Fecha Providencia | 30/01/2003 |
Sección: SEGUNDA
Consejero ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO
Norma demandada: demanda contra la Nación - Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para que se declare la nulidad del inciso segundo - artículo 4º de Decreto 1293 de 1994
Demandante: GUILLERMO GRANADOS AGUDELO
REGIMEN DE TRANSICION EN EL CONGRESO DE LA REPUBLICA Y SU FONDO DE PREVISION SOCIAL - Niega la nulidad de norma que consagra la desvinculación definitiva de la entidad como causal de pérdida de este régimen / PENSION ESPECIAL DE CONGRESISTAS - Recuento normativo. Negada la nulidad de norma relativa al régimen de transición / CONGRESISTAS - Régimen de transición. Requisito de la vinculación de la entidad para acceder al régimen pensional especial
Primero que todo procede hacer un recuento normativo sobre el régimen pensional que ha regido para los congresistas y afiliados al Fondo de Previsión Social del Congreso. La Ley 6ª de 1945 "Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial del trabajo" consagró la pensión vitalicia de jubilación para el empleado u obrero que hubiere llegado a la edad de 50 años y cumplido 20 de servicios continuos o discontinuos. Con la expedición de la Ley 48 de 1962 se hizo extensivo el régimen prestacional consagrado en la Ley 6ª de 1945 a los miembros del Congreso; el Decreto 1723 de 1964, reglamentario de la Ley 48 citada, señaló en su artículo 2º que los miembros del Congreso Nacional gozarían de una pensión vitalicia de jubilación en cuantía equivalente a las dos terceras partes del promedio de las asignaciones devengadas durante el último año de servicios o del promedio de lo devengado en los tres últimos años, según optare el beneficiario. Con la expedición de la Ley 4ª de 1992 quedó facultado el ejecutivo para expedir el régimen salarial y prestacional de los miembros del Congreso Nacional. De esta manera, para la Sala surge evidente que ni el régimen especial que gobierna a los congresistas ni ningún otro ha de extender sus preceptivas a quienes a la fecha de adquirir el derecho pensional no se hallen vinculados a la entidad de la cual deviene de manera directa e indefectible la especialidad del ordenamiento, cuya aplicación se aduce. Lo contrario sería pretender que el sólo paso del servidor por alguna de estas entidades con régimen especial, lo puede revestir de sus beneficios. La especialidad en estos casos responde al particular ejercicio que comporta el despliegue de ciertas actividades que hacen imperativo un tratamiento diferencial, pero tal particularidad solo es predicable del empleado en la medida en que conserva el supuesto que le hace pasible del trato diferencial; de manera que desaparecido aquel, sólo si cumplió el término legalmente establecido por la ley para acceder al derecho prestacional habrá de estar amparado por la regulación especial. Tal conclusión se desprende, como quedó claro de la misma esencia del régimen pensional, la que opera incluso para el régimen general en tratándose del tránsito normativo. No puede por tanto, aceptarse el planteamiento que apunta al exceso en la potestad reglamentaria, pues aun en el evento de que el Decreto cuya disposición se acusa hubiere guardado silencio omitiendo lo prescrito en el inciso final del artículo 4, la conclusión allí expresada surge evidente de la misma esencia del régimen de transición que no puede extender beneficios más allá de lo que el anterior ordenamiento consagró. Esta Sala tuvo oportunidad de pronunciarse en sentencia de 3 de mayo de 2002, proferida dentro del expediente No. 25000-23-25-000-46171-01-1276-2001 con ponencia del Dr. ALBERTO ARANGO MANTILLA. En este orden, concluye la Sala que no tienen vocación de prosperidad las súplicas de la demanda, razón por la cual habrán de ser desestimadas.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO
Bogotá, D.C., treinta (30) de enero de dos mil tres (2003).
