Sección:  PRIMERA

Consejero ponente:  MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Norma demandada:  Acción de nulidad del artículo 39 del Decreto 4675 expedido el 28 de diciembre de 2006,

Demandante:  ASOCIACION COLOMBIANA DE INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR CON EDUCACION TECNOLOGICA ACIET

FACULTADES DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA PARA CREAR DEPENDENCIAS

Es evidente que aun cuando el Decreto 4675 de 2006 derogó el anterior Decreto 2230 de 2003, por el cual se había creado la Comisión Intersectorial CONACES, en el texto del mismo Decreto derogatorio se mantuvo expresamente la existencia de la misma, indicando al efecto su conformación y funciones; de modo que sería un despropósito el interpretar que el legislador pretendió prescindir del mencionado ente para la supervisión de la calidad de la educación superior, cuando su existencia fue ratificada en los términos de la norma acusada. De este modo, la Sala no halla necesario adentrarse en razonamientos adicionales que justifiquen jurídicamente la vigencia de la entidad cuestionada, dada la palmaria intención del legislador de conservarla mediante la regulación de sus aspectos esenciales, como son su conformación y funciones, lo cual, constituye además, una legítima atribución del Gobierno Nacional en virtud de la facultad a él asignada en los términos del artículo 189 numerales 16 y 21 de la C.P. El artículo 39 del Decreto 4675 de 2006, es expresión de la facultad así prevista en la norma constitucional comentada, no sólo por corresponder dicho Decreto, en términos generales, al ejercicio de tal facultad según se anuncia en su encabezado, sino porque además, resulta incuestionable que en la norma acusada se está disponiendo por parte del Presidente de la República la conservación y funcionamiento de la Comisión Intersectorial CONACES, en concordancia con las instrucciones señaladas en los artículos 45 y 54 de la Ley 489 de 1998.

FACULTADES DE INSPECCION Y VIGILANCIA DE LA ENSEÑANZA POR PARTE DEL GOBIERNO NACIONAL

Si bien es cierto que el legislador expide las leyes a las cuales el Gobierno ha de sujetar su actividad de inspección y vigilancia, ello no implica en modo alguno que el Congreso de la República deba ocuparse de los aspectos regulatorios prácticos y técnicos que corresponde constitucionalmente al Ejecutivo para hacer eficaz el ejercicio de la mencionada función, la cual se articula, además, con la facultad arriba comentada concerniente a la creación de las dependencias necesarias para facilitar dichas funciones al interior de los ministerios o de otras entidades. Admitir un criterio en contrario, llevaría al despropósito de hacer impracticable la labor de velar por la calidad de la enseñanza superior que se deriva del artículo 189 numeral 21 de la C.P., pues implicaría despojar al Ejecutivo de las herramientas necesarias para el efecto.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 189 – NUMERAL 16 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 189 – NUMERAL 21 / LEY 30 DE 1992 – ARTICULO 32

NOTA DE RELATORIA:Facultad del Presidente de la República para crear dependencias, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 8 de noviembre de 2002, Exp. 6758, MP. Camilo Arciniegas Andrade. Inspección y vigilancia de la enseñanza por el Presidente de la República, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 23 de marzo de 2001, Exp. 5688, MP. Manual Santiago Urueta Ayola. Inspección y vigilancia de la enseñanza por el Presidente de la República, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 23 de marzo de 2001, Exp. 5688, MP. Manual Santiago Urueta Ayola. Facultad reguladora de segundo grado, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 29 de julio de 2010, Exp. 2002-00249, MP. Rafael Ostau de Lafont Pianeta.

NORMA DEMANDADA:DECRETO 4675 DE 2006 (28 de diciembre) GOBIERNO NACIONAL – ARTICULO 39 (No anulado) / RESOLUCION 183 DE 2004 (2 de febrero) MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL (No anulada).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá, D.C., ocho (8) de agosto de dos mil trece (2013)

Radicación número: 11001-03-24-000-2008-00281-00

Actor: ASOCIACION COLOMBIANA DE INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR CON EDUCACION TECNOLOGICA ACIET

Demandado: MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL

Referencia: ACCION DE SIMPLE NULIDAD

La Asociación Colombiana de Instituciones de Educación Superior con Educación Tecnológica ACIET, mediante apoderada, en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del anterior C.C.A., presentó una demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del artículo 39 del Decreto 4675 expedido el 28 de diciembre de 2006, y la nulidad de la Resolución No. 183 de 2 de febrero de 2004, proferida por la Ministra de Educación.

I.FUNDAMENTOS DE DERECHO

1.1. A manera de hechos preliminares señala los siguientes:

1.1.1.- El Gobierno Nacional creó la Comisión Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior CONACES en el artículo 37 del Decreto 2230 del 08 de agosto de 2003, por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Educación Nacional, y se dictan otras disposiciones.

1.1.2.- Luego de transcribir el artículo 37 del Decreto 2230 del 2003 señala que la anterior Comisión fue creada con la indicación precisa de los integrantes y de las funciones que le correspondía desempeñar y no otorgó facultades a sus miembros para modificar la planta de personal, la estructura organizativa o administrativa o para asignar recursos presupuestales para esos efectos. Sin embargo, mediante la Resolución 183 del 02 de febrero de 2004 el Ministerio de Educación definió la organización de CONACES sin que de su estructura organizacional o funciones se desprenda que este Ministerio cuente con esas atribuciones.

