SENTENCIA 1100103250002001003701(70601) de 2003

100Consejo de EstadoConsejo de Estado10010002757SENTENCIASEGUNDA1100103250002001003701(70601)200304/12/2003SENTENCIA__SEGUNDA__1100103250002001003701(70601)__2003_04/12/2003100027572003ADMINISTRADORAS DE FONDOS DE PENSIONES - Niega la nulidad de decreto que faculta a estas entidades para exigir el facs�mil de la firma autorizada y el certificado de informaci�n laboral para efectos de los bonos pensionales o el reconocimiento de pensiones / BONO PENSIONAL - Niega la nulidad de norma que establece los requisitos del facs�mil de la firma autorizada y el certificado de informaci�n laboral / CERTIFICADO DE INFORMACION LABORAL - Niega la nulidad de norma que autoriza este requisito para efectos de los bonos pensionales o reconocimiento de pensiones Las normas demandadas hacen relaci�n a la facultad que tienen las administradoras de fondos de pensiones para solicitar adem�s de lo previsto en el literal c) del art�culo 48 del decreto1748 de 1995, modificado por el art�culo 20 del decreto No. 1513 de 1998, el facs�mil de la firma autorizada y al certificado de informaci�n laboral. En lo atinente a dicho certificado, la norma impugnada consagra que las certificaciones de tiempo laborado o cotizado con destino a la emisi�n de bonos pensionales o para el reconocimiento de pensiones que se expidan a partir de la fecha de entrada en vigencia del decreto No. 13 de 2001, deber�n elaborarse en los formatos de certificado de informaci�n laboral, que ser�n adoptados conjuntamente por los Ministerios de Hacienda y Cr�dito P�blico y de Trabajo y Seguridad Social, como �nicos v�lidos para tales efectos. Se infiere del art�culo 48 del Decreto Reglamentario 1748 de 1995, que las Administradoras de Fondos de Pensiones est�n obligadas a verificar las certificaciones expedidas por los empleadores para el reconocimiento de bonos pensionales, con el objeto de garantizar que la informaci�n all� contenida corresponda a la realidad. As� las cosas, considera la Corporaci�n que existe una fuente jur�dica clara y precisa en que se fundament� el se�or Presidente de la Rep�blica de car�cter constitucional y legal para dictar las normas impugnadas del decreto No. 13 de 2001. Se concluye de lo que consta en el proceso que se unieron experiencias de los Ministerios de Hacienda y Cr�dito P�blico, Trabajo y Seguridad Social con las de la Asociaci�n Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones para llegar a la creaci�n del "certificado de informaci�n laboral" consagrado en el decreto 13 de 2001. De otro lado, por los motivos que adem�s se exponen a continuaci�n, considera la Sala que los cargos formulados por la demandante contra las normas acusadas del decreto No. 13 de 2001 no est�n llamados a prosperar, porque no han sido vulneradas las disposiciones que en la demanda se invocan como infringidas. Con la adopci�n del formato establecido en el decreto 13 acusado, se busc� superar las dificultades que se presentaban en el recaudo de la informaci�n laboral para el reconocimiento de pensiones y bonos pensionales, pues �ste cumple de forma organizada y simplificada con el lleno de los requisitos establecidos en el art�culo 48 del decreto 1748 de 1995, modificado por el art�culo 20 del decreto 1513 de 1998. La exigencia del certificado de informaci�n laboral no hace que prevalezca la formalidad sobre la realidad, sino que posibilita su oportuna constataci�n, en beneficio de los contribuyentes. Se observa de la Ley 100 de 1993 art�culo 117 y Decreto 1314 de 1994 art�culo 9, que el Gobierno Nacional qued� facultado para establecer las medidas necesarias tendientes a garantizar el cumplimiento de las disposiciones relativas a la emisi�n y pago de bonos pensionales. Y que fue lo que sucedi� en el presente caso con la adopci�n del certificado establecido en el art�culo 3 del decreto 13 de 2001, ya que la experiencia demostr� que se necesitaba un mecanismo que hiciera m�s confiable el recaudo de la informaci�n laboral. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA Consejero ponente: NICOLAS PAJARO PE�ARANDA Bogot�, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil tres (2003).

