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Consejero ponente:  GUILLERMO VARGAS AYALA

Norma demandada:  Decreto 515 de 2004 "Por el cual se define el sistema de Habilitación de las Entidades Administradoras del Régimen Subsidiado, ARS",

Demandante:  ALFREDO ENRIQUE VILLADIEGO LORA

LA POTESTAD REGLAMENTARIA NO TIENE LIMITES TEMPORALES

Habida cuenta de las anteriores consideraciones, debe la Sala negar la pretensión de nulidad de los Decretos 515 de 2004, 506 de 2005 y 3556 de 2008 como quiera que si bien no fueron expedidos dentro del término de un año prevista en el numeral 10 del artículo 42 de la Ley 715 de 2001 concedió para ello, resultan del ejercicio de la potestad reglamentaria del Presidente de la República en atención asignada en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política. Se reitera que la citada potestad reglamentaria no necesita previa habilitación expresa del Congreso de la República ni se encuentra sujeta a un límite temporal diferente al de la vigencia de la ley que es objeto de reglamentación.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 189 NUMERAL 11 / LEY 715 DE 2001 - ARTICULO 42 NUMERAL 10

NOTA DE RELATORIA: La potestad reglamentaria no exige habilitación del legislativo, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 2 de septiembre de 2010, Rad. 2007-00265, MP. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

NORMA DEMANDADA: DECRETO 515 DE 2004 MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL (NO ANULADO) / DECRETO 506 DE 2005 MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL (No anulado) / DECRETO 3556 DE 2008 (No anulado).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA

Bogotá, D.C., diez (10) de abril de dos mil catorce (2014)

Radicación número: 11001-03-24-000-2009-00644-00

Actor: ALFREDO ENRIQUE VILLADIEGO LORA

Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA - MINISTERIO LA PROTECCIÓN SOCIAL (HOY MINISTERIO DE SALUD)

Referencia: ACCION DE NULIDAD

Procede la Sala a decidir en única instancia la demanda de nulidad interpuesta por el señor Alfredo Enrique Villadiego Lora, en vigencia del Código Contencioso Administrativo, contra el Decreto 515 de 2004 "Por el cual se define el sistema de Habilitación de las Entidades Administradoras del Régimen Subsidiado, ARS", Decreto 506 de 2005 "Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 515 de 2004 y se dictan otras disposiciones", y contra el Decreto 3556 de 2008 "Por el cual se modifica el Decreto 515 de 2004", expedidos por el Presidente de la República - Ministerio de la Protección Social.

I.- COMPETENCIA

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y con lo previsto en 11, 13, 34, 36, 39 y 49 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo ordenado en el artículo 128 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984 aplicable al presente proceso) y en el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia:

II.- LA DEMANDA

En ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A.[1], el señor Alfredo Enrique Villadiego Lora solicitó a la Corporación que acceda a las siguientes:

2.1.- Pretensiones:

"1. Solicito la suspensión de los Decretos 515 de 2004, Decreto 506 de 2005 y 3556 del año 2008.

2. Declarar la nulidad de los Decretos 515 de 2004, 506 de 2005 y el 3556 del año 2008"[2].

2.2.- Normas violadas y concepto de la violación

El actor señala como violadas las siguientes disposiciones: numeral 10 del artículo 42 de la Ley 715 de 2001, Decreto 2309 de 2002 y Decreto 1011 de 2006.

Al explicar el concepto de la violación de las normas que se acaban de enunciar el demandante concreta sus objeciones en los siguientes términos:

Único Cargo: Exceso en la potestad reglamentaria

En atención a lo estatuido en el numeral 10 del artículo 42 de la Ley 715 de 2001 mediante el cual se otorgó al Gobierno Nacional un plazo de un año para reglamentar lo concerniente al Sistema Único de Habilitación, el Sistema de Garantía de la Calidad y el Sistema Único de Acreditación de Instituciones Prestadoras de Salud, Entidades Promotoras de Salud y las otras que manejen los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2309 de 2002.

No obstante, habiéndose agotado la facultad conferida en la citada ley, vuelve el Gobierno Nacional a hacer uso de ellas para expedir los Decretos 515 de 2004, 506 de 2005 y 3556 de 2008. Sustenta lo anterior afirmando que en la parte considerativa de los tres actos se invoca el numeral 10º del artículo 42 de la Ley 715 de 2001, desconociendo el principio de seguridad jurídica al que se alude en la Carta Política y en sentencias como la C-510 y C-511 de 1992.