1.1.3.-El Decreto 2230 de 2003 fue derogado en forma expresa por el artículo 44 del Decreto 4675 de 28 de diciembre de 2006, por lo que la mencionada Comisión fue derogada.

1.1.4.- No obstante lo anterior, se ha continuado aplicando la Resolución 183 de 02 de febrero de 2004, mediante la cual se definió la organización de CONACES, la cual no está fundamentada en las atribuciones del Decreto 2230 de 2003, que fue derogado, y la misma trata materias que son competencia del Congreso de la República, como la determinación de la estructura del Estado y las remuneraciones.

1.1.5.- Al haber sido derogado el Decreto 2230 de 2003, por el cual se creó la Comisión, quedó igualmente derogada la Resolución 183 de 02 de febrero de 2004 y no puede tenerse tal acto administrativo como desarrollador de un Decreto posterior al 2230 de 2003.

1.2.El concepto de la violación fue expuesto por el accionante en los siguientes términos que se resumen a continuación:

1.2.1.- Estima como violadas las siguientes normas:

El artículo 39 del Decreto 4675 infringe los artículos 4, 67, 68, y 69 de la Constitución Política; y, la Resolución 183 de 2004 viola estas mismas normas constitucionales y el artículo 150 numerales 7, 8, 19 literal f y 23, también de la Constitución Política.

1.2.2.- En cuanto al artículo 39 del Decreto 4675 de 2006, señala que este viola el artículo 4 de la C.P., en consideración a que está subsistiendo en el ordenamiento jurídico una disposición administrativa que no se encuentra sustentada en otra que le sirva de causa, es decir, como causa para definir los integrantes de una Comisión Intersectorial y de sus funciones se requiere su existencia previa, pero como ésta fue derogada por el artículo 44 del Decreto 4675 de 2006, ello implica que la norma demandada debe ser declarada nula por carecer de causa.

1.2.3.- Los artículos 67, 68, 69, y 189 numeral 21 de la C.P., son vulnerados porque la educación está sometida a una reserva general de ley que se manifiesta en la cláusula general de competencia legislativa de que está revestido el Congreso de la República para el desarrollo de la Constitución mediante leyes; por consiguiente, en esta materia, la remisión a la potestad reglamentaria sólo es válida si la misma se inscribe en lo que se ha denominado como un mínimo de materialidad legislativa, sin que sea posible trasladar al gobierno las competencias de regulación que conforme a la Constitución le corresponden al legislador.

Igualmente, las disposiciones sobre inspección y vigilancia de la enseñanza corresponden al Congreso de la República conforme al numeral 8 del artículo 150 de la C.P.

La Comisión cuestionada carece de ley que la sustente o le sirva de causa, pues no es suficiente el artículo 45 de la Ley 489 de 1998 para su creación si no hay claridad sobre las funciones que le corresponde desarrollar. Además, al ser una Comisión que evalúa la educación superior requiere que el Congreso de la República le haya asignado un mínimo de materialidad legislativa.

No existe en la Ley 30 de 1992 ni en la ley 749 de 2002 un contenido material que sustente la Comisión, si bien es cierto que el artículo 45 de la Ley 489 de 1998 autoriza al Gobierno Nacional a crear comisiones intersectoriales, también lo es que dicha norma no debe aplicarse arbitrariamente sino conforme a las disposiciones constitucionales.

Luego, alude al artículo 67 de la C.P., para referir que le corresponde a la nación participar en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, lo que significa que al cobijar esta norma a la administración, implica los cuatro procesos que a este término corresponden, esto es, planear, ejecutar, organizar, y controlar o evaluar acudiendo al efecto al Decreto 2145 de 1999, artículo 10, en lo que respecta a los elementos del control interno, mencionados en la Ley 87 de 1993. Esto a su turno significa que hace parte del sistema de control interno estatal la evaluación de los servicios públicos, entre ellos, el de educación, por lo que es a la nación a la que corresponde esta función conforme con lo dispuesto en la Constitución y en la Ley, sin que le fuera dable al Gobierno Nacional mediante decreto crear una Comisión Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior para evaluar los servicios educativos. Al efecto, considera que se requiere una ley que le sirviera de causa específica, por ser, recalca, materia reservada al Congreso de la República.

1.2.4.- En cuanto a la Resolución 0183 de 2004, sostiene que esta vulnera el artículo 4 de la C.P., por tratar competencias que corresponden al Congreso de la República y al ejecutivo, al otorgar la Resolución demandada una estructura organizativa a una Comisión que fue creada por el Decreto 2230 de 2003, sin que haya mediado facultad expresa para tal fin y a la vez fija una remuneración y destina recursos públicos del Ministerio de Educación Nacional, no obstante ser intersectorial e involucrar a otro sector.

1.2.5.- El artículo 150 numerales 7, 8, 19 literal f, 23 y 25 inciso 2º son vulnerados por cuanto, según la demandante, corresponde al Congreso y no a los ministerios, determinar la estructura de la administración nacional; y expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia. En adición, el Congreso de la República debe expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos. Así, la Comisión que cuestiona no es figura que exista en el ordenamiento jurídico por cuanto la norma que la creó fue derogada; y la estructura dada por la Resolución 183 de 2004 es anterior al Decreto 4675 de 2006, por lo tanto no puede ser reglamentaria de este. Asimismo, la estructura que crea por salas implica la designación de recursos y tampoco está dada por norma superior, creando el riesgo de que los servidores públicos que hagan parte de dichas salas devenguen otra asignación del tesoro nacional que es diferente de la excepción que consagra la ley 4 de 1992, esto es, cátedra directa.

