Fecha Providencia | 09/03/2006 |
Sección: SEGUNDA
Consejero ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO
Norma demandada: solicita a esta Corporación que se declare la nulidad de las expresiones "...no tendrá carácter salarial..." y "...no será factor salarial...", contenidas en el artículo 2º del decreto 3552 del 10 de diciembre de 2003, mediante el cual se fijaron sueldos básicos para el personal de oficiales y suboficiales de las fuerzas militares, oficiales, suboficiales y agentes de policía nacional, personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional y empleados públicos del Ministerio de Defensa, las Fuerzas militares y la Policía Nacional.
Demandante: PEDRO ANTONIO HERRERA MIRANDA
REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LAS FUERZAS MILITARES - Competencia para fijarlo del Gobierno Nacional / CONTROL DE LEGALIDAD - No puede efectuarse sin referencia a leyes específicas. Violación indirecta de la Carta
En efecto, el decreto acusado fue expedido en ejercicio de la competencia que al Gobierno Nacional corresponde, para definir la situación jurídica de orden salarial y prestacional de algunos empleados públicos, aplicando los criterios y objetivos que la Ley 4ª de 1992 definió, entre otros, en los artículos 2º, 14º y 15º. Por ello resulta impertinente estudiar la validez del decreto por la posible infracción de la Constitución Nacional, si no se acusa la violación de las normas legales que con la jerarquía de una ley marco, desarrollan el mandato Constitucional que se estima desconocido. En relación con la acusada incompetencia del Gobierno nacional para expedir el decreto demandado, la Sala no encuentra acertado el razonamiento del actor, pues tal como se dijo antes, el decreto 3552 de 2003 concreta el mandato contenido en el artículo 150 numeral 19 de la Constitución Política que asigna al Gobierno la potestad de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública; y para ejercer dicha potestad general, no se necesita de una autorización referida específica y expresamente a cada uno de los componentes salariales o prestacionales que el Gobierno define. Por todo lo anterior la Sala negará las pretensiones de la demanda.
NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Sección.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO
Bogotá, D.C., nueve (9) de marzo de dos mil seis (2006).
Radicación número: 11001-03-25-000-2004-00007-01(0073-04)
Actor: PEDRO ANTONIO HERRERA MIRANDA
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Conoce la Sala en única instancia del proceso de nulidad instaurado por PEDRO ANTONIO HERRERA MIRANDA contra la Nación - Presidencia de la República.
ANTECEDENTES
1.- El demandante obrando en nombre propio y en ejercicio de la acción pública de Inconstitucionalidad consagrada en el numeral 2º del artículo 237 de la Constitución Política, solicita a esta Corporación que se declare la nulidad de las expresiones "…no tendrá carácter salarial…" y "…no será factor salarial…", contenidas en el artículo 2º del decreto 3552 del 10 de diciembre de 2003, mediante el cual se fijaron sueldos básicos para el personal de oficiales y suboficiales de las fuerzas militares, oficiales, suboficiales y agentes de policía nacional, personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional y empleados públicos del Ministerio de Defensa, las Fuerzas militares y la Policía Nacional.
2.- El texto del decreto es el siguiente: (se destaca en negrilla y subraya la parte demandada)
DECRETO 3552 DE 2003
(Diciembre 10)
"Por el cual se fijan sueldos básicos para el personal de oficiales y suboficiales de las fuerzas militares, oficiales, suboficiales y agentes de policía nacional, personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional y empleados públicos del Ministerio de Defensa, las Fuerzas militares y la Policía Nacional, se establecen bonificaciones para alfereces, guardiamarinas, pilotines, grumetes y soldados, se modifican las comisiones y se dictan otras disposiciones en materia salarial"
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
en uso de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992
DECRETA
……
ARTICULO SEGUNDO.- Los Oficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en los grados de General y Almirante, percibirán por todo concepto una asignación mensual igual a la que devenguen los Ministros del Despacho como asignación básica y gastos de representación, en todo tiempo, distribuida así: el cuarenta y cinco por ciento (45%) como sueldo básico y el cincuenta y cinco por ciento (55%) como prima de alto mando. Esta última no tendrá carácter salarial para ningún efecto legal.
PARAGRAFO. Los oficiales Generales y Almirante a que se refiere este artículo tendrán derecho a la Prima de Dirección y demás primas que devenguen los Ministros del Despacho.
La Prima de Dirección no será factor salarial para ningún efecto legal, se pagará mensualmente y es compatible con la Prima de Alto Mando a que tienen derecho los oficiales en estos grados.
En ningún caso los oficiales Generales y Almirantes podrán recibir una remuneración superior a la prevista para los Ministros del Despacho.