Radicación número: 11001-03-25-000-2001-0036-01(705-01)
Actor: GUILLERMO GRANADOS AGUDELO
Demandado: NACION - MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL
El ciudadano GUILLERMO GRANADOS AGUDELO, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A. instaura demanda contra la Nación - Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para que se declare la nulidad del inciso segundo - artículo 4º de Decreto 1293 de 1994, "por el cual se establece el régimen de transición de los senadores, representantes, empleados del Congreso de la República y del Fondo de Previsión Social del Congreso y se dictan normas sobre prestaciones sociales y económicas de tales servidores públicos". El artículo 4º es del siguiente tenor:
" Artículo 4º. Pérdida de beneficios. El régimen de transición previsto en el artículo 2º del presente Decreto, dejará de aplicarse cuando las personas beneficiadas por el mismo, seleccionen el régimen de ahorro individual con solidaridad, caso en el cual se sujetarán a lo previsto para dicho régimen o cuando habiendo escogido este régimen, decidan cambiarse posteriormente al de prima media con prestación definida.
Así mismo, dejará de aplicarse cuando los senadores, representantes, empleados del Congreso o del Fondo de Previsión Social del Congreso, se desvinculen definitivamente del Congreso o del Fondo, sin reunir el tiempo de servicio requerido para tener derecho a la pensión de vejez, conforme a las disposiciones que se venían aplicando."
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN
Señaló como disposiciones vulneradas las siguientes: artículo 36 de la Ley 100 de 1993; artículos 6, 114, 121, 150 - numerales 1º y 19 - literales e) y f) y 189 de la Constitución Política; artículo 17 de la Ley 4ª de 1992.
Alega que se vulneró el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 por cuanto existió exceso en la facultad reglamentaria, al consagrar el Decreto enjuiciado nuevas normas y disposiciones; que el citado artículo 36, al señalar el régimen de transición, especifica dos casos en los cuales no se aplica dicho tránsito legislativo, pese a configurarse el cumplimiento de los requisitos: cuando las personas se acojan al régimen de ahorro individual con solidaridad y cuando, habiendo escogido el régimen de ahorro individual con solidaridad, cambia al de prima media con prestación definida.
Manifiesta que el Decreto 1293 de 1994 adicionó un nuevo hecho generador de la pérdida de beneficios del régimen de transición, al disponer que éste dejará de aplicarse "cuando los senadores, representantes, empleados del Congreso o del Fondo de Previsión Social del Congreso se desvinculen definitivamente del Congreso o Fondo, sin reunir el tiempo de servicio requerido para tener derecho a la pensión de vejez, conforme a las disposiciones que se venían aplicando".
Expresa que los antecedentes jurisprudenciales dan cuenta de que son varios los decretos reglamentarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 que han sido anulados por exceso en la potestad reglamentaria; que sobre este tema se ha dicho que el decreto reglamentario no puede exceder los lineamientos de la ley que reglamenta y que debe desarrollarse no solo lo que hay expreso en la ley, sino lo que hay implícito en ella, desentrañando el contenido, lo que no implica que pueda rebasar la letra, la intención ni la materialidad del precepto legal.
Señala el libelo que el Decreto demandado quebranta así mismo, los artículos 150 - numeral 19 - literales e) y f) y 189 - numeral 11 de la carta Política y el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992. Alega que ninguna de estas normas faculta al Gobierno para reformar las leyes dictadas por el Congreso, ni para adicionarlas ni derogarlas; que pese a ello la disposición acusada lo que hizo fue adicionar la ley con una nueva causal de pérdida de los beneficios del régimen de transición.
Que igualmente fueron conculcados los artículos 150 - numeral 1º y 114 de la Constitución Política porque sólo al Congreso corresponde expedir, interpretar y reformar las leyes; que resultan vulnerados a su vez los artículos 6º y 121 ibidem porque el Gobierno invadió la órbita de la Rama Legislativa, con lo cual ejerció funciones distintas de las que le competen.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La Nación, a través del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social compareció al proceso para contestar la demanda, oponiéndose a sus pretensiones.
Expuso que la Ley 4ª de 1992 es la ley marco que autorizó al Gobierno para fijar, entre otros, el régimen pensional de los congresistas; que el ejecutivo estableció con fundamento en ello un régimen integral y especial de pensiones, lo que implica no solo regular el acceso a derechos y beneficios, sino también el señalamiento de obligaciones y el tránsito de legislación y los eventos en los cuales se aplica.
Compareció así mismo la Nación, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Señaló que una característica esencial de los regímenes especiales es que sus beneficiarios se sometan de manera total a las consecuencias de la selección, una de las cuales es el cumplimiento de las condiciones previstas en aquellos; que la exigencia de pensionarse en la entidad que concede el beneficio es apenas lógica, no solo dentro del contexto de los regímenes especiales de transición, sino dentro del régimen general.