1.2.6.- Estima vulnerados los artículos 67, 68, 69 y 189 numeral 21 de la C.P., para lo cual transcribe en su totalidad lo expresado en la demanda frente a este mismo cargo, contra el artículo 39 del Decreto 4675 de 2006.

II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

El Ministerio de Educación, durante la oportunidad procesal pertinente no hizo manifestación alguna.

III- ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El Ministerio Público considera que deben denegarse las pretensiones de la demanda, en síntesis, por lo siguiente:

3.1. En cuanto al cargo de violación del artículo 4 de la C.P., estima que el Presidente de la República, al expedir el Decreto 4675 de 2006 que derogó el Decreto 2230 de 2003, reafirmó la creación de la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior CONACES y la mantuvo en el ordenamiento jurídico como se aprecia de lo establecido en el artículo 39 demandado.

Manifiesta que si bien el artículo 44 del Decreto 4675 de 2006 afirma derogar el Decreto 2230, dicha derogatoria no puede confundirse como referida a la Comisión Intersectorial CONACES, pues el nuevo reglamento mantiene la existencia de dicha instancia administrativa, consagrando su integración y funciones, por lo que la norma que le sirve de sustento legal a la Comisión es el Decreto 4675.

3.2. En cuanto a la vulneración de los artículos 67, 68, 69 y 189 numeral 21 de la C.P., estima que no le asiste razón a la actora por cuanto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 489 de 1998, la misma ley autorizó al Gobierno Nacional para la creación de la Comisión Nacional Intersectorial CONACES, luego el Ejecutivo tenía facultades para crearla, no solo en ejercicio de lo estipulado en el numeral 16 del artículo 189 de la C.P., sino también, en desarrollo de la facultad de inspección y vigilancia de la prestación de servicios públicos a él otorgada.

3.3. Sobre los cargos formulados contra la Resolución 183 del 2 de febrero de 2004, indica, en lo que respecta a la violación del artículo 4 de la C.P., que la Ley 489 de 1998 en el artículo 59 numeral 3º faculta a los ministerios para dictar normas con el fin de cumplir con sus funciones y atender los servicios asignados. En ejercicio de esa facultad el Ministerio de Educación Nacional expidió la Resolución 183 del 2 de febrero de 2004 y cita jurisprudencia de la Corte Constitucional referente a que bajo esta competencia se pueden dictar normas de carácter técnico u operativo, como en efecto es la Resolución acusada.

Advierte que tal como lo establece el artículo 14 de la Resolución demandada, el Ministerio de Educación apoya con sus propios recursos el funcionamiento de la Comisión Intersectorial, sin involucrar otro tipo de aportes del Tesoro Nacional. Además, al incluir a otros entes como integrantes de la administración nacional, lo que se busca es coordinar y orientar la ejecución de ciertas funciones y servicios públicos entre diferentes sectores.

3.4. Frente a la violación del artículo 150, numerales 7, 8, 19 literal f), 23 y 25 inciso segundo de la C.P., reitera que el artículo 189 numeral 16 de la C.P., faculta al Gobierno Nacional para modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales y fue en el marco de esta facultad que se expidió el Decreto 4675 de 2006, que en su artículo 39 mantuvo a la Comisión Intersectorial, todo lo cual tuvo como sustento lo establecido por el artículo 45 de la Ley 489 de 1998.

En cuanto a la facultad para expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos cita jurisprudencia de la Corte Constitucional para señalar que si bien existe una reserva general de ley en materia de educación, compete al Ministerio de Educación Nacional expedir los actos necesarios para el desarrollo de sus funciones, como en este caso, es la Resolución 183 de 2004. Reitera, entonces, que la potestad reglamentaria residual en cabeza del Ministerio de Educación se enmarca dentro de los parámetros establecidos por la ley para cumplir con los parámetros del servicio público de la educación.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

1.- Las normas demandadas son el artículo 39 del Decreto 4675 de 28 de febrero de 2006, por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Educación Nacional y se dictan otras disposiciones y la Resolución número 183 el 2 de febrero de 2004, que define la organización de la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior CONACES, expedida por la Ministra de Educación Nacional.

En consideración a que el demandante enuncia la presente acción como de nulidad por inconstitucionalidad, sea lo primero precisar que el Decreto 4675 de 28 de febrero de 2006, del cual hace parte una de las normas demandadas, fue expedido en uso de las facultades conferidas por el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, razón por la cual, tal como se ha reiterado, el juzgamiento de su legalidad es del conocimiento de esta Sección, por tratarse de un Decreto mediante el cual el Presidente de la República actuó como suprema autoridad administrativa:

“En sentencia de 15 de enero de 2003 la Sección analizó la temática concerniente a la distribución de competencias entre la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo y las Secciones respectivas, en relación con las acciones por inconstitucionalidad promovidas por los ciudadanos contra los Decretos dictados por el Gobierno Nacional y consignó las consideraciones siguientes:

El Consejo de Estado ejerce sus competencias jurisdiccionales por medio de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, ya sea en Sala Plena, ya a través de alguna de sus secciones. Tratándose de la decisión de acciones de nulidad por inconstitucionalidad, el artículo 97-7 del CCA (según fue modificado por el art. 33 de la Ley 446) distribuyó la competencia entre la Sala Plena y las Secciones, reservando a la Sala Plena las concernientes a decretos (i) de carácter general, (ii) cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con una norma constitucional, y (iii) que no obedezcan a función propiamente administrativa. Cuando el decreto acusado no reúna estas tres condiciones, el fallo corresponde a la Sección respectiva.

