Fecha Providencia | 26/11/2008 |
Sala: -- Seleccione --
Consejero ponente: Adriana María Nassar Hernández|Héctor Januario Romero Díaz
Demandante: Juan Carlos Salazar Torres | Otra
LEY 608 DE 2000 - Antecedentes legislativos / DECRETOS DE EMERGENCIA ECONOMICA - Consagración de beneficios tributarios para accionistas
Como antecedentes de la Ley 608 de 2000 se tiene que el Proyecto de Ley número 212 de 1999 Senado se enmarcó dentro de las facultades legislativas especiales de las que dispone el Congreso cuando quiera que sus atribuciones han sido ejercidas, excepcionalmente, por el Gobierno Nacional mediante los Decretos de Emergencia Económica y Social y tuvo por objeto propiciar la reactivación económica y social del Eje Cafetero afectado por el sismo de 25 de enero de 1999. En efecto, el legislador con el fin de recomponer la fortaleza de las entidades territoriales de la zona, atender la capa social mas visiblemente afectada y atraer inversionistas con capacidad de generar recursos y reinvertirlos en la región, adoptó una serie de medidas tales como ampliar sustancialmente el tiempo de vigencia de las exenciones y beneficios tributarios contenidos en los decretos de emergencia económica, sancionar a los capitales "golondrina", otorgamiento de beneficios tributarios a la generación de empleos para los empresarios preexistentes, facilidad de acceso a los servicios públicos y, la institución de un fondo de capital semilla, entre otras.
EXENCION DEL IMPUESTO DE RENTA PARA ACCIONISTAS O SOCIOS - Requisitos / REINVERSION DE RECURSOS EN LA SOCIEDAD - Requisito para que proceda la exención sobre el impuesto de renta para los socios
Las condiciones legales para que los socios o accionistas tengan derecho a la exención del impuesto de renta por los ingresos recibidos a título de dividendos y participaciones, etc., son: Que sean recibidos por las empresas estipuladas en la misma Ley. Que tales recursos económicos sean reinvertidos dentro de la misma empresa, y que la duración de la reinversión sea mínimo de cuatro años, contados desde la inversión y por el mismo período. En efecto, como bien lo señala el demandante, el legislador no exigió que tales recursos fueran reinvertidos únicamente en activos productivos, de manera que, cualquier clase de inversión en la empresa que los generó y su permanencia mínima en la misma daría lugar a la exención. La inversión podría ser, entonces, en activos productivos, inmuebles, muebles etc., es decir en cualquier clase de activos que coadyuven al crecimiento de la empresa. Por ejemplo, una mejor adecuación de la empresa podría dar lugar a generar más empleo, lo cual cumpliría con el propósito de la Ley. En efecto, como se expresó en la exposición de motivos, la nueva condición de la reinversión de las utilidades propendió por el fortalecimiento financiero de las empresas, para que éstas pudieran consecuentemente a contribuir con la generación de empleo, fomentar el desarrollo de la región, y coadyuvar en el reestablecimiento del tejido social, medidas todas que tienen como factor común mitigar las graves consecuencias que dejó el sismo de 25 de enero de 1999.
