Fecha Providencia | 16/08/2007 |
Sección: CUARTA
Consejero ponente: HECTOR J. ROMERO DIAZ
Norma demandada: artículos 2 y 3 del Decreto 412 de 2004
Demandante: RAFAEL CUELLAR MOLANO
IMPUESTO DISCUTIDO - Es la diferencia entre el impuesto liquidado por el contribuyente y la administración / CONCILIACION TRIBUTARIA EN PROCESOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS - La Ley 863 de 2003 no exigía que el acto con que se agotaba vía gubernativa se notificara antes del 31 de diciembre de 2001 / ACTO QUE AGOTA VIA GUBERNATIVA - Para efectos de conciliación tributaria no debe exigirse que se haya notificado antes del 31 de diciembre de 2001 / RECURSO DE RECONSIDERACION - No es obligatorio en todos los casos
El impuesto discutido a que hacía referencia el artículo 38 de la Ley 863 de 2003, es el que se encuentra en controversia, la cual surge con ocasión del proceso de determinación oficial del tributo. El artículo 38 de la Ley 863 no se refería al impuesto causado, que es el que produce cuando se realiza el hecho generador previsto en la ley, sino al gravamen que se está discutiendo, pues la norma regulaba un trámite para la terminación anticipada de una controversia jurídica en torno al mayor impuesto determinado por la Administración y sobre el que existe desacuerdo por parte del contribuyente. El término "ocasionado", que utilizó el legislador para referirse al impuesto discutido, sobre el cual debe aplicarse el porcentaje a conciliar, es distinto al concepto de "causación" del impuesto. Ello es así, porque el impuesto discutido ocasionado es la diferencia que existe entre el impuesto liquidado por el contribuyente y el determinado por la Administración en el acto oficial de liquidación. Y, el impuesto causado tiene relación con la ocurrencia del hecho definido por el legislador como generador del tributo, sin que haya intervenido la Administración. En consecuencia, el requisito del artículo 38 de la Ley 863 de 2003 para acceder a la conciliación del 50% del mayor impuesto discutido y la totalidad de las sanciones e intereses, consistente en que el impuesto discutido se haya ocasionado antes del 31 de diciembre de 2001, significa que el acto administrativo en el cual se determinó el impuesto objeto de discusión debió notificarse antes de dicha fecha. La norma acusada cambió el requisito legal al exigir que el acto administrativo con el cual se agotó la vía gubernativa debía notificarse antes del 31 diciembre de 2001, porque con ello hizo referencia a la necesidad de que el administrado haya interpuesto recurso de reconsideración, lo cual no es obligatorio en todos los casos, ni corresponde a la actuación que dio origen a la discusión, motivo por el cual se apartó de la Ley.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: HECTOR J. ROMERO DIAZ
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil siete (2007)
Radicación número: 11001-03-24-000-2004-00185-01(14900)
Actor: RAFAEL CUELLAR MOLANO
Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
FALLO
En ejercicio de la acción del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, RAFAEL CUÉLLAR MOLANO solicitó la nulidad de los artículos 2 [3] y 3 [4] del Decreto 412 de 2004, "por el cual se reglamentan los artículos 38 y 39 de la Ley 863 de 2003", en los apartes que se subrayan:
"DECRETO 412 DE 2004
"Por el cual se reglamentan los artículos 38 y 39
de la Ley 863 de 2003"
"Artículo 2. Conciliación en los procesos contencioso administrativo tributarios, aduaneros y cambiarios en única o primera instancia ante el Tribunal Contencioso Administrativo. Cuando se trate de procesos administrativos tributarios, aduaneros o cambiarios que se encuentran pendientes de fallo en única o primera instancia ante los Tribunales Contencioso Administrativos, deberán observarse, además de los requisitos del artículo primero de este decreto, las siguientes reglas:
[...]