'La Corte Constitucional, en sentencia C-560/99, declaró exequible el aparte del artículo 33 de la Ley 446 que señaló las características que debe reunir un decreto para estar deferido a la Sala Plena. …”.

Establecido lo anterior, debe la Sala proceder a efectuar el estudio de legalidad propuesto por el actor.

El tenor literal de las normas acusadas es el siguiente:

“Artículo 39 del Decreto 4675 del 28 de Febrero de 2008:

Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, Conaces. La Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, Conaces, creada medianteDecreto 2230 de 2003http://www.lexbase.biz/lexbase/normas/decretos/2003/D2230de2003.htm, en los términos del artículo 45 de laLey 489 de 1998http://www.lexbase.biz/lexbase/normas/leyes/1998/L0489de1998.htm, está integrada por: el Ministro de Educación Nacional, el Director del Fondo Colombiano de Investigaciones Científicas y Proyectos Especiales “Francisco José de Caldas”, Colciencias. Lo anterior sin perjuicio de convocar a los representantes de los organismos asesores del Gobierno Nacional en materia de educación superior y de la academia, de conformidad con la reglamentación vigente.

La Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, Conaces, tiene las siguientes funciones: la coordinación y orientación del aseguramiento de la calidad de la educación superior, la evaluación del cumplimiento de los requisitos para la creación de instituciones de educación superior, su transformación y redefinición, sus programas académicos y demás funciones que le sean asignadas por el Gobierno Nacional. Lo anterior sin prejuicio del ejercicio de las funciones propias de cada uno de sus miembros”.

RESOLUCIÓN NÚMERO 183

(2 DE FEBRERO DE 2004)

Por la cual se define la organización de la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior –CONACES.

LA MINISTRA DE EDUCACIÓN NACIONAL,

En ejercicio de sus facultades legales y en especial la conferida en el numeral 3 del artículo 59 de la Ley 489 de 1998 y;

CONSIDERANDO:

Que de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 59 de la Ley 489 de 1998, le corresponde a los Ministerios cumplir las funciones y atender los servicios asignados y dictar, en desarrollo de la ley y de los decretos respectivos las normas necesarias para tal efecto.

Que el Gobierno Nacional mediante el artículo 37 del Decreto 2230 del 8 de agosto del 2003, creó la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior -CONACES-, como un organismo de coordinación y orientación del aseguramiento de la calidad de la educación superior, la evaluación del cumplimiento de los requisitos para la creación del instituciones de educación superior, su transformación y redefinición, sus programas académicos y demás funciones que le sean asignadas por el Gobierno Nacional.

Que mediante el Decreto 2566 del 10 de septiembre de 2003, se asignó a la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior -CONACES- la función de emitir concepto sobre la procedencia del otorgamiento de registro calificado al que se refiere la norma.

Que mediante Decreto 0066 de 2004 se suprimieron la Comisión Consultiva de Instituciones de Educación Superior y la Comisión Nacional de Doctorados y Maestrías, y se dispuso que los trámites que surtían estas comisiones, pasan a ser conocidos por la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior- CONACES- en el estado en que se encuentren.

Que es necesario disponer la organización y funcionamiento de dicho Comisión y adoptar las determinaciones pertinentes para abordar los asuntos de su competencia.

RESUELVE:

ARTÍCULO 1. INTEGRACIÓN.-La Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior -CONACES- estará conformada según lo dispone el inciso 2° del artículo 37 del Decreto 2230 de 2003. Para efectos del cumplimiento de las funciones contempladas, contará con el apoyo de representantes de la comunidad académica, quienes serán designados por el Consejo Nacional de Educación Superior - CESU -, de acuerdo con lo dispuesto en la presente resolución.

ARTÍCULO 2. COMPOSICIÓN.-La Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior -CONACES- estará conformado por una Sala General, seis salas por áreas del conocimiento, una Sala Especial de Doctorados y Maestrías y una Sala de Instituciones.

ARTÍCULO 3. SALA GENERAL.Estará Conformada por:

1. El Ministro de Educación Nacional o el Viceministro de Educación Superior, quien la preside.

2. El Director del ICFES.

3. El Director de COLCIENCIAS o su delegado.

4. Los coordinadores de cada una de las salas.

5. Un consejero representante del Consejo Nacional de Acreditación -C.N.A.-.

6. Un consejero representante del Consejo Nacional de Educación Superior –CESU-.

El Director de Calidad del Viceministerio de Educación Superior ejercerá la secretaría técnica de la Sala General.

