100Consejo de EstadoConsejo de Estado10010002733SENTENCIASEGUNDA1100103250002001027001(389301)200411/03/2004SENTENCIA__SEGUNDA__1100103250002001027001(389301)__2004_11/03/2004100027332004INCREMENTOS DE PENSIONES DEL ORDEN NACIONAL - Niega nulidad parcial de norma reglamentaria de unos ajustes en pensiones financiadas con recursos del presupuesto nacional. La Ley excluyó de estos incrementos a los establecimientos descentralizados / ENTIDADES DESCENTRALIZADAS - No aplicación a estas entidades de unos incrementos especiales a las mesadas pensionales / PRESUPUESTO NACIONAL - Alcance de este concepto para efectos de unos ajustes pensionales No puede menos la Sala que declarar la falta de prosperidad de las pretensiones de la demanda, pues lo único que hace el parágrafo acusado es remitir al Decreto 111 que compila el Estatuto Orgánico del Presupuesto, el entendimiento del vocablo "presupuesto nacional", expresión ésta que es utilizada por la Ley 445 de 1998, por lo que mal puede predicarse un desbordamiento en el reglamento. El condicionamiento entonces de que los ajustes de la Ley 445 de 1998 estén previstos para las pensiones del sector público del orden nacional, financiadas con recursos del presupuesto nacional, no puede verse recortado con la norma acusada, pues la Ley claramente excluyó a los establecimientos descentralizados. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO Bogotá, D.C., once (11) de marzo de dos mil cuatro (2004).
Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadANA MARGARITA OLAYA FOREROORLANDO RAMÍREZ GAMBOAparágrafo único del artículo 2° del Decreto 236 del 8 de febrero de 1999Identificadores10010002734true3336Versión original10002734Identificadores

Fecha Providencia

11/03/2004

Sección:  SEGUNDA

Consejero ponente:  ANA MARGARITA OLAYA FORERO

Norma demandada:  parágrafo único del artículo 2° del Decreto 236 del 8 de febrero de 1999

Demandante:  ORLANDO RAMÍREZ GAMBOA


INCREMENTOSDE PENSIONES DEL ORDEN NACIONAL - Niega nulidad parcial de norma reglamentaria de unos ajustes en pensiones financiadas con recursos del presupuesto nacional. La Ley excluyó de estos incrementos a los establecimientos descentralizados / ENTIDADES DESCENTRALIZADAS - No aplicación a estas entidades de unos incrementos especiales a las mesadas pensionales / PRESUPUESTO NACIONAL - Alcance de este concepto para efectos de unos ajustes pensionales

No puede menos la Sala que declarar la falta de prosperidad de las pretensiones de la demanda, pues lo único que hace el parágrafo acusado es remitir al Decreto 111 que compila el Estatuto Orgánico del Presupuesto, el entendimiento del vocablo "presupuesto nacional", expresión ésta que es utilizada por la Ley 445 de 1998, por lo que mal puede predicarse un desbordamiento en el reglamento. El condicionamiento entonces de que los ajustes de la Ley 445 de 1998 estén previstos para las pensiones del sector público del orden nacional, financiadas con recursos del presupuesto nacional, no puede verse recortado con la norma acusada, pues la Ley claramente excluyó a los establecimientos descentralizados.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO

Bogotá, D.C., once (11) de marzo de dos mil cuatro (2004).

Radicación número: 11001-03-25-000-2001-0270-01(3893-01)

Actor: ORLANDO RAMÍREZ GAMBOA

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

DEMANDA

La parte actora, en nombre propio, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicita a esta Corporación se declare la nulidad del parágrafo único del artículo 2° del Decreto 236 del 8 de febrero de 1999, que reglamentó parcialmente la Ley 445 de 1998.

El texto de la disposición acusada, reza, así:

" PARÁGRAFO.- Para efectos de este artículo se entiende por presupuesto nacional el definido por el segundo inciso del Artículo 3 del Decreto 111 de 1996.".

Alega que la norma acusada comporta una flagrante violación, en primer lugar, del precepto contenido en el artículo 1 de la ley 445 de 1998, ya que en la citada norma legal es evidente que se alude al presupuesto nacional en el sentido amplio y genérico de "presupuesto de la Nación", sin entrar en consideraciones de orden técnico propias del Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación. Señala que al remitir el parágrafo acusado a la clasificación establecida en el segundo inciso del artículo tercero del decreto 111 de 1996, está introduciendo una exigencia que la mencionada ley no prevé y está limitando de manera inaceptable el alcance y el sentido de dicha disposición legal.