ADMINISTRADORAS DE FONDOS DE PENSIONES - Niega la nulidad de decreto que faculta a estas entidades para exigir el facs�mil de la firma autorizada y el certificado de informaci�n laboral para efectos de los bonos pensionales o el reconocimiento de pensiones / BONO PENSIONAL - Niega la nulidad de norma que establece los requisitos del facs�mil de la firma autorizada y el certificado de informaci�n laboral / CERTIFICADO DE INFORMACION LABORAL - Niega la nulidad de norma que autoriza este requisito para efectos de los bonos pensionales o reconocimiento de pensiones

Las normas demandadas hacen relaci�n a la facultad que tienen las administradoras de fondos de pensiones para solicitar adem�s de lo previsto en el literal c) del art�culo 48 del decreto1748 de 1995, modificado por el art�culo 20 del decreto No. 1513 de 1998, el facs�mil de la firma autorizada y al certificado de informaci�n laboral. En lo atinente a dicho certificado, la norma impugnada consagra que las certificaciones de tiempo laborado o cotizado con destino a la emisi�n de bonos pensionales o para el reconocimiento de pensiones que se expidan a partir de la fecha de entrada en vigencia del decreto No. 13 de 2001, deber�n elaborarse en los formatos de certificado de informaci�n laboral, que ser�n adoptados conjuntamente por los Ministerios de Hacienda y Cr�dito P�blico y de Trabajo y Seguridad Social, como �nicos v�lidos para tales efectos. Se infiere del art�culo 48 del Decreto Reglamentario 1748 de 1995, que las Administradoras de Fondos de Pensiones est�n obligadas a verificar las certificaciones expedidas por los empleadores para el reconocimiento de bonos pensionales, con el objeto de garantizar que la informaci�n all� contenida corresponda a la realidad. As� las cosas, considera la Corporaci�n que existe una fuente jur�dica clara y precisa en que se fundament� el se�or Presidente de la Rep�blica de car�cter constitucional y legal para dictar las normas impugnadas del decreto No. 13 de 2001. Se concluye de lo que consta en el proceso que se unieron experiencias de los Ministerios de Hacienda y Cr�dito P�blico, Trabajo y Seguridad Social con las de la Asociaci�n Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones para llegar a la creaci�n del "certificado de informaci�n laboral" consagrado en el decreto 13 de 2001. De otro lado, por los motivos que adem�s se exponen a continuaci�n, considera la Sala que los cargos formulados por la demandante contra las normas acusadas del decreto No. 13 de 2001 no est�n llamados a prosperar, porque no han sido vulneradas las disposiciones que en la demanda se invocan como infringidas. Con la adopci�n del formato establecido en el decreto 13 acusado, se busc� superar las dificultades que se presentaban en el recaudo de la informaci�n laboral para el reconocimiento de pensiones y bonos pensionales, pues �ste cumple de forma organizada y simplificada con el lleno de los requisitos establecidos en el art�culo 48 del decreto 1748 de 1995, modificado por el art�culo 20 del decreto 1513 de 1998. La exigencia del certificado de informaci�n laboral no hace que prevalezca la formalidad sobre la realidad, sino que posibilita su oportuna constataci�n, en beneficio de los contribuyentes. Se observa de la Ley 100 de 1993 art�culo 117 y Decreto 1314 de 1994 art�culo 9, que el Gobierno Nacional qued� facultado para establecer las medidas necesarias tendientes a garantizar el cumplimiento de las disposiciones relativas a la emisi�n y pago de bonos pensionales. Y que fue lo que sucedi� en el presente caso con la adopci�n del certificado establecido en el art�culo 3 del decreto 13 de 2001, ya que la experiencia demostr� que se necesitaba un mecanismo que hiciera m�s confiable el recaudo de la informaci�n laboral.

Procede la Sala a decidir el proceso de la referencia, en que se impetra la nulidad parcial del art�culo 2� y total del art�culo 3� del decreto No. 13 de 2001 "fechado el 9 de enero de 2001 y publicado en el Diario oficial No. 44.302 del d�a 24 del mismo mes y a�o" (fl. 18).

Por el cual se reglamentan parcialmente los art�culos 115, 117 y 128 de la Ley 100 de 1993, el Decreto - ley 1314 de 1994 y el art�culo 20 del Decreto - ley 656 de 1994.

El Presidente de la Rep�blica de Colombia, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial de las que le confiere el numeral 11 del art�culo 189 de la Constituci�n Pol�tica,

Art�culo 2�. Verificaci�n de certificaciones.- Para efectos de la verificaci�n a que se refiere el art�culo 48 del decreto 1748 de 1995, modificado por el art�culo 20 del decreto 1513 de 1998, las entidades administradoras deber�n constatar que las certificaciones cumplan con los requisitosformales indicados por dicha disposici�n, y que su contenido sea congruente con la informaci�n que posee la administradora. Para este efecto las administradoras podr�n solicitar adem�s de lo se�alado por el literal c) del art�culo 48 del Decreto 1748 de 1995 modificado por el art�culo 20 del Decreto 1513 de 1998, el facs�mil de la firma autorizada.