ARTÍCULO 4. FUNCIONES DE LA SALA GENERAL.-La Sala General cumplirá las siguientes funciones:

1. Proponer políticas para el aseguramiento de la calidad de la educación superior y la articulación de todos los organismos del Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad;

2. Articular el funcionamiento de las salas;

3. Servir de instancia de unificación de los conceptos emitidos por las salas.

4. Darse su propio reglamento de funcionamiento y el de las salas.

5. Las demás que le asigne el Ministro de Educación Nacional.

ARTÍCULO 5. SALAS POR ÁREAS DEL CONOCIMIENTO.-Las salas por áreas del conocimiento se integrarán de la siguiente manera:

SALA DE ÁREA NÚMERO DE MIEMBROS

Ingenierías, Matemáticas y Ciencias Físicas Cinco (5)

Ciencias de la Salud Cinco (5)

Ciencias Biológicas, Agronomía, Veterinaria y Afines Tres (3)

Educación Tres (3)

Administración, Contaduría y Afines Cinco (5)

Humanidades y Ciencias Sociales Cinco (5).

Cada una de las salas designará de entre sus miembros un coordinador, el cual deberá tener título de doctor, o amplio reconocimiento en su área de desempeño.

En una sala no podrá haber más de un miembro que pertenezca a una misma institución de educación superior.

Con el objeto de articular los criterios para la evaluación de la relación docencia-servicio y los escenarios de práctica requeridos para el ofrecimiento de los programas del área de ciencias de la salud, la Sala de Ciencias de la Salud contará con un comisionado representante del Consejo Nacional para el Desarrollo de los Recursos Humanos en Salud.

ARTÍCULO 6. FUNCIONES DE LAS SALAS POR ÁREAS DEL CONOCIMIENTO.-

Corresponde a las salas por áreas del conocimiento:

1. Evaluar y emitir los conceptos sobre las condiciones mínimas de calidad de los programas académicos de educación superior, con el apoyo de pares académicos.

2. Asesorar al Ministro de Educación Nacional en materia de condiciones mínimas de calidad y de competencias laborales.

3. Las demás que le asigne el Ministro de Educación Nacional.

PARÁGRAFO.-Para el estudio y concepto de programas interdisciplinarios, se podrán conformar grupos especiales de análisis con miembros de las salas por áreas del conocimiento que tengan relación con el programa que se somete a su consideración. Los coordinadores de las áreas involucradas en el estudio de estos programas concertarán la forma de integración del grupo.

ARTÍCULO 7. SALA ESPECIAL DE DOCTORADOS Y MAESTRÍAS.-Estará integrada por los coordinadores de las salas por áreas de conocimiento y tendrá como función principal la de evaluar y emitir conceptos con destino al Ministro de Educación Nacional, sobre los programas de doctorado y maestría, para lo cual se apoyará en la evaluación de pares académicos.

ARTÍCULO 8. SALA INSTITUCIONAL.-Estará integrada por tres (3) miembros y tendrá como función conceptuar sobre los siguientes aspectos:

1. Estudios de factibilidad para la creación de instituciones de educación superior públicas;

2. Reconocimiento de personería jurídica a instituciones de educación superior

privadas;

3. Autorización de creación de seccionales;

4. Redefinición institucional de instituciones técnicas y tecnológicas;

5. Cambio de carácter académico;

6. Reconocimiento como universidad;

7. Concepto previo para imponer las sanciones relacionadas en el parágrafo del artículo 48 y en el artículo 49 de la Ley 30 de 1992, y,

8. Todos aquellos trámites que tengan que ver con la creación, funcionamiento y extinción de las instituciones de educación superior y que sean competencia del Ministerio de Educación Nacional.

ARTÍCULO 9. CONFORMACIÓN DE LAS SALAS POR ÁREAS DE CONOCIMIENTO E INSTITUCIONAL DE LA COMISIÓN NACIONAL INTERSECTORIAL DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR -CONACES-.-Los representantes de la comunidad académica de la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior -CONACES-, serán designados por el Consejo Nacional de Educación Superior -CESU-, para periodos de dos (2) años dentro de los parámetros fijados por este. Con el propósito de conservar la memoria institucional, los representantes de la comunidad académica podrán ser reelegidos por una sola vez, procurando la renovación parcial de las salas, cuando a juicio del CESU sea aconsejable.

ARTÍCULO 10. CONVOCATORIA Y DESIGNACIÓN.-El Ministerio de Educación Nacional, mediante convocatoria nacional, invitará a las instituciones de educación superior, asociaciones de facultades, asociaciones profesionales, colegios de profesionales, las academias para que presenten candidatos para conformar la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior –CONACES-.

Efectuada la convocatoria, dentro del término señalado en ella, el Ministerio de Educación Nacional analizará cada una de las hojas de vida de los candidatos propuestos y las presentará al Consejo Nacional de Educación Superior –CESU-, para que proceda a su designación. Los Comisionados designados deberán posesionarse ante el CESU, a más tardar dentro de los quince días siguientes a su designación.

ARTÍCULO 11. REQUISITOS PARA SER REPRESENTANTE DE LA COMUNIDAD ACADÉMICA EN LA COMISIÓN NACIONAL INTERSECTORIAL DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR -CONACES- .-Para ser representante de la comunidad académica ante CONACES, se deberán cumplir los siguientes requisitos:

1. Poseer Título Académico de pregrado y postgrado y tener más de cinco (5) años de experiencia académica en docencia universitaria o en investigación.

2. Acreditar publicaciones o artículos en revistas indexadas nacional o internacionalmente o la realización de trabajos o investigaciones de gran reconocimiento en el área respectiva.

3. Para la Sala de Instituciones, además de lo anterior deberá demostrar experiencia no inferior a tres (3) años en cargos de dirección académica-administrativa en una institución de educación superior.

4. No estar inhabilitado para participar en la integración de la Comisión por haber sido sancionado disciplinariamente en el ejercicio de su profesión, disciplina u ocupación o en el de cualquier cargo público.

ARTÍCULO 12. INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES.-Los Comisionados estarán sujetos al régimen de inhabilidades e incompatibilidades y de conflicto de intereses, contemplados en las disposiciones legales vigentes.

ARTÍCULO 13. VACANCIAS DEFINITIVAS.-En caso de vacancia definitiva de un Representante de la Comunidad Académica ante la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior -CONACES-, el CESU procederá a designar su reemplazo para que culmine el periodo correspondiente. Para tal efecto, a partir de la lista de postulados para integrar las distintas salas de CONACES en la convocatoria general, definirá una lista de elegibles que contemple por lo menos cinco (5) representantes de la comunidad académica para cada Sala de Área del Conocimiento para la Sala Institucional.

ARTÍCULO 14. APOYO Y COORDINACIÓN A CONACES.-El Ministerio de Educación Nacional apoyará con sus recursos humanos, físicos y financieros el funcionamiento de la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior

–CONACES-.

ARTÍCULO 15. REMUNERACIÓN.-A cada Comisionado se le reconocerá honorarios por cada sesión a la que asista.

ARTÍCULO 16. VIGENCIA.-La presente resolución rige a partir de su publicación.

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE

Dado en Bogotá, D.C.

LA MINISTRA DE EDUCACIÓN NACIONAL,

CECILIA MARÍA VÉLEZ WHITE.

2.- De la variada y extensa exposición de cargos formulados por la demandante, la Sala extracta que las normas demandadas son acusadas como violatorias del ordenamiento jurídico, por lo siguiente: (i) El decreto 4675 de 2006 contentivo del artículo 39 demandado derogó expresamente el Decreto 2230 de 2003 por el cual se creó la Comisión Intersectorial CONACES, de forma tal que esta no cuenta con un soporte jurídico que fundamente su existencia y continuidad; ii) El Ministerio de Educación Nacional no contaba con competencia para modificar la estructura de la Comisión Intersectorial CONACES, al considerar que al tratarse de un ente que evalúa el servicio público de educación superior, la temática referente a su regulación es de reserva legal en los términos de los artículos 67, 68, 69 y 189 numeral 21 de la C.P.

3.- Procede la Sala a evaluar la legalidad de las disposiciones acusadas, comenzando por la censura concerniente a que la Comisión Intersectorial CONACES no cuenta con un soporte jurídico que le sirva de causa a su existencia, habida cuenta de la derogatoria alegada por la demandante.

Para la Sala el planteamiento así expuesto por la actora no tiene vocación alguna para prosperar por cuanto, como indicó el Ministerio Público, es evidente que aun cuando el Decreto 4675 de 2006 derogó el anterior Decreto 2230 de 2003, por el cual se había creado la Comisión Intersectorial CONACES, en el texto del mismo Decreto derogatorio se mantuvo expresamente la existencia de la misma, indicando al efecto su conformación y funciones; de modo que sería un despropósito el interpretar que el legislador pretendió prescindir del mencionado ente para la supervisión de la calidad de la educación superior, cuando su existencia fue ratificada en los términos de la norma acusada. De este modo, la Sala no halla necesario adentrarse en razonamientos adicionales que justifiquen jurídicamente la vigencia de la entidad cuestionada, dada la palmaria intención del legislador de conservarla mediante la regulación de sus aspectos esenciales, como son su conformación y funciones, lo cual, constituye además, una legítima atribución del Gobierno Nacional en virtud de la facultad a él asignada en los términos del artículo 189 numerales 16 y 21 de la C.P

.

Ahora, no sobra traer a colación lo que esta Sección señaló en Sentencia de 8 de noviembre de 2002, Exp. No. 6758, M.P. Dr. Camilo Arciniegas Andrade sobre la facultad prevista en el artículo 189 numeral 16 de la C.P, en el sentido que en virtud de su ejercicio, le es posible al Presidente de la República crear dependencias en el respectivo ente cuya estructura ha de ser modificada. Al respecto, la mencionada sentencia cita jurisprudencia de la Corte Constitucional en la que se refiere a los principios y reglas a que debe obedecer la competencia cuestionada por la actora:

“En desarrollo de lo previsto en el artículo 189-16 de la Constitución, la Ley 489/98 definió en su artículo 54 las reglas que debe observar el Presidente para modificar la estructura de la administración pública, que son las siguientes, tras la sentencia C-702/99 en que la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de algunas de ellas: “Artículo 54. Principios y reglas generales con sujeción a las cuales el Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional. Con el objeto de modificar, esto es, variar, transformar o renovar la organización o estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, las disposiciones aplicables se dictarán por el Presidente de la República conforme a las previsiones del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y con sujeción a los siguientes principios y reglas generales: a) Deberán responder a la necesidad de hacer valer los principios de eficiencia y racionalidad de la gestión pública, en particular, evitar la duplicidad de funciones; b), c) y d), declarados inexequibles (sentencia de la Corte constitucional C-702 de 1999). e) Se deberá garantizar que exista la debida armonía, coherencia y articulación entre las actividades que realicen cada una de las dependencias, de acuerdo con las competencias atribuidas por la ley, para efectos de la formulación, ejecución y evaluación de sus políticas, planes y programas, que les permitan su ejercicio sin duplicidades ni conflictos; f)Cada una de las dependencias tendrá funciones específicas pero todas ellas deberán colaborar en el cumplimiento de las funciones generales y en la realización de los fines de la entidad u organismo; g), h), i), declarados inexequibles (sentencia de la Corte constitucional C-702 de 1999). j)Se podránfusionar, suprimir ocrear dependencias internas en cada entidad u organismo administrativo, y podrá otorgárseles autonomía administrativa y financiera sin personería jurídica; k) No se podrán crear dependencias internas cuyas funciones estén atribuidas a otras entidades públicas de cualquier orden; l) Deberán suprimirse o fusionarse dependencias con el objeto de evitar duplicidad de funciones y actividades; m) Deberán suprimirse o fusionarse los empleos que no sean necesarios y distribuirse o suprimirse las funciones específicas que ellos desarrollaban. En tal caso, se procederá conforme a las normas laborales administrativas; n) Deberá adoptarse una nueva planta de personal…”

