Fecha Providencia | 19/09/2002 |
Sección: SEGUNDA
Subsección: A
Consejero ponente: ALBERTO ARANGO MANTILLA
Norma demandada: Artículo 2° del Decreto 062 del 8 de enero de 1999
Demandante: PEDRO ANTONIO HERRERA MIRANDA
PRIMA DE ALTO MANDO - Niega nulidad de norma relativa a la naturaleza no salarial de esta prima / FUERZAS MILITARES - Prima de alto mando / POLICIA NACIONAL - Prima de alto mando / REGIMEN SALARIAL - Prima de alto mando en las Fuerzas Militares y la Policía Nacional
Un análisis autónomo y objetivo de la norma acusada evidencia que su finalidad fue excluir del concepto de factor de salario ese porcentaje de la suma que reciben los mencionados Oficiales como asignación mensual (igual a la que devengan los Ministros del Despacho como asignación básica y gastos de representación), porcentaje al que se le denominó prima de Alto Mando, lo que implicó su sustracción de la base de cómputo para la liquidación de otros beneficios laborales a los que por ley, los mismos tienen derecho, como son las prestaciones sociales e indemnizaciones. Tanto las Cortes Constitucional y Suprema de Justicia como el Consejo de Estado, reiteradamente han sostenido que el legislador ostenta facultades para definir qué valores de los que el trabajador recibe a título de remuneración por su labor, sirven de base para liquidar el monto de otros pagos que por ley deben hacérsele, y que por consiguiente, su exclusión para tales efectos, no resulta contraria a derecho. De conformidad con lo anterior, no son de recibo las argumentaciones esgrimidas por el actor en orden a soslayar la legalidad de la disposición demandada, por cuanto si al establecer un régimen salarial y prestacional es viable determinar cuáles de las sumas que percibe el servidor a título de salario deben tenerse en cuenta para liquidar otros pagos a los que también tiene derecho, la exclusión por la norma demandada de la prima de Alto Mando como factor salarial, no contraría ordenamiento jurídico alguno. No se evidencia una marcada desproporción entre la remuneración de ese personal y la que perciben los Almirantes y Generales, sobre todo si se tiene en cuenta que de acuerdo con los Artículos 3° y 4° del decreto demandado, los integrantes del mismo, además de la asignación básica prevista en el Artículo 1° ejusdem, tienen derecho al pago de primas mensuales, unos, equivalente al 52.23% de lo que en todo tiempo devenguen los Ministros del Despacho como asignación básica mensual y gastos de representación, otros, del 46.56% y otros del 35.44% de esos mismos haberes y los últimos, a las primas establecidas en los estatutos de carrera vigentes, lo que quiere decir que la remuneración que percibe por sus servicios el personal enlistado en el Artículo 1° ibídem, no es sólo la determinada en él, ya que a ésta se suma el valor correspondiente a los porcentajes y primas aludidos.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"
Consejero ponente: ALBERTO ARANGO MANTILLA
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil dos (2002).
Radicación número: 11001-03-25-000-1999-0144-01(2394-99)
Actor: PEDRO ANTONIO HERRERA MIRANDA
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
En nombre propio y en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el Artículo 84 del C.C.A. el señor PEDRO ANTONIO HERRERA MIRANDA, solicita se declare la nulidad de la expresión: "Esta última -refiriéndose a la Prima de Alto Mando- no tendrá carácter salarial para ningún efecto legal", contenida en el Artículo 2° del Decreto 062 del 8 de enero de 1999.
Como consecuencia de la anterior declaración solicita que se establezca si dicha prima es factor salarial para todos los efectos legales; que se ordene a los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Defensa dar cumplimiento al fallo en los términos de los Artículos 176 y 178 del C.C.A. y que se dé prevalencia al derecho sustancial y a la ley, de conformidad con lo establecido en los Artículos 228 y 230 de la Constitución Política.
