentó demanda en contra de la Nación, Ministerio de Minas y Energía, y el Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, a fin de que se hicieran las siguientes declaraciones (fls. 1 a 10 c.ppal):
"Que se declare que son nulas las expresiones que se subrayan y resaltan del artículo 4to. del Decreto Reglamentario 2.390 de 24 de octubre de 2002. El texto de la disposición es el siguiente:
ARTÍCULO 4o. En el caso de superposición total de áreas y para el mismo mineral, entre solicitudes de legalización con: Solicitudes de legalización en trámite, propuestas de contratos de concesión y solicitudes anteriores, solicitudes de autorización temporal anteriores o autorizaciones temporales en ejecución, títulos mineros otorgados inscritos y no inscritos en el Registro Minero Nacional, títulos de propiedad privada del subsuelo, zonas de reserva especial, zonas de seguridad nacional, zonas excluibles de la minería, zonas de minería restringida y demás áreas de protección ecológica y ambiental de acuerdo con la normatividad ambiental vigente, sin la correspondiente autorización o zonas de inversión estatal; y las áreas sobre las que se hubiere resuelto abrir licitaciones y concursos dentro de las zonas anteriormente aportadas, tal y como lo dispone el artículo 351 del Código de Minas, se procederá al rechazo de la solicitud y se ordenará la suspensión de la explotación de conformidad con lo establecido en el artículo 306 y el Capítulo XVII del Código de Minas.
PARÁGRAFO 1º. En el caso de que la superposición sea parcial y para el mismo mineral, la autoridad minera delegada procederá de oficio a eliminarla e informará al interesado el área que queda libre, a efectos de que éste manifieste en el término de treinta (30) días siguientes al recibo de la comunicación en tal sentido, si desea continuar con su solicitud respecto de esta, so pena de proceder al rechazo de la misma.
PARÁGRAFO 2º. En el caso de que la solicitud de legalización se encuentre ubicada dentro del área de un título minero de explotación para mineral difer0ente, que cuente con Programa de Trabajos y Obras, PTO, aprobado o Programa de Trabajos e Inversiones, PTI, aprobado y que el titular del contrato no hubiere solicitado la adición al objeto del mismo, se procederá de conformidad con el artículo 63 de la Ley 685 de 2001 y el artículo 7o. del presente decreto.
PARÁGRAFO 3º. Las superposiciones entre solicitudes de explotadores de minas de propiedad estatal sin título minero inscrito en el Registro Minero Nacional a que se refiere el presente decreto, se definirán teniendo en cuenta la fecha de presentación de la solicitud.
PARÁGRAFO 4º. Cuando proceda el rechazo de la solicitud, del acto administrativo que la declare se compulsará copia a la autoridad ambiental competente, con el fin de que ésta ordene la adopción de las medidas necesarias a tomar por parte del solicitante para mitigar y corregir el impacto ambiental producido por la explotación de hecho. Igualmente, se compulsará copia del mismo al alcalde del municipio en que se adelantare la explotación, con el fin de que éste proceda a efectuar diligencia de cierre, suspensión de trabajos y decomiso de mineral, de conformidad con el artículo 306 del Código de Minas".
2. Disposiciones violadas y concepto de la violación.
Según el demandante, con el aparte del artículo 4º del Decreto 2390 de 2002 demandado, se violaron las siguientes normas:
- Constitución Política: Numeral 11 del artículo 189 y los artículos 6, 113 y 121.
- Ley 685 de 2001: artículo 165.
En el concepto de la violación, el demandante adujo la falta de competencia del Gobierno en la expedición del acto acusado, ya que desbordó su potestad reglamentaria e invadió la órbita de acción del legislador, al contemplar requisitos no exigidos por éste; en consecuencia, hubo extralimitación de funciones y desconocimiento del principio de legalidad.
Luego de transcribir el artículo 165 de la Ley 685 de 2001, manifestó que lo previsto en esta norma por el legislador, fue que "... aquien explota minas de propiedad del Estado, en los términos y con los requisitos de forma y de fondo de que trata la ley, con observancia de un procedimiento expedito y gratuito, le asiste el derecho, la prerrogativa, de solicitar y obtener de la autoridad minera nacional la legalización de su explotación, siempre y cuando el área solicitada 'se hallare libre para contratar'." (Las negrillas y las subrayas son del texto original), y que un área estaba libre para contratar cuando, como lo dice el mismo artículo 4º parcialmente impugnado, la misma no coincida con áreas que correspondan a "…títulos mineros otorgados inscritos y no inscritos en el Registro Minero Nacional, títulos de propiedad privada del subsuelo, zonas de reserva especial, zonas de seguridad nacional, zonas excluibles de la minería, zonas de minería restringida y demás áreas de protección ecológica y ambiental de acuerdo con la normatividad ambiental vigente, sin la correspondiente autorización, o zonas de inversión estatal; y las áreas sobre las que se hubiere resuelto abrir licitaciones y concursos dentro de las zonas anteriormente aportadas…".
Sin embargo, sostuvo el actor, la disposición demandada, no sólo exige que el área esté libre para contratar, sino que además, excediendo la ley que reglamenta, exige que el área no corresponda a otras "…solicitudes de legalización en trámite, a áreas objeto de propuestas de contratos de concesión, a áreas objeto de solicitudes anteriores y a áreas objeto de solicitudes de autorización temporal anteriores o autorizaciones temporales en ejecución", con lo cual, según el demandante, el Ejecutivo, "…extralimitándose en su potestad reglamentaria, contempla supuestos no consagrados en la norma reglamentada, vulnerando así la prerrogativa para legalizar sus actividades que la Ley 685 del 15 de agosto de 2001 consagró para los mineros que informalmente explotan minas de propiedad estatal".