Nótese, entonces, que el artículo 39 del Decreto 4675 de 2006, es expresión de la facultad así prevista en la norma constitucional comentada, no sólo por corresponder dicho Decreto, en términos generales, al ejercicio de tal facultad según se anuncia en su encabezado, sino porque además, resulta incuestionable que en la norma acusada se está disponiendo por parte del Presidente de la República la conservación y funcionamiento de la Comisión Intersectorial CONACES, en concordancia con las instrucciones señaladas en los artículos 45 y 54 de la Ley 489 de 1998.

4.- De otra parte, la violación de los artículos 67, 68 y 69 de la C.P., sustentada en términos de la actora, en que la norma demandada versa sobre la inspección y vigilancia de la enseñanza, la cual es una materia cuya regulación corresponde al legislador, invocando al efecto el numeral 8 del artículo 150 de la C.P.

, tampoco es de recibo para la Sala, por cuanto si bien es cierto que el legislador expide las leyes a las cuales el Gobierno ha de sujetar su actividad de inspección y vigilancia, ello no implica en modo alguno que el Congreso de la República deba ocuparse de los aspectos regulatorios prácticos y técnicos que corresponde constitucionalmente al Ejecutivo para hacer eficaz el ejercicio de la mencionada función, la cual se articula, además, con la facultad arriba comentada concerniente a la creación de las dependencias necesarias para facilitar dichas funciones al interior de los ministerios o de otras entidades. Admitir un criterio en contrario, llevaría al despropósito de hacer impracticable la labor de velar por la calidad de la enseñanza superior que se deriva del artículo 189 numeral 21 de la C.P., pues implicaría despojar al Ejecutivo de las herramientas necesarias para el efecto.

Ahora, es de anotar que es en la Ley 30 de 1992 donde el legislador ha instituido la manera en que el servicio público de la educación superior se halla organizado; y el artículo 32 de la misma normativa, brinda los parámetros conforme a los cuales el Ejecutivo ejerce la función de inspección y vigilancia, el cual, a su turno, y con miras a instrumentalizar la mencionada función, creó y mantuvo la Comisión Intersectorial cuestionada por la actora. De este modo, es en esta última disposición de la Ley 30 de 1992 y en el artículo 189 numeral 16 arriba comentado, en donde se halla asidero jurídico más que suficiente para la existencia de dicha entidad, aunado, desde luego, a los artículos 45 y 54 de la Ley 489 de 1998, que expresamente otorgan al Ejecutivo la facultad de crear entidades como la cuestionada, según se indicó.

No sobra advertir sobre la relevancia de la función de inspección y vigilancia de la enseñanza asignada al Ejecutivo, toda vez que de su cabal ejercicio depende el que la educación superior en Colombia observe parámetros de calidad que permitan forjar profesionales aptos para conducir a la sociedad a espacios de mayor conocimiento, y desarrollo científico. Al respecto, esta Sección, en Sentencia de 23 de marzo de 2001, Exp. No. 5688., M.P. Dr. Manuel Santiago Urueta Ayola, señaló lo siguiente:

“La inspección y vigilancia de la enseñanza que corresponde al Presidente de la República, a que aluden las normas precitadas, según el artículo 32 de la Ley 30 de 1992,se ejercerá a través del desarrollo de un proceso de evaluación que apoye, fomente y dignifique la educación superior, para velar por su calidad, dentro del respeto de la autonomía universitaria y de las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra. Agrega el artículo que “El ejercicio de la suprema inspección y vigilancia implica la verificación de que en la actividad de las instituciones de educación superior se cumplan los objetivos previstos en la presente ley y en sus propios estatutos, así como los pertinentes al servicio público cultural y a la función social que tiene la educación”. En manera alguna la autonomía significa la libertad de impartir una educación superior de mala calidad o al margen de las exigencias legales y reglamentarias, pues la autoridad educativa tiene la facultad y el deber de velar por la calidad de ésta así como de intervenir cuando el cumplimiento de los objetivos en la materia así lo exija”.(Subrayado fuera de texto).

