Fecha Providencia | 11/08/2005 |
Sección: SEGUNDA
Subsección: B
Consejero ponente: ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO
Norma demandada: Decreto 2470 de 2000
Demandante: JAIRO VILLEGAS ARBELAEZ
ACCION DE NULIDAD - Denegada / IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA - Planta de personal / PLANTA DE PERSONAL - Modificación
En el asunto en examen, como ya se advirtió, el Gobierno Nacional mediante el decreto demandado, suprimió los cargos que conforman la actual planta de personal de trabajadores oficiales de la Imprenta Nacional de Colombia, señaló la planta de personal de empleados públicos, fijó cargos la planta global de trabajadores oficiales y autorizó al Gerente para distribuir los cargos de trabajadores, crear grupos internos de trabajo de acuerdo con la estructura, necesidades del servicio y los planes trazados por la empresa y por las disposiciones legales vigentes, y, aún cuando en el mismo acto acusado expresó hacerlo en ejercicio de las atribuciones previstas en el numeral 14 del artículo 189 de la Carta, en el cual lo autoriza para suprimir los cargos que demande la administración central, es lo cierto que armonizando dicha previsión con el contenido del numeral 16 de la misma disposición constitucional y las normas de la Ley 489 de 1998, antes citadas, el Presidente de la Republica está facultado para modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a las reglas y principios que defina la ley. Asiste razón al apoderado de la Presidencia de la República, cuando en uno de los apartes de la contestación de la demanda expresó: "En relación con las facultades constitucionales del señor Presidente que se citaron en el epígrafe del Decreto acusado, es cierto que se citó erróneamente la contenida en el numeral 14 del artículo 189 de la Carta, no obstante lo cual, ello no vicia el acto, pues como lo ha sostenido la jurisprudencia, siempre y cuando exista facultad legal o constitucional, el acto es legal, el hecho de omitir o errar en el epígrafe no hace nulo al acto per se".
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "B"
Consejero ponente: ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO
Bogotá, D.C., agosto once (11) de dos mil cinco (2005)
Radicación número: 11001-03-25-000-2001-00008-01(008-01)
Actor: JAIRO VILLEGAS ARBELAEZ
DECRETOS DEL GOBIERNO.-
Llegado el momento de decidir y no observando causal de nulidad que invalide la actuación, procede la Sala a dictar sentencia en el asunto de la referencia, previos los siguientes
A N T E C E D E N T E S
JAIRO VILLEGAS ARBELAEZ actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, demanda la nulidad del Decreto 2470 de 2000 expedido por el Gobierno Nacional, por medio del cual modificó la planta de personal de la Imprenta Nacional de Colombia.
Expresa el actor que el Decreto acusado fue expedido por el Presidente de la República, invocando expresamente como soporte Constitucional de competencia, las facultades que le confiere el numeral 14 del artículo 189 de la Constitución Política.
La Imprenta Imprenta Nacional de Colombia, es una Empresa Industrial y comercial del Estado - entidad descentralizada-, por ello no forma parte de la administración central. El soporte Constitucional de competencia invocado en el acto acusado, está referido exclusivamente con la planta de personal o "crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demanda la administración Central", por tanto el Presidente de la República carece de competencia Constitucional para dictar la planta de personal de la Empresa Industrial y Comercial como es el caso de la IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA".
Normas violadas. Invocó las siguientes:
Estima que el actor que el Decreto acusado viola el numeral 14 del artículo 189 de la Carta Política, quebranto que concreta así:
"El vicio de nulidad porincompetencia Constitucional del Presidente de la República para dictar el Decreto # 2470 de 2000 Acusado, brota con evidencia, por confrontación directa, dado que el invocado numeral 14 del artículo 189 Constitucional, contrariamente a lo que invoca y supone el Decreto # 2470 no contiene cláusula de Competencia del Presidente de la República para dictar la planta de personal o para "crear, fusionar o suprimir los empleos de la administración descentralizada, de la Empresa Industrial y Comercial, como la IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA, sino que la cláusula de competencia está expresa y precisamente determinada en relación con "los empleos que demanda la administración central."
LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL
Mediante auto de 15 de 2001 la Sala admitió la demanda y decretó la suspensión provisional del Decreto atacado, al estimar que infringía el numeral 14 del artículo 189 de la Carta Política, el cual faculta al Presidente de la República para crear, fusionar o suprimir los empleos que demande la administración central, y teniendo en cuenta que la Imprenta Nacional de Colombia es una Empresa Industrial y Comercial del Estado es una entidad descentralizada del orden nacional, no podía el Presidente de la República señalar su planta de personal como lo hizo en el citado decreto.
Al resolver los recursos de reposición interpuestos por la Presidencia de la República, el Departamento Administrativo de la Función Pública y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, luego de una relectura del problema jurídico planteado, la Sala concluyó que su definición demandaba un estudio de fondo y en consecuencia, revocó la providencia que había decretado la suspensión provisional y en su lugar la denegó.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Contestaron la demanda, mediante apoderado, y se opusieron a las pretensiones, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Presidencia de la República, el Departamento Administrativo de la Función Pública y el Ministerio de Justicia y del Derecho.
En esencia, para defender la legalidad del Decreto acusado, con apoyo en algunos pronunciamientos de la Corte Constitucional y de esta Corporación, expresan que se ha considerado que, de conformidad con los numerales 14, 15, 16 y 17 del artículo 189 de la Carta Política, se ha estimado que tales preceptos otorgan facultades al Presidente de la República, las cuales deben cumplirse con sujeción y dentro de los límites que determina la ley.
La Ley 489 de 1998 fijó los principios y reglas generales con sujeción a las cuales el Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los Ministerios, departamentos administrativos y organismos administrativos del orden nacional (Ley 489/98, art. 54, literales m) y n), los cuales fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional en sentencia C-702 de 1999.
En uno de sus apartes, la apoderada de la Presidencia de la República expresa:
"En relación con las facultades constitucionales del señor Presidente que se citaron en el epígrafe del Decreto acusado, es cierto que se citó erróneamente la contenida en el numeral 14 del artículo 189 de la Carta, no obstante lo cual, ello no vicia el acto, pues como lo ha sostenido la jurisprudencia, siempre y cuando exista facultad legal o constitucional, el acto es legal, el hecho de omitir o errar en el epígrafe no hace nulo al acto per se".
En otro de sus apartes de la contestación de la demanda, el Departamento Administrativo de la Función Pública señala:
"El Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades constitucionales y legales en especial las conferidas por el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 54 de la ley marco 489 de 1998 dictó el Decreto 2470 de 2000 modificando la planta de personal de la Imprenta Nacional, que fue la culminación de un proceso dentro de una política de racionalización de costos para garantizar la existencia de la Imprenta Nacional, mejorar su situación financiera y dotarla de una estructura moderna que la hiciera más eficiente y competitiva en el sector de la industria editorial y de las artes gráficas de conformidad con el criterio de la junta directiva de la entidad, basado en estudio de reestructuración y reducción de planta que se empezaron a realizar a finales de 1999 y prueba de lo cual se encuentra en los Acuerdos 04 y 05 del 23 de noviembre de 1999, los cuales fueron aprobados en el Acta No. 005 de la misma fecha, cuyo contenido se recoge y aprueba de conformidad con lo previsto en el artículo 115 de la Ley 489 de 1998 en el Decreto acusado."
EL MINISTERIO PÚBLICO
La Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado considera que las pretensiones de la demanda no tienen vocación de prosperidad en síntesis porque de conformidad con los numerales 14, 15 y 16 del artículo 189 de la C.N., "...tratándose de la fijación o establecimiento de una empresa industrial y comercial del estado del orden nacional, tal acción le compete al Presidente de la República, en ejercicio de la facultad atribuida por el numeral 14 del art. 189 de la C.P., por ser un ente de la administración central o del nivel nacional porque para el art. 189 significa lo mismo."
