Fecha Providencia | 06/09/2012 |
Sala: -- Seleccione --
Consejero ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO
Norma demandada: Acción de nulidad por inconstitucionalidad contr el Decreto 1351 de 2012 (25 de junio), por el cual el Presidente de la República "convoca al Congreso de la República a sesiones extraordinarias".
Demandante: ANDREA VALENTINA FAJARDO GOMEZ
COMPETENCIA DE LAS ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD - Notificación por conducta concluyente
Sobre el particular, este Despacho señala que resulta obvio que a la luz del numeral 7º del artículo 241 de la Carta, la Corte Constitucional conozca de los decretos legislativos que dicte el Gobierno “con fundamento” en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución, que por supuesto incluye el declaratorio de la conmoción interior que constituye el marco dentro del cual el Gobierno Nacional podrá expedir la legislación excepcional. Además, aceptando en gracia de discusión que, como se afirma en los recursos, en ocasiones es la naturaleza de la norma la que define la competencia, resulta innegable que la competencia en este caso radica en el Consejo de Estado, por la naturaleza de acto administrativo de carácter político del decreto demandado que no puede jamás, considerarse como un acto de carácter o con fuerza legal. Como quiera que en el auto recurrido por error involuntario se omitió disponer la notificación personal del auto admisorio de la demanda a la Presidencia de la República y al Ministerio de Justicia y del Derecho, conforme con lo dispuesto en el inciso primero del artículo 330 del Código de Procedimiento Civil, se les considerará notificadas personalmente de dicha providencia, a partir del 10 y el 24 de agosto de 2012, respectivamente, fechas en las cuales se presentaron los escrito contentivos de los recursos de reposición.
FUENTE FORMAL:CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 375 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 241 NUMERAL 7
NOTA DE RELATORIA: Competencia del Consejo de Estado, Consejo Superior de la Judicatura, Sala Disciplinaria, providencia de 13 de octubre de 1994. Competencia Corte Constitucional, Consejo de Estado, Sala Plena, providencia de 26 de febrero de 2010, Exp. 2009-00344, MP. María Claudia Rojas Lasso.
NORMA DEMANDADA:DECRETO 1351 DE 2012 (25 de junio) - GOBIERNO NACIONAL
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO
Bogotá, D.C., seis (6) de septiembre de dos mil doce (2012)
Radicación número: 11001-03-24-000-2012-00220-00
Actor: ANDREA VALENTINA FAJARDO GOMEZ
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: RECURSO DE REPOSICION
Se deciden los recursos de reposición interpuestos por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y el Ministerio de Justicia contra el auto proferido por este Despacho el diecinueve (19) de julio pasado, mediante el cual se admitió la demanda de la referencia y se denegó la solicitud de suspensión provisional del acto demandado.
I. ANTECEDENTES
La ciudadana ANDREA VALENTINA FAJARDO GÓMEZ, en ejercicio de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, demandó el Decreto 1351 de 2012 (25 de junio), por el cual el Presidente de la República “convoca al Congreso de la República a sesiones extraordinarias”.
II. EL RECURSO DE REPOSICIÓN
Las entidades recurrentes consideran que la providencia impugnada se fundamenta en razones de tipo formal, que no satisfacen la complejidad del asunto relativo a la naturaleza jurídica del acto impugnado.
Sostienen, en esencia, que la determinación de la competencia de control asignada a la Corte Constitucional y la competencia residual conferida al Consejo de Estado, no depende del análisis formal y literal del artículo 241 de la Constitución Política.
Afirman que la Corte Constitucional ha dicho que la determinación de cuáles disposiciones jurídicas están incluídas en el artículo 241 de la Carta no es tarea sencilla y que, aplicando criterios de interpretación integrales, concordantes con las demás normas de la Constitución Política, dicho tribunal es competente para conocer de normas que no están expresamente mencionadas en la norma constitucional.