Agrega que la norma acusada hace nugatorio el imperio de la ley en el caso específico del precepto contenido en el artículo 7 de la ley 21 de 1988, en cuanto constituye un impedimento para que los pensionados de los Ferrocarriles Nacionales - cuya carga pensional radica en cabeza de la Nación, como se establece de manera expresa en la misma norma - se beneficien con los incrementos pensionales establecidos en la Ley 445 de 1998, a pesar de que se trata evidentemente de pensionados del orden nacional, cuyas mesadas se pagan con cargo al presupuesto de la Nación.

Señala, de otra parte, que si se interpretan de manera armónica los preceptos contenidos en las dos normas legales que se estiman violadas por la norma acusada, se tiene que mal podría desconocerse el derecho que le asiste a los pensionados de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia de beneficiarse con los reajustes establecidos en la Ley 445 de 1998, precisamente, por cuanto al haber asumido directamente la nación el pago de sus pensiones, no puede argüirse que dichos pensionados no quedan cobijados por tales incrementos, pretextando que el pago de sus pensiones se realiza actualmente a través del Fondo de Pasivo de los Ferrocarriles Nacionales que, como tal, es un establecimiento público que deriva sus recursos del Presupuesto General de la Nación y no del Presupuesto Nacional, pues es evidente que el mencionado Fondo es apenas el instrumento administrativo utilizado por la Nación para hacer llegar a los jubilados de la extinta empresa de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, las mesadas cuyo pago fue asumido directamente por la Nación, por expresa disposición legal.

Manifiesta que es indispensable hacer la anterior precisión, por cuanto, en su momento, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público planteó tal interrogante a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Honorable Consejo de Estado y dicha Corporación se pronunció tomando, precisamente, como fundamento de su respuesta la diferenciación entre el Presupuesto General de la Nación y el Presupuesto Nacional que surge del precepto contenido en el artículo 3 del decreto 111 de 1996, al cual reenvía de manera ilegítima el parágrafo único del artículo 2 del decreto 236 de 1999 que, siendo de naturaleza reglamentaria, no puede restringir a su arbitrio la intención del legislador.

Expresa que la clasificación establecida en el artículo 3 del decreto 111 de 1996 -que en sí no merece reparo - sirvió de fundamento al concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil y, por tal razón, el reenvío restrictivo contenido en el parágrafo acusado; que obviamente dicha Sala emitió su concepto sin hacer alusión a los jubilados de los ferrocarriles, pues tal no fue el objeto de la consulta. Dice que, sin embargo, si se le hubiera puesto de manifiesto la situación de ellos, otro hubiera sido el pronunciamiento de la Sala.

Concluye que el parágrafo acusado restringe de manera indebida el alcance y el sentido genérico dado al concepto de presupuesto nacional en el artículo 1 de la Ley 445 de 1998, al circunscribirlo a la clasificación de orden técnico contenida en el precitado Decreto 111 de 1996; que la aludida restricción no está plasmada en la ley ni surge de manera espontánea de su interpretación y, por tal razón, el Gobierno Nacional tuvo que introducirla a través del referido parágrafo, con lo cual, según estima, está variando de manera inaceptable la intención plasmada por el Congreso de la República en la Ley 445 de 1998, e impidiendo que el compromiso asumido por la Nación a través de la ley 21 de 1988, en relación con los jubilados de los Ferrocarriles Nacionales, tenga plena aplicación en la práctica.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

La Nación - Ministerio de Trabajo, por conducto de apoderado contestó en la oportunidad procesal la demanda, oponiéndose a las pretensiones.

Manifiesta que el parágrafo acusado no viola el artículo 1 de la ley 445 de 1998 y el artículo 7 de la Ley 21 de 1988, porque dicho precepto define lo que es y cómo está conformado el presupuesto nacional para efectos de determinar a quienes se les debe incrementar las pensiones, y así poder establecer las partidas presupuestales correspondientes; que esa es la razón de la reglamentación de la ley 445 de 1998.

Agrega que el Gobierno era consciente de que se pagaría con rentas del presupuesto nacional y no como lo afirma el demandante que se trataba de utilizar el término Presupuesto Nacional en sentido genérico, es decir, que el verdadero espíritu del legislador estaba encaminado a determinar a quienes se le debía pagar el incremento pensional con recursos del Presupuesto Nacional.