Con lo anterior, una persona que venía explotando de tiempo atrás una mina del Estado, podrá ser desplazada en su derecho a obtener la legalización, por otra persona que haya presentado primero otra solicitud de legalización, pues la entidad determinará que hay superposición de áreas; según el demandante, "A la luz del artículo 165 de la Ley 685 de 2001, a los solicitantes les asiste el derecho de obtener la legalización del área solicitada, pues la mera solicitud de concesión no excluye las áreas solicitadas del concepto de áreas libres. Para el efecto, es conveniente recordar que al tenor del artículo 6º de la Ley 685 de 2001, la propiedad estatal de los recursos naturales no renovables es inalienable e imprescriptible y que sólo mediante elotorgamiento de títulos, no con la mera presentación de solicitud de contratación, se adquiere el derecho a explorarlos y explotarlos"; de modo que a la luz de la norma demandada, "…a los solicitantes le es rechazada su solicitud haciendo nugatorio su derecho".
Manifestó así mismo el demandante, que con la disposición acusada, no se están garantizando los derechos y prerrogativas de obtener la legalización de las explotaciones mineras, se vulneran los derechos del debido proceso, de defensa y de contradicción y se omite la presunción de buena fe de los solicitantes cuando se les hace nugatorio su derecho; además, con la norma reglamentaria, se está desconociendo el fundamento de la disposición legal, contenido en la exposición de motivos del proyecto del actual Código de Minas, presentada por el entonces Ministro de Minas y Energía. (fls. 4 a 9).
3. Admisión y contestación de la demanda
La demanda se admitió mediante providencia del 10 de junio de 2005 y fue notificada por aviso el 30 de agosto de 2005 al Ministro de Minas y Energía y el 1º de septiembre del mismo año al Ministro de Medio Ambiente. (fls. 14, 41 y 42), quienes la contestaron en su oportunidad legal.
3.1. En la contestación de la demanda, el Ministerio de Minas y Energía se opuso a las pretensiones, debido a que ésta carece de una base jurídica adecuada que las sustente, toda vez que la norma acusada se expidió con fundamento en lo previsto en las normas constitucionales y legales vigentes (fl. 44).
En términos generales, la entidad demandada sostuvo que la intención del legislador con la expedición del artículo 165 de la Ley 685 de 2001 no fue darle un trato especial o privilegiado al explotador ilegal o de hecho frente a los demás interesados en concesiones mineras, sino el de lograr que sus explotaciones se sometan al amparo de los títulos mineros debidamente inscritos en el Registro Minero Nacional, para lo cual se le concedió el término de tres años contados a partir del 1º de enero de 2002, garantizándole el ejercicio efectivo de los derechos constitucionales del debido proceso, defensa, contradicción y presunción de buena fe en las actuaciones que adelante ante las autoridades mineras delegadas, pero sin que ello signifique que, con la expedición de la citada norma, se le garantice al explotador de hecho ningún derecho sobre el área donde adelanta sus actividades mineras de hecho, ya que él, como los demás interesados en obtener concesiones mineras, debe someterse al estatuto minero.
Manifestó que el artículo 165 del Código de Minas, debe interpretarse y aplicarse armónicamente con otras normas del mismo Código que se refieren a la libertad de áreas; así, el artículo 16, relativo a la validez de la primera solicitud o propuesta de concesión, establece que ésta, "Frente a otras solicitudes o frente a terceros, sólo confiere al interesado, un derecho de prelación o preferencia par obtener dicha concesión si reúne para el efecto, los requisitos legales"; el artículo 274, sobre el rechazo de la propuesta de concesión, dispone que la propuesta se rechazará, entre otras razones, "si se superpone totalmente a propuestas o contratos anteriores"; el artículo 299, sobre las oposiciones administrativas durante el procedimiento gubernativo de minas, contempla entre otras, la que puede presentar "Quien tenga sobre la misma área una propuesta anterior solicitada, referente a los mismos minerales"; y el artículo 300, sobre la exclusión de la propuesta, conforme al cual, "si la superposición fuere total, ordenará el archivo de la propuesta".
En tales términos, sostuvo la demandada, cualquier tipo de concesión minera que recaiga sobre títulos otorgados e inscritos en el Registro Minero Nacional o sobre áreas de solicitudes en trámite, debe ser rechazada de plano; "…la Ley de Minas le da la prelación o preferencia para contratar la concesión a quien primero presente la solicitud, sin que se tenga en cuenta su condición o no de explotador de hecho, en desarrollo del principio de, 'primero en el tiempo, primero en el derecho'. Ello siempre y cuando el área de interés se encuentre libre para contratar".
3.2- El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial contestó la demanda y solicitó no acceder a las pretensiones del actor, debido a que el artículo acusado no incurre en ninguna de las causales establecidas en el Código Contencioso Administrativo para decretar la nulidad.
En cuanto al aparte demandado del Decreto Reglamentario 2390 de 2002, la entidad sostuvo que con él, lo que se pretende es que "…quienes exploten realmente un área puedan realizar la legalización, por lo que sería imposible tener dos solicitudes con superposición total de áreas, ya que se entiende que con la entrega del formulario de la solicitud se aporta la prueba de la explotación, y no podrían existir dos explotaciones del mismo recurso en el mismo lugar".
En consecuencia, el aparte demandado no excede los términos del artículo 165 de la Ley 685 de 2001, porque éste lo que ordena es que los explotadores deben solicitar la adjudicación de la concesión de la respectiva mina, llenando los requisitos de forma y de fondo y cuando el área se halle libre para contratar; y lo que el artículo 4º impugnado parcialmente determina en la parte acusada, es la reglamentación del evento en el que se presente superposición total de áreas.