Señaló la entidad que la norma cuestionada no exigió ningún requisito especial que no estuviere ya previsto en las disposiciones anteriores que regularon el régimen especial.
ALEGATOS DEL MINISTERIO PUBLICO
La Procuradora Segunda Delegada solicita que se denieguen las súplicas de la demanda.
Señala que la norma acusada simplemente está haciendo claridad sobre la forma como se aplica el régimen de transición en cuanto al régimen especial de pensiones a cargo del Fondo de Previsión Social del Congreso; que el régimen especial está concebido en razón del cargo desempeñado y que la garantía de tal régimen está dada por el cumplimiento de los requisitos exigidos.
CONSIDERACIONES
Se contrae la presente litis a establecer si el inciso 2º del artículo 4º del Decreto 1293 de 1994 está viciado de nulidad.
Primero que todo procede hacer un recuento normativo sobre el régimen pensional que ha regido para los congresistas y afiliados al Fondo de Previsión Social del Congreso.
La Ley 6ª de 1945 "Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial del trabajo" consagró la pensión vitalicia de jubilación para el empleado u obrero que hubiere llegado a la edad de 50 años y cumplido 20 de servicios continuos o discontinuos. Con la expedición de la Ley 48 de 1962 se hizo extensivo el régimen prestacional consagrado en la Ley 6ª de 1945 a los miembros del Congreso; el Decreto 1723 de 1964, reglamentario de la Ley 48 citada, señaló en su artículo 2º que los miembros del Congreso Nacional gozarían de una pensión vitalicia de jubilación en cuantía equivalente a las dos terceras partes del promedio de las asignaciones devengadas durante el último año de servicios o del promedio de lo devengado en los tres últimos años, según optare el beneficiario.
Con la expedición de la Ley 33 de 1985 "Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el sector público", en su artículo 14 creó el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República y en el artículo 1º dispuso:
" ARTICULO 1º. El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55), tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones.
En todo caso, a partir de la fecha de vigencia de esta ley, ningún empleado oficial podrá ser obligado, sin su consentimiento expreso y escrito, a jubilarse antes de la edad de sesenta (60) años, salvo las excepciones que, por vía general, establezca el Gobierno.
( ... )
PARÁGRAFO 2º. Para los empleados oficiales que a la fecha de la presente ley hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente ley.
Quienes con veinte (20) años de labor continua o discontinua como empleados oficiales, actualmente se hallen retirados del servicio, tendrán derecho cuando cumplan los cincuenta (50) años de edad, si son mujeres, o cincuenta y cinco (55) si son varones, a una pensión de jubilación que se reconocerá y pagará de acuerdo con las disposiciones que regían en el momento de su retiro.
PARÁGRAFO 3º. En todo caso los empleados oficiales que a la fecha de vigencia de esta ley hayan cumplido los requisitos para obtener pensión de jubilación, se continuarán rigiendo por las normas anteriores a esta ley."
Con la expedición de la Ley 4ª de 1992 quedó facultado el ejecutivo para expedir el régimen salarial y prestacional de los miembros del Congreso Nacional, en los siguientes términos:
"Artículo 17. El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los representantes y senadores. Aquellas y éstas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el congresista. Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal.
Parágrafo. La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los representantes y senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva".
En ejercicio de tales facultades fue expedido el Decreto 1359 de 1993, por el cual se estableció un régimen especial de pensiones, reajustes y sustituciones aplicable a los miembros del Congreso. Reza así el artículo 7º :
"Definición. Cuando quienes en su condición de senadores o representantes a la cámara, lleguen o hayan llegado a la edad que dispone el artículo 1°, parágrafo 2° de la ley 33 de 1.985 y adicionalmente cumplan o hayan cumplido 20 años de servicios, continuos o discontinuos en una o en diferentes entidades de derecho público incluido el Congreso de la República, o que los hayan cumplido y cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto Colombiano de Seguros Sociales, conforme a lo dispuesto en el artículo 7° de la ley 71 de 1.988, tendrán derecho a una pensión vitalicia de jubilación que no podrá ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio, que durante el último año y por todo concepto devenguen los congresistas en ejercicio, de conformidad con lo establecido en los artículos 5° y 6° del presente decreto.