Art�culo 3�. Certificado de informaci�n laboral. Las certificaciones de tiempo laborado o cotizado con destino a la emisi�n de bonos pensionales o para el reconocimiento de pensiones que se expidan a partir de la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, deber�n elaborarse en los formatos de Certificado de Informaci�n Laboral que ser�n adoptados conjuntamente por los Ministerios de Hacienda y Cr�dito P�blico y de Trabajo y Seguridad Social, como �nicos v�lidos para tales efectos. (Subrayas fuera del texto)

Se estiman vulnerados los art�culos 48, 53, 29, 84, 189 numerales 10 y 11, 209 y 228 de la Constituci�n Pol�tica (fl. 24), por las razones que se exponen a continuaci�n:

Manifiesta que los temas de seguridad social, pensiones, bonos pensionales y derechos m�nimos de los trabajadores, tienen consagraci�n constitucional, por lo tanto se encuentran gobernados por los principios de irrenunciabilidad, favorabilidad y primac�a de la realidad sobre las formalidades.

Sostiene, que los derechos constitucionales m�nimos de los trabajadores prevalecen sobre cualquier disposici�n reglamentaria, encaminada a establecer verificaciones de orden"formal".

Si se ha de aplicar la primac�a de la realidad sobre las formalidades que ordena el art�culo 53 de la Carta, deber� eliminarse cualquier verificaci�n formal (art.2 acusado) y deber� desaparecer del mundo jur�dico el" formato", �nico documento v�lido, descrito en el art�culo 3 acusado.

Expresa, que el art�culo 84 de la Constituci�n Pol�tica proh�be que se exijan requisitos adicionales para el ejercicio de derechos que ya est�n reglamentados.

Comenta, que las relaciones de los agentes de la seguridad social est�n reguladas por normas superiores, que al crear por v�a de decretos reglamentarios requisitos adicionales, como formatos oficiales �nicos v�lidos para efectos del art�culo 3� del decreto No 13 de 2001, se vulnerar�a tal disposici�n constitucional.

El requisito del formato de certificado de informaci�n laboral constituye la imposici�n de un requisito adicional y formalista para el ejercicio por parte de los trabajadores de su derecho y en un obst�culo para obtener sus beneficios dentro del sistema de seguridad social.

Relata, que a partir de la entrada en vigencia del decreto No. 13 demandado, quienes soliciten el reconocimiento y pago de sus pensiones o bonos pensionales deben pedir a los Ministerios de Hacienda y Trabajo la expedici�n de un"formato" y la aceptaci�n de �ste por parte del empleador.

La adopci�n de este documento constituye un requisito adicional, un condicionamiento para la presentaci�n de informaci�n laboral, lo cual contraviene el art�culo 53 de la Carta.

Menciona, que el Estado esta faltando a su deber constitucional de ampliar la cobertura de los servicios de seguridad social y de garantizar el pago oportuno de las pensiones.

Se vulnera el principio de igualdad, porque los nuevos peticionarios de bonos y pensiones deben presentar su informaci�n laboral en un formato �nico v�lido para este efecto, mientras que los que solicitaron este derecho antes de la vigencia del decreto 13 mencionado, no ten�an que presentar tal requisito adicional.

Precisa, que la exigencia de un formato de certificaci�n de informaci�n laboral, limita la posibilidad de allegar y contradecir pruebas, por cuanto el art�culo 51 del C.P. de T. prev� que"son admisibles todos los medios de prueba" .

La libertad de aportar pruebas no puede quedar cercenada, ni limitada por un"formato" y mucho menos que se entienda como �nico v�lido para efectos de certificar la informaci�n laboral con fines pensionales.

Expone, que de la lectura de las disposiciones contenidas en la ley 100 de 1993 y en sus decretos - leyes Nos. 656 y 1314 de 1994, no se desprende la facultad ni la necesidad de crear el formato debatido por decreto reglamentario.

2.1)Contradicci�n con el mandato del decreto-ley 656 de 1995, art�culo 20:

Afirma, que el art�culo 20 de la disposici�n mencionada faculta a las Administradoras de Fondos de Pensiones para solicitar las certificaciones que resulten necesarias en el proceso de reconocimiento de derechos pensionales y obliga a los empleadores a dar cumplimiento a tal requerimiento.

De tal forma, se restringe la informaci�n que sea necesaria en este tr�mite, por la que contenga o prevea el formulario cuestionado.

Dice, que el c�digo de procedimiento laboral en aras de hacer prevalecer la realidad sobre las formalidades, admite todos los medios de prueba establecidos en la ley y excluye por ende el formalismo de un formato oficial para las informaciones de orden laboral como �nico v�lido para efectos de pensiones y bonos pensionales.

a) El apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico manifest� (fls. 105 a 118), en resumen en lo relacionado con la primac�a de la realidad sobre las formalidades, que la exigencia de un determinado formato con ciertos requisitos no implica, como lo sugiere el actor, que la forma prevalezca sobre la realidad, sino que dicha realidad se establezca con claridad, evitando ambig�edades que puedan dar lugar a equivocaciones y a corrupci�n.