Manifestó la entidad, que las normas de una misma materia deben interpretarse armónicamente, y teniendo claro que el decreto 2390 de 2002 busca que los explotadores soliciten que las minas que han venido explotando les sean otorgadas en concesión, debe acudirse al Código de Minas, Ley 685 de 2001, para comprender que dicho contrato es aquel que le "otorga al concesionario, en forma excluyente, la facultad de efectuar dentro de la zona concedida, los estudios, trabajos y obras necesarias para establecer la existencia de los minerales objeto del contrato y para explorarlos de acuerdo con los principios, reglas y criterios propios de las técnicas aceptadas por la geología y la ingeniería de minas...."
Agregó, a manera de conclusión, que de lo anterior se desprende que cada área explotable se le otorga a una persona para que explote un determinado mineral, por lo que no podría haber dos concesiones sobre una misma área para realizar la misma explotación, y que por esto el artículo 4º del Decreto 2390 de 2002 contempla el evento en que se presente una solicitud de legalización cuando exista otra para la misma área y el mismo material, estableciendo que la solicitud posterior se rechazaría, pues el primero en el tiempo, es el primero en el derecho (fls. 57 a 60).
5. Alegatos de conclusión.
Dentro del término concedido para presentar alegatos de conclusión, la parte actora y el Ministerio de Minas y Energía, guardaron silencio; el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, reiteró los argumentos esgrimidos en la contestación de la demanda, en el sentido de que el rechazo de la solicitud que presente el interesado, por existir una superposición total de áreas con otras solicitudes de legalización que se encuentren en trámite, o con propuestas de contratos de concesión y solicitudes anteriores, o con solicitudes de autorización temporal anteriores o autorizaciones temporales en ejecución, obedece al hecho de que en tal caso, ya otra persona acreditó, al presentar la solicitud, que se encontraba explotando esa mina, y como ya se explicó en la contestación de la demanda, el contrato de concesión es excluyente (fl. 73).
6. Concepto del Ministerio Público.
El Procurador Cuarto Delegado ante esta Sección, manifestó que la pretensión anulatoria no tiene vocación de prosperidad, razón por la cual pidió la denegatoria de las súplicas de la demanda, toda vez que el artículo 4º del Decreto 2390 de 2002, en los apartes acusados, no desborda el marco que regula la materia, de acuerdo a una interpretación sistemática del Código de Minas y su reglamentación, pues el artículo 165 de la ley 685 de 2001, no consagró a favor de los mineros de hecho, un derecho absoluto e incondicional a que se les otorgara la concesión y las áreas que venían explotando sin título y que además la posibilidad de legalizar la actividad de explotación no exonera de la aplicación de los principios generales contenidos en el Código de Minas.
Con relación a la potestad reglamentaria del Gobierno, recordó que la misma es de raigambre constitucional, no se agota y se puede ejercer frente a cualquier ley, sin desbordar su marco, con el fin de lograr su cumplida ejecución; y en el presente caso, si bien el legislador dispuso que las actividades mineras que venían realizándose sin título, debían legalizarse, no consagró el trámite para ello y por lo tanto, en ejercicio de su potestad reglamentaria, el Gobierno Nacional entró a señalarlo, indicando la autoridad ante la cual debía presentarse la solicitud, los documentos que se deben allegar, los términos para corregir, subsanar o decidir, el procedimiento en caso de superposición de áreas y coincidencia de minerales, la visita técnica frente al área libre, el dictamen pericial, etc.
Consideró el Ministerio Público, que el artículo 165 del Código de Minas, contempla la posibilidad de legalizar la actividad minera que se desarrolló por fuera de los lineamientos normativos pero que, contrario a lo afirmado por el demandante, no dispone que indefectiblemente, en razón de la solicitud que presenta el minero de hecho, deba otorgársele la concesión, porque no se consagró a su favor un derecho absoluto e incondicional a obtenerla; tal derecho dependerá, no sólo de que eleven la solicitud, sino de que además, cumplan con los demás requisitos del Código de Minas, y que el área solicitada, se halle libre para contratar.
Agregó finalmente, que si bien el artículo 165 de la ley 685 de 2001, no hizo referencia al rechazo de la solicitud por superposición con solicitudes anteriores, lo cierto es que el hecho de que el Decreto 2390 de 2002, contemple esa circunstancia, no indica exceso en la reglamentación, por cuanto el Código de Minas, del que hace parte la norma reglamentada, se rige por el principio "primero en el hecho primero en el derecho", esto es, que frente a una solicitud, se rechazan las posteriores en eventos de superposición de áreas e identidad de minerales, tal y como se desprende del contenido de los artículos 16, 274, 300 y 301 de la Ley 685 de 2001 (fl. 76).
CONSIDERACIONES DE LA SALA
I- Competencia.
La Sala conoce en única instancia del presente asunto, en aplicación de lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, por tratarse de una demanda formulada en ejercicio de la acción de simple nulidad contra actos administrativos expedidos por una autoridad del orden nacional.
II- El acto acusado.
Se trata del artículo 4º del Decreto Reglamentario 2390 del 24 de octubre de 2002, en el aparte subrayado por el demandante:
ARTÍCULO 4o. En el caso de superposición total de áreas y para el mismo mineral, entre solicitudes de legalización con: Solicitudes de legalización en trámite, propuestas de contratos de concesión y solicitudes anteriores, solicitudes de autorización temporal anteriores o autorizaciones temporales en ejecución, títulos mineros otorgados inscritos y no inscritos en el Registro Minero Nacional, títulos de propiedad privada del subsuelo, zonas de reserva especial, zonas de seguridad nacional, zonas excluibles de la minería, zonas de minería restringida y demás áreas de protección ecológica y ambiental de acuerdo con la normatividad ambiental vigente, sin la correspondiente autorización o zonas de inversión estatal; y las áreas sobre las que se hubiere resuelto abrir licitaciones y concursos dentro de las zonas anteriormente aportadas, tal y como lo dispone el artículo 351 del Código de Minas, se procederá al rechazo de la solicitud y se ordenará la suspensión de la explotación de conformidad con lo establecido en el artículo 306 y el Capítulo XVII del Código de Minas. (…).