(. . .)".
En la Constitución Política de 1991, a diferencia de la Carta Política de 1886, la seguridad social es reconocida como un derecho inalienable, es así como el artículo 49 de la Constitución la define como un servicio público de carácter obligatorio que será prestado bajo la dirección, coordinación y control del Estado..
Con base en este mandato constitucional se expidió la Ley 100 de 1993, la cual introduce un cambio estructural radical en materia del Sistema General de Pensiones.
De conformidad con el artículo 12 de la citada Ley 100 de 1993, dos son los regímenes que constituyen el Sistema General de Pensiones: El Régimen solidario de Prima Media con Prestación definida y el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad.
Por su parte, el artículo 36 de la Ley 100 estableció el régimen de transición que habría de aplicarse en los siguientes términos:
"ARTÍCULO 36. Régimen de Transición. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley.
El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si éste fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Indice de Precios al Consumidor, según certificación que expida el DANE. Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos. (inexequible el aparte destacado)
Lo dispuesto en el presente artículo para las personas que al momento de entrar en vigencia el régimen tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, no será aplicable cuando estas personas voluntariamente se acojan al régimen de ahorro individual con solidaridad, caso en el cual se sujetarán a todas las condiciones previstas para dicho régimen.
Tampoco será aplicable para quienes habiendo escogido el régimen de ahorro individual con solidaridad decidan cambiarse al de prima media con prestación definida.
Quienes a la fecha de vigencia de la presente ley hubiesen cumplido los requisitos para acceder a la pensión de jubilación o de vejez conforme a normas favorables anteriores, aun cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento, tendrán derecho, en desarrollo de los derechos adquiridos, a que se les reconozca y liquide la pensión en las condiciones de favorabilidad vigentes al momento en que cumplieron tales requisitos.
PARAGRAFO. Para efectos del reconocimiento de la pensión de vejez de que trata el inciso primero (1º) del presente artículo se tendrá en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente ley, al Instituto de Seguros Sociales, a las Cajas, fondos o entidades de seguridad social del sector público o privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos cualquiera sea el número de semanas cotizadas o tiempo de servicio."
Ha de precisarse que el aparte final del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C - 168 de 20 de abril de 1995, por estimarlo contrario al principio constitucional de igualdad.
Como el artículo 273 de la Ley 100 previó que podrían incorporarse al sistema general de pensiones, respetando los derechos adquiridos, los servidores públicos "aún a los congresistas", fue expedido el Decreto 691 de 1994 que dispuso que a partir de 1º de abril de 1994 los servidores públicos del Congreso quedaron vinculados al nuevo sistema, sin perjuicio de lo dispuesto por el Decreto 1359 de 1993.
El Consejo de Estado, en su Sala de Consulta y Servicio Civil, con ponencia del Consejero Doctor Flavio Augusto Rodríguez Arce, en concepto de octubre 20 de 1999, Radicación No. 1210, precisó lo siguiente en relación con el régimen especial de los congresistas:
" ( ... )
1. De conformidad con el artículo 150 numeral 19 literal f) de la Constitución Política corresponde al Congreso dictar las normas generales y señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para efectos de fijar el régimen salarial y prestacional de los miembros del Congreso Nacional.
2. En desarrollo de ésta atribución, se dictó la ley 4ª. de 1992, la que en su artículo 17 facultó al gobierno nacional para establecer el régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas de los representantes y senadores.
3. Este artículo se remite expresamente a los representantes y senadores en ejercicio, quienes tienen derecho a pensionarse con un porcentaje no inferior a 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto perciba el congresista.
La liquidación de las pensiones, sus reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los congresistas que estén en el ejercicio del cargo, a la fecha en que se decrete la jubilación.