Manifiesta que el decreto demandado se expidió en cumplimiento de lo dispuesto en el Artículo 13 de la Ley 4ª de 1992, que autoriza al Gobierno Nacional establecer una escala gradual porcentual para nivelar la remuneración del personal activo y retirado de la Fuerza Pública, de conformidad con los principios establecidos en el Artículo 2°, en cuyo literal a) se consagra el respeto a los derechos de los trabajadores y la no desmejora de sus salarios y prestaciones sociales; que en las exposiciones de motivos y en las discusiones para la aprobación de esta ley se indicó que para el cálculo de las remuneraciones se tendrían en cuenta el salario, las prestaciones sociales y los gastos de representación; que el Congreso Nacional al referirse a los salarios de los miembros de esa Fuerza precisó que existía una seria desproporción entre los sueldos de los Generales y Coroneles y los de quienes tenían grados de Subteniente hasta Teniente Coronel, lo que implicaba que el salario de aquellos que están en contacto más directo con la tropa no guarda ninguna relación con el de sus superiores y por eso la escala salarial y su nivelación se efectuó para cerrar la brecha existente entre los aludidos salarios, pero en la práctica ocurrió lo contrario al dividir y subdividir la remuneración de los Ministros y Generales, lo que trajo como resultado el señalamiento de la escala gradual porcentual sobre el 34% del salario de un General o Almirante, cuando lo justo era que se estableciera sobre el 70 ó 75% de lo que estos oficiales percibían.
Cita como infringidos los Artículos 2° literal a), 19, 13 y 15 de la Ley 4ª de 1992; 10, 21, 109, 127 y 128 del C. S. del T.; 13, 48, 53 y 58 de la Constitución Política.
Expresa que los miembros de la Fuerza Pública, en su totalidad, tienen derecho a una justa remuneración en relación con los Generales y Almirantes, pero que en la actualidad existe una desproporción entre los sueldos de estos oficiales en relación con los de los demás grados, ya que la escala gradual porcentual salarial se fijó sobre el 34% de lo que mensualmente devengan aquéllos, situación que contraría el espíritu del Artículo 2° de la mencionada ley, pues, de conformidad con lo consignado en las respectivas ponencias, con esta ley se buscaba cerrar la brecha existente entre los referidos salarios; que no es justo ni equitativo que una escala porcentual se establezca sobre el 34% de lo que devenga el funcionario del cual se depende, como se hace en el decreto enjuiciado que asigna como salario básico el 45% y como prima de alto mando el 55%, quitándole a esta última su carácter salarial para que no entre en el porcentaje asignado a los demás miembros de dicha Fuerza, lo que contradice el espíritu del Artículo 10 de esa ley, por lo que debe dársele carácter salarial a esa prima.
Sostiene que la sumatoria de la asignación básica y la prima mencionada daría una connotación equitativa y justa a los porcentajes señalados como sueldos básicos para los demás miembros de la fuerza pública, en relación con lo devengado por los Generales y Almirantes y que sólo así se podría hablar de una nivelación técnica salarial para ese personal y se interpretaría el espíritu del legislador al proferir la Ley 4ª de 1992.
Agrega que al señalarse que el 55% de lo que devengan los Generales y Almirantes constituye prima de Alto Mando sin carácter salarial, se birlaron los derechos de los demás miembros de la Fuerza Pública a obtener un porcentaje de aumento salarial adecuado a sus necesidades y que al establecerse por el parágrafo del Artículo 2° del Decreto acusado la prima de dirección, por sustracción de materia, debió desaparecer la de Alto Mando, y los sueldos básicos del resto de los miembros de esas Fuerzas deben fijarse de conformidad con los porcentajes de la asignación mensual de los Almirantes y Generales.