III.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

La apoderada del Ministerio de la Protección Social se opuso a las pretensiones y solicitó declarar ajustados al ordenamiento jurídico los decretos acusados.

Para sustentar su petición trajo a colación el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y algunas sentencias proferidas por la Corte Constitucional[3] en las que se definió el alcance de la potestad reglamentaria del Presidente de la República, destacando para el caso la sentencia proferida el 8 de agosto de 2002[4] que la citada potestad reglamentaria en sí misma considerada es ilimitada en el tiempo y se ha concebido como una atribución del Presidente de la República para emitir normas que permitan el cumplimiento y correcta ejecución de la ley, y que no impliquen en modo alguno modificaciones, ampliaciones, restricciones o limitaciones del mandato sustantivo objeto de reglamentación en su contenido mismo.

Es por ello que el Legislador no puede limitar esa facultad constitucional ni su alcance en el tiempo ni en la materia, y si lo hace, ello no impide que el Presidente expida la reglamentación antes del término previsto, ni lo inhabilita para el ejercicio de la potestad reglamentaria vencido ese plazo. Reiteró lo anterior diciendo que cuando se profiere un acto reglamentario dentro del plazo fijado por el Legislador, el Presidente no pierde competencia para expedir nuevos actos o para modificar, adicionar o derogar otros propios.

En tal orden, la única consecuencia normativa del término establecido por el Congreso de la República es la de imponerle al Presidente de la República el deber de reglamentar la ley dentro de dicho plazo.

IV.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

La apoderada del Ministerio de la Protección Social alegó de conclusión en los mismo términos en que lo hizo en la contestación de la demanda[5].

V.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El Agente del Ministerio Público que actúa como delegado ante esta Corporación, después de hacer un análisis de los cargos planteados en la demanda solicitó negar las pretensiones de la demanda.

Luego de transcribir apartes de providencias emitidas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional relacionadas con la potestad reglamentaria, afirmó que aunque el Gobierno Nacional había expedido los decretos acusados fuera del término señalado en el numeral 10 de la Ley 715 de 2001, lo cierto es que la facultad reglamentaria que tiene a su cargo puede ser ejercida en cualquier tiempo, razón por la cual no existe impedimento del legislador para lograr la cumplida ejecución de una ley.

VI.- DECISION

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes

VII.- CONSIDERACIONES

7.1.- Problema jurídico

El problema jurídico consiste en determinar si hubo un ejercicio extemporáneo por parte del Presidente de la República de la facultad conferida por el numeral 10 del artículo 42 de la Ley 715 de 2001 cuando profirió los Decretos 515 de 2004, 506 de 2005 y 3556 de 2008 por medio de los cuales definió el sistema de habilitación de las entidades Administradoras del Régimen Subsidiado - ARS.

7.2.- Cuestión previa

Para resolver la anterior cuestión resulta indispensable transcribir el contenido de la citada disposición legal:

"Artículo 42.Competencias en salud por parte de la Nación. Corresponde a la Nación la dirección del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio nacional, de acuerdo con la diversidad regional y el ejercicio de las siguientes competencias, sin perjuicio de las asignadas en otras disposiciones:

(…)

42.10.Definir en el primer año de vigencia de la presente ley el Sistema Único de Habilitación, el Sistema de Garantía de la Calidad y el Sistema Único de Acreditación de Instituciones Prestadoras de Salud, Entidades Promotoras de Salud y otras Instituciones que manejan recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud." (Subrayado de la Sala).

En efecto, la Ley 715 de 2001 entró en vigencia el 21 de diciembre de ese año, luego el Gobierno Nacional en uso de su facultad reglamentaria contaba hasta el 20 de diciembre de 2012 para proferir los decretos reglamentarios a efectos de darle cumplimiento al mandato legal, actuación que desplegó en los años 2004 (Decreto 515), 2005 (Decreto 506) y 2008 (Decreto 3556) cuando expidió los actos que aquí se impugnan, lo que a primera vista arroja extemporaneidad.

Sin embargo, tal y como lo sugiere la apoderada del Ministerio de la Protección Social y el Agente del Ministerio Público es necesario estudiar dos temas relacionados con la potestad reglamentaria del Presidente de la República: (i) la necesidad de una habilitación expresa del Legislador y (ii) el alcance temporal de esa facultad.