4. En la sentencia C-608 de 1999 la Corte Constitucional al revisar la constitucionalidad del precepto en cita, expresamente se refiere al reconocimiento de esas pensiones a los congresistas en ejercicio y en punto al reconocimiento de gastos de representación, de salud y de algunas primas los justifica por resultar necesarios "en razón de las especialísimas funciones de los congresistas, su diversa procedencia territorial, la necesidad de sesionar ordinariamente en la capital de la república (art. 140 C.P.) y la dedicación exclusiva a sus funciones por perentoria exigencia del artículo 180.1 de la Constitución". (Se destaca)
De esta manera, para la Sala surge evidente que ni el régimen especial que gobierna a los congresistas ni ningún otro ha de extender sus preceptivas a quienes a la fecha de adquirir el derecho pensional no se hallen vinculados a la entidad de la cual deviene de manera directa e indefectible la especialidad del ordenamiento, cuya aplicación se aduce. Lo contrario sería pretender que el sólo paso del servidor por alguna de estas entidades con régimen especial, lo puede revestir de sus beneficios. La especialidad en estos casos responde al particular ejercicio que comporta el despliegue de ciertas actividades que hacen imperativo un tratamiento diferencial, pero tal particularidad solo es predicable del empleado en la medida en que conserva el supuesto que le hace pasible del trato diferencial; de manera que desaparecido aquel, sólo si cumplió el término legalmente establecido por la ley para acceder al derecho prestacional habrá de estar amparado por la regulación especial.
Tal conclusión se desprende, como quedó claro de la misma esencia del régimen pensional, la que opera incluso para el régimen general en tratándose del tránsito normativo. No puede por tanto, aceptarse el planteamiento que apunta al exceso en la potestad reglamentaria, pues aun en el evento de que el Decreto cuya disposición se acusa hubiere guardado silencio omitiendo lo prescrito en el inciso final del artículo 4, la conclusión allí expresada surge evidente de la misma esencia del régimen de transición que no puede extender beneficios más allá de lo que el anterior ordenamiento consagró.
Esta Sala tuvo oportunidad de pronunciarse en sentencia de 3 de mayo de 2002, proferida dentro del expediente No. 25000-23-25-000-46171-01-1276-2001 con ponencia del Dr. ALBERTO ARANGO MANTILLA, en los siguientes términos:
"Ahora, ser beneficiario del régimen de transición no implica, por si solo, las consecuencias que el demandante pretende, es decir, que su pensión se liquide atendiendo las previsiones del artículo 17 de la ley 4ª de 1992 y el decreto 1359 de 1993. Para ello es necesario determinar si, en efecto, reunía las condiciones para beneficiarse de ese régimen especial.
De interpretación sistemática del régimen especial previsto para los congresistas y el régimen de transición surgen las siguientes conclusiones:
a) La norma que determinó el régimen de transición para los congresistas no podía pretender la protección de expectativas frente a este régimen para quienes no hubieran ostentado tal calidad entre el 19 de diciembre de 1992 y el 1º de abril de 1994, o no fueran reincorporados como congresistas en períodos posteriores.
b) Quien había sido congresista antes del 19 de diciembre de 1992 y no fuera elegido posteriormente, no tenía ninguna expectativa por consolidar, es decir, no podía adquirir derecho pensional conforme al régimen especial por cuanto no reunía uno de sus requisitos, así, estar en servicio activo. Resultaba pues que, aún estando en el régimen de transición, nunca alcanzaría la condición necesaria para adquirir el derecho a la pensión especial prevista para los congresistas.
( ... )
De la sentencia de la Corte Constitucional, C-608/99, se pueden extractar también los alcances de los decretos que reglamentan las leyes marco. Se dijo allí, entre otros:
1) En la ley marco el Congreso señala al Gobierno las pautas generales dentro de las cuales éste último debe desarrollar en concreto su facultad reglamentaria ejecutando esos principios en una forma dinámica y de fácil modificación.
2) El Congreso consagra los preceptos generales y el Presidente expide los denominados decretos ejecutivos, destinados a reglamentar, en forma por demás amplia, los asuntos a que se refiere la ley.
3) Los decretos reglamentarios de ley marco tienen por límite el texto de la correspondiente ley general, que fija pautas y criterios al Ejecutivo, y no pueden modificarla ni cambiar las reglas que establece.
4) En la ley marco el Congreso agota su actividad al fijar las pautas y directrices en cuya virtud se oriente la tarea estatal de regulación en los asuntos previstos por la norma, y deja paso a la gestión administrativa del Gobierno delimitada por los criterios consagrados en las disposiciones básicas dictadas por el legislador.