En cuanto a la reglamentaci�n de un derecho o una actividad, el Gobierno Nacional estableci� las condiciones necesarias para darle mayor confiabilidad a las certificaciones de los empleadores, con el objeto de que las administradoras, emisores y contribuyentes de los bonos puedan tener mayor certeza del funcionario que las emite. Dicha medida se complementa con la utilizaci�n de un formato �nico que contendr� todos y �nicamente los datos precisos y organizados para la convalidaci�n del tiempo laborado por el trabajador en la emisi�n de los bonos pensionales.

Acerca del menoscabo a los derechos de los trabajadores dice que si todos los empleadores adoptaran el formato �nico, como lo establece el decreto demandado, las entidades encargadas del reconocimiento de bonos pensionales y pensiones simplificar�n ostensiblemente su trabajo, se evitar� la falsedad, se podr� identificar f�cilmente el nombre, n�mero de c�dula y cargo de quien expide la certificaci�n laboral.

Respecto del incumplimiento de deberes estatales afirma que es necesario aclarar que el formulario �nico no reemplaza ni exime de responsabilidad a los empleadores de expedir el certificado con la informaci�n laboral correspondiente; que el Sistema General de Pensiones continuar� trabajando con las certificaciones de los empleadores, hasta que se termine de implementar el formulario, el cual fue resultado de todos los aportes hechos por los intervinientes en la emisi�n, expedici�n de bonos pensionales y en el reconocimiento de pensiones.

En relaci�n con el derecho de allegar pruebas y de controvertir las que se alleguen en contra con la puesta en uso del formato, la informaci�n que presente el empleador ser� completa y los tiempos laborados ser�n convalidados dentro de la historia laboral a tener en cuenta para la expedici�n del bono pensional o la pensi�n. Y el trabajador puede controvertir la informaci�n consignada por el empleador, en los t�rminos del art�culo 52 del decreto 1748 de 1995.

Reitera que el proceso de liquidaci�n y emisi�n del bono pensional tiene varias etapas, en las cuales el empleador, la administradora y el empleado realizan un intercambio de informaci�n con el objeto de que el bono se emita con toda la historia laboral del empleado, quien a su vez debe conocer y en todo estar de acuerdo.

En lo atinente al exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria, la reglamentaci�n de este tema en particular, implica disponer de un conocimiento especializado y t�cnico del r�gimen de emisi�n, c�lculo, redenci�n de bonos pensionales y del reconocimiento de una pensi�n, siendo que corresponde al Presidente a trav�s de las dependencias competentes y conocedoras de la materia (Ministerios de Hacienda y Cr�dito P�blico y Trabajo y Seguridad Social), regular en detalle lo pertinente al procedimiento m�s id�neo para conocer la historia laboral de los empleados para efectos pensionales.

La potestad reglamentaria es un derecho propio otorgado por la Constituci�n al Presidente de la Rep�blica como autoridad administrativa, que le permite dictar las normas necesarias para la correcta ejecuci�n de la ley. Y en el art�culo 3 del decreto No. 13 de 2001, el Gobierno Nacional est� ejerciendo una facultad propia del Ejecutivo que debe ejercer para la ejecuci�n de la ley 100 de 1993 y los decretos Nos. 1314 y 656 de 1994.

Sobre los motivos de ilegalidad - contradicci�n con el mandato del Decreto - ley 656 de 1995 art�culo 20, el art�culo 3 del decreto 13 de 2001 no contradice este precepto, pues lo que hace es desarrollarlo a cabalidad en beneficio de todos, incluyendo naturalmente a los empleados, quienes disfrutar�n mas r�pidamente su pensi�n, si su historia laboral es verificada oportunamente utilizando un instrumento id�neo para tal efecto.

Por �ltimo, sostiene que en cuanto a la vulneraci�n de art�culo 51 del C�digo Procesal del Trabajo, las normas de este c�digo rigen las controversias de la jurisdicci�n ordinaria. Y una cosa son los requisitos que se establecen para el tr�mite del bono pensional, que s�lo buscan asegurar que la informaci�n con base en la cual se expiden sea completa y confiable en el tr�mite administrativo y otra es el proceso judicial en el cual se debate un derecho.

b) El apoderado del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (fls. 119 a 123) plantea, en resumen, que las Administradoras de Fondos de Pensiones est�n facultadas para solicitar certificaciones en las que conste informaci�n necesaria para la emisi�n de bonos pensionales, lo cual hace indispensable la intervenci�n del gobierno, para evitar que cada una de estas entidades exijan m�s requisitos de acuerdo a su leal saber y entender.

Expresa, que el ejecutivo haciendo uso de su facultad reglamentaria, expidi� el decreto 13 de 2001, en el cual se indica que las certificaciones de tiempo laborado o cotizado, se elaborar�n en los formatos que adopten conjuntamente los Ministerios de Hacienda y Trabajo.