REINVERSION DE DIVIDENDOS PARTICIPACIONES, EXCEDENTES, UTILIDADES - Concepto. La norma no determina en qué bienes debe hacerse / CONTABILIDAD SEPARADA DE INVERSIONES - Su exigencia no excede la facultad reglamentaria / INVERSIONES - La fijación de su término y la forma de contabilización no excede la potestad reglamentaria
La Sala observa, al igual que el Ministerio Público, que en ninguna parte del parágrafo 1 se impone la obligación de que la reinversión de los dividendos, participaciones, excedentes, utilidades o similares se haga únicamente en activos productivos, lo que prevé la norma es el alcance al concepto de reinversión cuando se haga en activos productivos, para lo cual estos activos deben mantenerse dentro del patrimonio de laempresa que generó la utilidad reinvertida, en caso de no mantenerse dentro del patrimonio, no se entenderá que hay reinversión de utilidades.De acuerdo con lo anterior, no existe una limitación sobre el tipo de activos en los cuales se pueda reinvertir las utilidades o dividendos, la limitación es la condición de permanencia en el patrimonio de la empresa que generó el dividendo, lo cual por lo demás, está previsto en el artículo 11 de la Ley 608 de 2000, de manera que, en este aspecto, el reglamento, precisa el alcance de esta condición, dentro del ejercicio propio de la facultad reglamentaria. En este sentido, no tienen vocación de prosperidad las pretensiones del actor en cuanto a la nulidad del parágrafo 1 del artículo 20 del Decreto demandado, toda vez que no existe la violación de las normas superiores invocadas en la demanda, pues,el ejecutivo no desbordó la facultad reglamentaria, por el contrario le dio el alcance conforme al propósito del legislador, para su cumplida ejecución, según el artículo 189 [11] de la Constitución Política. Tampoco excede la potestad reglamentaria, el que se exija en el parágrafo 2 del artículo 20 del Decreto2668 de 2000 que se debellevar en la contabilidad cuentas separadas de cada reinversión, pues como la misma norma lo indica, tiene por finalidad "comprobar la fecha de realización de la reinversión y el término de permanencia de la misma, así como los dividendos, participaciones, excedentes, utilidades o similares que no gozan de este beneficio". Esta disposición claramente corresponde a una medida de control en relación con la exigencia de permanencia que legalmente se estableció como requisito para la exención, de manera que, el Ejecutivo de acuerdo con el propósito de la contabilidad, encontró en ella la herramienta más apropiada para comprobar el cumplimiento del requisito legal, lo cual obedece, sin duda alguna, al perfecto ejercicio de la potestad reglamentaria para cumplir el propósito de la ley.
EXENCIONES Y BENEFICIOS TRIBUTARIOS - Debe cumplirse con todos los presupuestos para gozar de los mismos
En materia de exenciones y beneficios tributarios, es esencial la satisfacción de todos los presupuestos para gozar de los mismos, dado su carácter restrictivo, máxime, como en este caso, en el que se busca la reactivación de un sector del País social y económicamente afectado. Sin el mencionado control, los propósitos del legislador de la época se harían inanes ante la multiplicidad de circunstancias que posibilitarían un eventual fraude a la ley teniendo en cuenta las lecciones derivadas de experiencias anteriores.
NORMA DEMANDADA: DECRETO 2668 DE 2000 ( 22 de diciembre) GOBIERNO NACIONAL - NO ANULADO
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero Ponente (E): HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ
Bogotá D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil ocho (2008)
Radicación número: 11001-03-24-000-2005-00176-01(16034)
Actor: JUAN CARLOS SALAZAR TORRES y OTRA
Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
FALLO
La Sala decide la acción de nulidad instaurada por JUAN CARLOS SALAZAR TORRES Y ADRIANA MARÍA NASSAR HERNÁNDEZ contra los parágrafos 1 y 2 del artículo 20 del Decreto 2668 de 2000 expedido por el Gobierno Nacional, por medio del cual se reglamenta parcialmente la Ley 608 de 2000.
El ACTO DEMANDADO
Se demandan los parágrafos 1 y 2 del artículo 20 del Decreto 2668 de 2000 en los apartes que a continuación se subrayan:
"Decreto 2668 de 2000
(diciembre 22)
por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 608 de 2000
El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política,
DECRETA:
[…]
Artículo 20. Beneficios para socios o accionistas. Los socios, accionistas, afiliados, partícipes y similares que perciban dividendos, participaciones, excedentes, utilidades o similares de las nuevas empresas, personas jurídicas y/o de las empresas preexistentes a las que aluden los artículos 2° y 4° de la Ley 608 de 2000, gozarán de exención del impuesto sobre la renta y complementarios sobre esos ingresos, por los mismos periodos y en los mismos porcentajes de exención de que gozan las empresas receptoras que los generan y distribuyen, siempre y cuando se reinviertan en su totalidad y se mantengan por no menos de cuatro (4) años contados a partir de la inversión de los dividendos participaciones, excedentes, utilidades o similares.