3. Cuando la controversia recaiga sobre un acto oficial de revisión de impuestos o de valor de tributos aduaneros, de corrección aritmética de impuestos o tributos aduanerosy el acto administrativo con el cual se agotó la vía gubernativa haya sido notificado antes del 31 de diciembre de 2001, el contribuyente, responsable, agente retenedor, usuario aduanero o infractor cambiario deberá pagar el cincuenta por ciento (50%) del mayor valor del impuesto discutido"
[...]
"Artículo 3. Conciliación en los procesos contencioso administrativo tributarios, aduaneros y cambiarios en segunda instancia ante el Consejo de Estado. Cuando se trate de procesos que se encuentran pendientes de fallo en segunda instancia ante el Consejo de Estado, deberán observarse, además de los requisitos del artículo primero de este decreto, las siguientes reglas:
[...]
4. Cuando la controversia recaiga sobre un acto oficial de revisión de impuestos o de valor de tributos aduaneros, de corrección aritmética de impuestos o tributos aduanerosy el acto administrativo con el cual se agotó la vía gubernativa haya sido notificado antes del 31 de diciembre de 2001, el contribuyente, responsable, agente retenedor o usuario aduanero deberá pagar el cincuenta por ciento (50%) del mayor valor del impuesto discutido"
LA DEMANDA
El actor alegó como violados el último inciso del artículo 38 de la Ley 863 de 2003 y el artículo 189 [11] de la Constitución Política, por las razones que se resumen de la siguiente manera:
Las normas acusadas desconocen el artículo 38 de la Ley 863, pues mientras éste dispone como requisito para conciliar el 50%, que el impuesto discutido se haya ocasionado antes del 31 de diciembre de 2001, aquéllas fijan como exigencia que el acto administrativo que puso fin a la vía gubernativa se haya notificado antes de esa fecha.
La causación del impuesto, a que se refiere la ley, se produce cuando éste se genera a cargo del contribuyente. La vía gubernativa, por su parte, tiene que ver con los recursos que pueden interponerse contra los actos proferidos por la Administración en los que modifica el impuesto causado.
El acto acusado estableció requisitos que no existían en la ley reglamentada y redujo el ámbito de aplicación de la misma, pues para conciliar no basta que el impuesto se cause antes del 31 de diciembre de 2001, dado que dentro de dicho lapso, la autoridad ha debido modificar el impuesto causado, el contribuyente impugnar el acto y la Administración, resolver el recurso y notificar la decisión.
Por auto de 12 de noviembre de 2004 la Sala negó la suspensión provisional de los efectos de las normas acusadas.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La demandada se opuso a las pretensiones con los argumentos que siguen:
El término "ocasionado" del artículo 38 de la Ley 863 de 2003 hace referencia a que la discusión en la vía gubernativa respecto de los actos definitivos se ha originado o producido antes del 31 de diciembre de 2001. Entonces, la norma se refiere a derechos discutidos antes de la fecha en mención, no a derechos causados, como erróneamente lo entiende el demandante, pues para que se dé la conciliación es necesario que exista discusión respecto de los derechos.
Por tanto, el límite temporal fijado en los numerales atacados guarda estrecha relación con la norma superior que reglamentan, puesto que ambas disposiciones se refieren a que el impuesto se encuentre en etapa de discusión contenciosa, y no en vía gubernativa, dado que para este evento la Ley 863 de 2003 prevé la transacción administrativa.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
La demandada reiteró los planteamientos de la contestación de la demanda y agregó que en sentencias de 13 de octubre de 2005, expedientes 14530 y 14615, la Sala anuló la expresión "con el cual se agotó la vía gubernativa", de los artículos 2 [3] y 3 [4] del Decreto 412 de 2004, fallos en los cuales se concluyó que los términos causación y ocasionado son distintos.
El Ministerio Público solicitó negar las pretensiones de la demanda por las razones que se compendian así:
Se entiende que el impuesto discutido se ha ocasionado, cuando el impuesto materia de controversia ha superado la etapa de discusión; en consecuencia, se requiere que respecto del acto oficial de determinación del tributo se haya agotado la vía gubernativa, lo cual sólo puede suceder con la notificación del acto que le puso fin.