Relatan que los anales jurisprudenciales dan cuenta de que algunas disposiciones normativas no mencionadas en el artículo 241 C.P. han sido sin embargo, revisadas por la Corte Constitucional y no por el Consejo de Estado, lo que obliga a concluir que el citado artículo de la Carta no puede ser interpretado en el sentido de que la Corte solo es competente para revisar la constitucionalidad de las disposiciones jurídicas expresa y explícitamente mencionadas en el artículo 241, pues este no puede ser interpretado de manera literal siendo, por tanto, necesario acudir a otras disposiciones de la Carta.
Por ello, la Corte ha advertido que, en casos específicos, resulta indispensable determinar la vocación legislativa del acto que se impugna, a efectos de determinar el tribunal cometerte para ejercer el control de legitimidad, “sin perder nunca de vista la función prevalente de la Corte como guardiana de la Constitución y del Consejo de Estado como ejecutor de la competencia residual como máximo juez de lo contencioso administrativo.”
Concluyen en que la jurisprudencia de la Corte, con la anuencia del Consejo de Estado, deja en claro que el Tribunal Constitucional es competente para examinar normas jurídicas cuya tipología no encaja precisamente en la lista consignada en el artículo 241 Constitucional, por lo que para determinar la competencia del Consejo de Estado no es suficiente, que se afirme que no está previsto en esta norma superior.
Para fundamentar su posición, se apoyan en varias sentencias de constitucionalidad en las cuales la Corte Constitucional ha asumido la competencia, no obstante tratarse de actos no enlistados en el artículo 241 de la Carta Política.
Afirman que en la providencia impugnada se señala que el Consejo de Estado es competente para estudiar la constitucionalidad del Decreto 1351 de 2012,pero sin ofrecer razones adicionales a que el decreto no se encuentra enlistado en el artículo 241 de la Carta, que define las normas jurídicas cuyo control corresponde a la Corte Constitucional.Asevera que este criterio de definición de la competencia es insuficiente, por lo que resulta indispensable acudir a criterios auxiliares como el contenido de la norma o su función dentro del ordenamiento jurídico.
A propósito del acto acusado, sostienen que pese a tratarse de un decreto ejecutivo,“su función en el proceso constituyente lo circunscribe como una pieza clave del trámite de aprobación del proyecto de Acto Legislativo 07/11 Senado – 1437/11 Cámara. El decreto impugnado formó parte del acto complejo de creación del proyecto de acto legislativo, por lo que su valor normativo se verifica en el procedimiento de formación de la norma. Por lo mismo, debe entenderse que su legitimidad afecta la validez del proceso de formación del proyecto de acto legislativo, consecuencia de lo cual es que su validez y su valor normativo no pueden independizarse del acto del cual forma parte“.
Y a renglón seguido agregan:“Se trata, en efecto, de un acto administrativo de trámite que no tiene incidencia por sí mismo en la normativa jurídica.”
Puesto que, a su juicio,“el decreto impugnado es una pieza procesal de trámite en el proceso de formación del acto legislativo”,insisten en que la competencia para examinar su concordancia con la Constitución corresponde a la Corte Constitucional.
III. CONSIDERACIONES
Para el caso planteado, el auto recurrido demuestra correctamente cómo el escrutinio judicial del Decreto acusado escapa de la competencia de la Corte, en tanto no hace parte de los preceptos señalados en el artículo 241 C.P., y tampoco forma parte del trámite de formación del acto legislativo de reforma constitucional, adelantado por el Congreso, según lo preceptuado en el artículo 375 Superior.
Las razones expuestas por las entidades recurrentes no desvirtúan la argumentación que condujo a la suscrita Consejera Ponente a sostener en la providencia recurrida la tesis de la competencia del Consejo de Estado, que dicho sea de paso, no es cierto que se fundamentara en el solo cotejo formal de la tipología establecida en el artículo 241 Constitucional.