Parágrafo. Para efectos de la exención prevista en este artículo, deben cumplirse los siguientes requisitos:
- Mantener la inversión de la cual provienen los dividendos, participaciones, utilidades, excedentes o similares reinvertidos por un término no menor de cuatro (4) años contados a partir de la fecha de realización de la inversión o de la fecha de vigencia de la Ley 608 de 2000 para las realizadas antes de su vigencia.
- Reinvertir la totalidad de los dividendos, participaciones, excedentes, utilidades o similares y mantenerla en forma continua por un término no menor de cuatro (4) años en la misma empresa receptora que generó la utilidad distribuida objeto de la reinversión.
- Que haya concomitancia entre la distribución y la reinversión en la misma empresa.
- Acreditar, cuando la administración tributaria lo exija, que los activos fijos de la empresa receptora de la inversión, representados en inmuebles, maquinaria y equipo, se encontraban amparados con un seguro contra terremoto vigente por todo el periodo fiscal en el cual se obtuvieron las utilidades que, reinvertidas por el accionista, son objeto de la exención.
Parágrafo 1°. Para los efectos previstos en este artículo, se entiende que hay reinversión de los dividendos, participaciones, excedentes, utilidades o similares cuando los activos productivos adquiridos con éstos se mantengan dentro del patrimonio de la empresa que generó la utilidad reinvertida.
Parágrafo 2°.Llevar en la contabilidad cuentas separadas de cada reinversión, a efecto de comprobar la fecha de realización de la reinversión y el término de permanencia de la misma, así como los dividendos, participaciones, excedentes, utilidades o similares que no gozan de este beneficio."
[…]"
LA DEMANDA
JUAN CARLOS SALAZAR TORRES Y ANA MARÍA NASSAR HERNÁNDEZ solicitaron la nulidad de los parágrafos 1 y 2 del artículo 20 del Decreto 2668 de 2000, porque violan los artículos 189[11] de la Constitución Política y 11 de la Ley 608 de 2000. El concepto de violación se puede resumir así:
El Gobierno Nacional desbordó la potestad reglamentaria
La Ley 608 de 2000 estableció varios beneficios tributarios para quienes invirtieran en la zona afectada por el sismo ocurrido el 25 de enero de 1999, entre ellos la exención del impuesto sobre la renta y complementarios, por los ingresos que a título de dividendo recibieran las socios, accionistas, partícipes, etc., siempre y cuando estos recursos se reinvirtieran dentro de la misma empresa por un término no inferior a cuatro años.
Por su parte, el Decreto Reglamentario 2668 de 2000 dispuso que para la obtención del beneficio, la inversión debía hacerse por un término de cuatro (4) años pero limitada a la adquisición de activos productivos. De manera que impuso una obligación al contribuyente sin fundamento legal y adiciona los requisitos para acceder a la exención.
Cuando el Decreto exige que la reinversión se haga exclusivamente en activos productivos, no sólo desborda la facultad reglamentaria, sino que atenta contra el desarrollo normal de las empresas, pues, éstas tendrían que invertir en activos productivos que probablemente no necesitan y no podrían usarlos en el pago de pasivos o adquisición de materias primas, etc.
El Decreto también viola las normas invocadas porque se exige de manera adicional que el contribuyente lleve en la contabilidad cuentas separadas de cada reinversión, a efectos de comprobar las fechas de las mismas, lo cual excede las previsiones legales.
SUSPENSIÓN PROVISIONAL
En capítulo aparte dentro de la demanda se solicitó la suspensión provisional de las normas acusadas, la cual fue negada por la Sala mediante providencia de 19 de julio 2006 porque no era evidente la violación de las normas superiores invocadas como sustento de la petición.
OPOSICIÓN
El Ministerio de Hacienda se opuso a las pretensiones de la demanda con los siguientes argumentos:
La Ley 608 de 2000 y sus normas reglamentarias, se expidieron en desarrollo del Decreto 195 de 1999 que declaró la emergencia económica por los graves y profundos perjuicios económicos ocasionados por el sismo del 25 de enero de 1999 que sufrió al eje cafetero.
Conforme con el proyecto de ley, el objeto principal era la reactivación económica y social de la zona afectada por el terremoto. Con este propósito, se concibieron beneficios tributarios en especial para el impuesto de renta y complementarios.