En consecuencia, los actos acusados en cuanto condicionan la procedencia de la conciliación a la notificación del acto que agotó la vía gubernativa antes del 31 de diciembre de 2001, respetan cabalmente el artículo 38 de la Ley 863 de 2003.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Decide la Sala la legalidad de los artículos 2 [3] y 3 [4] del Decreto 412 de 2004, reglamentario del artículo 38 de la Ley 863 de 2003, en cuanto exigían que para que procediera la conciliación del 50% del impuesto discutido y del total de las sanciones e intereses, el acto administrativo que agotó la vía gubernativa debía notificarse antes del 31 de diciembre de 2001.
El artículo 38 de la Ley 863 de 2003, relativo a la conciliación contencioso administrativa, consagraba distintos porcentajes que eran objeto de conciliación, teniendo en cuenta el acto administrativo de que se tratara y la instancia en que se encontraba el proceso contencioso administrativo.
Así, cuando se trataba de una liquidación oficial, se podía conciliar el 30% del mayor impuesto discutido y el total de las sanciones e intereses, si el proceso se encontraba en única o primera instancia ante el Tribunal Administrativo y el 20%, si el proceso se hallaba en segunda instancia en el Consejo de Estado. Además, si se trataba de una resolución sanción, se podía conciliar el 50% en cualquiera de las dos instancias. Los límites en mención variaban en segunda instancia si quien había apelado era la DIAN.
El artículo 38 de la Ley 863 también estableció una limitación especial consistente en que la conciliación contencioso administrativa era del 50% del mayor impuesto discutido y el valor total de las sanciones e intereses, siempre y cuando el impuesto discutido se hubiera ocasionado antes del 31 de diciembre de 2001.
Por su parte, el artículo 2 [3] del Decreto 412 de 2004, señalaba que para que en los procesos contencioso administrativos tributarios, aduaneros y cambiarios en única o primera instancia ante el Tribunal procediera la conciliación del 50% del mayor impuesto discutido, era necesario que el acto administrativo con el cual se agotó la vía gubernativa se hubiera notificado antes del 31 de diciembre de 2001. Y, el artículo 3 [4] ibídem exigía igual requisito para que fueran procedentes las conciliaciones del 50% del mayor impuesto discutido en los procesos contencioso administrativos tributarios, aduaneros y cambiarios en segunda instancia ante el Consejo de Estado.
Aunque el demandante solicitó la nulidad de la frase "y el acto administrativo con el cual se agotó la vía gubernativa haya sido notificado antes del 31 de diciembre de 2001", contenida en los artículos 2 [3] y 3 [4] del Decreto 412 de 2004, su inconformidad sólo se dirigió contra las expresiones "con el cual se agotó la vía gubernativa" de las normas en mención, pues consideró que la exigencia de la notificación del acto que agotó la vía gubernativa no se encontraba prevista en el artículo 38 de la Ley 863 de 2003.
Pues bien, en sentencia de 13 de octubre de 2005, expediente 14615, Consejera Ponente doctora Ligia López Díaz, la Sala anuló la expresión "con el cual se agotó la vía gubernativa" del artículo 2 [3] del Decreto 412 de 2004, por las siguientes razones:
El impuesto discutido a que hacía referencia el artículo 38 de la Ley 863 de 2003, es el que se encuentra en controversia, la cual surge con ocasión del proceso de determinación oficial del tributo.
El artículo 38 de la Ley 863 no se refería al impuesto causado, que es el que produce cuando se realiza el hecho generador previsto en la ley, sino al gravamen que se está discutiendo, pues la norma regulaba un trámite para la terminación anticipada de una controversia jurídica en torno al mayor impuesto determinado por la Administración y sobre el que existe desacuerdo por parte del contribuyente.
El término "ocasionado", que utilizó el legislador para referirse al impuesto discutido, sobre el cual debe aplicarse el porcentaje a conciliar, es distinto al concepto de "causación" del impuesto. Ello es así, porque el impuesto discutido ocasionado es la diferencia que existe entre el impuesto liquidado por el contribuyente y el determinado por la Administración en el acto oficial de liquidación. Y, el impuesto causado tiene relación con la ocurrencia del hecho definido por el legislador como generador del tributo, sin que haya intervenido la Administración.