En sentir del Ministerio Público, el concepto de administración central comprende el sector central y el sector descentralizado cuyo contenido es de origen legal y desarrollado por la Ley 489 de 1998. Expresa que si se aceptara que las empresas industriales y comerciales del estado por ser una entidad descentralizada no hacen parte de la administración central, se llegaría a la conclusión de que el Presidente de la República no es el competente para fijar o establecer la planta de personal de dichas entidades. Y entonces quién lo sería . La respuesta no puede ser el Congreso, porque está visto que el artículo 150 de la C.N., no lo contempló y se considera que fue así, porque la verdad es que al fijar una planta de personal no es una actividad legislativa de carácter general, sijo corresponde más a una actividad ejecutiva de carácter particular, para determinado ente.
Tampoco puede ser la propia empresa industrial y comercial del estado, porque la razón de ser de la misma se funda en la descentralización de servicios que previó el artículo 210 de la C.N., como uno de los medios para que se cumpla la función administrativa, lo cual no significa plena independencia porque la Constitución no lo previó así y precisamente la Ley 489 de 1998, artículo 68, no obstante que les reconoce personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, como órganos del estado están sujetos al control político y a la suprema dirección del órgano de la administración al cual están adscritas.
En concordancia, el artículo 115 ibidem dispuso que el Gobierno Nacional es quien aprueba las plantas de personal de los organismos y entidades de que trata dicha ley, lo que corrobora que el Presidente de la República sí podía expedir el Decreto demandado.
Para resolver, se
C O N S I D E R A
Mediante el Decreto 2470 de 28 de noviembre de 2000 el Presidente de la República suprimió 326 cargos que conforman la actual planta de personal de trabajadores oficiales de la Imprenta Nacional de Colombia (art. 1º), señaló la planta de personal de empleados públicos (art. 2º), fijó en 252 cargos la planta global de trabajadores oficiales (art. 3º) y autorizó al Gerente para distribuir los cargos de trabajadores, crear grupos internos de trabajo de acuerdo con la estructura, necesidades del servicio y los planes trazados por la empresa y por las disposiciones legales vigentes.
Se plantea en la demanda que el Decreto 2470 de 2000 acusado, está afectado de nulidad por incompetencia del Presidente de la República, vicio que en palabras del actor "...brota con evidencia por confrontación directa, dado que el invocado numeral 14 del artículo 189 Constitucional..." no contiene cláusula de competencia del Presidente para dictar la planta de personal o para crear, fusionar o suprimir los empleos de la empresa industrial y comercial como lo es la Imprenta Nacional de Colombia, puesto que la aludida facultad está determinada en relación con los empleos que demanda la administración central.
Para resolver el problema jurídico, son indispensables las siguientes precisiones:
De conformidad con la Ley 109 de 1994 y el artículo 2º del Decreto 1383 de 1996 expedido por el Presidente de la República por el cual aprueba el Acuerdo 0013 de 17 de julio de 1996 de la Junta Directiva, la Imprenta Nacional de Colombia es una Empresa Industrial y Comercial del Estado con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Es decir, se trata de dilucidar la posibilidad que tiene el Presidente de la República, desde el punto de vista constitucional y legal, suprimir los cargos que conforman la actual planta de personal de trabajadores oficiales de la Imprenta Nacional de Colombia, señalar la planta de personal de empleados públicos, fijar cargos la planta global de trabajadores oficiales y autorizar al Gerente para distribuir los cargos de trabajadores, crear grupos internos de trabajo de acuerdo con la estructura, necesidades del servicio y los planes trazados por la empresa y por las disposiciones legales vigentes, como lo hizo mediante el decreto impugnado.
Los planteamientos de la demanda en cuanto estima que el Ejecutivo Nacional al ejercer directamente la atribución consagrada en el numeral 14 del artículo 189 de la Carta Política, se configura el vicio de incompetencia, per se, no genera nulidad del Decreto acusado. Se ha dicho que la facultad que tiene el Gobierno Nacional para suprimir los empleos que demande la administración central, es una facultad permanente del Ejecutivo Nacional.