Como la Ley no mencionó nada adicional ni precisó la manera de efectuarse la reinversión de utilidades, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2668 de 2000, sin perder de vista que la razón fundamental de la Ley fue la reactivación económica y social del Eje Cafetero.
Los requisitos consagrados en los parágrafos demandados no constituyen exigencias adicionales a las de la Ley 608[11] de 2000, ni son una extralimitación en las facultades reglamentarias del Gobierno Nacional, lo que hacen es hacer explicito lo que esta implícito en la Ley.
La reinversión de utilidades implica de suyo la adquisición de activos productivos, pues son los que se pueden destinar para un mejoramiento efectivo de la región. Las normas acusadas buscan que las empresas que operan en el eje cafetero realicen actividades en pro del beneficio económico y social de la misma, las cuales sólo se cumplirían en la medida en que se generen bienes y servicios productivos.
La adquisición de activos productivos es coherente y adecuada al propósito de la ley, pues, la generación de procesos productivos ayuda a la reactivación económica de la región, mientras que las actividades improductivas en nada contribuyen al desarrollo de la zona.
La exigencia de llevar en la contabilidad cuentas separadas de cada reinversión es una exigencia obvia para que la Administración de impuestos pueda verificar con exactitud si realmente la empresa está cumpliendo con el propósito de la ley, a fin de concederle el beneficio tributario, de lo contrario, no podría conducir a fraudes para acceder ilegalmente a los beneficios tributarios.
Uno de los antecedentes más importantes concebidos por el legislador al expedir la Ley 608 de 2000 fue la Ley 218 de 1995 expedida para superar la crisis ocasionada por el sismo y la avalancha del Río Páez. En este sentido la Corte Constitucional consideró que el Estado debía buscar flujo de recursos y exoneraciones temporales de cargas tributarias destinadas al mejoramiento de la zona afectada.
Los artículos 5 y 11 de la Ley 218 de 1995 consagraron beneficios fiscales para quienes realizaran inversiones en la zona afectada, pero no precisó que tales inversiones debían conservarse por cinco (5) años, sino que tal situación la reglamentó el Decreto 2422 de 1996 considerado por el Consejo de Estado como un requisito para tener acceso al beneficio tributario.
La DIAN se opuso a la demanda en los siguientes términos:
La Ley 608 de 2000 tuvo como único objetivo el real desarrollo de una región que sufrió grandes perjuicios económicos, pérdidas humanas, destrucción de viviendas, comercio, industria, infraestructura con ocasión del terremoto del 25 de enero de 1999, razón por la cual se incluye el beneficio tributario con relación al impuesto de renta y complementarios.
La Ley 608[11] de 2000 señaló un beneficio tributario para socios o accionistas que reciban dividendos o participaciones, excedentes o utilidades de las empresas constituidas en la zona afectada siempre que dichos recursos económicos permanezcan reinvertidos dentro de la misma empresa por un tiempo determinado. Por tanto, la recuperación y la rehabilitación se reflejan en una ayuda real, tangible, cuantificable y cierta, a efectos de dar cumplimiento a los postulados de la ley, la cual, no precisó como debía efectuarse la reinversión para que fuera procedente el beneficio tributario, por lo que fue necesario su reglamentación a través del Decreto 2668 de 2000.
Es un control al beneficio que el Decreto disponga que el contribuyente lleve en su contabilidad cuentas separadas de cada reinversión, pues así se tiene certeza sobre las reinversiones.
No hubo desbordamiento de la potestad reglamentaria, pues, la Ley 608[11] de 2000 concedió un beneficio siempre y cuando se cumpliera una condición, la cual fue desarrollada a través del Decreto 2668[20], que definió lo que debía entender por reinversión.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
Lademandante insistió que el Gobierno Nacional al ejercer su potestad reglamentaria no puede aumentar e imponer restricciones no señaladas en la ley.
La Ley 608[11] de 2000, exigió a los contribuyentes que hicieran uso de la exención en renta, que reinvirtieran los dividendos, utilidades, participaciones o excedentes por el término de cuatro años. Sin embargo el Gobierno Nacional mediante el Decreto 2668[20] de 2000 dispuso que la reinversión debía hacerse por un término de (4) años, pero limitada a la adquisición de activos productivos, para poder tener derecho al beneficio establecido en la ley, y la obligación para el contribuyente de llevar contabilidad separada.