Aduce que la norma demandada no vulnera el artículo 7 de la Ley 21 de 1998, porque cuando se entra a aprobar un incremento de las pensiones, éste está precedido de un estudio económico, en el cual se establece a quiénes se le aplica; que, en este caso, se determinaron unos requisitos como son haber sido reconocidas por entidades públicas del orden nacional respecto de servidores públicos nacionales; que su pago se realice actualmente con recursos del presupuesto nacional apropiados para pensiones, es decir que declarar la nulidad de la norma demandada sería romper con el presupuesto establecido para el efecto, lo que ocasionaría el incumplimiento de unas obligaciones no previstas por el Estado.

Insiste la entidad en el hecho de que el decreto acusado no es violatorio de las normas indicadas por el demandante; que lo que se busca con tal precepto es aclarar de donde salen los recursos para pagar el incremento de las pensiones, definiendo, para ello, qué se entiende por presupuesto nacional.

ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO

La Procuradora Segunda Delegada ante esta Corporación, solicita se despachen en forma desfavorable las súplicas de la demanda.

Manifiesta que el Decreto Ley 1591 de 1989 creó el Fondo de Pasivo Pensional de los Ferrocarriles Nacionales como un establecimiento público del orden nacional, con autonomía administrativa y patrimonio independiente; que según la sentencia C-067 del 10 de febrero de 1999 proferida por la Corte Constitucional al examinar el inciso primero del artículo 1 de la Ley 445 de 1998, la exclusión de las entidades descentralizadas por servicios, de los incrementos previstos por el artículo 1 de la Ley 445 de 1998, no configura una discriminación y por ello no viola el derecho a la igualdad; que los establecimientos públicos hacen parte del sector descentralizado, tal como lo define el artículo 38 de la Ley 489 de 1998; que, en esa medida, quedan excluidos de las prerrogativas de la precita Ley 445.

Finalmente, expresa que la expedición del Decreto acusado no está menoscabando ninguna norma superior; que, por el contrario, la exclusión del reajuste establecido por la norma bajo examen, resulta justificado, ya que bien puede el gobierno, dentro de la órbita de su competencia, incluirlos en norma especial.

Se decide, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

El asunto de la controversia se centra en establecer si el parágrafo único del artículo 2° del decreto 236 de 1999 al remitir el entendimiento del concepto "presupuesto nacional" a lo consagrado en el Decreto 111 de 1996, restringió el alcance dado a dicho vocablo en el artículo 1 de la Ley 445 de 1998.

Para resolver la controversia, es preciso que la Sala haga el siguiente recuento normativo.

La Ley 445 de 1998, vigente desde junio 17 del mismo año, dispuso unos incrementos especiales en las mesadas pensionales de la siguiente forma:

"Articulo 1. Las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes del sector público del orden nacional, financiadas con recursos del presupuesto nacional, del Instituto de Seguros Sociales, así como de los pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, conservando estos últimos su régimen especial, tendrán tres (3) incrementos, los cuales se realizarán el 1o. de enero de los años 1999, 2000 y 2001.

Para el año de 1999 este Gobierno incluirá en el presupuesto de dicho año, la partida correspondiente.

El incremento total durante los tres años será igual al 75% del valor de la diferencia positiva, al momento de la entrada en vigencia de esta ley, que resulte de restar del ingreso inicial de pensión, el ingreso actual de pensión.

En caso de que el resultado de aplicar dicho porcentaje supere los dos (2) salarios mínimos, el incremento total será este último monto de dos (2) salarios mínimos. Dicho incremento total se distribuirá en tres incrementos anuales iguales, que se realizarán en las fechas aquí mencionadas. Si la diferencia entre el ingreso inicial y el ingreso actual de pensión es negativa, no habrá lugar a incremento.

Parágrafo 1. Los incrementos especiales de que trata el presente artículo, se efectuarán una vez aplicado el artículo 14 de la Ley 100 de 1993 y para los pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional se efectuarán conservando su régimen especial.

Parágrafo 2. Para efectos de lo establecido en la presente ley, se entiende por ingreso inicial de pensión, el ingreso anual mensualizado, recibido por concepto legal y extralegal, en términos de salarios mínimos de la época, que percibió el servidor por concepto de la pensión durante el año calendario inmediatamente siguiente a aquel en que se inició el pago de la misma. Así mismo, se entiende por ingreso actual, el ingreso anual mensualizado, por concepto legal y extralegal, en términos de salarios mínimos, que se perciba por razón de la pensión en el año calendario inmediatamente anterior a aquel en el cual se realice el primer incremento.