El cargo fundamentalmente esgrimido por el demandante, es el de falta de competencia, por considerar que el Gobierno desbordó su potestad reglamentaria, al incluir, so pretexto de reglamentar el artículo 165 de la Ley 685 de 2001, contentiva del Código de Minas, requisitos que la ley no contempla para efectos de la legalización de las explotaciones mineras de hecho, como es el subrayado en la norma demandada, conforme al cual no debe existir sobre la misma área y el mismo mineral, una solicitud de legalización en trámite, u otras propuestas o solicitudes anteriores, porque en tal caso, la nueva solicitud de legalización presentada, será rechazada.
Por lo anterior, resulta necesario analizar las normas objeto de reglamentación a través del acto administrativo parcialmente acusado, para determinar si efectivamente, como lo sostiene el demandante, el Gobierno Nacional rebasó los límites de su competencia.
La explotación minera sin título.
En primer lugar, se observa que el régimen jurídico colombiano reglamentó lo concerniente a la explotación de los recursos naturales no renovables a partir de lo dispuesto por el artículo 332 de la Constitución Política, conforme al cual "El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes", en concordancia con lo establecido en el artículo 8 de la Carta, que establece la obligación del Estado y de las personas de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación; el artículo 80 ibidem, que le atribuye al Estado la función de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, para lo cual deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental e imponer las sanciones legales a que haya lugar, así como exigir la reparación de los daños causados; y el artículo 360, que establece que "La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables así como los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos".
Con fundamento en este mandato constitucional, fue expedido el Código de Minas, actualmente contenido en la Ley 685 del 15 de agosto de 2001[1], el cual reguló, entre muchos otros aspectos atinentes al régimen de explotación de los recursos naturales no renovables, lo concerniente a la Exploracióny Explotación Ilícita de Minas, en su Capítulo XVII; en éste, el artículo 159, estableció en qué consiste la misma, en los siguientes términos:
"La exploración y explotación ilícita de yacimientos mineros, constitutivo del delito contemplado en el artículo 244[2] del Código Penal, se configura cuando se realicen trabajos de exploración, de extracción o captación de minerales de propiedad nacional o de propiedad privada, sin el correspondiente título minero vigente o sin la autorización del titular de dicha propiedad".
Y en su artículo 165, dispone:
ARTÍCULO 165.LEGALIZACIÓN. Los explotadores de minas de propiedad estatal sin título inscrito en el Registro Minero Nacional, deberán solicitar, en el término improrrogable, de tres (3) años contados a partir del primero (1o) de enero de 2002, que la mina o minas correspondientes les sean otorgadas en concesión llenando para el efecto todos los requisitos de fondo y de forma y siempre que el área solicitada se hallare libre para contratar. Formulada la solicitud y mientras ésta no sea resuelta por la autoridad minera, no habrá lugar a proceder, respecto de los interesados, mediante las medidas previstas en los artículos 161 y 306, ni a proseguirles las acciones penales señaladas en los artículos 159 y 160 de este Código.
Los procesos de legalización de que trata este artículo, se efectuarán de manera gratuita por parte de la autoridad minera. Adicionalmente, esta última destinará los recursos necesarios para la realización de éstos, en los términos del artículo 58 de la Ley 141 de 1994.
Los títulos mineros otorgados o suscritos, pendientes de inscripción en el Registro Minero Nacional, con anterioridad a la vigencia de este Código, serán inscritos en el mismo y para su ejecución deberán cumplir con las condiciones y obligaciones ambientales pertinentes.
Tampoco habrá lugar a suspender la explotación sin título, ni a iniciar acción penal, en los casos de los trabajos de extracción que se realicen en las zonas objeto de los Proyectos Mineros Especiales y los Desarrollos Comunitarios adelantados conforme a los artículos 248 y 249, mientras estén pendientes los contratos especiales de concesión objeto de dichos proyectos y desarrollos".
Consciente de la realidad, en cuanto a la existencia de labores ilegales de explotación de los recursos naturales no renovables que por lo tanto carecían de la debida supervisión y vigilancia para verificar si se estaban adelantando en debida forma y cumpliendo con los requerimientos mínimos desde el punto de vista ambiental, el legislador decidió darles la oportunidad a las personas dedicadas a tales labores, de legalizarlas y obtener la concesión de las mismas, mediante el cumplimiento de los requisitos formales y sustanciales exigidos por el Código de Minas para ello, de tal forma que pudieran ser inscritas en el Registro Minero y con ello lograr un mejor control de estas actividades mineras y del impacto que ellas pueden tener sobre los mismos recursos naturales y sobre el medio ambiente.
No obstante, respecto del procedimiento de legalización, la ley no lo establece de manera concreta puesto que se limita a dar unas pautas generales:
1. Que la solicitud de concesión, debe presentarse antes del 1º de enero de 2005;
2. Que el interesado debe llenar todos los requisitos de fondo y de forma para la obtención de la concesión, refiriéndose obviamente, a los requisitos exigidos en el mismo Código de Minas;
3. Que el área solicitada, debe hallarse libre para contratar;
4. Que formulada la solicitud y mientras no sea resuelta por la autoridad minera, i) no habrá lugar al decomiso provisional de los minerales por parte de los alcaldes, a que se refiere el artículo 161 del Código de Minas ni a ponerlos a disposición de la autoridad penal, ii) ni procederá la suspensión de la explotación de minerales por falta de título minero inscrito a la que deben proceder aún de oficio dichos funcionarios, según lo dispuesto en el artículo 306 del mismo Código; iii) tampoco procederán las acciones penales procedentes por la exploración y explotación ilícita de yacimientos mineros;
5. Que los procesos de legalización, deberán ser gratuitos para los interesados;
6. Que los títulos mineros otorgados, deben ser inscritos en el Registro Minero;
7. Que para la ejecución de los títulos mineros, debidamente registrados, éstos deben cumplir con las condiciones y obligaciones ambientales pertinentes.
8. Que en los casos especiales de explotación sin título que permite el Código de Minas, en las zonas declaradas reservas especiales, -proyectos mineros especiales y de desarrollo comunitario adelantados conforme a los artículos 248 y 249-, mientras estén pendientes los contratos especiales de concesión objeto de dichos proyectos y desarrollos, tampoco habrá lugar a suspender la explotación sin título, ni a iniciar acción penal.
En tales condiciones, le correspondía al Gobierno Nacional, más exactamente al Presidente de la República, en ejercicio de la potestad reglamentaria que le atribuyó el artículo 189 de la Constitución Política, proceder a establecer las medidas, procedimientos y mecanismos necesarios para ejecutar la ley en este aspecto de la legalización de las explotaciones mineras sin título.
Fue así como se expidió el Decreto Reglamentario 2390 del 24 de octubre de 2002, por medio del cual se reglamentó el artículo 165 de la Ley 685 de 2001, actual Código de Minas, en cuyos considerandos manifestó que el objeto del Decreto era, no sólo la necesaria reglamentación del procedimiento a que se someterán los explotadores de minas de propiedad estatal sin título minero inscrito en el Registro Minero Nacional, sino también "garantizar a los interesados en la legalización de minería de hecho, el ejercicio efectivo de los derechos constitucionales del debido proceso, defensa, contradicción y presunción de buena fe en las actuaciones que adelanten ante las autoridades mineras delegadas" .
Fue así como en su articulado, definió quiénes eran los destinatarios del reglamento, es decir, quiénes se podían considerar explotadores de minas de propiedad estatal sin título, estableció el deber de presentar, para la solicitud de legalización, el formulario simplificado adoptado por el Ministerio de Minas y Energía y determinó el plazo para hacerlo ante las autoridades mineras delegadas o los demás funcionarios allí designados para ello; en tal formulario, se les solicitó a los interesados al menos dos pruebas de las que allí se enumeran, que permitieran demostrar sus actividades de explotación con anterioridad al 17 de agosto del 2001, y se les solicitó además, allegar un plano, de las características allí señaladas, delimitando "el polígono objeto de legalización", es decir, el plano del predio en el cual se realizaba la labor minera; se estableció que si la solicitud no se presentaba en el referido formulario o incompleta, la entidad podía requerir al interesado, para que éste en un plazo de 30 días, procediera a subsanar las deficiencias anotadas, so pena de rechazar la solicitud.
Dentro de las eventualidades que contempló el decreto reglamentario durante el proceso de legalización de las explotaciones mineras sin título inscrito en el Registro Minero, se encuentra la enunciada en el artículo 4º, cuya nulidad parcial es objeto del presente proceso; en dicha norma, el Gobierno se refirió a aquellos casos en los cuales se presentara "superposición total de áreas y para el mismo mineral", es decir, que la solicitud de legalización versara sobre un área respecto de la cual ya existiera alguna de las siguientes situaciones:
- Solicitudes de legalización en trámite;
- propuestas de contratos de concesión y solicitudes anteriores;
- solicitudes de autorización temporal anteriores;
- autorizaciones temporales en ejecución;
- títulos mineros otorgados inscritos y no inscritos en el Registro Minero Nacional;
- títulos de propiedad privada del subsuelo;
- zonas de reserva especial;
- zonas de seguridad nacional;
- zonas excluibles de la minería;
- zonas de minería restringida y demás áreas de protección ecológica y ambiental de acuerdo con la normatividad ambiental vigente, sin la correspondiente autorización;
- zonas de inversión estatal;
- áreas sobre las que se hubiere resuelto abrir licitaciones y concursos dentro de las zonas anteriormente aportadas.
En los anteriores casos, el decreto estableció que "se procederá al rechazo de la solicitud y se ordenará la suspensión de la explotación de conformidad con lo establecido en el artículo 306 y el Capítulo XVII del Código de Minas"; el parágrafo 3º de la norma, determinó así mismo, que "Las superposiciones entre solicitudes de explotadores de minas de propiedad estatal sin título minero inscrito en el Registro Minero Nacional a que se refiere el presente decreto, se definirán teniendo en cuenta la fecha de presentación de la solicitud"
La potestad reglamentaria del Gobierno
La ley está conformada por una serie de disposiciones generales, impersonales y abstractas, dirigidas a producir efectos mediante la determinación de ciertas hipótesis que dan lugar a la producción de determinadas consecuencias; pero comúnmente, el legislador expide estas regulaciones con tal grado de generalidad, que resulta imposible la aplicación directa e inmediata de las disposiciones legales, por cuanto ellas no establecen los mecanismos para hacer realidad sus mandatos.
Es aquí cuando surge la necesidad de ejercer la potestad reglamentaria constitucionalmente atribuida al Presidente de la República, cuya finalidad es, precisamente, expedir actos generales -decretos, resoluciones, etc- para la cumplida ejecución de la ley.
Lo anterior quiere decir que mediante los reglamentos, lo que hace el Gobierno Nacional es crear los mecanismos que permitan la aplicación de la ley de manera concreta; establecer los procedimientos necesarios para hacer posible que se cumplan los efectos determinados en la norma reglamentada para las hipótesis que ella contempla.
Por ello, necesariamente se tratará de disposiciones nuevas, que no existen aún, expresadas en términos propios, que no tienen que coincidir exactamente con los contenidos en la ley objeto de reglamentación, puesto que esta función no se cumple repitiendo las mismas palabras utilizadas por el legislador. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional:
"La potestad reglamentaria no es una operación de simple copia de los textos sobre los cuales se ejerce. Su ejercicio implica de algún modo valoración e indagación de los fines y contenido de la ley, para que resulte un reflejo fiel de la misma. (…).