1) La función ejecutiva establece la situación en concreto teniendo a la vez por fundamento y por límite la ley marco, las reglas específicas en cuya virtud se realizan los objetivos y propósitos del legislador, lo que ha sido confiado al Presidente de la República.
Y concluyó:
'...De allí que resulten inconstitucionales por igual las leyes marco que se apartan de su característica y necesaria amplitud para ingresar en el terreno de lo específico, desplazando al Ejecutivo, como los decretos expedidos con invocación de una ley de dicha naturaleza pero que, en vez de desarrollarla y cumplirla, la modifican, sustituyen o derogan..." (Resaltado fuera de texto)
Cabe recordar entonces el texto del artículo 17 de la ley marco (4ª de 1992) que el ejecutivo dijo reglamentar mediante el decreto 1293 de 1994 y más exactamente en relación con el parágrafo del artículo 2º. Dispuso la norma marco:
'Artículo 17. El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los Representantes y Senadores. Aquéllas y éstas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el Congresista. Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal.
Parágrafo: La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los Representantes y Senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva'.
Como se explicó anteriormente el régimen de transición no es un régimen pensional, sino que tiende a proteger expectativas pensionales que a futuro se enmarquen en un régimen pensional vigente al momento de expedición de la nueva ley. El decreto 1293 de 1994, no estableció un régimen especial de pensiones, estas facultades las ejerció el gobierno mediante el decreto 1359 de 1993.
Cuando el reglamentador expide el régimen de transición, invocando las facultades del artículo 17 de la ley 4ª de 1992, y en el parágrafo del artículo 2º hace extensivo el régimen especial frente a quienes no estaban en la expectativa de cumplir las condiciones previstas en el establecido en el decreto 1359 de 1993, creó un régimen excepcionalísimo o especialísimo a favor de un grupo de personas que no eran congresistas, es decir, rebasó los marcos de la ley 4ª de 1992.
En efecto, extendió a excongresistas que no se reincorporaran al Congreso en condición de senadores o representantes, el régimen especial de los congresistas, cuando la ley marco solo lo facultó para crearlo en relación con estos últimos siempre que ostentaran tal condición con posterioridad al 19 de diciembre de 1992, fecha de vigencia de la ley 4ª de 1992.
Así entonces, no solo rebasó la ley marco sino también las previsiones del régimen legal de transición previsto en la ley 100 de 1993. Los parámetros de esta transitoriedad no podían desbordar los límites previstos en la ley de seguridad social a la que, como se dijo, quedaron sujetos, entre otros, los senadores y representantes.
Forzoso resulta concluir que el régimen de transición no podía proteger expectativas de quienes no se encontraban en servicio activo y, como se dijo en el parágrafo del artículo 2º del decreto 1293 de 1994, no fueran elegidos para legislaturas posteriores.
El régimen de transición era aplicable para el excongresista cuando, estando fuera del Congreso se posesionaba nuevamente como congresista con posterioridad al 19 de diciembre de 1992 y, además, al 1º de abril de 1994 se encontraba en una de las condiciones previstas por el régimen de transición. Solo en tales condiciones podía preservar su expectativa de acceder a un régimen diferente del previsto en la ley 100 de 1993. A partir del 1º de abril de 1994 a los servidores públicos del Congreso, incluidos los Congresistas, se aplica el decreto 691 de 1994 expedido en desarrollo de la ley 100 de 1993.
En consecuencia, por las razones expuestas anteriormente, resulta inaplicable el parágrafo del artículo 2º del decreto 1293 de 1994, pues no solo es imposible su concreción, sino que, de una parte, resulta contrario a las previsiones del artículo 36 de la ley 100 de 1993 y excede los lineamientos del artículo 17 de la ley 4ª de 1992 y, de otra, la Constitución Política por desbordamiento de la ley marco y vulneración del derecho a la igualdad."
En este orden, concluye la Sala que no tienen vocación de prosperidad las súplicas de la demanda, razón por la cual habrán de ser desestimadas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
F A L L A
DENIEGANSE LAS SUPLICAS DE LA DEMANDA
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La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALBERTO ARANGO MANTILLA
TARSICIO CACERES TORO JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE
ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO NICOLAS PAJARO PEÑARANDA
ENEIDA WADNIPAR RAMOS
Secretaria