Parágrafo 3. El ingreso anual mensualizado en términos de salarios mínimos es igual al valor de la totalidad de las sumas pagadas al pensionado por mesadas pensionales durante el respectivo año calendario, dividida por doce y expresada en su equivalente en salarios mínimos legales mensuales vigentes en ese año. Para efectos de este cálculo, se tomarán la totalidad de las mesadas pensionales pagadas entre enero y diciembre del respectivo año.

Sobre el campo de aplicación de los reajustes de la Ley 445 de 1998, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se pronunció al responder una consulta formulada por el Ministro de Hacienda y Crédito Público respecto a los pensionados del Fondo de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, caso que precisamente invoca el demandante, para fundamentar los argumentos de su demanda. Dijo la Sala:

"... los incrementos especiales a las mesadas pensionales dispuestos por la Ley 445 de 1998, se refieren a las pensiones del sector público del orden nacional financiadas con recursos del presupuesto nacional. Para tales efectos, se entiende por presupuesto nacional, el definido en el inciso segundo del artículo 3º del decreto 111 de 1.996, es decir, el conformado por las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la Organización Electoral, y"la Rama Ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta" (Destacado por la Sala ).

El argumento de que incluso en el anexo de la ley 482 de 1998, el fondo de pasivo pensional de ferrocarriles tiene apropiados recursos del presupuesto nacional "para el pago de pensiones", en su criterio constituye indicación del derecho a los reajustes previstos en la ley 445. También se debe dar respuesta negativa por la misma razón de que la definición legal excluye a los establecimientos públicos, cuyos recursos hacen parte del presupuesto general de la Nación pero no del presupuesto nacional."

Como conclusión, señaló la Sala:

"1. Las personas que reciben su pensión del Fondo de Ferrocarriles Nacionales de Colombia no tienen derecho al reajuste pensional previsto en la ley 445 de 1998, por cuanto su presupuesto está excluidos (sic) expresamente de los que el legislador señala como integrantes del presupuesto nacional, pues se trata de un establecimiento público.".

En este mismo sentido se pronunció la Corte Constitucional mediante sentencia C-06799 de 1998, al examinar la constitucionalidad del artículo 1 de la Ley 445 de 1998: Dijo la Corte:

"De otra parte, la exclusión de las pensiones a cargo de la entidades descentralizadas tiene idéntico sustento, en cuanto se encuentra una realidad objetiva, cual es la escasez de recursos para atenderla, como lo puso de presente el Gobierno al presentar el proyecto de ley y lo aceptaron las cámaras legislativas al rechazar la propuesta sustitutiva de las comisiones permanentes para aplicar esos incrementos a todas las pensiones.

No puede desconocerse, que las entidades descentralizadas gozan igualmente de autonomía para su manejo presupuestal y que algunas de ellas tienen a cargo el pago de las pensiones de sus extrabajadores, por lo que imponer un incremento de esas pensione sin consultar previamente su viabilidad financiera, alteraría de manera importante las condiciones operativas y presupuestales de tales entidades, en detrimento de los mismos pensionados"

Los anteriores planteamientos fueron también esgrimidos por la Sección Segunda, Sub Sección "B" de esta Corporación, al resolver una acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta contra el Hospital Militar. (Sentencia del 5 de junio de 2003. Exp.: No. 4470 de 2002. M.P. Dr: Jesús María Lemos Bustamante).

En este orden, no puede menos la Sala que declarar la falta de prosperidad de las pretensiones de la demanda, pues lo único que hace el parágrafo acusado es remitir al Decreto 111 que compila el Estatuto Orgánico del Presupuesto, el entendimiento del vocablo "presupuesto nacional", expresión ésta que es utilizada por la Ley 445 de 1998, por lo que mal puede predicarse un desbordamiento en el reglamento.

El condicionamiento entonces de que los ajustes de la Ley 445 de 1998 estén previstos para las pensiones del sector público del orden nacional, financiadas con recursos del presupuesto nacional, no puede verse recortado con la norma acusada, pues la Ley claramente excluyó a los establecimientos descentralizados.

En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

NIEGANSE las pretensiones de la demanda.

En firme esta providencia, archívese el expediente.


Afectaciones realizadas: [Mostrar]


COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALBERTO ARANGO MANTILLA

TARSICIO CACERES TORO JESÚS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

Secretaria