El numeral 14 del artículo 189 de la C.N. autoriza al Presidente de la República, como jefe del Estado, jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa para suprimir los empleos que demande la administración central. A su vez, el numeral 16 ibídem, lo autoriza para modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley.
Precisamente, la ley 489 de 1998 en el artículo 54 señala los principios y reglas generales a los cuales debe ceñirse el Gobierno Nacional para modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos del orden nacional. De manera expresa señala que las disposiciones aplicables se dictarán por el Presidente de la República conforme a las previsiones del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política.
En cuanto a supresión de empleos, el literal m) del mismo artículo 54 de la ley 489 de 1998 dispone: "Deberán suprimirse o fusionarse los empleos que no sean necesarios y distribuirse las funciones específicas que ellos desarrollaban. En tal caso se procederá conforme a las normas laborales administrativas."
En armonía con lo anterior, el artículo 115 de la Ley 489 de 1998 dispone:
ARTÍCULO 115. Planta global y grupos internos de trabajo. El Gobierno Nacional aprobará las plantas de personal de los organismos y entidades de que trata la presente Ley de manera global. En todo caso el director del organismo distribuirá los cargos de acuerdo con la estructura, las necesidades de la organización y sus planes y programas.
Con el fin de atender las necesidades del servicio y cumplir con eficacia y eficiencia los objetivos, políticas y programas del organismo o entidad, su representante legal podrá crear, organizar, con carácter permanente o transitorio, grupos internos de trabajo.
En el acto de creación de tales grupos se determinarán las tareas que deberán cumplir y las consiguientes responsabilidades y las demás normas necesarias para su funcionamiento."
En el asunto en examen, como ya se advirtió, el Gobierno Nacional mediante el decreto demandado, suprimió los cargos que conforman la actual planta de personal de trabajadores oficiales de la Imprenta Nacional de Colombia, señaló la planta de personal de empleados públicos, fijó cargos la planta global de trabajadores oficiales y autorizó al Gerente para distribuir los cargos de trabajadores, crear grupos internos de trabajo de acuerdo con la estructura, necesidades del servicio y los planes trazados por la empresa y por las disposiciones legales vigentes, y, aún cuando en el mismo acto acusado expresó hacerlo en ejercicio de las atribuciones previstas en el numeral 14 del artículo 189 de la Carta, en el cual lo autoriza para suprimir los cargos que demande la administración central, es lo cierto que armonizando dicha previsión con el contenido del numeral 16 de la misma disposición constitucional y las normas de la Ley 489 de 1998, antes citadas, el Presidente de la Republica está facultado para modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a las reglas y principios que defina la ley.
Asiste razón al apoderado de la Presidencia de la República, cuando en uno de los apartes de la contestación de la demanda expresó:
"En relación con las facultades constitucionales del señor Presidente que se citaron en el epígrafe del Decreto acusado, es cierto que se citó erróneamente la contenida en el numeral 14 del artículo 189 de la Carta, no obstante lo cual, ello no vicia el acto, pues como lo ha sostenido la jurisprudencia, siempre y cuando exista facultad legal o constitucional, el acto es legal, el hecho de omitir o errar en el epígrafe no hace nulo al acto per se".
En esas condiciones, en el sub-lite, no obran elementos de los cuales se pueda deducir que el decreto acusado, hubiera quebrantado el ordenamiento superior.
Por las razones que anteceden, se denegarán las súplicas de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley
F A L L A
Deniéganse las suplicas de la demanda dentro del proceso promovido por JAIRO VILLEGAS ARBELAEZ, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia ARCHÍVESE el expediente. CÚMPLASE.
Discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
ALBERTO ARANGO MANTILLA TARSICIO CÁCERES TORO
JESÚS M. LEMOS BUSTAMANTE ANA MARGARITA OLAYA FORERO
ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO JAIME MORENO GARCÍA
ENEIDA WADNIPAR RAMOS
Secretaria