A�ade, que el decreto acusado hace posible la aplicaci�n de la ley 100 de 1993 en la parte relativa a la expedici�n de los bonos pensionales, pues al exigirse el certificado de informaci�n laboral se obtiene la informaci�n necesaria para su reconocimiento, impidiendo, en aras de la garant�a de que trata el art�culo 53 de la Constituci�n Pol�tica, que las Administradoras exijan requisitos o datos diferentes a los solicitados por la ley.

El se�or Procurador Tercero Delegado ante esta Corporaci�n en su concepto de fondo (fls. 146 a 152), destaca que "las formalidades siempre y cuando se sujeten al ordenamiento jur�dico son aceptadas dentro de los tr�mites y procedimientos necesarios para alegar, probar, definir y reconocer los derechos" (fl.149).

Destaca, que el formato �nico es un documento que se expide una vez se ha recaudado, verificado y constatado la informaci�n que se incorpora en �l y se da a conocer al interesado cuando se concreta en el bono pensional, como lo ordena el decreto 1748 de 1995, para que el mismo manifieste si se ajusta o no a su realidad laboral.

Anota, que no se han vulnerado los principios de igualdad, moralidad, eficacia, econom�a, celeridad, imparcialidad y publicidad contenidos en el art�culo 209 de la Carta, ya que la finalidad de la reglamentaci�n demandada es garantizar el cumplimiento de la ley, "haciendo m�s eficaz, �gil, expedito y p�blico el procedimiento" (fl. 151), ni tampoco el art�culo 228 ibidem, por cuanto el formato es un documento estrictamente formal, cuya utilizaci�n no implica el desconocimiento de normas sustanciales, como lo quiere hacer ver la demandante.

Agrega que, no se puede considerar que el formato constituya un requisito adicional, innecesario o inconveniente, pues si se revisan los antecedentes que dieron lugar a su promulgaci�n, se advierte que era indispensable crearlo para facilitar la obtenci�n de la informaci�n requerida para el reconocimiento de los derechos pensionales

Como ya se vio, la demandante solicita en el escrito introductorio del proceso" la nulidad parcial del art�culo 2� y total del art�culo 3� del Decreto 13 de 2001"(fl.18).

Las citadas normas hacen relaci�n a la facultad que tienen las administradoras de fondos de pensiones para solicitar adem�s de lo previsto en el literal c) del art�culo 48 del decreto1748 de 1995, modificado por el art�culo 20 del decreto No. 1513 de 1998, el facs�mil de la firma autorizada y al certificado de informaci�n laboral.

En lo atinente a dicho certificado, la norma impugnada consagra que las certificaciones de tiempo laborado o cotizado con destino a la emisi�n de bonos pensionales o para el reconocimiento de pensiones que se expidan a partir de la fecha de entrada en vigencia del decreto No. 13 de 2001, deber�n elaborarse en los formatos de certificado de informaci�n laboral, que ser�n adoptados conjuntamente por los Ministerios de Hacienda y Cr�dito P�blico y de Trabajo y Seguridad Social, como �nicos v�lidos para tales efectos.

El decreto No. 13 de 2001 (fl.17) fue proferido por el se�or Presidente de la Rep�blica "en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial de las que le confiere el numeral 11 del art�culo 189 de la Constituci�n Pol�tica,".

Como se sabe, el citado numeral otorga al Se�or Presidente de la Rep�blica, en su calidad de suprema autoridad administrativa, la atribuci�n de ejercer la potestad reglamentaria, por medio de la expedici�n de decretos, resoluciones y �rdenes necesarias para la cumplida ejecuci�n de las leyes.

De tal forma, se infiere que el reglamento que se dicte en ejercicio de esa facultad constitucional por el se�or Presidente de la Rep�blica y que obviamente debe sujetarse a la normativa legal que reglamenta, implica que para lograr la cumplida ejecuci�n de la misma, se pueda precisar aquellos aspectos no contenidos en ella y que no resulten contrarios a la ley o porque no tienen un car�cter sustancial que por su naturaleza corresponda regular al legislador.

De otra parte, se observa por la Sala que el decreto No. 13 de 2001 vino a reglamentar parcialmente los art�culos 115, 117 y 128 de la ley 100 de 1993, el decreto ley No. 1314 de 1994 y el art�culo 20 del decreto ley No. 656 del mismo a�o.

Y el art�culo aludido 117 de la ley 100 de 1993 se�ala que el Gobierno establecer� la metodolog�a, procedimientos y plazos para la expedici�n de los bonos pensionales.

Igualmente, el art�culo 9 del decreto No. 1314 de 1994 reitera en sus disposiciones finales que las dem�s condiciones necesarias para la expedici�n y pago de los bonos pensionales all� mencionados ser�n establecidas por el Gobierno Nacional.

As� mismo, el art�culo 20 del decreto No. 656 de 1994 (fl.3), afirma en lo atinente a las solicitudes de emisi�n de bonos pensi�nales que para tales efectos, los afiliados deber�n suministrar a las administradoras la informaci�n que sea necesaria para tramitar las peticiones y que se encuentren a su alcance; que en todo caso, las administradoras estar�n facultadas para solicitar las certificaciones que sean indispensables, las cuales ser�n de obligatoria expedici�n por parte de los destinatarios.

Y el art�culo 48 del decreto reglamentario No. 1748 de 1995, (fl.7),modificado por el art�culo 20 del decreto reglamentario 1513 de 1998 (fl.13) a que hace menci�n el art�culo 2� del decreto No. 13 de 2001 anota que las administradoras estar�n obligadas a verificar las certificaciones que expidan las entidades empleadoras o cajas, de tal manera que cuando sean recibidas por el emisor, s�lo sea necesario proceder a la liquidaci�n provisional del bono y a la solicitud de reconocimiento de las cuotas partes, de acuerdo con lo previsto en el art�culo 52.

Se infiere de la norma anterior, que las Administradoras de Fondos de Pensiones est�n obligadas a verificar las certificaciones expedidas por los empleadores para el reconocimiento de bonos pensionales, con el objeto de garantizar que la informaci�n all� contenida corresponda a la realidad.

As� las cosas, considera la Corporaci�n que existe una fuente jur�dica clara y precisa en que se fundament� el se�or Presidente de la Rep�blica de car�cter constitucional y legal para dictar las normas impugnadas del decreto No. 13 de 2001.

Ahora bien, en concepto de la actora no se desprende la facultad ni la necesidad de crear el formato debatido mediante decreto reglamentario.

Al respecto, comparte la Sala el criterio del se�or Procurador Tercero Delegado cuando en su concepto de fondo (fl.151) manifiesta que no se puede considerar que el formato que consagra las normas acusadas se constituye en un "requisito adicional innecesario o inconveniente" como lo plantea la demandante, porque el bono pensional est� definido y reglamentado en la ley 100 de 1993 y en los decretos Nos. 656 y 1314 de 1994, ya que si se revisan los antecedentes que dieron lugar a su promulgaci�n se advierte que era indispensable crear y hacer uso del formato �nico que contenga la informaci�n laboral del trabajador, para facilitar la obtenci�n de los datos, tal como se determina de la lectura de oficio suscrito por el Viceministro T�cnico del Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico, raz�n por la cual se decidi� revisar los procedimientos con el fin de resolver los inconvenientes a los afiliados del sistema general de pensiones.

En efecto, como se deriva de los antecedentes administrativos del decreto No. 13 de 2001 allegados al plenario (fl. 65), en el proceso de verificaci�n de la informaci�n laboral se han presentado inconvenientes, pues las certificaciones aportadas no cumplen los requisitos exigidos en el decreto 1513 de 1998, lo que ha retardado el reconocimiento de pensiones y bonos pensionales, circunstancia que ha obligado a quienes intervienen en el mismo a modificar los procedimientos utilizados hasta el momento.

La Asesora del Ministerio de Hacienda y Cr�dito en oficio dirigido a la Directora General del Tesoro Nacional de la misma entidad, manifest�:

"La emisi�n y redenci�n de bonos pensionales que est� en proceso, se ha visto afectada por diversos factores que son fundamentales para el correcto desarrollo de esta labor.

El proceso de regulaci�n en constante cambio y las dificultades que se han presentado con algunas fuentes de informaci�n, requieren de una pol�tica m�s estricta en materia de controles, con el fin de que los recursos all� comprometidos sean efectivamente los que corresponde pagar a la Naci�n.

En este orden de ideas, sugerimos que la autorizaci�n de cupo de emisi�n de Bonos Pensionales sea condicionada a la revisi�n de los respectivos soportes (existencia de las certificaciones y que �stas cumplan con el pleno de las formalidades de que trata el Decreto 1513/98, cruce de archivos masivos actualizados, an�lisis de cambios significativos de informaci�n, etc)..............

.........................................................." (fl. 53) (Resaltado fuera del texto).

El Viceministro T�cnico del Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico en oficio dirigido a la presidente de Asofondos expres�:

"El proceso de reconocimiento, liquidaci�n, emisi�n y pago de bonos pensionales ha venido siendo afectado por diversos factores entre los que podemos mencionar, los ajustes en la reglamentaci�n, as� como algunas dificultades que se han ido presentando en las fuentes de informaci�n, las cuales se constituyen en el pilar del c�lculo de los bonos pensionales.