La Ley 608, no exige reinversión en adquisición de activos fijos productivos, por tanto, no puede el reglamento limitar a las empresas a reinvertir en rubros que tal vez no necesite.
Eldemandado reiteró que el ejecutivo a través del Decreto 2668 de 2000 reglamentó los beneficios tributarios para las empresas que invirtieran en la zonas afectadas por el sismo, con el fin de reactivar la economía y el desarrollo social de las mismas.
Los parágrafos 1 y 2 del artículo 20 del Decreto 2668 de 2000 responden a causas objetivas que sustentan su existencia y aplicación y por lo mismo encuadran dentro del ordenamiento legal, dado que, con base en él, señalan de una parte, que la reinversión de utilidades se entendiera como el mantenimiento de activos productivos adquiridos con los dividendos y participaciones y, de otra, que las empresas llevaran contabilidad en cuentas separadas de cada reinversión para efectos de comprobar la fecha de la misma y el término de permanencia.
No es cierto que el Gobierno Nacional se haya extralimitado en el ejercicio de sus funciones reglamentarias, sino todo lo contrario ha sido consecuente y lógico al precisar que la reinversión de utilidades debe aparejar la adquisición de activos productivos para mantenerlos en el patrimonio de la empresa, pues de otro modo no habría posibilidad de ésta siga trabajando en la generación de riqueza para el beneficio del Eje Cafetero.
MINISTERIO PÚBLICO
ElMinisterio Público solicitó desestimar las súplicas de la demanda por las siguientes razones:
La presente acción de nulidad tiene como fundamento el presunto desbordamiento de la potestad reglamentaria conferida por la Constitución Política en el artículo 189 y, en virtud del cual se expidió el Decreto 2668 de 2000, sobre lo cual la Corte Constitucional en la sentencia C-917 de 2002 concluyó que si bien es cierto que dentro de la función legislativa se encuentra la expedición de normas carácter general, impersonal y abstracto, también lo es que por su generalidad el Gobierno Nacional en cabeza del Presidente de la República, debe determinar la forma en que aquellas deben ejecutarse o cumplirse.
El parágrafo 1 del Decreto acusado no señaló directamente que los recursos obtenidos deban ser reinvertidos exclusivamente en activos productivos, sino que para hacerse acreedor a la exención, los activos productivos adquiridos con dichos recursos deberán permanecer en el patrimonio de la empresa que generó la utilidad, lo cual deja entrever la posibilidad que no todos los recursos deban dirigirse a financiar a los activos productivos.
Dicho condicionamiento resulta lógico, dado que previno que personas inescrupulosas, advertidas de la creación de la exención pretendieran acogerse al mismo sin el ánimo de mantener o crear empresa en dicha región con vocación de permanencia y con interés de coadyuvar en su recuperación. Al igual, resulta obvio que el decreto diseñe el instrumento idóneo que permita la medición clara de los tiempos en que se efectuó dicha reinversión, a través de la contabilidad en la forma como lo exige el parágrafo 2 demandado.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Se decide la demanda de nulidad de los parágrafos 1 y 2 del artículo 20 del Decreto 2668 de 2000 expedido por el Gobierno Nacional, por medio del cual se reglamenta parcialmente la Ley 608 de 2000 y cuyo texto es el siguiente:
"Decreto 2668 de 2000
(Diciembre 22)
por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 608 de 2000
El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política,
DECRETA:
[…]
Artículo 20. Beneficios para socios o accionistas. Los socios, accionistas, afiliados, partícipes y similares que perciban dividendos, participaciones, excedentes, utilidades o similares de las nuevas empresas, personas jurídicas y/o de las empresas preexistentes a las que aluden los artículos 2° y 4° de la Ley 608 de 2000, gozarán de exención del impuesto sobre la renta y complementarios sobre esos ingresos, por los mismos periodos y en los mismos porcentajes de exención de que gozan las empresas receptoras que los generan y distribuyen, siempre y cuando se reinviertan en su totalidad y se mantengan por no menos de cuatro (4) años contados a partir de la inversión de los dividendos participaciones, excedentes, utilidades o similares.