3.- El actor endilga a los apartes demandados el cargo de infracción de los artículos 1, 13, 150 numeral 19 literal e), y 113 de la Constitución Nacional.
En resumen considera que el Gobierno Nacional desconoció el derecho a la igualdad y que excedió la competencia que la Constitución le asigna, por las siguientes razones:
a) El derecho a la igualdad porque la norma niega el acceso a un beneficio que podrían alcanzar los Generales y Almirantes de la Fuerza Pública, "…al consagrar en los decretos que fijan sueldos dos primas sin carácter salarial, en tanto que para el resto de servidores públicos no señala primas sin carácter salarial…"
Afirma que "…El trato desigual se concreta en que los Generales y Almirantes también son destinatarios del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 ya que mediante el decreto 8763 de junio 2 de 1992 se les reconoció a estos servidores públicos la Prima especial de servicio consagrada en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 y sucedió todo lo contrario; que en vez de pagársela, le decretaron dos primas sin carácter salarial, que son la Prima de alto mando y la Prima de dirección sin carácter salarial, lo cual a la luz del derecho constituye trato discriminatorio…"
b) La competencia que la Constitución asigna en el artículo 150 numeral 19 literal e), porque "…el gobierno al expedir el decreto 3552 de 10 de diciembre de 2003 lo hizo en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992, la cual en ninguno de sus artículos autoriza al Presidente para fijar a los Generales y Almirantes de la Fuerza Pública Primas sin carácter salarial…"
3.- La demanda fue notificada personalmente en los Ministerios de Defensa y de Hacienda y Crédito Público y en el Departamento Administrativo de la Función Pública; las dos últimas entidades la contestaron oportunamente y se opusieron a las pretensiones impetradas.
Afirman que las prestaciones que contempla el decreto demandado contienen una diferenciación justificada y razonable y que éste fue dictado en ejercicio de la competencia que la Constitución le asigna al Gobierno nacional.
ALEGATO DE CONCLUSIÓN.
En alegato de conclusión visible a folio 117 del expediente, el actor adiciona las pretensiones de su demanda y afirma que los apartes demandados del decreto 3552 de 10 de diciembre de 2003 infringen los literales a) y j) del artículo 2º de la Ley 4ª de 1992.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador Tercero delegado ante esta Corporación, pide que se acceda a las súplicas de la demanda.
Considera que si bien resultaba impropio demandar la nulidad del decreto por vía de la acción pública de inconstitucionalidad, la modificación de la demanda en el alegato de conclusión enmienda el error inicial y permite una decisión de fondo que en su concepto debe ser accediendo a la pretensión anulatoria.
Al respecto afirma que la inconstitucionalidad que definió la sentencia C-681 de 2003 de la Corte Constitucionalidad sobre el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, por violación del derecho a la igualdad, es aplicable a los Ministros, Generales y Almirantes, "…así los ordinales 2º y 3º de su parte resolutiva solo hicieron referencia a los trabajadores públicos determinados en la parte inicial de la citada disposición de la Ley marco…."
Se decide previas las siguientes,
CONSIDERACIONES
1. El problema jurídico planteado por la demanda, consiste en definir si las expresiones "…no tendrá carácter salarial…" y "…no será factor salarial…", contenidas en el artículo 2º del decreto 3552 del 10 de diciembre de 2003, mediante el cual se fijaron sueldos básicos para el personal de oficiales y suboficiales de las fuerzas militares, oficiales, suboficiales y agentes de policía nacional, personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional y empleados públicos del Ministerio de Defensa, las Fuerzas militares y la Policía Nacional; infringen los artículos 1, 13, 150 numeral 19 literal e) y 113 de la Constitución Política.
Tal fue el objeto del litigio que planteo la demanda y que sirvió de marco para la defensa de la entidad a lo largo del proceso judicial.
Por ello resulta inoportuna y extemporánea la inclusión del debate sobre la legalidad del decreto demandado por la infracción de la Ley 4ª de 1992 y la Sala se abstendrá de darle trámite en este proceso judicial, con el fin de preservar los derechos fundamentales de contradicción y de defensa de las entidades demandadas.
2. Respecto de la solicitud de nulidad por inconstitucionalidad del decreto 3552 de diciembre de 2003, la Sala advierte que dicho decreto concreta el mandato contenido en el artículo 150 numeral 19 de la Constitución Política que asigna al Gobierno la potestad de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública, con sujeción a los objetivos y criterios generales que fijó el Congreso de la República mediante una ley general.
