100Consejo de EstadoConsejo de Estado10010002781SENTENCIASEGUNDA1100103250002002006601(049402)200411/03/2004SENTENCIA__SEGUNDA__1100103250002002006601(049402)__2004_11/03/2004100027812004UNIVERSIDADES ESTATALES - Niega la nulidad de decreto que regula la materia salarial y prestacional de los servidores de estas entidades porque el Gobierno Nacional tiene competencia para ello / REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE UNIVERSIDADES OFICIALES - Competencia del Gobierno Nacional para fijar el régimen de los empleados administrativos de estas instituciones / AUTONOMIA UNIVERSITARIA - Límites en materia salarial y prestacional Considera la parte actora que el Gobierno no tenía competencia para definir el régimen salarial de los empleados públicos administrativos de las universidades estatales u oficiales porque dichos entes no hacen parte de la rama ejecutiva del orden nacional a los que refiere el literal a del artículo 1º de la ley 4ª de 1992 y porque el artículo 77 de la ley 30 de 1992 solo asigna competencia al Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los " profesores " de las universidades oficiales. Al respecto dirá la Sala que no le asiste razón a la parte actora en su argumento. En efecto la competencia para fijar el régimen salarial de los empleados públicos, sin distinción, fue asignada por la Constitución Nacional al Congreso y al Gobierno Nacional de forma concurrente. Por ello aunque dicha facultad no hubiera sido expresada por el artículo 77 de la ley 30 para los empleados administrativos de las Universidades Estatales; y aunque el artículo 4º de la ley 4ª de 1992 no haya hecho mención expresa de los empleados de los entes universitarios autónomos, se debe entender que es la propia Constitución Nacional la que otorga al Gobierno Nacional la competencia para "fijar el régimen salarial y prestacional" de dichos empleados públicos. De igual forma, frente a las acusaciones de falsa motivación del decreto demandado, dirá la Sala que existe un lazo intimo entre las normas que desarrollan los preceptos constitucionales con la Carta Política y de ellos se deduce la interpretación que esta Sala acoge, sobre el contenido de las normas legales que desarrollan el mandato Constitucional del artículo 150 numeral 19 literal e, interpretación que resulta ser la más acorde con la lógica del manejo económico administrativo que la Constitución quiso dar a la administración publica en general y que no permite la creación de sistemas disímiles e inconexos en materia del salario de los empleados administrativos y docentes de las universidades estatales u oficiales. No tiene pues vocación de prosperidad la censura que los actores presentan al decreto 2880 de 24 de diciembre de 2001 por falta de competencia y por falsa motivación, lo que impone negar las súplicas de la demanda. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO Bogotá, D.C., once (11) de marzo de dos mil cuatro (2004).
Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadANA MARGARITA OLAYA FOREROJOSE MUNERA ORTEGA | OTROdecreto 2880 de 24 de diciembre de 2002Identificadores10010002782true3386Versión original10002782Identificadores

Fecha Providencia

11/03/2004

Sección:  SEGUNDA

Consejero ponente:  ANA MARGARITA OLAYA FORERO

Norma demandada:  decreto 2880 de 24 de diciembre de 2002

Demandante:  JOSE MUNERA ORTEGA | OTRO


UNIVERSIDADES ESTATALES - Niega la nulidad de decreto que regula la materia salarial y prestacional de los servidores de estas entidades porque el Gobierno Nacional tiene competencia para ello / REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE UNIVERSIDADES OFICIALES - Competencia del Gobierno Nacional para fijar el régimen de los empleados administrativos de estas instituciones / AUTONOMIA UNIVERSITARIA - Límites en materia salarial y prestacional