Parágrafo. Para efectos de la exención prevista en este artículo, deben cumplirse los siguientes requisitos:
- Mantener la inversión de la cual provienen los dividendos, participaciones, utilidades, excedentes o similares reinvertidos por un término no menor de cuatro (4) años contados a partir de la fecha de realización de la inversión o de la fecha de vigencia de la Ley 608 de 2000 para las realizadas antes de su vigencia.
- Reinvertir la totalidad de los dividendos, participaciones, excedentes, utilidades o similares y mantenerla en forma continua por un término no menor de cuatro (4) años en la misma empresa receptora que generó la utilidad distribuida objeto de la reinversión.
- Que haya concomitancia entre la distribución y la reinversión en la misma empresa.
- Acreditar, cuando la administración tributaria lo exija, que los activos fijos de la empresa receptora de la inversión, representados en inmuebles, maquinaria y equipo, se encontraban amparados con un seguro contra terremoto vigente por todo el periodo fiscal en el cual se obtuvieron las utilidades que, reinvertidas por el accionista, son objeto de la exención.
Parágrafo 1°. Para los efectos previstos en este artículo, se entiende que hay reinversión de los dividendos, participaciones, excedentes, utilidades o similares cuando los activos productivos adquiridos con éstos se mantengan dentro del patrimonio de la empresa que generó la utilidad reinvertida.
Parágrafo 2°.Llevar en la contabilidad cuentas separadas de cada reinversión, a efecto de comprobar la fecha de realización de la reinversión y el término de permanencia de la misma, así como los dividendos, participaciones, excedentes, utilidades o similares que no gozan de este beneficio
[…]."
El demandante considera que las normas demandadas violan los artículos 189 numeral 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley 608 de 2000 porque el Gobierno Nacional impuso un requisito adicional al establecido en la Ley para acceder al beneficio tributario y porque exigió que se llevara contabilidad separada, sin que tampoco fuera una orden legal.
La demandada ha sostenido que el Decreto se limitó a explicitar lo que estaba implícito en la ley, lo cual corresponde a un adecuado ejercicio de la potestad reglamentaria. Además, la exigencia de llevar en la contabilidad cuentas separadas de las reinversiones, tiene por objeto que las autoridades vigilen la estricta observancia a la Ley 608 de 2000.
Planteada así la litis se procede a resolver:
Como antecedentes de la Ley 608 de 2000 se tiene que el Proyecto de Ley número 212 de 1999 Senado se enmarcó dentro de las facultades legislativas especiales de las que dispone el Congreso cuando quiera que sus atribuciones han sido ejercidas, excepcionalmente, por el Gobierno Nacional mediante los Decretos de Emergencia Económica y Social y tuvo por objeto propiciar la reactivación económica y social del Eje Cafetero afectado por el sismo de 25 de enero de 1999.
En efecto, el legislador con el fin de recomponer la fortaleza de las entidades territoriales de la zona, atender la capa social mas visiblemente afectada y atraer inversionistas con capacidad de generar recursos y reinvertirlos en la región, adoptó una serie de medidas tales como ampliar sustancialmente el tiempo de vigencia de las exenciones y beneficios tributarios contenidos en los decretos de emergencia económica, sancionar a los capitales "golondrina", otorgamiento de beneficios tributarios a la generación de empleos para los empresarios preexistentes, facilidad de acceso a los servicios públicos y, la institución de un fondo de capital semilla, entre otras.
Específicamente y en relación con los beneficios tributarios a favor de los socios y accionistas, el Proyecto establecía en el artículo 17:
"Beneficios para socios o accionistas. Los socios, accionistas, afiliados, partícipes y similares que reciban dividendos, participaciones, excedentes, utilidades o similares, gozarán de las exenciones del impuesto sobre la renta por tales ingresos, en los mismos porcentajes y períodos previstos en la presente ley"[1].
La redacción de la norma fue modificada en la ponencia para segundo debate al Senado, en los siguientes términos:
"17.Beneficios para socios o accionistas.Los socios, accionistas, afiliados, partícipes y similares que reciban dividendos, participaciones, excedentes, utilidades o similares, gozarán de las exenciones del impuesto sobre la renta por tales ingresos, en los mismos porcentajes y períodos de que goza la empresa que los distribuye"[2].