Considera que se transgrede el Artículo 10 del C. S. del T. por cuanto de acuerdo con la exposición de motivos de la Ley 4ª de 1992, uno de los objetivos de ésta fue corregir el tratamiento injusto y desigual a que están sometidos en esta materia los miembros de la Fuerza Pública; por manera que al quitarle el carácter de factor salarial a la prima de Alto Mando, se impartió un tratamiento inequitativo al resto del personal de la Fuerza Pública, cuando todos los que a ella pertenecen son iguales ante la ley y tanto el más encopetado General, como el más infeliz de los agentes trabajan para mantener la paz y la seguridad ciudadana, bajo una misma normatividad.
Considera que la prima de Alto Mando forma parte del salario, pues reúne las características legales de éste como son la habitualidad y periodicidad, por lo tanto al despojarla del carácter de factor salarial se excedieron las disposiciones legales que le imprimen dicha condición a las sumas de dinero que habitual y periódicamente reciben los Generales y Almirantes como retribución de sus servicios, violando los Artículos 127 y 128 del C. S. del T.
Indica que el quebranto de las normas legales citadas, implica el desconocimiento de algunas de rango constitucional, como son el Artículo 13 consagratorio del derecho a la igualdad, el 48, del derecho a la seguridad social, el 53, referente al estatuto de los trabajadores, pues la ley no puede menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de éstos a obtener un salario congruo, justo y equitativo, en relación al salario de los Generales y Almirantes.
CONTESTACION DE LA DEMANDA
La Nación -Ministerio de Hacienda-, a través de apoderado defiende la legalidad de la norma enjuiciada aduciendo que de acuerdo con lo sostenido por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, no todo derecho de los servidores públicos que haga parte de su régimen salarial, necesariamente tiene efectos salariales, es decir no todo derecho de los mismos debe obligatoriamente considerarse como parte del salario respectivo, transcribiendo apartes de varias sentencias de la Corte y del Consejo mencionados, y una de la Corte Suprema de Justicia, en las que se consigna este principio y se destaca que corresponde al legislador, dentro de los criterios de justicia, equidad, racionalidad y razonabilidad, determinar los factores salariales y que no existe precepto constitucional que impida a éste disponer que una determinada prestación social o indemnización se liquide sin consideración al monto total del salario, esto es, que se excluyan determinados factores no obstante su naturaleza salarial y sin que por ello pierdan tal carácter.
Argumenta que no toda asignación percibida por los servidores públicos tiene efectos para la liquidación de sus prestaciones; que ello, en estricto sentido, no es un derecho, sino una regulación legal y como tal puede ser establecida por el Gobierno Nacional en desarrollo de los mandatos constitucionales y legislativos previstos en la Ley 4ª de 1992; que no es de recibo la acusación basada en la infracción del Artículo 127 del C. S. del T., en la medida en que el Decreto 062 de 1999 no se fundamenta en ese código sino en la Ley 4ª de 1992; que no se desconoce el principio de igualdad por cuanto se justifica la existencia de remuneraciones diferentes entre los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional de acuerdo con su grado, por cuanto las condiciones y calidades para acceder, permanecer y ascender dentro de cada uno de ellos, son distintas, como lo ha precisado la Corte Constitucional en las sentencias que en parte reproduce.
Advierte que de conformidad con el Artículo 1° del decreto demandado el sueldo básico mensual del personal de la Fuerza Pública y de la Policía Nacional es una proporción de la asignación básica del grado de General, es decir, que se toma como referente de dichas asignaciones básicas, la del aludido grado, lo cual es coherente; que en el Artículo 2° ibídem ciertamente se consagra a favor de los Generales y Almirantes las primas de Alto Mando y Dirección sin carácter salarial y que en los Artículos 3° y 4° se reconoce para los miembros de la Fuerza Pública mencionados en el Artículo 1° del mismo decreto, primas mensuales equivalentes a una proporción de la asignación básica y los gastos de representación de los Ministros del Despacho, lo mismo que las que se encuentran reconocidas en los estatutos de carrera vigente, por lo que de esta forma la remuneración de los miembros de la Fuerza Pública a que se hace referencia en el Artículo 1° ibídem, no es solamente la referida en el artículo 2° demandado, sino que también está comprendida en los Artículos 3° y 4°.
Concluye acotando que dada la proporcionalidad de la asignación básica de los miembros de la Fuerza Pública en relación con la de los Generales y de las primas en relación con las que devengan los Ministros del Despacho, no se vulnera el principio de igualdad, como se pregona en la demanda y que la eliminación de la prima de Alto Mando es una competencia del Gobierno Nacional, la cual no generaría efectos para los miembros de la Fuerza Pública diferentes a los Generales y Almirantes, en la medida en que no tiene efectos salariales.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El Procurador Segundo Delegado ante el Consejo de Estado estima que deben denegarse las pretensiones de la demanda.
En sustento de esta sugerencia transcribe apartes de la sentencia C-279-96, mediante la cual la Corte Constitucional declaró exequibles las frases "sin carácter salarial", contenidas en los Artículos 14 y 15 de la Ley 4ª de 1992, conforme a la cual "no se exige igualdad cuando existen razones objetivas, no arbitrarias para establecer regímenes diferentes entre los sujetos de las normas que imperan en la República. Ciertamente, las calidades que se exigen a las personas en cuyo favor se crearon las primas a que se refieren las demandas, y sus responsabilidades, son factores que justifican de suyo, la creación de tales primas para estos funcionarios; y las mismas razones por las cuales se justifica la creación de primas que no son comunes a toda la administración pública, justifican también que no se produzcan los mismos efectos económicos que otras remuneraciones que se conceden a un número mayor de servidores públicos". (fl.94)
Mediante providencia del 8 de octubre de 2001 esta Corporación se abstuvo de reconocer como coadyuvantes dentro del trámite de la presente acción, a los señores Miguel Alberto Calderón Martínez y otros (fls 107 y 108).
CONSIDERACIONES
El tenor literal del Artículo 2º del Decreto 062 de 1999, cuya parte final de su inciso primero se demanda, el cual se destacará con subrayas, es el siguiente:
"Los oficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en los grados de General y Almirante, percibirán por todo concepto una asignación mensual igual a la que devenguen los Ministros del Despacho como asignación básica y gastos de representación, en todo tiempo, distribuida así: el cuarenta y cinco por ciento (45%) como sueldo básico y el cincuenta y cinco por ciento (55%) como prima de alto mando.Esta última no tendrá carácter salarial para ningún efecto legal".
Se cuestiona esta disposición en virtud de la desproporción injustificada que en concepto del demandante se presenta entre la remuneración percibida por los Generales y Almirantes y lo que recibe como sueldo básico mensual el personal de la Fuerza Pública que en él se enlista, a raíz de no otorgar al porcentaje de la prima de Alto Mando que devengan aquéllos el carácter de factor salarial para determinar el sueldo básico mensual de ese personal, lo que a su juicio atenta contra el derecho a la igualdad e implica el desconocimiento tanto del Artículo 13 de la Ley 4ª de 1992, conforme al cual el Gobierno Nacional debía establecer una escala gradual porcentual para nivelar la remuneración del personal activo y retirado de dicha Fuerza, como la intención en igual sentido que inspiró al legislador al expedir dicha ley, según se desprende de las respectivas ponencias, pues esa finalidad no se logra con las marcadas distancias entre tales remuneraciones.
Se reitera que la impugnación del Artículo 2º del Decreto 062 de 1999 gira en torno al establecimiento como prima de Alto Mando, sin carácter salarial para ningún efecto legal, del 55% de lo que perciben los Oficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en los grados de General y Almirante.