Considera la parte actora que el Gobierno no tenía competencia para definir el régimen salarial de los empleados públicos administrativos de las universidades estatales u oficiales porque dichos entes no hacen parte de la rama ejecutiva del orden nacional a los que refiere el literal a del artículo 1º de la ley 4ª de 1992 y porque el artículo 77 de la ley 30 de 1992 solo asigna competencia al Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los "profesores" de las universidades oficiales. Al respecto dirá la Sala que no le asiste razón a la parte actora en su argumento. En efecto la competencia para fijar el régimen salarial de los empleados públicos, sin distinción, fue asignada por la Constitución Nacional al Congreso y al Gobierno Nacional de forma concurrente. Por ello aunque dicha facultad no hubiera sido expresada por el artículo 77 de la ley 30 para los empleados administrativos de las Universidades Estatales; y aunque el artículo 4º de la ley 4ª de 1992 no haya hecho mención expresa de los empleados de los entes universitarios autónomos, se debe entender que es la propia Constitución Nacional la que otorga al Gobierno Nacional la competencia para "fijar el régimen salarial y prestacional" de dichos empleados públicos. De igual forma, frente a las acusaciones de falsa motivación del decreto demandado, dirá la Sala que existe un lazo intimo entre las normas que desarrollan los preceptos constitucionales con la Carta Política y de ellos se deduce la interpretación que esta Sala acoge, sobre el contenido de las normas legales que desarrollan el mandato Constitucional del artículo 150 numeral 19 literal e, interpretación que resulta ser la más acorde con la lógica del manejo económico administrativo que la Constitución quiso dar a la administración publica en general y que no permite la creación de sistemas disímiles e inconexos en materia del salario de los empleados administrativos y docentes de las universidades estatales u oficiales. No tiene pues vocación de prosperidad la censura que los actores presentan al decreto 2880 de 24 de diciembre de 2001 por falta de competencia y por falsa motivación, lo que impone negar las súplicas de la demanda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO

Bogotá, D.C., once (11) de marzo de dos mil cuatro (2004).

Radicación número: 11001-03-25-000-2002-0066-01(0494-02)

Actor: JOSE MUNERA ORTEGA Y OTRO

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

ANTECEDENTES

Los demandantes, obrando en nombre propio y en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicitan a esta Corporación que se declare la nulidad de las expresiones subrayadas del decreto 2880 de 24 de diciembre de 2002, "Por el cual se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional para los empleados públicos docentes y administrativos de las Universidades Estatales u oficiales".

El texto del decreto demandado en lo pertinente es el siguiente:

"ARTÍCULO 4°. Los empleados públicos administrativos vinculados actualmente a las Universidades Estatales u Oficiales continuarán rigiéndose por el régimen salarial y prestacional que efectivamente se les reconoció y pagó hasta el 31 de diciembre de 2000.

De conformidad con el parágrafo primero del artículo sexto6 de la Ley 4a de 1992, facúltase a los Rectores Universitarios para determinar los reajustes a las asignaciones básicas del personal de carácter administrativo de sus correspondientes plantas de personal vigentes a 31 de diciembre 2000, de conformidad con los porcentajes de las tablas indicadas en el artículo primero del presente decreto.

Los Rectores Universitarios expedirán los correspondientes actos administrativos antes del 31 de diciembre de 2001 y deberán remitir copia de los mismos al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento Administrativo de la Función Pública dentro de los tres días siguientes a su expedición.

ARTÍCULO 6o. La autoridad que dispusiera el pago de remuneraciones contraviniendo las prescripciones del presente decreto, será responsable de los valores indebidamente pagados y estará sujeta a las sanciones fiscales, administrativas, penales y civiles previstas en la ley. La Contraloría General de la República velará por el cumplimiento de esta disposición.

ARTÍCULO 7o. Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente decreto, en concordancia con lo establecido en el artículo 109 de la Ley 4a de 1992. Cualquier disposición en contrario carecerá de todo afecto y no creará derechos adquiridos."

Los cargos con los que se impugnó la validez de la norma son: falta de competencia, que hacen consistir en que fue expedido por autoridad diferente al Consejo Superior de la Universidad, en desconocimiento del artículo 69 de la Constitución Nacional y los artículos 28 y 657 de la ley 30 de 1992; y falsa motivación por haberse expedido en desarrollo del artículo 77 de la ley 30 de 1992, que "..en ninguno de sus apartes contempla a los servidores administrativos como sujetos de la aplicación de lo allí normado, parcialmente se incurre en una motivación inexistente.." y por expresar que es concordante con la ley 4ª de 1992 que "..no contiene en su campo de aplicación a las Universidades Estatales u oficiales.."

Manifiestan que al expedir el decreto acusado, el Gobierno desconoció la autonomía universitaria y asumió una competencia que no le corresponde, en cuyo ejercicio señaló incrementos del salario inferiores al crecimiento en el índice de precios al consumidor. Estiman que ello atenta contra la capacidad adquisitiva del salario que la Constitución ordena defender.

2.- La demanda fue notificada personalmente al Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, al Ministro de Hacienda y al Ministro de Educación Nacional quienes la contestaron por conducto de apoderado, y se opusieron a las súplicas impetradas.

Manifiestan que la competencia normativa en materia salarial corresponde al Congreso de la República entidad que en cumplimiento de lo estipulado en el artículo 150 numeral 19 literales e y f, expidió la ley marco pertinente para que el Gobierno Nacional fije el régimen salarial y prestacional de todos los empleados públicos, incluyendo a los administrativos de las Universidades Estatales.

Estiman que el concepto de autonomía universitaria consagrado en el artículo 69 de la Carta, no implica la facultad para desconocer otras disposiciones Constitucionales.

ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO

El señor Procurador Tercero Delegado ante esta Corporación solicita denegar las súplicas de la demanda. Manifiesta que "..es claro que el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, es competencia del ejecutivo su definición, pues el Congreso al expedir la ley 30 de 1992 le otorgó esa facultad y en concreto frente a los centros universitarios cuando en su artículo 77 estableció: El régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales u oficiales se regirá por la ley 4ª de 1992, los decretos reglamentarios y las demás normas que la adicionan o complementan..".

Agrega que en materia salarial el Gobierno puede delegar en los Rectores de las Universidades Oficiales la facultad que le compete "..pero en este evento, solo respecto de los de orden nacional atendiendo a lo consagrado por el artículo 6º de la ley 4ª de 1992.."

Se decide, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

El debate se orienta a decidir la legalidad del decreto 2880 de 24 de diciembre de 2001, dilucidando la competencia del Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial de los empleado públicos administrativos de las universidades oficiales o estatales, habida cuenta de las normas Constitucionales y legales que asignan autonomía a dichos entes de educación superior.

Sea lo primero advertir que los decretos de fijación salarial que expide el Gobierno Nacional pretenden concretar el mandato contenido en el artículo 150 numeral 19 de la Constitución Política que asigna al Gobierno la potestad de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública, con sujeción a los objetivos y criterios generales que fijó el Congreso de la República mediante una ley general.

La ley general dictada por el Congreso para el efecto es la ley 4ª de 1992 que en lo pertinente señaló lo siguiente:

"ARTÍCULO 4o. Con base en los criterios y objetivos contenidos en el artículo 2° el Gobierno Nacional, --cada año, modificará el sistema salarial correspondiente a los empleados enumerados en el artículo 1º literal a), b) y d), aumentando sus remuneraciones.

Igualmente, el Gobierno Nacional podrá modificar el régimen de viáticos, gastos de representación y comisiones de los mismos empleados."

"ARTÍCULO 1o. El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta ley, fijará el régimen salarial y prestacional de:

a) Los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico;

b) Los empleados del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la República;

c) Los miembros del Congreso Nacional, y

d) Los miembros de la Fuerza Pública. "

Considera la parte actora que el Gobierno no tenía competencia para definir el régimen salarial de los empleados públicos administrativos de las universidades estatales u oficiales porque dichos entes no hacen parte de la rama ejecutiva del orden nacional a los que refiere el literal a del artículo 1º de la ley 4ª de 1992 y porque el artículo 77 de la ley 30 de 1992 solo asigna competencia al Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los "profesores" de las universidades oficiales:

"LEY 30 DE 1992.

Artículo 77. El régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales u oficiales se regirá por la Ley 4a de 1992, los Decretos Reglamentarios y las demás normas que la adicionan y complementan. "

Al respecto dirá la Sala que no le asiste razón a la parte actora en su argumento.

En efecto la competencia para fijar el régimen salarial de los empleados públicos, sin distinción, fue asignada por la Constitución Nacional al Congreso y al Gobierno Nacional de forma concurrente.

Nada diferente se puede deducir del claro texto del artículo 150 de la Constitución Política:

ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:

e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública.." (SUBRAYA FUERA DE TEXTO)

Por ello aunque dicha facultad no hubiera sido expresada por el artículo 77 de la ley 30 para los empleados administrativos de las Universidades Estatales; y aunque el artículo 4º de la ley 4ª de 1992 no haya hecho mención expresa de los empleados de los entes universitarios autónomos, se debe entender que es la propia Constitución Nacional la que otorga al Gobierno Nacional la competencia para "fijar el régimen salarial y prestacional" de dichos empleados públicos.