Contra lo afirmado,el análisis caracterizó la naturaleza jurídica del acto acusado para lo cual tuvo en cuenta el trámite que cumple una reforma constitucional por la vía del acto legislativo, según lo preceptuado en el artículo 375 de la Carta. Con fundamento en dicho análisis se concluyó que el Decreto de convocatoria a sesiones extrasno hizo parte del acto reformatorio de la Constitución,puesto que el trámite de éste,ya se había cumplido.
Así lo evidencian los siguientes apartes, conforme consta en el tenor literal de la providencia recurrida:
“El Título XIII de la Carta consagra las normas relativas a la reforma de la Constitución. Así, el artículo 374 dispone que la Constitución Política podrá ser reformada por el Congreso, por una Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante referendo.
No cabe duda que el acto legislativo “por medio del cual se reforman artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones”, fue una reforma constitucional adelantada por el Congreso de la República cuyo trámite está previsto en el artículo 375…
El propio Decreto 1351 de 25 de junio de 2012 que se demanda, consigna:“Que el Presidente de la República recibió procedente del Congreso el oficio del pasado 20 de junio de 2012, con el cual se remite el proyecto de Acto Legislativo 007/11 Senado-143/11 Cámara, acumulado a los proyectos 09/11, 11/11, 12/11 y 13/11 Senado “por medio del cual se reforman artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones”, con el fin de que proceda a su promulgación”.
El proyecto de acto legislativo cumplió entonces con todo su trámite constitucional y fue aprobado en los ocho (8) debates constitucionales quedando pendiente únicamente su publicación para entrar a regir, lo cual aparece reiterado en las consideraciones del acto demandado…”
Y, con fundamento en el análisis precedente, se concluyó:
“ […] En el caso sub examine,la convocatoria a sesiones extraordinarias no conducía a concluír la formación de un acto legislativo porque éste ya había terminado su trámite. Así lo reconoce el propio decreto demandado cuando afirma:
“Que el artículo 375 de la Carta dice que el trámite de los actos legislativos tendrá lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos, lo cual, respecto del Acto Legislativo “por medio del cual se reforman artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones” ya se cumplió.”
Ahora bien, en cuanto a las sentencias que se invocan en los escritos del recurso de reposición para fundamentar la competencia de la Corte Constitucional para conocer de la presente demanda, el Despacho hace las siguientes precisiones:
1- En la citada sentencia C-506 de 1996 se reconoce la competencia de la Corte Constitucional sobre “los decretos compiladores, pues si bien el decreto es en sí mismo ejecutivo, los artículos que lo integran son materialmente legales.La Corte es entonces competente para el estudio del artículo 106 del Decreto 112 de 1996”.
El Despacho no discute en ese caso la competencia de la Corte Constitucional, por tratarse de una compilación de leyes cuyo control corresponde precisamente a ella, según el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política.
2- En los recursos se trae como ejemplo de la competencia de la Corte Constitucional la sentencia C-802 de 2002, en la que dicha Corporación asumió competencia para revisar la constitucionalidad de un Decreto de Declaración de Conmoción Interior.
Sobre el particular, este Despacho señala que resulta obvio que a la luz del numeral 7º del artículo 241 de la Carta, la Corte Constitucional conozca de los decretos legislativos que dicte el Gobierno “con fundamento” en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución, que por supuesto incluye el declaratorio de la conmoción interior que constituye el marco dentro del cual el Gobierno Nacional podrá expedir la legislación excepcional.
3- También se indica en los recursos de reposición que el Acto Legislativo No. 1 de 2003 relativo a la financiación de las partidos y movimientos políticos y de campañas electorales, autorizó a Gobierno Nacional para expedir un “decreto con fuerza de ley” si el congreso no regulaba la materia en el término de 3 meses. Se dice en los recursos: “En ausencia de regulación legal, el Gobierno expidió el Decreto 2207 de 2003, cuya competencia fue asumida por la Corte Constitucional, pese al hecho de que este tipo de normas no aparecen mencionadas en el artículo 241 de la Constitución”.