Ahora bien, la labor de indagación que realiza el poder reglamentario, a fin de asegurar la cumplida ejecución de las leyes, es, como lo ha sostenido la jurisprudencia nacional un complemento de éstas en la medida en que las actualiza y las acomoda a las necesidades que las circunstancias le impongan para su eficaz ejecución, y no un ejercicio de interpretación de los contenidos legislativos ni de su modo de encuadrar las distintas situaciones jurídicas en los supuestos que contiene, porque esta labor sólo compete en el marco de la expresión de la división de los poderes del Estado, a la autoridad judicial". [3]
Se trata entonces, de concretar la ley y darle al operador jurídico encargado de ejecutarla, las herramientas indispensables para que pueda hacerse realidad lo dispuesto en ella, para que pueda alcanzar el objetivo perseguido por cada uno de sus artículos; la facultad reglamentaria, en consecuencia, autoriza al Presidente de la República para expedir normas de carácter general destinadas a la correcta ejecución y cumplimiento de la ley.
"Potestad que se ve restringida 'en la medida en que el Congreso utilice en mayor o menor grado sus poderes jurídicos', pues el legislador puede llegar a ser muy minucioso en su regulación y, por consiguiente, la tarea de la autoridad encargada de reglamentar la ley se minimiza. O puede suceder lo contrario: que aquél decida no ser tan prolijo en la reglamentación, dejando al Ejecutivo el detalle.
(…)
El reglamento es entonces un complemento indispensable para que la ley se haga ejecutable, pues en él se permite desarrollar las reglas generales allí consagradas, explicitar sus contenidos, hipótesis y supuestos, e indicar la manera de cumplir lo reglado, es decir, hacerla operativa, pero sin rebasar el límite inmediato fijado por la propia ley".[4]
Por otra parte, la potestad reglamentaria en cabeza del Presidente de la República, no necesita de norma legal expresa que la conceda.
"La potestad reglamentaria, o el poder reglamentario, es un derecho propio constitucionalmente otorgado al Presidente de la República como autoridad administrativa, para dictar las normas de carácter general que son necesarias para la correcta ejecución de la ley. Por consiguiente, esta atribución no necesita de norma legal expresa que la conceda, pero su ejercicio se amplía o restringe en la medida en que el Congreso utilice en mayor o menor grado sus poderes jurídicos"[5]
Como lo ha dicho también el Consejo de Estado:[6]
"Advierte la Sala, en relación con la facultad reglamentaria del Gobierno que ejerce en desarrollo del mandato contenido en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, que ésta disposición fija los límites y alcances de ese poder reglamentario dentro de los criterios de competencia y de necesidad.
La competencia debe entenderse como la obligación que tiene el Gobierno de hacer cumplir la Ley o de asegurar su cumplimiento, pero dentro de los propios límites que señala la Carta y la Ley reglamentada. Así, el ejecutivo no podrá modificar la disposición reglamentada extendiendo o restringiendo su alcance; o crear una situación nueva no contenida en aquella; ni puede, so pretexto de reglamentarla, contrariar la finalidad perseguida por el legislador.
El criterio de necesidad determina la actuación del Gobierno en aquellos casos en que la ley por ser oscura o imprecisa, requiere del reglamento para su correcta aplicación. De manera tal que, si la ley contiene mandamientos claros, precisos y minuciosos, el reglamento resultaría innecesario.
El poder reglamentario está implícito entonces, en la necesidad y obligación del Gobierno de cumplir y hacer cumplir las leyes y su legitimidad derivará siempre del tipo de ley reglamentada, en donde encuentra sus límites naturales.
De lo expuesto, se tiene que el Gobierno Nacional bien podía reglamentar el Código de Minas para efectos de su cumplida aplicación (…)"
Conforme a lo anterior, a pesar de que en el presente caso, el Decreto 2390 de 2002, se expidió para reglamentar únicamente el artículo 165 de la Ley 685 de 2001 (Código de Minas), el desarrollo de esta norma implicaba para el Gobierno la tarea de analizar en conjunto el articulado del Código de Minas, para que se hiciera efectiva la finalidad de su competencia; esto es, lograr la cumplida ejecución de la ley, pero sin contrariarla ni desconocerla, ya que se trata de un todo, un cuerpo normativo concordante y coincidente en todas sus disposiciones, las cuales están interrelacionadas y son dependientes unas de otras, por cuanto contienen una regulación amplia de un determinado tema o asunto.
De modo que la tarea de reglamentar el procedimiento de legalización de explotaciones mineras ilegales, debía cumplirla el Gobierno con sujeción a todas las normas del Código de Minas, teniendo en cuenta, por ejemplo, el contenido del artículo 6º, relativo a la inalienabilidad e imprescriptibilidad de los recursos naturales no renovables, el cual dispone:
"Art. 6º.- La propiedad estatal de los recursos naturales no renovables es inalienable e imprescriptible. El derecho a explorarlos y explotarlos sólo se adquiere mediante el otorgamiento de los títulos enumerados en el artículo 14 de este Código[7]. Ninguna actividad de prospección, exploración o explotación o de posesión material de dichos recursos, sea cual fuere su antigüedad, duración o características, conferirá derecho o prelación alguna para adquirir el título minero o para oponerse a propuestas de terceros" (La Sala resalta).
Frente a lo dispuesto en esta norma, resulta evidente la inexactitud en la que incurre el demandante al afirmar que conforme con lo dispuesto en el artículo 165 del mismo Código, "…a quien explota minas de propiedad del Estado, en los términos y con los requisitos de forma y de fondo de que trata la ley, con observancia de un procedimiento expedito y gratuito,le asiste el derecho, la prerrogativa, de solicitar y obtener de la autoridad minera nacional la legalización de su explotación, siempre y cuando el área solicitada se hallare libre para contratar" (fl. 5 in fine y fl. 6) (Las negrillas son de la Sala).