Con respecto a las fuentes de informaci�n, lamentablemente el suministro de la informaci�n proveniente de fondos y cajas del sector p�blico as� como del Instituto de Seguros Sociales, no se ha ajustado a los requerimientos de calidad, oportunidad y actualizaci�n necesarios; adicionalmente, en el proceso de liquidaci�n de bonos pensionales se han recibido certificaciones de empleadores, en las que se ha podido verificar que las administradoras no han cumplido con lo dispuesto por el art�culo 48 del decreto 1748 de 1995, modificado por el art�culo 20 del decreto 1513 de 1998. Prueba de esto �ltimo reposa en el hecho de que la Oficina de Bonos Pensionales emiti� la Circular 43 el pasado 4 de febrero, de la cual anexo copia, y hasta la fecha no se ha recibido respuesta de ninguna administradora, seg�n informaci�n recibida del Doctor Iv�n Obreg�n, jefe de la oficina.

Todo lo anterior nos ha llevado a efectuar una revisi�n de los procedimientos, que desafortunadamente ha transformado el normal desarrollo de esta labor, pero que resulta indispensable para poder garantizar el reconocimiento justo de beneficios a todos los afiliados a cualquiera de los dos reg�menes que conforman el Sistema General de Pensiones, as� como para comprometer los recursos de la Naci�n con la responsabilidad, diligencia y prudencia que deben caracterizar dicho proceso.

En concordancia con lo anteriormente expuesto, me permito remitirle la Circular 44 emitida por la Oficina de Bonos Pensionales el pasado 14 de marzo, la cual tiene como objetivo hacer �nfasis en la responsabilidad de las administradoras en el tema de las certificaciones de empleadores, que como ya se dijo, son un soporte fundamental dentro de la liquidaci�n de un bono pensional; una certificaci�n que no est� acorde con la realidad, genera el reconocimiento de un derecho a su beneficiario y de una obligaci�n en contra de la Naci�n que compromete la responsabilidad del emisor.

Sea esta la oportunidad para contar con su concurso y con el de todas las administradoras para ir implementando las seguridades y los mecanismos de control que nos permita llevar a cabo un proceso de reconocimiento, liquidaci�n, emisi�n y redenci�n de bonos pensionales acorde con la responsabilidad y compromiso de la Naci�n frente a la generaci�n de obligaciones econ�micas" (fls. 56 y 57). (Resaltado fuera del texto).

La presidente de la Asociaci�n Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesant�a - Asofondos, a su vez precis� en comunicaci�n enviada al Viceministro T�cnico del referido Ministerio, lo siguiente:

"Como se inform� de tiempo atr�s a los funcionarios encargados en el Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico de este asunto,la problem�tica relacionada con el tr�mite de las certificaciones que les corresponde expedir a los empleadores del sector p�blico se origina principalmente en la ausencia de disposiciones que regulen con todo detalle la expedici�n de certificaciones y las consecuencias de tipo administrativo y disciplinario que se originan en el incumplimiento de lo dispuesto en el Decreto Reglamentario 1748 de 1995.

Por tal raz�n en las reuniones celebradas los d�as 13 y 27 de junio, as� como el 7 de julio,esta Asociaci�n ha sido particularmente insistente en solicitar que tal vac�o normativo se llene, ante lo cual los funcionarios y asesores de ese Ministerio se comprometieron a tramitar la expedici�n de regulaciones en los siguientes casos:

i)Disponer de un formulario o formato obligatorio para los empleadores del sector p�blico en el que se debe certificar la historia laboral de las personas afiliadas a los Fondos de Pensiones, incorporando el cumplimiento de todos los requisitos que establecen las normas legales y que deben ser objeto de verificaci�n formal por parte de las administradoras; y

ii) Establecer las consecuencias y sanciones que correspondan para aquellos empleados p�blicos que estando obligados a expedir certificaciones laborales, no lo hagan o incumplan los t�rminos y condiciones dispuestos en las normas aplicables.

Es preciso indicar que Asofondos de Colombia estableci� su voluntad de colaborar con la OBP en la elaboraci�n del formulario dispuesto en el numeral i) anterior,........." (fls. 59 y 60). (Resaltado fuera del texto)

Luego, Asofondos en comunicaci�n dirigida al Director de la Oficina de Bonos Pensionales, propuso:

".................., adjunto propuesta de formato �nico para certificaci�n de empleadores p�blicos, el cual fue dise�ado con el concurso de todas las AFP�s

Este modelo cumple con todos los requisitos contenidos en el decreto 1513 de 1.998, as� como con las disposiciones de la Circular 47 de la OBP y consideramos que su uso obligatorio por parte de los empleadores del sector p�blico, facilitar�a la correcta recopilaci�n de la informaci�n necesaria para la liquidaci�n y emisi�n de bonos pensionales" (fl. 62). (Resaltado fuera del texto)

Se concluye de lo que consta en el proceso que se unieron experiencias de los Ministerios de Hacienda y Cr�dito P�blico, Trabajo y Seguridad Social con las de la Asociaci�n Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones para llegar a la creaci�n del"certificado de informaci�n laboral" consagrado en el decreto 13 de 2001.