Sobre el particular señala el Despacho que el hecho de que la Corte Constitucional hubiera “asumido” la competencia en ese asunto, no significa necesariamente que fuera competente. Este es un caso asimilable al del Decreto 1421 de 1993 (Estatuto Orgánico de Bogotá), cuya competencia fue asumida por el Consejo de Estado, generando un conflicto positivo de competencias de la Corte Constitucional y que fue decidido por el Consejo Superior de la Judicatura -Sala Disciplinaria- en providencia de 13 de octubre de 1994, declarando la competencia del Consejo de Estado.
En efecto, el Decreto 1421 de 1993 fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo transitorio 45 de la Constitución Política según el cual, “si durante los dos años siguientes a la fecha de promulgación de esta Constitución, el Congreso no dicta la ley a que se refieren los artículos 322, 323 y 324, sobre régimen especial para el Distrito Capital de Santa fe de Bogotá, el Gobierno, por una sola vez expedirá las normas correspondientes”.
El Consejo Superior de la Judicatura al decidir la competencia en favor del Consejo de Estado señaló:
“En tal orden de ideas, y empezando el estudio por la competencia atribuida a la Corte Constitucional en vista de que (sic) la señalada en forma concreta en el texto fundamental, lo primero que salta a la vista es que la Constitución Política no le confiere a la Corte Constitucional la guarda de su contenido considerarlo como una entidad filosófica abstracta, sino apreciándolo simplemente como la ley de leyes que es, como una disposición positiva y limitándose a esa realidad; siendo ésta evidentemente la razón para el enunciado principal del artículo 241 en cita, que precisa con claridad que no se remite a dudas, que la Corte Constitucional tiene la atribución de guardar la integridad y supremacía de la Constitución“en los estrictos términos” de ese artículo.Dentro de esta comprensión, la Constitución es un compendio de normas superiores que deben respetarse individual y conjuntamente consideradas, pero limitando la función de control a las puntualizaciones que la misma norma estableció; sin duda con el propósito de que un exceso de celo no convirtiera al guardador en constituyente permanente.
De tal manera, leyendo detenidamente el artículo 241 de la Carta, se observa que sólo sus numerales 5 y 7 se refieren a decretos con fuerza de ley o a decretos legislativos, y que dichos numerales se contraen a conceder a la Corte Constitucional la vigilancia sobre la constitucionalidad de los decretos que el Gobierno dicte con fundamento en los artículos 150 numeral 10; 341; 212; (sic); y 215 de la Norma Superior; expresiones que sin lugar a dudas conceden un control restringido y muy determinado en esta materia, toda vez que en estas normas no se agota la posibilidad del Gobierno de expedir decretos de ley.
Y resulta tan exacto lo anterior que el artículo 237 numeral 2º de la Carta, señalando una competencia residual con respecto de la Corte Constitucional para el Consejo de Estado, le puntualiza a éste que le corresponde “conocer de las acciones de legalidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”.Así las cosas, independientemente de los apelativos que para determinar su naturaleza se otorguen a los decretos que expide el Gobierno, en el orden de control constitucional se distinguen dos clases: aquellos cuya guarda está asignada a la Corte Constitucional, con determinación específica de cuáles son, y todos los demás, cuyo control pertenece al Consejo de Estado.”
No obstante, en este caso específico, se admite la competencia de la Corte Constitucional respecto del Decreto 2207 de 2003, dictado en virtud del citado Acto Legislativo porque en el fondo se trataba de una norma de carácter estatutario al igual que ocurrió con el Reglamento 01 de 2003 del Consejo Nacional Electoral, casos en los cuales la Corte se inhibió de decidir por considerar que tenían contenido de ley estatutaria y que, por lo mismo, merecían un control oficioso, definitivo e integral.
Para el Despacho es indudable la competencia de la Corte Constitucional en esos casos únicamente en atención a lo dispuesto en el artículo 241 numeral 8 de la Carta Política, por tratarse de actos con naturaleza de “leyes estatutarias” cuyo conocimiento le ha sido asignado en forma expresa.