Ese no es el sentido de lo dispuesto en el artículo 165, que debe interpretarse en armonía con lo dispuesto por el artículo 6º; y mal haría el legislador, estableciendo en aquel un derecho como el que pregona el demandante, cuando en esta última norma, de manera perentoria, afirma que sólo a través del título minero se adquieren derechos de esta naturaleza.
Es claro entonces, que el hecho de que se acepten las solicitudes de legalización de las actividades mineras sin título minero, no significa que automática y necesariamente las mismas serán legalizadas mediante el otorgamiento de la concesión al solicitante, puesto que en el procedimiento implementado en el decreto en comento:
1) Se estableció luego de la admisión de la solicitud, una serie de pasos tendientes a verificar las condiciones reales de explotación que se estuvieren adelantando en la zona pedida por el solicitante, entre los que se halla una visita técnica minero ambiental al lugar, para determinar si las mismas cumplen con los requisitos necesarios desde el punto de vista minero y ambiental, y por lo tanto si es viable continuar con el trámite de la solicitud o si se recomienda el rechazo de la misma (arts. 5 y 6).
2) El rechazo procederá también, cuando el área solicitada se superponga totalmente con una explotación minera que cuente con título minero que recaiga sobre un mineral diferente, pero cuya explotación conjunta resulte técnicamente incompatible, y cuando "a juicio de la autoridad ambiental no sean viables, y/o cuando a juicio de la autoridad minera delegada sean manifiestamente inseguras, presenten peligro inminente para la vida de los mineros o de los habitantes de las zonas aledañas". (arts. 7 y 8); también se contempla el rechazo de la solicitud, cuando la autoridad minera delegada, que elaboró el Programa de Trabajos y Obras (PTO), lo someta a la aceptación escrita del solicitante para que se comprometa a ejecutarlo, y éste no lo acepte.
Conforme a lo anterior, y contrario a lo afirmado por el demandante, a quienes explotan de manera ilegal minas de propiedad del Estado, esto es, sin contar con título minero inscrito en el respectivo Registro Minero, no les asiste el derecho a obtener la legalización de dicha explotación.
Por otra parte, el artículo 16 del mismo Código, establece:
"Art. 16.- La primera solicitud o propuesta de concesión, mientras se halle en trámite, no confiere, por sí sola, frente al Estado, derecho a la celebración del contrato de concesión. Frente a otras solicitudes o frente a terceros, sólo confiere al interesado, un derecho de prelación o preferencia para obtener dicha concesión si reúne para el efecto, los requisitos legales" (Las negrillas son de la Sala).
Es decir que, aún en condiciones normales en las que se pretenda la obtención de una concesión de exploración y/o explotación minera, el hecho de presentar la solicitud en primer lugar, le otorga al peticionario un derecho de prelación o preferencia, reconociendo en esta forma, que el primero en el tiempo, es el primero en el derecho, pero sin que esa presentación signifique, automáticamente, el deber de la Administración de conceder lo solicitado, salvo que se reúnan los requisitos para ello.
Con mayor razón se predica lo anterior, en relación con las solicitudes que se presenten para legalizar explotaciones ilegales, en donde lo que persigue el legislador es dar la oportunidad a quienes realizan tales labores, de hacerlo con sujeción a la ley, la cual en tal caso, les brindará la protección correspondiente a todos los titulares de derechos mineros debidamente inscritos en el respectivo Registro Minero.
En el Capítulo XXV del Código de Minas, contentivo de las Normas de Procedimiento aplicables a todos los trámites, diligencias y resoluciones que integran el procedimiento gubernativo en asuntos mineros, el artículo 274, que versa sobre el rechazo de la propuesta, establece:
"Art. 274.- La propuesta será rechazada si el área pedida en su totalidad se hallare ubicada en los lugares y zonas señaladas en el artículo 34 de este Código, si no hubiere obtenido las autorizaciones y conceptos que la norma exige; si se superpone totalmente a propuestas o contratos anteriores, si no cumple con los requisitos de la propuesta o si al requerirse subsanar sus deficiencias no se atiende tal requerimiento. En caso de hallarse ubicada parcialmente, podrá admitirse por el área restante si así lo acepta el proponente". (Las negrillas son de la Sala).
Y los artículos 299 y 300, relativos a las Oposiciones, disponen:
"Art. 299- Durante el proceso gubernativo de minas, desde la presentación de la propuesta hasta el vencimiento del término señalado en el artículo 275 de este Código, únicamente se podrán oponer a la celebración del contrato de concesión, acompañando las pruebas que fundamenten su petición:
a) Quien tenga un título vigente sobre todo o parte del área solicitada, referente a los mismos minerales;
b)Quien tenga sobre la misma área una propuesta anterior, también vigente"
Art. 300- La autoridad concedente, previa la verificación en el Registro Minero Nacional, ordenará, de oficio, modificar la propuesta si la superposición de que trata el artículo anterior fuere parcial. En este caso, el área del contrato quedará reducida al área libre, sea cual fuere su forma y extensión. Si la superposición fuere total, ordenará el archivo de la propuesta" (La Sala resalta).
En los antecedentes legislativos del Código de Minas se explica con toda claridad esa condición del primer peticionario, que le otorga prelación sobre los demás y que por lo tanto justifica el rechazo de las subsiguientes solicitudes hasta tanto se resuelva sobre la que es objeto de estudio en primer lugar; así, por ejemplo, en la exposición de motivos del Proyecto de Ley No. 269 de 2000 del Senado, presentado por el Gobierno Nacional para la reforma del Código de Minas, ya se tenía claro el punto, pues se manifestó[8]:
"…se establece en el Proyecto la diferencia entre el derecho perfeccionado que adquiere el particular y las prerrogativas que para él origina su sola propuesta en trámite. Esta diferencia no ha tenido entre nosotros un simple valor teórico, sino que ha solucionado numerosos conflictos judiciales entre los particulares interesados y el Estado.