Un análisis autónomo y objetivo de esta norma evidencia que su finalidad fue excluir del concepto de factor de salario ese porcentaje de la suma que reciben los mencionados Oficiales como asignación mensual (igual a la que devengan los Ministros del Despacho como asignación básica y gastos de representación), porcentaje al que se le denominó prima de Alto Mando, lo que implicó su sustracción de la base de cómputo para la liquidación de otros beneficios laborales a los que por ley, los mismos tienen derecho, como son las prestaciones sociales e indemnizaciones.
Tanto las Cortes Constitucional y Suprema de Justicia como el Consejo de Estado, reiteradamente han sostenido que el legislador ostenta facultades para definir qué valores de los que el trabajador recibe a título de remuneración por su labor, sirven de base para liquidar el monto de otros pagos que por ley deben hacérsele, y que por consiguiente, su exclusión para tales efectos, no resulta contraria a derecho.
Así, esta Corporación en sentencia del 2 de agosto de 1996, expediente N° 10995, Actor Humberto de Jesús Pineda Peña, Consejera Ponente: Dra. Dolly Pedraza de Arenas, mediante la cual se negó la nulidad de los Artículos 2° y 3° del Decreto 65 de 1994, en relación con la exclusión como factor de salario de las primas de Alto Mando y de Dirección que perciben algunos Oficiales de la Fuerza Pública, expresó:
"De manera que el derecho invocado a la legislación anterior en el sentido en que lo pretende el demandante, de mantener inmodificables los porcentajes anteriores y las normas que no hacían distinción entre lo que constituye o no factor salarial, no tiene sustento constitucional ni legal; los derechos adquiridos sólo pueden determinarse en cada caso particular, cuando frente a un cambio de legislación, quien tenga un derecho causado (vr.gr. derecho a la pensión, salarios o vacaciones causadas, etc.) invoque la ley vigente para cuando nació su derecho. Luego la censura del accionante de haberse desmejorado el salario de los miembros de la Fuerza Pública, por haber señalado las normas demandadas que las primas de "Alto Mando" y de "Dirección", no constituyen factores salariales para ningún efecto, no tiene vocación de prosperidad, ya que el legislador goza de cierta autonomía para definir qué elementos constituyen o no salario, como bien lo dijo la Corte Constitucional en la sentencia C-279 de 1996, cuyo aparte es preciso transcribir en este proveído:
"...el legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen, o no salario; así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución..."
"...Así pues, el considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión, o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado Colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo; ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional.".
De otra parte, es importante señalar que no pueden confundirse los conceptos de régimen salarial y salario, ya que el régimen salarial es el género y el salario la especie. Mientras que el régimen salarial de conformidad con el artículo 150 numeral 19 se refiere a los derechos laborales del servidor público, el salario forma parte integrante de dicho régimen, sin constituir la totalidad del mismo; por esta razón, pagos que si bien son salario, pueden excluirse de la base de cómputo para la liquidación de otros beneficios laborales, habida cuenta que no existe ninguna razón constitucional o legal que impidan que determinada prestación social se liquide sin tener en cuenta el monto total del salario.
Las anteriores consideraciones son suficientes para mantener la legalidad de las normas acusadas, como se declarará en este proveído, al despachar desfavorablemente las súplicas de la demanda."[1]
De conformidad con lo anterior, no son de recibo las argumentaciones esgrimidas por el actor en orden a soslayar la legalidad de la disposición demandada, por cuanto si al establecer un régimen salarial y prestacional es viable determinar cuáles de las sumas que percibe el servidor a título de salario deben tenerse en cuenta para liquidar otros pagos a los que también tiene derecho, la exclusión por la norma demandada de la prima de Alto Mando como factor salarial, no contraría ordenamiento jurídico alguno.
Por lo demás, resultan inadmisibles los cuestionamientos que se hacen en la demanda a la decisión de tomar como referencia para señalar el sueldo básico mensual de los Oficiales, Suboficiales, Miembros del Nivel Ejecutivo, Agentes de los Cuerpos Profesional y Profesional Especializado de la Policía Nacional a que se refiere el Artículo 1° del Decreto 062 de 1999, únicamente la asignación básica de los Generales y Almirantes y no lo que éstos devengaban como prima de Alto Mando.