El Despacho reitera que el artículo 241 de la Constitución Política es explícito y claro al determinar que “a la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución “en los estrictos y precisos términos de este artículo”.
No puede soslayarse la competencia residual del Consejo de Estado en materia de control constitucional, respecto de los decretos cuya competencia no se haya asignado en forma expresa a la Corte Constitucional, consecuencia inevitable del control difuso de constitucionalidad que rige en nuestro país.
Además, aceptando en gracia de discusión que, como se afirma en los recursos, en ocasiones es la naturaleza de la norma la que define la competencia, resulta innegable que la competencia en este caso radica en el Consejo de Estado, por la naturaleza de acto administrativo de carácter político del decreto demandado que no puede jamás, considerarse como un acto de carácter o con fuerza legal.
Los recursos de reposición se apoyan igualmente en la jurisprudencia de la Corte Constitucional contenida en la sentencia C-1121 de 2004, que dice:
“Es decir, es competente la Corte para conocer de todos los actos expedidos por las autoridades públicas que, según su competencia, tuvieren que intervenir en el complejo procedimiento de reforma constitucional por ésta vía, como actos propios del trámite de reforma constitucional. Sin lugar a dudas, contrario a lo que sostienen algunos intervinientes, una interpretación sistemática de la Carta Política evidencia queninguna otra autoridad judicial es competente para pronunciarse acerca de la existencia o no de un vicio de forma durante el trámite de adopción del acto legislativo adoptado vía referendo.Por lo tanto, si la propia Constitución le entregó a la Corte Constitucional la competencia para conocer sobre la constitucionalidad de los actos legislativos, cualquiera sea su origen, por vicios de procedimiento en su formación, tratándose de un referendo entonces, las diversas etapas que concurren a la formación final del acto legislativo no pueden ser consideradas de manera individual y aislada del procedimiento constitucional, sino que se trata de unos actos jurídicos que integralmente forman parte de un procedimiento complejo de reforma constitucional. Así las cosas, los actos de trámite que culminan con un acto legislativo, no pueden ser controlados de manera separada por la jurisdicción contencioso administrativa.”
Resalta la Sala el equívoco de la parte recurrente al confundir la situación bajo estudio con casos absolutamente diferentes como el referido en la jurisprudencia transcrita, que se refiere a la innegable competencia de la Corte Constitucional para conocer del acto complejo de procedimiento de reforma constitucionalvía referendo.
Como lo afirma el mismo fallo, es incuestionable que las “diversas etapas que concurren en la formación final del acto legislativo, no pueden ser consideradas de manera individual y aislada del procedimiento constitucional, sino que se trata de unos actos jurídicos que integralmente forman parte de un procedimiento complejo de reforma constitucional.Así las cosas, los actos de trámite que culminan con unActo Legislativo, no pueden ser controlados de manera separada por la jurisdicción contencioso administrativa”.
El anterior pronunciamiento es absolutamente válido, es compartido totalmente por este Despacho y así lo acogió la Sala Plena de esta Corporación en providencia de 26 de febrero de 2010 (Expediente: 2009-00344) con ponencia de la suscrita, donde se reconoce la competencia de la Corte Constitucional para conocer del decreto convocatorio a sesiones extraordinarias del Congreso para la aprobación de la ley convocante a referendo, cuyo trámite no había concluido y que, por lo mismo, constituía parte inescindible del trámite de dicha reforma constitucional.
Especial consideración merece el argumento conforme el cual “el decreto impugnado formó parte de un acto complejo de creación del proyecto de acto legislativo, por lo que su valor normativo se verifica en el procedimiento de aprobación de la norma. Por lo mismo, debe entenderse que su legitimidad afecta la validez del proceso de formación del proyecto de acto legislativo, consecuencia de lo cual es el hecho de que su validez y su valor normativo no pueden independizarse del proceso del cual forma parte. Se trata, en efecto, de un acto administrativo de trámite que no tiene incidencia por sí mismo en la normativa jurídica, sino en cuanto se verifique la expedición del acto legislativo impulsado por el Congreso. Ahora bien, dado que el decreto impugnado es una pieza procesal de trámite en el proceso de formación del acto legislativo, es claro que la competencia para examinar su concordancia con la Constitución no recae en el Consejo de Estado, sino en la Corte Constitucional, ya que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 241-1 de la Carta Política, aquella decidirá sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la constitución, cualquiera que sea su origen, solo “por vicios de procedimiento en su formación.”