La ley General dictada por el Congreso para el efecto es la ley 4ª de 1992 de la cual son relevantes para el asunto planteado en la demanda, los artículos 1º, 2º, 14º y 15º cuyo contenido es el siguiente:
"ARTÍCULO 1o. El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial y prestacional de:
a) Los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico;
b) Los empleados del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la República;
c) Los miembros del Congreso Nacional, y
d) Los miembros de la Fuerza Pública.
"ARTÍCULO 2o. Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios:
a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales;
b) El respeto a la carrera administrativa y la ampliación de su cobertura;
c) La concertación como factor de mejoramiento de la prestación de los servicios por parte del Estado y de las condiciones de trabajo;
d) La modernización, tecnificación y eficiencia de la administración pública;
e) La utilización eficiente del recurso humano;
f) La competitividad, entendida como la capacidad de ajustarse a las condiciones predominantes en las actividades laborales;
g) La obligación del Estado de propiciar una capacitación continua del personal a su servicio;
h) La sujeción al marco general de la política macroeconómica y fiscal;
i) La racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, esto es, las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad;
j) El nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño;
k) El establecimiento de rangos de remuneración para los cargos de los niveles profesional, asesor, ejecutivo y directivo de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva y de la Organización Electoral;
l) La adopción de sistemas de evaluación y promoción basados en pruebas generales y/o específicas. En el diseño de estos sistemas se tendrán en cuenta como criterios, la equidad, productividad, eficiencia, desempeño y la antigüedad;
ll) El reconocimiento de gastos de representación y de salud y de primas de localización, de vivienda y de transporte cuando las circunstancias lo justifiquen, para la Rama Legislativa.
"ARTÍCULO 14. El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad."
"ARTÍCULO 15. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil tendrán una prima especial de servicios, sin carácter salarial, que sumada a los demás ingresos laborales, igualen a los percibidos en su totalidad, por los miembros del Congreso, sin que en ningún caso los supere. El Gobierno podrá fijar la misma prima para los Ministros del Despacho, los Generales y Almirantes de la Fuerza Pública. "
El artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 fue aclarado en el artículo 1º de la Ley 332 de 1996, por cuyo contenido se debe computar el valor de la Prima Especial para efectos del liquidar la pensión de jubilación de los funcionarios que la norma contempla:
ARTÍCULO 1o. La prima especial prevista en el primer inciso del artículo 140 de la Ley 4a. de 1992, para los funcionarios allí mencionados y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí consagrada, que se jubilen en el futuro, o que teniendo reconocida la pensión de jubilación aún se encuentren vinculados al servicio, harán parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecidas por la ley.
La anterior prima con las mismas limitaciones, también se aplicará a los Magistrados Auxiliares y abogados asistentes de las Altas Cortes, Magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, Magistrados del Tribunal Nacional, y Magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los Procuradores Delegados de la Procuraduría General de la Nación.
Con las precisiones normativas anteriores la Sala reitera el criterio esbozado en anteriores ocasiones (Sentencia del 9 de febrero de 2004, expediente 25000232500020000646301-5853-02, Magistrada Ponente Dra ANA MARGARITA OLAYA FORERO), según el cual no puede confrontarse directamente la norma demandada con la Constitución Nacional, porque existe entre la primera y la segunda, otra norma que por expreso mandato de la Carta ha desarrollado los principios y directrices que la Constitución señala.
En efecto, el decreto acusado fue expedido en ejercicio de la competencia que al Gobierno Nacional corresponde, para definir la situación jurídica de orden salarial y prestacional de algunos empleados públicos, aplicando los criterios y objetivos que la Ley 4ª de 1992 definió, entre otros, en los artículos 2º, 14º y 15º.
Por ello resulta impertinente estudiar la validez del decreto por la posible infracción de la Constitución Nacional, si no se acusa la violación de las normas legales que con la jerarquía de una ley marco, desarrollan el mandato Constitucional que se estima desconocido.
3. En relación con la acusada incompetencia del Gobierno nacional para expedir el decreto demandado, la Sala no encuentra acertado el razonamiento del actor, pues tal como se dijo antes, el decreto 3552 de 2003 concreta el mandato contenido en el artículo 150 numeral 19 de la Constitución Política que asigna al Gobierno la potestad de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública; y para ejercer dicha potestad general, no se necesita de una autorización referida específica y expresamente a cada uno de los componentes salariales o prestacionales que el Gobierno define.
Por todo lo anterior la Sala negará las pretensiones de la demanda.
En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A
NIEGANSE las súplicas de la demanda.
En firme esta sentencia, archívese el expediente.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALBERTO ARANGO MANTILLA
TARSICIO CACERES TORO JESÚS MARIA LEMOS BUSTAMANTE
ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO JAIME MORENO GARCIA
ENEIDA WADNIPAR RAMOS
Secretaria