Es cierto que en varias ocasiones, esta diferencia de estatus de un simple proponente y de un verdadero concesionario, ha sido acogida por la jurisprudencia nacional que ha afirmado que el solicitante de un título minero, mientras este se halle en vía de trámite y perfeccionamiento, no puede alegar frente al Estado eventual concedente, un derecho o situación subjetiva oponible a aquel.
Desde luego, aunque el anterior criterio o principio es claro, la sola propuesta de contrato sí engendra un verdadero derecho en cabeza del proponente, oponible a terceros particulares, pretendientes de la misma área o del mismo mineral, cual es el derecho de prelación o preferencia frente otras propuestas. De allí que, como en la concurrencia de proponentes, la entidad administrativa no tiene un poder discrecional para escoger, sino una facultad reglada, la aludida propuesta del interesado, si llena ciertos requisitos básicos, crea una situación subjetiva para éste, que debe ser respetada por los demás interesados mientras no sea desechada por la autoridad concedente. A dar claridad y seguridad a estos criterios apunta el Proyecto en estas materias".
Y en la ponencia para segundo debate al Proyecto de Ley No. 269 de 2000 Senado, se sostuvo también[9]:
"d) Como una sola ratificación del principio de la objetividad que debe presidir la escogencia del concesionario, se acoge, en forma inequívoca y absoluta, la preferencia al primer proponente, de manera que su propuesta si concurre con otra u otras y reúne los requisitos formales consagrados en el Código, otorga al interesado un derecho excluyente a ser beneficiado con la concesión. Este principio es el que rige en la mayoría de las legislaciones mineras latinoamericanas"
A pesar de la existencia de las anteriores disposiciones en el Código de Minas y de la exposición de motivos para su inclusión, el demandante afirma que el Gobierno Nacional rebasó su competencia reglamentaria en el artículo 4º del decreto demandado, al exigir que el área sobre la que se eleve la solicitud de concesión no sólo se encuentre libre, sino que además, ella "…no corresponda a otras 'solicitudes de legalización en trámite, a áreas objeto de propuestas de contratos de concesión, o áreas objeto de solicitudes anteriores y a áreas objeto de solicitudes de autorización temporal anteriores o autorizaciones temporales en ejecución' (…)".
Al respecto, observa la Sala que, conforme a los términos de los artículos 16, 274, 299 y 300 del Código de Minas que se enunciaron, un área se encuentra libre, en general, cuando sobre ella no recaen derechos o expectativas creadas en los términos del mismo Código; y precisamente, el hecho de que existan, sobre el área solicitada, "otras solicitudes de legalización en trámite, propuestas de contratos de concesión, y solicitudes anteriores, solicitudes de autorización temporal anteriores o autorizaciones temporales en ejecución", como dice la norma acusada, impide afirmar que se trate de áreas libres, puesto que respecto de ellas existen otros procesos tendientes a la obtención de un título minero, iniciados con anterioridad, es decir, respecto de los cuales se presentó la solicitud en primer lugar, lo cual, conforme a lo dispuesto por el artículo 16, tal y como ya se vio, le otorga al solicitante, un derecho de prelación, de tal forma que debe estudiarse antes que todas las demás y si obtiene el título minero, es obvio que nadie más podrá obtenerlo dentro de la misma área y para el mismo mineral; y sólo en la medida en que una vez estudiada su solicitud, se halle que no llena los requisitos para obtener tal derecho, habrá lugar a recibir otras solicitudes y peticiones.
Por lo anterior, la Sala concluye que no se configuraron los cargos esgrimidos por el demandante en contra del aparte del artículo 4º del Decreto Reglamentario No. 2390 del 24 de octubre de 2002, objeto de la demanda de nulidad; en consecuencia, las pretensiones serán denegadas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO: NIEGANSE las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin costas.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
MAURICIO FAJARDO GÓMEZ RUTH STELLA CORREA PALACIO
Presidente
ENRIQUE GIL BOTERO RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
[1]Publicada en el Diario Oficial 44.545 del 8 de septiembre de 2001
[2]Debe entenderse que se refiere al artículo 338 del Código Penal (Ley 599 de 2000), el cual se encuentra en el Título XI relativo a los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente y que dispone: "Explotación ilícita de yacimiento minero y otros materiales. El que sin permiso de autoridad competente o con incumplimiento de la normatividad existente explote, explore o extraiga yacimiento minero, o explote arena, material pétreo o de arrastre de los cauces y orillas de los ríos por medios capaces de causar graves daños a los recursos naturales o al medio ambiente, incurrirá en prisión de dos (2) a ocho (8) años y multa de cien (100) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes".
[3]Sentencia C-557 del 15 de octubre de 1992.
[4]Sentencia C-302 del 5 de mayo de 1999.
[5]Sentencia C-028 del 30 de enero de 1997
[6]Sentencia de la Sección Tercera, del 26 de marzo de 1998. Expediente 11.153.
[7]"Art. 14.- A partir de la vigencia de este Código, únicamente se podrá constituir, declarar y probar el derecho a explorar y explotar minas de propiedad estatal, mediante el contrato de concesión minera, debidamente otorgado e inscrito en el Registro Minero Nacional"
[8]Gaceta del Congreso No. 113 del 14 de abril de 2000, pg. 26
[9]Gaceta del Congreso No. 485 del 4 de diciembre de 2000, pg. 2. Reiterado en la Ponencia para segundo debate del Proyecto de Ley No. 127 de 2000 Cámara, "por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones"; Gaceta del Congreso No. 257 del 31 de mayo de 2001, pg. 7.