Lo anterior, no sólo porque el demandado no es el Artículo 1° de dicho decreto, mediante el cual se fijaron los sueldos de ese personal, sino porque no existe disposición superior que a ello obligue y porque si las condiciones especiales de preparación, experiencia y calidades profesionales y personales de quienes alcanzan esos grados, según lo han precisado las Corporaciones judiciales precedentemente mencionadas, de suyo justifican la creación de primas carentes de la connotación de efectos económicos en lo que a la determinación del monto de las prestaciones sociales atañe, la decisión del Gobierno de no tener en cuenta dicha prima para fijar el monto del salario de ese personal, la cual no fue demandada en el sub lite, no puede estimarse contraria a los ordenamientos invocados como infringidos en la demanda, ni al propósito que inspiró al legislador cuando expidió la Ley 4ª de 1992, que en lo atinente a la remuneración del personal de las Fuerzas Militares, según se desprende de los antecedentes legislativos respectivos (fl.79), consistió en prevenir la conformación de un grupo de Oficiales mal remunerado, cuyo sueldo no guardara relación con el de sus superiores, no obstante tener un contacto más estrecho con su tropa y ser directamente responsable de las operaciones que adelantan dichas Fuerzas
En efecto, no se evidencia una marcada desproporción entre la remuneración de ese personal y la que perciben los Almirantes y Generales, sobre todo si se tiene en cuenta que de acuerdo con los Artículos 3° y 4° del decreto demandado, los integrantes del mismo, además de la asignación básica prevista en el Artículo 1° ejusdem, tienen derecho al pago de primas mensuales, unos, equivalente al 52.23% de lo que en todo tiempo devenguen los Ministros del Despacho como asignación básica mensual y gastos de representación, otros, del 46.56% y otros del 35.44% de esos mismos haberes y los últimos, a las primas establecidas en los estatutos de carrera vigentes, lo que quiere decir que la remuneración que percibe por sus servicios el personal enlistado en el Artículo 1° ibídem, no es sólo la determinada en él, ya que a ésta se suma el valor correspondiente a los porcentajes y primas aludidos.
De otro lado, no puede decirse que el hecho de que a la prima de Alto Mando se le haya despojado de carácter salarial implicó el incumplimiento del deber de nivelar los salarios del referido personal, por cuanto el supuesto desconocimiento de lo previsto en el Artículo 13 de la Ley 4ª de 1992, no necesariamente se habría dado por esa razón, pues el Gobierno Nacional al determinar la escala salarial gradual a que se ha hecho referencia, bien habría podido utilizar mecanismos diferentes en orden a proscribir esa pretendida desproporción de los salarios entre grupos de ese personal, ya que existen diferentes maneras de engrosar las sumas que percibe el servidor como remuneración por la labor que desempeña, como efectivamente lo hizo al disponer en los Artículos 3° y 4° del Decreto 062 de 1999 que miembros del personal enlistado en el Artículo 1° ejusdem, además de las asignaciones básicas señaladas en esta norma, perciban las primas que en ellos se contempla y a las cuales se hizo referencia.
De conformidad con los anteriores razonamientos, se impone denegar las súplicas de la demanda.
En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "A", administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A
NIEGANSE las súplicas de la demanda.
Una vez ejecutoriada la presente providencia, archívese el expediente.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE
La anterior providencia fue leída y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
ALBERTO ARANGO MANTILLA ANA MARGARITA OLAYA FORERO
NICOLAS PAJARO PEÑARANDA
MYRIAM C. VIRACACHA SANDOVAL
SECRETARIA (E)
[1]Exp. N° 10995 Consejero Ponente: Dra. Dolly Pedraza de Arenas. Actor: Humberto de Jesús Pineda Peña.