No considera este Despacho que corresponda a esta etapa procesal proferir un pronunciamiento de fondo sobre el particular, habida cuenta de que, precisamente, estas cuestiones son el núcleo esencial de las acusaciones de inconstitucionalidad que propone la demanda en el concepto de la violación y, por ende, constituyen los problemas jurídicos respecto de los cuales la Sala Plena de la Corporación deberá pronunciarse en la sentencia.
A este respecto, resulta pertinente recordar que respecto del presupuesto procesal de la demanda en forma, la Corporación ha precisado las diferencias del examen que se realiza al momento de la admisión de la demanda y aquel que tiene lugar en la sentencia.
En el presente caso, se reitera que, en virtud del principiopro actione, la admisión de la demanda atiende a la constatación del cumplimiento de los requisitos mínimos formales señalados en los artículos 137 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, esto es, la designación de las partes y sus representantes, lo que se demanda, los hechos u omisiones que sirven de fundamento a la acción, los fundamentos de derecho de las pretensiones, la indicación de las normas violadas, y la enunciación del concepto de la violación, sin que en este momento sea dable a la Consejera Sustanciadora, en Sala Unitaria, adentrarse en el examen de fondo de las cuestiones de constitucionalidad que se controvierten, las cuales compete decidir a la Sala Plena de esta Corporación, al dictar la correspondiente sentencia.
Por las razones expuestas, se confirmará el auto recurrido.
Comoquiera que en el auto recurrido por error involuntario se omitió disponer la notificación personal del auto admisorio de la demanda a la Presidencia de la República y al Ministerio de Justicia y del Derecho, conforme con lo dispuesto en el inciso primero del artículo 330 del Código de Procedimiento Civil33http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley/2003/ley_0794_2003.html
, se les considerará notificadas personalmente de dicha providencia, a partir del 10 y el 24 de agosto de 2012, respectivamente, fechas en las cuales se presentaron los escrito contentivos de los recursos de reposición.
En virtud de lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
R E S U E L V E:
1. CONFÍRMASE la providencia recurrida, mediante la cual se admitió la demanda de nulidad por inconstitucionalidad, interpuesta por la ciudadana ANDREA VALENTINA FAJARDO GÓMEZ, contra el Decreto 1351 de 2012 (25 de junio).
2. CONSIDÉRANSE notificadas personalmente del auto de 19 de julio de 2012 a la Presidencia de la República y al Ministerio de Justicia y del Derecho. Entrégueseles copia de la solicitud y de sus anexos.
3. Fíjese el negocio en lista por el término de diez (10) días para que la parte demandada pueda contestar la demanda, proponer excepciones y pedir pruebas, y para que terceros la coadyuven o impugnen.
4. Solicítese a las Secretarías Generales de la Presidencia de la República y del Ministerio de Justicia y del Derecho, el envío de los antecedentes administrativos del acto acusado, dentro del término de los quince (15) días siguientes al de recepción del correspondiente oficio.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.
MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO
Consejera de Estado
lARTÍCULO 330. NOTIFICACION POR CONDUCTA CONCLUYENTE.<Artículo modificado por el artículode la Ley 794 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando una parte o un tercero manifieste que conoce determinada providencia o la mencione en escrito que lleve su firma, o verbalmente durante una audiencia o diligencia, si queda constancia en el acta, se considerará notificada personalmente de dicha providencia en la fecha de presentación del escrito o de la audiencia o diligencia.(…) Negrillas fuera de texto.