7.3.- Habilitación Legislativa para el ejercicio de la potestad reglamentaria

En efecto, la jurisprudencia de ésta Corporación ha sido clara al afirmar que no es menester que el Congreso de la República habilite expresamente al Ejecutivo para la reglamentación de las materias que requieren precisión, pues tal actuación se lleva a cabo con el fin de garantizar la cumplida ejecución de la ley, facilitar su adecuada interpretación y cumplimiento y viabilizar su estricta observancia[6]. Así lo ha expresado la Sección Primera prohijando un pronunciamiento de la Corte Constitucional a propósito de este tema:

"Por sentencia C-852 de 2005, la Corte Constitucional declaró inexequible la expresión «y profesional de pregrado», contenida en el artículo 8º de la Ley 749 de 2002 y difirió los efectos de su fallo hasta el 16 de diciembre de 2006, por considerar que esa expresión habilitaba al Gobierno para regular el registro calificado de los programas académicos de pregrado, los estándares mínimos y los exámenes de calidad de los estudiantes de las instituciones universitarias de educación, aspecto no comprendido en el ámbito material de la habilitación conferida. Dijo la Corte:

«[…] Observa la Corte que la potestad reglamentaria se ejerce por el Presidente de la República por virtud de una atribución constitucional, sin necesidad de que la ley, en cada caso, así lo disponga. Esto es, en virtud de lo dispuesto en el numeral 11º del artículo 189 Superior, corresponde al Presidente de la República ejercer la potestad reglamentaria para la cumplida ejecución de las leyes.De este modo, toda regulación legislativa cuyo contenido requiera, para su cabal ejecución, ser especificado, es susceptible de ser reglamentado por el Presidente de la República, sin que para ello se necesite una expresa habilitación legislativa. Así, una norma de habilitación presente en una ley que carece de materialidad legislativa en las materias para cuya regulación remite al reglamento, no puede tenerse sino como una irregular transferencia de competencias legislativas al Gobierno, contraria a la Constitución."[7] (Resaltado de la Sala).

7.4. Carácter Intemporal de la Potestad Reglamentaria

También ha sido pacífica la posición de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Constitucional al afirmar que la potestad reglamentaria no tiene límites temporales para ser ejercida, cuestión distinta a lo que ocurre por ejemplo en materia de decretos legislativos o con fuerza de ley, en los que sí tienen éste tipo de límites:

"Tampoco tiene éxito la argumentación del demandante relativa a que el Ejecutivo se excedió en el tiempo de seis meses que le había otorgado el legislador para promulgar el Decreto 2772 de 2005, "con lo cual usurpó las competencias del Congreso de la República",toda vez que la potestad reglamentaria no se agota, pues no tiene limitaciones temporales, en virtud de que es una facultad constitucional no sujeta al tiempo cuya finalidad es hacer posible la aplicación de las leyes, como bien lo anotan el señor Procurador Primero Delegado para esta Corporación y la entidad demandada. Por consiguiente, los artículos 4º, 13, 29 y 150 numeral 10 de la Constitución Política, concordantes con el artículo 53 de la Ley 909 de 2004 que cita el actor, no fueron vulnerados.

Igualmente, sostiene el demandante que la expedición del Decreto 2772 de 2005 constituye una ampliación temporal indebida de las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 909 de 2004, lo cual tampoco es de recibo dicha aseveración, en virtud de queel acto acusado no se fundamenta en tales facultades sino en la potestad reglamentaria general concedida al ejecutivo por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, el cual se expidió dentro de los presupuestos previstos en el Decreto Ley 770 de 2005.

En conclusión, la norma acusada, no es contraria a lo dispuesto en los artículos 4º, 29, 150 numeral 10, 189 numerales 10 y 11 de la Constitución Política, toda vez que la expedición del Decreto Reglamentario 2772 de 2005, obedece a las facultades conferidas por la Constitución al Ejecutivo para reglamentar. Quizás como afirma el Ministerio Público,el actor se equivoca al confundir un Decreto Ley con un Decreto Reglamentario, así como fundamentarse en las facultades otorgadas por el Congreso a través del artículo 53 de la Ley 909 de 2004, para indicar que "habían expirado", cuando lo cierto, es que las facultades para reglamentar el artículo 5º del Decreto Ley 770 de 2005 a través del acto acusado, se reitera, fueron otorgadas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política. En otras palabras, el ejecutivo es competente por la potestad constitucional para expedir Decretos Reglamentarios[8], cuyos requisitos y condiciones son diferentes a la expedición de un Decreto Ley."[9] (Resaltado de la Sala).