Un análisis gramatical de la norma referida, no admite duda alguna frente a esta interpretación, que encuentra respaldo expreso y con autoridad en la sentencia C-510 de 1999, de la cual se transcriben los siguientes apartes por resultar pertinentes:

"La Constitución de 1991, por su parte, al regular lo relativo a las atribuciones del Congreso de la República, estableció en el artículo 150, numeral 19, literal e), que a éste le corresponde dictar normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para regular, entre otras materias 'el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.' (subrayas fuera de texto)

El Constituyente de 1991, entonces, conservó el concepto que venía desde la reforma constitucional de 1968, en relación con la necesidad de la existencia de una competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo en la regulación de determinadas materias, una de ellas la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre otros servidores del Estado, en donde la función del primero se debe limitar a establecer unos marcos generales, unos lineamientos que le circunscriban al segundo la forma como éste ha de desarrollar su actividad reguladora para los asuntos específicamente señalados por la propia Constitución.

3.2. En relación con la determinación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, a diferencia de lo que acontecía en vigencia de la Constitución de 1886, en donde el Congreso era quien señalaba la escala de remuneración de los distintos empleos, hoy, el legislador debe simplemente fijar los principios y los parámetros que el Gobierno ha de tener en cuenta para establecer no sólo la escala de remuneración sino los demás elementos que son propios de un régimen salarial y prestacional.

En estos términos, corresponde al Gobierno Nacionalestablecer directamente los salarios y prestaciones sociales de todos los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la Fuerza Pública, con fundamento en los criterios que para el efecto señale el legislador en la ley general que está obligado a expedir. Principios, parámetros y objetivos que el Congreso fijó en la ley 4ª de 1992, así como en el artículo 193 de la ley 100 de 1993, artículo éste que hace referencia específicamente a los trabajadores y profesionales de la salud."

Cuando la norma de rango legal (artículo 77 de ley 30 de 1992) mencionó solamente a los empleados docentes, lo hizo precisamente para zanjar cualquier duda que se pudiera suscitar sobre la competencia del Gobierno Nacional para fijar el salario de los profesores universitarios -que cumplen una función eminentemente académica-, frente a la autonomía universitaria,

En este orden de ideas y acudiendo al criterio lógico sistemático de interpretación judicial que busca encontrar las relaciones que existen entre el ordenamiento Constitucional y las normas legales, encuentra la Sala un argumento a fortiori de aplicación incuestionable: si el legislador entendió que la autonomía universitaria no se extiende a la facultad de regulación propia y autónoma del régimen salarial de los docentes, con mayor razón debe entenderse dicha limitación a la autonomía universitaria respecto de los funcionarios administrativos de las universidades, para quienes concurren razones menos claras y imperiosas que soportarían el argumento contrario.

En efecto, la autonomía universitaria gira en torno del concepto clásico de las universidades como corporaciones académicas o científicas, universales y autónomas y por ello las limitaciones impuestas por el ordenamiento al manejo administrativo de sus docentes se deben entender igualmente, frente a los empleados administrativos que cumplen funciones que por esencia se encuentran más distantes de los objetivos académicos que estas instituciones por esencia desarrollan.

De igual forma, frente a las acusaciones de falsa motivación del decreto demandado, dirá la Sala que existe un lazo intimo entre las normas que desarrollan los preceptos constitucionales con la Carta Política y de ellos se deduce la interpretación que esta Sala acoge, sobre el contenido de las normas legales que desarrollan el mandato Constitucional del artículo 150 numeral 19 literal e, interpretación que resulta ser la más acorde con la lógica del manejo económico administrativo que la Constitución quiso dar a la administración publica en general y que no permite la creación de sistemas disímiles e inconexos en materia del salario de los empleados administrativos y docentes de las universidades estatales u oficiales.

No tiene pues vocación de prosperidad la censura que los actores presentan al decreto 2880 de 24 de diciembre de 2001 por falta de competencia y por falsa motivación, lo que impone negar las súplicas de la demanda.

En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

NIEGANSE las súplicas de la demanda.

En firme esta providencia, archívese el expediente.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.-

ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALBERTO ARANGO MANTILLA

TARSICIO CACERES TORO JESÚS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

Secretaria