De otro lado, por los motivos que adem�s se exponen a continuaci�n, considera la Sala que los cargos formulados por la demandante contra las normas acusadas del decreto No. 13 de 2001 no est�n llamados a prosperar, porque no han sido vulneradas las disposiciones que en la demanda se invocan como infringidas.

Con la adopci�n del formato establecido en el decreto 13 acusado, se busc� superar las dificultades que se presentaban en el recaudo de la informaci�n laboral para el reconocimiento de pensiones y bonos pensionales, pues �ste cumple de forma organizada y simplificada con el lleno de los requisitos establecidos en el art�culo 48 del decreto 1748 de 1995, modificado por el art�culo 20 del decreto 1513 de 1998.

La exigencia del certificado de informaci�n laboral no hace que prevalezca la formalidad sobre la realidad, sino que posibilita su oportuna constataci�n, en beneficio de los contribuyentes.

"................... El Gobierno establecer� la metodolog�a, procedimiento y plazos para la expedici�n de los bonos pensionales ......"

"Disposiciones finales. Las dem�s disposiciones necesarias para la expedici�n y pago de los bonos de que trata este decreto ser�n establecidas por el Gobierno Nacional"

Se observa de las normas anteriores, que el Gobierno Nacional qued� facultado para establecer las medidas necesarias tendientes a garantizar el cumplimiento de las disposiciones relativas a la emisi�n y pago de bonos pensionales.

Y que fue lo que sucedi� en el presente caso con la adopci�n del certificado establecido en el art�culo 3 del decreto 13 de 2001, ya que la experiencia demostr� que se necesitaba un mecanismo que hiciera m�s confiable el recaudo de la informaci�n laboral.

Con las disposiciones enjuiciadas, los principales beneficiados son los trabajadores, que no quedan sometidos al arbitrio de las entidades encargadas de la emisi�n de los bonos, ya que �stas unificar�n y agilizar�n sus procesos con la implementaci�n del formato de informaci�n laboral.

El Gobierno Nacional y las administradoras de fondos de pensiones ultiman detalles para la puesta en marcha del certificado de informaci�n laboral, mientras tanto, quienes intervienen en este proceso contin�an con sus funciones como las ven�an desempe�ando, lo cual ha garantizado la prestaci�n del servicio.

El decreto reglamentario 1748 de 1995 garantiza un traslado de la informaci�n laboral constante entre empleadores y trabajadores, para que estos puedan discutir en cualquiera de las instancias de la liquidaci�n, emisi�n y reliquidaci�n del bono pensional los motivos de inconformidad que se presenten.

El Gobierno en ejercicio de la potestad reglamentaria no excedi� los l�mites consagrados en la Constituci�n y en la ley, simplemente acogi� un procedimiento para el recaudo de informaci�n, que garantiza la prestaci�n del servicio con eficiencia.

Adem�s, como ya se dijo, los art�culos 117 de la ley 100 de 1993 y 9 del decreto 1314 de 1994, facultaron expresamente al Gobierno para que adopte las medidas que considere necesarias.

2.1).Contradicci�n con el mandato del decreto - ley 656 de 1995, art�culo 20:

"Las solicitudes de emisi�n de bonos pensionales .................Para estos efectos, los afiliados deber�n suministrar a las administradoras la informaci�n que sea necesaria para tramitar las solicitudes y que se encuentre a su alcance. En todo caso, las administradoras estar�n facultadas para solicitar las certificaciones que resulten necesarias, las cuales ser�n de obligatoria expedici�n por parte de los destinatarios"

Las Administradoras de Fondos de Pensiones cada vez requerir�n menos con la implementaci�n del formato del art�culo 3� del decreto 13 de 2001, porque la informaci�n laboral all� consignada ser� la necesaria para que reconozcan los derechos solicitados, circunstancia que no implica que estas entidades hayan perdido esta facultad y que los empleadores no est�n obligados a acatar sus solicitudes.

Las normas del C�digo Procesal del Trabajo regulan los asuntos que conoce la jurisdicci�n ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social, no rigen los tr�mites administrativos, porque �stos mientras permanezcan en esta instancia, son de reglamentaci�n y control del Gobierno Nacional.

Por lo anterior, no se encuentra probado en el plenario que se haya configurado causal para declarar la nulidad solicitada, por lo que habr� de denegarse las s�plicas de la demanda.

En m�rito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci�n Segunda, administrando justicia en nombre de la Rep�blica y por autoridad de la ley

La anterior providencia la estudi� y aprob� la Sala en sesi�n de la fecha.