Es decir, que los socios o accionistas gozarían de las mismas exenciones que beneficiaran a la empresa que distribuyera las respectivas utilidades.
Finalmente, el pliego modificatorio al Proyecto de Ley 212 de 1999 Senado 132 condicionó el otorgamiento del beneficio, a que dichos recursos económicos permanezcan reinvertidos dentro de la misma empresa por un término no inferior a cuatro años, contados a partir de la fecha de la inversión. La razón de este cambio se expuso en los siguientes términos:
"En el artículo 10 del presente proyecto, se pretende con su redacción modificada al texto aprobado en Primer Debate, que las empresas de la zona estén financieramente fortalecidas, para que puedancontribuir a generar desarrollo, empleos, servicios, y desarrollo social en la región, para mejorar el tejido social, permitiéndole a los socios, accionistas, afiliados, participes y similares, que reciban dividendos, participaciones, excedentes, utilidades o similares gozar de las exenciones del impuesto sobre la renta, siempre que dichos recursos económicos permanezcan reinvertidos dentro de la misma empresa por un termino no inferior a cuatro años contados a partir de la fecha de inversión[…]"[3]. (Subraya fuera del texto)
De acuerdo con lo anterior, el artículo 11 de la Ley 608 de 2000 quedó finalmente redactado así:
"ARTÍCULO 11. BENEFICIOS PARA SOCIOS O ACCIONISTAS. Los socios, accionistas, afiliados, partícipes y similares estarán exentos del impuesto sobre la renta y complementarios, por los ingresos que a título de dividendo, participaciones, excedentes, utilidades, reciban de las empresas estipuladas en la presente ley, siempre que dichos recursos económicos permanezcan reinvertidos dentro de la misma empresa por un término no inferior a cuatro (4) años, contados desde su inversión y por los mismos períodos" (Subraya la Sala).
Como se observa, las condiciones legales para que los socios o accionistas tengan derecho a la exención del impuesto de renta por los ingresos recibidos a título de dividendos y participaciones, etc., son:
- Que sean recibidos por las empresas estipuladas en la misma Ley
- Que tales recursos económicos sean reinvertidos dentro de la misma empresa, y
- Que la duración de la reinversión sea mínimo de cuatro años, contados desde la inversión y por el mismo período.
En efecto, como bien lo señala el demandante, el legislador no exigió que tales recursos fueran reinvertidos únicamente en activos productivos, de manera que, cualquier clase de inversión en la empresa que los generó y su permanencia mínima en la misma daría lugar a la exención. La inversión podría ser, entonces, en activos productivos, inmuebles, muebles etc., es decir en cualquier clase de activos que coadyuven al crecimiento de la empresa. Por ejemplo, una mejor adecuación de la empresa podría dar lugar a generar más empleo, lo cual cumpliría con el propósito de la Ley.
En efecto, como se expresó en la exposición de motivos, la nueva condición de la reinversión de las utilidades propendió por el fortalecimiento financiero de las empresas, para que éstas pudieran consecuentemente a contribuir con la generación de empleo, fomentar el desarrollo de la región, y coadyuvar en el reestablecimiento del tejido social, medidas todas que tienen como factor común mitigar las graves consecuencias que dejó el sismo de 25 de enero de 1999.
Ahora bien, el artículo 20 del Decreto 2668 de 2000, reglamentó la exención para los socios y accionistas y dispuso en los parágrafos demandados lo siguiente:
"Parágrafo 1°. Para los efectos previstos en este artículo, se entiende que hay reinversión de los dividendos, participaciones, excedentes, utilidades o similares cuando los activos productivos adquiridos con éstos se mantengan dentro del patrimonio de la empresa que generó la utilidad reinvertida.
Parágrafo 2°.Llevar en la contabilidad cuentas separadas de cada reinversión, a efecto de comprobar la fecha de realización de la reinversión y el término de permanencia de la misma, así como los dividendos, participaciones, excedentes, utilidades o similares que no gozan de este beneficio".