En ese mismo sentido se pronunció la Corte Constitucional en Sentencia C-1005 del 15 de octubre de 2008, sosteniendo que someter la potestad reglamentaria a un límite temporal era desconocer lo establecido en el numeral 11 del artículo 189 de la Carta Fundamental, pues el Presidente conserva tal facultad durante todo el periodo de vigencia de la ley con el fin de asegurar su ejecución:

"48.- Respecto del primer tópico, debe la Sala recordar cómo la jurisprudencia constitucional ha insistido en que someter la potestad reglamentaria a una limitación de orden temporal significa desconocer lo establecido en el artículo 189 numeral 11, superior[10]. Según lo previsto en el referido precepto constitucional, la potestad reglamentaria no solo radica en cabeza del Presidente de la República como suprema autoridad administrativa sino que el Presidente conserva dicha potestad durante todo el tiempo de vigencia de la ley con el fin de asegurar su cumplida ejecución. En otras palabras: el legislador no puede someter a ningún plazo el ejercicio de la potestad reglamentaria. Al haber sujetado el artículo 19 el ejercicio de tal potestad a un plazo, incurrió en un práctica que contradice lo dispuesto por el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Nacional, motivo por el cual la Sala declarará inexequible el siguiente aparte del artículo 19 de la Ley 1101 de 2006: "en un plazo no superior a seis (6) meses contados a partir de su entrada en vigencia."

7.5.- Conclusión

Habida cuenta de las anteriores consideraciones, debe la Sala negar la pretensión de nulidad de los Decretos 515 de 2004, 506 de 2005 y 3556 de 2008 como quiera que si bien no fueron expedidos dentro del término de un año prevista en el numeral 10 del artículo 42 de la Ley 715 de 2001 concedió para ello, resultan del ejercicio de la potestad reglamentaria del Presidente de la República en atención asignada en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política. Se reitera que la citada potestad reglamentaria no necesita previa habilitación expresa del Congreso de la República ni se encuentra sujeta a un límite temporal diferente al de la vigencia de la ley que es objeto de reglamentación.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

Primero: NEGAR las pretensiones de la demanda.

Segundo: Se reconoce al abogado Diego Mauricio Pérez Lizcano como apoderado del Ministerio de la Protección Social de conformidad con el poder que obra a folios 192 a 203.

Afectaciones realizadas: [Mostrar]

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha.

GUILLERMO VARGAS AYALA MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Ausente con excusa

[1] Decreto 01 de 1984 aplicable al presente proceso.

[2] Folio 42 de este Cuaderno.

[3]Ver folios 124 a 127 ibídem.

[4]Proferida por esa misa Corporación dentro del expediente D-3898 en la que se estudió la exequibilidad de la frase "dentro del año siguiente a la vigencia de la presente ley" contenida en el numeral 15 del artículo 42 de la Ley 715 de 2001.

[5]Folios 148 a 155 ibídem.

[6]Sección Primera. Sentencia del 2 de septiembre de 2010. Proceso número 11001-0324-000-2007-00265-00. M.P. Rafael E: Ostau De Lafont Pianeta.

[7]Sección Primera. Sentencia del 12 de junio de 2008. Proceso número: 11001-0324-000-2003-00492-01. M.P. Camilo Arciniegas Andrade.

[8] Sentencia de 11 de junio de 2009. Consejera ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON. Rad. núm: 2004-00431. Actor: ALFREDO VANEGAS MONTOYA. "La potestad reglamentaria de las leyes, de que trata el numeral 11 del artículo 189 de la C.P., que se ha confiado al Presidente de la República tiene la restricción de que no es posible modificar, ampliar, adicionar, enervar ni suprimir por esa vía disposiciones que el legislador ha consagrado, pues el único objeto de la norma reglamentaria es lograr el cumplimiento y efectividad de la ley que desarrolla. No le es posible al Presidente de la República, so pretexto de reglamentar la ley, introducir en ella alteraciones que desvirtúan la voluntad del legislador, pues los límites de esta facultad los señala la necesidad de cumplir adecuadamente la norma que desarrolla; tiene sí la responsabilidad de hacer cumplir la ley y de crear los mecanismos necesarios para hacerla efectiva pues de lo contrario ésta quedaría escrita pero su efectividad nula;…"

[9]Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 7 de abril de 2011. Proceso numero: 11001-0324-000-2005-00288-00. Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno.

[10] Consultar al respecto, Corte Constitucional. Sentencia C-066 de 1999.