5. En lo que se refiere a los cuestionamientos formulados contra la Resolución No. 183 de 2004, los cuales, en esencia, corresponden a los mismos planteamientos elevados contra el artículo 39 del Decreto 4675 de 2006, es de anotar que aquellos se responden en los mismos términos de los puntos anteriormente evacuados, adicionando, no obstante, que el Ministerio de Educación cuenta con la facultad legal necesaria para definir estructuralmente la distribución de las funciones de control de la educación superior que conciernen a la Comisión Intersectorial CONACES, tal como se establece en la cuestionada Resolución, en virtud del artículo 59 numeral 3º de la Ley 489 de 1998, cuyo tenor literal establece:

“Funciones. Corresponde a los ministerios y departamentos administrativos, sin perjuicio de lo dispuesto en sus actos de creación o en leyes especiales:

(…)

3.Cumplir las funciones y atender los servicios que les están asignados y dictar, en desarrollo de la ley y de los decretos respectivos, las normas necesarias para tal efecto…”(Subrayado fuera de texto).

Así y dado que una de las funciones del Ministerio de Educación Nacional en los términos del artículo 1º del Decreto 2230 de 2003, vigente para la época de expedición de la Resolución cuestionada

, consiste en “velar por la calidad de la educación, mediante el ejercicio de las funciones de regulación, inspección y evaluación, con el fin de lograr la formación moral, espiritual, afectiva, intelectual y física de los colombianos”,es claro que en ejercicio de la misma deba expedir las regulaciones que le permitan su debida realización. Además, es de observar que en el artículo 1º del Decreto 4675 de 2006, se mantuvo en su numeral 1.5

idéntica función, por lo que la facultad de proferir o conservar las regulaciones pertinentes para velar por la calidad de la educación no sufrió merma alguna con la derogatoria del Decreto 2230 de 2003.

De este modo, la Sala evidencia que la Resolución cuestionada se expidió sin vulnerar las disposiciones legales a que alude la demandante.

Asimismo, vale la pena traer a colación lo que esta Sección ha reiterado sobre el ejercicio de la facultad reguladora de segundo grado que corresponde a los Ministerios en alusión al principio del efecto útil de las normas, mediante Sentencia de 29 de julio de 2010, Exp. No. 2002-00249-01, M.P. Dr. Rafael Ostau De Lafont Pianeta:

“…Adicionalmente resultaría absurdo pretender que el Presidente de la República estuviese obligado a ejercer de manera personal y directa sus facultades reglamentarias en todos y cada uno de los ámbitos de la gestión pública. Ante esta realidad incontrovertible, la puesta en marcha de esquemas y estrategias de descentralización, delegación y desconcentración, así como la conformación de sectores y de sistemas sectoriales de gestión se hace imprescindible para garantizar el correcto desempeño de la administración pública.En ese sentido, desconocer a los Ministros la facultad de expedir reglamentaciones en materias que son propias de sus Despachos, resultaría contrario a los principios de racionalidad, celeridad, eficacia y economía previstos en el artículo 209 de la Carta y a los lineamientos de la Ley 489 de 1998. Al fin y al cabo y como bien se anota en la precitada providencia,“El principio del efecto útil de las normas obliga a desechar esa interpretación pues de acogerse, se haría nugatoria la competencia que constitucionalmente corresponde a los Ministros conforme al artículo 208 de la Constitución. Una interpretación contraria produciría la hipertrofia de la administración, haría ineficiente la toma de decisiones, e impediría al Ministro del ramo desempeñarse como jefe de la administración en su respectiva dependencia…”(Subrayado fuera de texto).

Por lo señalado, es ostensible, entonces, que no le asiste razón a la actora al plantear que es de reserva de ley todo lo atinente a la evaluación de la enseñanza, y menos aún podría admitirse el argumento sobre una posible incompetencia del Ministerio de Educación para expedir la resolución demandada, por cuanto, como se demostró, existe amplia normativa que soporta el ejercicio de la atribución ejercida por dicho Ministerio al emitirla.

Finalmente, tampoco cuenta con opción alguna para prosperar el cuestionamiento alusivo a que con la mencionada Resolución se comprometen recursos del tesoro nacional sin autorización para el efecto, no sólo en atención a la precaria argumentación jurídica del cargo, sino, además, porque la Comisión Intersectorial CONACES se apoya en los recursos financieros del Ministerio de Educación, según expresa el artículo 14 de la Resolución demandada, de forma tal que la afirmación de la actora no cuenta siquiera con un sustento mínimo de veracidad que amerite adentrarse en su evaluación.

Así las cosas, es de concluir que los cargos formulados por la demandante no desvirtúan la presunción de legalidad que ampara los actos acusados, por lo que la Sala procederá a denegar las pretensiones de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A :

DENIÉGANSElas pretensiones de la demanda.

Afectaciones realizadas: [Mostrar]

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO GUILLERMO VARGAS AYALA

oSección Primera, sentencia del 25 de agosto del 2005 Exp. 00333, M.P., Dr. Camilo Arciniegas Andrade y del 28 de octubre de 2010, Exp. No. 2004-01261-00, M.P. Dra. Maria Elizabeth García González.

P“Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:(…)16. Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley.(…)21. Ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley”. (Subrayado fuera de texto).

.“Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…)8. Expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución”

aEl Decreto 5012 de 2009 es el que regula la actual estructura del Ministerio de Educación y en su artículo 1º, numeral 1.6., conserva idéntica función respecto de la contenida en el anterior Decreto 2230 de 2003, lo que corrobora que le corresponde a dicho Ministerio ejecutar la labor de velar por la calidad de la educación.

5“Velar por la calidad de la educación, mediante el ejercicio de las funciones de regulación, inspección, vigilancia y evaluación, con el fin de lograr la formación moral, espiritual, afectiva, intelectual y física de los colombianos”.