La Sala observa, al igual que el Ministerio Público, que en ninguna parte del parágrafo 1 se impone la obligación de que la reinversión de los dividendos, participaciones, excedentes, utilidades o similares se haga únicamente en activos productivos, lo que prevé la norma es el alcance al concepto de reinversión cuando se haga en activos productivos, para lo cual estos activos deben mantenerse dentro del patrimonio de laempresa que generó la utilidad reinvertida, en caso de no mantenerse dentro del patrimonio, no se entenderá que hay reinversión de utilidades.
De acuerdo con lo anterior, no existe una limitación sobre el tipo de activos en los cuales se pueda reinvertir las utilidades o dividendos, la limitación es la condición de permanencia en el patrimonio de la empresa que generó el dividendo, lo cual por lo demás, está previsto en el artículo 11 de la Ley 608 de 2000, de manera que, en este aspecto, el reglamento, precisa el alcance de esta condición, dentro del ejercicio propio de la facultad reglamentaria.
En este sentido, no tienen vocación de prosperidad las pretensiones del actor en cuanto a la nulidad del parágrafo 1 del artículo 20 del Decreto demandado, toda vez que no existe la violación de las normas superiores invocadas en la demanda, pues, el ejecutivo no desbordó la facultad reglamentaria, por el contrario le dio el alcance conforme al propósito del legislador, para su cumplida ejecución, según el artículo 189 [11] de la Constitución Política.
Tampoco excede la potestad reglamentaria, el que se exija en el parágrafo 2 del artículo 20 del Decreto 2668 de 2000 que se debellevar en la contabilidad cuentas separadas de cada reinversión, pues como la misma norma lo indica, tiene por finalidad "comprobar la fecha de realización de la reinversión y el término de permanencia de la misma, así como los dividendos, participaciones, excedentes, utilidades o similares que no gozan de este beneficio".
Esta disposición claramente corresponde a una medida de control en relación con la exigencia de permanencia que legalmente se estableció como requisito para la exención, de manera que, el Ejecutivo de acuerdo con el propósito de la contabilidad, encontró en ella la herramienta más apropiada para comprobar el cumplimiento del requisito legal, lo cual obedece, sin duda alguna, al perfecto ejercicio de la potestad reglamentaria para cumplir el propósito de la ley.
En efecto, el artículo 19 del Código de Comercio estableció que son deberes de los comerciantes llevar contabilidad regular de sus negocios conforme a las prescripciones legales; conservar, con arreglo a la ley, la correspondencia y demás documentos relacionados con sus negocios o actividades, además, el artículo 48 ibídem, dispuso como norma general que:
"Todo comerciante conformará su contabilidad, libros, registros contables, inventarios y estados financieros en general, a las disposiciones de esteCódigo y demás normas sobre la materia. Dichas normas podrán autorizar el uso de sistemas que, como la microfilmación, faciliten la guarda de su archivo y correspondencia. Asimismo será permitida la utilización de otros procedimientos de reconocido valor técnico-contable, con el fin de asentar sus operaciones, siempre que facilite el conocimiento y prueba de la historia clara, completa y fidedigna de los asientos individuales y el estado general de los negocios" (Subraya la Sala)
Adicionalmente, en materia de exenciones y beneficios tributarios, es esencial la satisfacción de todos los presupuestos para gozar de los mismos, dado su carácter restrictivo, máxime, como en este caso, en el que se busca la reactivación de un sector del País social y económicamente afectado. Sin el mencionado control, los propósitos del legislador de la época se harían inanes ante la multiplicidad de circunstancias que posibilitarían un eventual fraude a la ley teniendo en cuenta las lecciones derivadas de experiencias anteriores.
Como corolario de lo anterior, la Sala no encuentra motivo para anular las disposiciones demandadas, razón por la cual, se negarán las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A
NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese, comuníquese. Cúmplase.
La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ LIGIA LÓPEZ DÍAZ
Presidente
MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA
[1]Gaceta del Congreso 76 de 4 de mayo de 1999. Pág. 4.
[2] Gaceta del Congreso 324 de 22 de septiembre de 1999. Pág. 5.
[3] Gaceta del congreso 195 de 9 de junio de 2000. Págs. 5 y 6.