La controversia queda planteada cuando el administrado hace uso de los recursos o ejercita directamente las acciones contenciosas para controvertir o discutir el acto administrativo de determinación del tributo. Sin embargo, el impuesto discutido se entiende ocasionado con la notificación de la liquidación oficial.
En consecuencia, el requisito del artículo 38 de la Ley 863 de 2003 para acceder a la conciliación del 50% del mayor impuesto discutido y la totalidad de las sanciones e intereses, consistente en que el impuesto discutido se haya ocasionado antes del 31 de diciembre de 2001, significa que el acto administrativo en el cual se determinó el impuesto objeto de discusión debió notificarse antes de dicha fecha.
La norma acusada cambió el requisito legal al exigir que el acto administrativo con el cual se agotó la vía gubernativa debía notificarse antes del 31 diciembre de 2001, porque con ello hizo referencia a la necesidad de que el administrado haya interpuesto recurso de reconsideración, lo cual no es obligatorio en todos los casos[1], ni corresponde a la actuación que dio origen a la discusión, motivo por el cual se apartó de la Ley.
A su vez, en sentencia de 13 de octubre de 2005, expediente 14530, Consejero Ponente doctor Juan Ángel Palacio Hincapié, la Sala anuló la expresión "con el cual se agotó la vía gubernativa" del artículo 3 [4] del Decreto 412 de 2004, por las mismas razones expuestas en el fallo de esa fecha que anuló idéntica expresión del artículo 2 [3] ibídem. Sin embargo, en la sentencia del expediente 14530, la Sala efectuó también las precisiones que siguen:
El impuesto discutido debe analizarse dentro del proceso de determinación oficial del tributo. Y, es con la notificación del acto administrativo de determinación del impuesto a cargo del contribuyente cuando surge el mayor impuesto, el cual puede ser objeto de discusión por parte del contribuyente.
El mayor impuesto se transforma en impuesto discutido, cuando el administrado, inconforme con la determinación oficial del tributo, hace uso de los recursos o ejercita las acciones contenciosas para controvertir o discutir el acto administrativo correspondiente.
El impuesto discutido es ocasionado o tiene su origen cuando surge un mayor impuesto determinado por la Administración, es decir, cuando se profiere el acto administrativo que modifica la declaración privada presentada por el contribuyente, el cual debe notificarse al interesado.
La norma acusada cambió el requisito legal para que procediera la conciliación del 50% del mayor impuesto discutido y el valor total de las sanciones e intereses, pues en lugar de prever que el impuesto discutido se hubiera ocasionado antes del 31 de diciembre de 2001, dispuso que antes de esa fecha debía notificarse el acto que agotó la vía gubernativa, lo que implica la necesidad de que el administrado haya hecho uso del recurso de reconsideración, lo cual no es exigido por la norma superior.
Dado que los fallos de 13 de octubre de 2005, expedientes 14615 y 14530, declararon la nulidad de las expresión "con el cual se agotó la vía gubernativa" de los artículos 2 [3] y 3 [4] del Decreto 412 de 2004, respectivamente y según el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, las sentencias que declaran la nulidad producen efectos de cosa juzgada erga omnes, la Sala se estará a lo resuelto en las mencionadas providencias.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A
ESTÉSE A LO RESUELTO en las sentencias de la Sala de 13 de octubre de 2005, expedientes 14615 y 14530, que declararon la nulidad de la expresión "con el cual se agotó la vía gubernativa" de los artículos 2 [3] y 3 [4] del Decreto 412 de 2004, respectivamente.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ LIGIA LÓPEZ DÍAZ
Presidente
MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ
[1]De conformidad con el parágrafo del artículo 720 del Estatuto Tributario, cuando se hubiere atendido en debida forma el requerimiento especial y no obstante se practique liquidación oficial, el contribuyente podrá prescindir del recurso de reconsideración y acudir directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa