100Consejo de EstadoConsejo de Estado10010001143SENTENCIAPRIMERA11001032400020040007701200716/08/2007SENTENCIA__PRIMERA__11001032400020040007701__2007_16/08/2007100011432007CANCELACION DE AUTORIZACION A EPS DE LA EAAB - Legalidad ante ineficiencia y sostenibilidad financiera o carencia de personería y prohibición de prestación a sus propios trabajadores / EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTA - Legalidad del decreto que canceló la autorización a su EPS / EMPRESA PRESTADORA DE SALUD - Cancelación de autorización: legalidad Se observa que todas esas disposiciones son de orden constitucional (artículos 29, 48, 49 y 87), sin que se invoque como violada disposición alguna de orden legal o reglamentario que desarrolle tales cánones supremos, ni siquiera de las leyes en que se funda la expedición del mismo, pues de darse la infracción de una de esas normas constitucionales, ello pasaría por la vulneración de las disposiciones legales que sean pertinentes a la materia de que tratan aquellos. A lo anterior se ha de agregar que según la parte motiva del decreto acusado, la separación de los estados financieros entre la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá y el Servicio Médico y Odontológico de la EAAB, como Entidad Adaptada al Sistema de Seguridad Social en Salud, fue una de las varias circunstancias que condujeron a la decisión tomada mediante dicho decreto, de las cuales aparecen como más relevantes las concernientes a los aspectos financieros, de eficiencia y sostenibilidad económica del servicio dentro de parámetros racionales y compatibles con los costos normales en el sector del sistema obligatorio de salud. Como agravante de esa situación de ineficiencia financiera encontrada en el referido diagnóstico se da el hecho de que a partir de 21 de mayo de 1996 no se permiten nuevas afiliaciones en la EAS, de donde el grupo de afiliados es un grupo cerrado que disminuye con el tiempo, por ende esa empresa adaptada está destinada a desaparecer por sustracción de materia. Asimismo, funcionaba como una dependencia de la EAAB y por ello no tenía personería jurídica ni patrimonio propio, luego quien se obligaba frente a terceros siempre era la EAAB, la cual era en últimas contrataba los servicios de salud para los niveles II, III y IV con empresas prestadoras del servicio de salud. Además, en la fecha en que fue expedido el decreto, 8 de enero de 2004, estaba rigiendo el artículo 53 de la Ley 812 de 2003, Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario, pues fue declarado inexequible en sentencia C-305 de 30 de marzo de 2004, a cuyo tenor "Prohíbese la prestación de cualquier plan adicional o complementario de servicio de salud, en forma directa, por parte de cualquier entidad estatal, frente a sus propios trabajadores, con excepción de aquellos que hacen parte de los regímenes de excepción contemplados en la Ley 10051 de 1993". En esa sentencia no se señaló el sentido de sus efectos en el tiempo, de allí que daba asumirse como con efectos ex -nunc. En resumen, los cargos de la demanda no prosperan. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA Bogotá, D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil siete (2007)
Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadRAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETAJUAN DAVID VELASCO KERGUELENnulidad del Decreto 0010 de 8 de enero de 2004, expedido por el Gobierno Nacional, "por medio el cual se cancela la autorización otorgada al Servicio Médico y Odontológico de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, ESP, para continuar prestando servicios de salud en los términos del Capítulo II del Decreto 1890 de 1995 y se ordena su liquidación".Identificadores10010001144true1438Versión original10001144Identificadores

Fecha Providencia

16/08/2007

Sección:  PRIMERA

Consejero ponente:  RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Norma demandada:  nulidad del Decreto 0010 de 8 de enero de 2004, expedido por el Gobierno Nacional, "por medio el cual se cancela la autorización otorgada al Servicio Médico y Odontológico de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, ESP, para continuar prestando servicios de salud en los términos del Capítulo II del Decreto 1890 de 1995 y se ordena su liquidación".

Demandante:  JUAN DAVID VELASCO KERGUELEN


CANCELACION DE AUTORIZACION A EPS DE LA EAAB - Legalidad ante ineficiencia y sostenibilidad financiera o carencia de personería y prohibición de prestación a sus propios trabajadores / EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTA - Legalidad del decreto que canceló la autorización a su EPS / EMPRESA PRESTADORA DE SALUD - Cancelación de autorización: legalidad

Se observa que todas esas disposiciones son de orden constitucional (artículos 29, 48, 49 y 87), sin que se invoque como violada disposición alguna de orden legal o reglamentario que desarrolle tales cánones supremos, ni siquiera de las leyes en que se funda la expedición del mismo, pues de darse la infracción de una de esas normas constitucionales, ello pasaría por la vulneración de las disposiciones legales que sean pertinentes a la materia de que tratan aquellos. A lo anterior se ha de agregar que según la parte motiva del decreto acusado, la separación de los estados financieros entre la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá y el Servicio Médico y Odontológico de la EAAB, como Entidad Adaptada al Sistema de Seguridad Social en Salud, fue una de las varias circunstancias que condujeron a la decisión tomada mediante dicho decreto, de las cuales aparecen como más relevantes las concernientes a los aspectos financieros, de eficiencia y sostenibilidad económica del servicio dentro de parámetros racionales y compatibles con los costos normales en el sector del sistema obligatorio de salud. Como agravante de esa situación de ineficiencia financiera encontrada en el referido diagnóstico se da el hecho de que a partir de 21 de mayo de 1996 no se permiten nuevas afiliaciones en la EAS, de donde el grupo de afiliados es un grupo cerrado que disminuye con el tiempo, por ende esa empresa adaptada está destinada a desaparecer por sustracción de materia. Asimismo, funcionaba como una dependencia de la EAAB y por ello no tenía personería jurídica ni patrimonio propio, luego quien se obligaba frente a terceros siempre era la EAAB, la cual era en últimas contrataba los servicios de salud para los niveles II, III y IV con empresas prestadoras del servicio de salud. Además, en la fecha en que fue expedido el decreto, 8 de enero de 2004, estaba rigiendo el artículo 53 de la Ley 812 de 2003, Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario, pues fue declarado inexequible en sentencia C-305 de 30 de marzo de 2004, a cuyo tenor "Prohíbese la prestación de cualquier plan adicional o complementario de servicio de salud, en forma directa, por parte de cualquier entidad estatal, frente a sus propios trabajadores, con excepción de aquellos que hacen parte de los regímenes de excepción contemplados en la Ley 10051 de 1993". En esa sentencia no se señaló el sentido de sus efectos en el tiempo, de allí que daba asumirse como con efectos ex -nunc. En resumen, los cargos de la demanda no prosperan.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil siete (2007)

Radicación número: 11001-03-24-000-2004-00077-01

Actor: JUAN DAVID VELASCO KERGUELEN

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: ACCION DE NULIDAD

La Sala decide, en única instancia, la demanda que en ejercicio de la acción instituida en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo ha sido interpuesta para que se declare la nulidad de un decreto expedido por el Gobierno Nacional.

I.- LA DEMANDA

El ciudadano Juan David Velasco Kerguelén, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del C. C. A., presentó demanda para que en proceso de única instancia, la Sala acceda a las siguientes

1. Pretensiones

1.1. Que declare la nulidad del Decreto 0010 de 8 de enero de 2004, expedido por el Gobierno Nacional, "por medio el cual se cancela la autorización otorgada al Servicio Médico y Odontológico de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, ESP, para continuar prestando servicios de salud en los términos del Capítulo II del Decreto 1890 de 1995 y se ordena su liquidación".

1.2. Una vez ejecutoriada la sentencia que le ponga fin a la presente acción, se comunique a las autoridades administrativas que profirieron el acto, para los efectos legales consiguientes.

2. - Normas violadas y concepto de la violación

Señala como violados los artículos 29, 48, 49 y 87 de la Constitución Política, y 24 de la Ley 795 de 2003, porque a su juicio el decreto viola los derechos constitucionales al debido proceso, al derecho a la salud y su funcionamiento, y por no atender lo expresado por los tribunales contenciosos en acción de cumplimiento en el sentido de que existía la separación de los estados financieros entre la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá y el Servicio Médico y Odontológico de la EAAB, como Entidad Adaptada al Sistema de Seguridad Social en Salud, ante lo cual nunca se ameritaba la cancelación y liquidación del referido servicio, de modo que al aducirse lo contrario en el decreto acusado se dio una falsa motivación del mismo.

II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

1.- El Ministerio de Protección Social, en representación de la Nación por ser firmante del decreto acusado, manifiesta que se opone a las pretensiones de la demanda, pues el decreto fue expedido con fundamento en un documento de la Superintendencia Nacional de Salud contentivo de un análisis financiero del aludido servicio médico, donde se demuestra que presenta costos excesivos respecto de la Unidad de Pago por Capitación que recibe del Sistema General de Seguridad Social en Salud; que la misma Gerente General de la E.A.A.B E.S.P. solicitó a dicha Superintendencia la revocatoria del certificado de funcionamiento de la dependencia del mencionado Servicio Médico y Odontológico de esa empresa, anexando para el efecto el informe de la Dirección de Entidades Promotoras de Salud de la Superintendencia, la cual es, por lo demás, la encargada de evaluar las instituciones adaptadas que cumplen los requisitos administrativos y financieros para continuar prestando el servicio de salud.

Además, el decreto establece el procedimiento para la liquidación salvaguardando el debido proceso respecto de los intereses y derechos que puedan resultar afectados, de modo que no se violan las normas constitucionales invocadas en la demanda.

III.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

1. La apoderada del Ministerio de la Protección Social sostiene que surtido el debate probatorio no se estableció de manera clara la manifiesta violación de las normas superiores, ni mucho menos se probó la falta de motivación en la expedición del decreto acusado, por lo tanto solo le resta reafirmar los argumentos esgrimidos en la contestación de la demanda, los cuales retoma en lo sustancial (folios 123 y 124).

2.- La Sociedad de Pensionados de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, por intermedio de su representante legal, presentó escrito de coadyuvancia de la demanda, en orden a lo cual se refiere a las sentencias de 30 de octubre de 2003, expediente núm. 2003-1435; 3 de junio de 2004, expediente núm. 2003-854 y de 3 de junio, expediente 2003-892, todas proferidas en acción de cumplimiento por esta Corporación y allegadas como prueba al proceso por el actor, en las dice que se dio por cumplida la separación de los recursos correspondientes al servicio médico odontológico de los obtenidos en las actividades que le competen como empresa prestadora de servicios; con lo cual afirma la coadyuvante que se desvirtúan las razones aducidas por el Gobierno para liquidar la entidad adaptada, lo que aunado a la falta de un estudio concienzudo y profundo para tomar la decisión de liquidar la EAS y a la inexacta lectura de la comunicación 17926 de 28 de noviembre de 2003 viene a configurar la falsa motivación del decreto y una decisión arbitraria, pues sólo se basó en la solicitud de la Gerente de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá.

Cita un concepto de 9 de agosto de 1995 dado por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, sin indicar su referencia, sobre los gastos producidos en exceso en la prestación del aludido servicio y respalda la violación de los artículos 29, 48, 49 y 55 de la Constitución Política invocada en la demanda, de donde solicita que se declare la nulidad del acto enjuiciado.

IV.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

El Procurador Primero Delegado ante la Corporación advierte que el Servicio Médico y Odontológico de la E.A.A. de Bogotá adquirió el status de entidad adaptada para continuar prestando servicios de salud en los términos de los artículos 236 de la Ley 100 de 1993 y 10 del Decreto 1890 de 1995, en virtud de la autorización otorgada por el Gobierno nacional mediante Decreto 897 de 1996, con sustento en el concepto técnico de la Superintendencia Nacional de Salud, a quien a su vez le corresponde evaluar el cumplimiento de los requisitos administrativos y financieros de esas entidades para seguir prestando dichos servicios.

En ejercicio de esas funciones fue que puso en conocimiento del Ministerio de la Protección Social los resultados de una posterior evaluación de esa entidad adaptada, en comunicación 172926 de 28 de noviembre de 2003 en la que da cuenta del incumplimiento de tales requisitos y de la solicitud de revocatoria de la autorización que le había sido otorgada, elevada por la gerente de la E.A.A.B., situación ésta y no otra que fue la que originó la cancelación de la autorización y la liquidación del servicio en comento; decisión que fue tomada en legal forma y en virtud de las atribuciones conferidas en los artículos 154 y 230 de la Ley 100 de 1993, 53 de la Ley 812 de 2003 y 10, parágrafo, del decreto 1890 de 1995, amén de que la ley prohíbe la presentación de cualquier plan adicional o complementario de servicio de salud, en forma directa por cualquier entidad estatal frente a los mismos trabajadores, en los términos del artículo 63 de la Ley 812 de 2003.

Por lo tanto, solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda.

VI.- DECISIÓN

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

1.- El acto acusado

El Decreto Núm. 0010 de 8 de enero de 2004 fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas por los artículos 154 y 230 de la Ley 100 de 1993, 53 de la Ley 812 de 2003 y el parágrafo 2º del artículo 10 del Decreto 1890 de 1990. Mediante el mismo, previa motivación específica, se dispuso, en resumen, cancelar la autorización otorgada al Servicio Médico y Odontológico de la EAAB, ESP, para continuar prestando servicios de salud en los términos del Capitulo II del Decreto 1890 de 1995; señalar las reglas aplicables para su liquidación, el responsable de esa liquidación, y los diferentes aspectos atinentes al traslado de sus afiliados. Sus fundamentos de hecho y de derecho son los siguientes:

"Que el Gobierno Nacional, mediante Decreto 897 de 1996, previa verificación del cumplimiento de los requisitos de ley, autorizó al Servicio Médico y Odontológico de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá SP, para continuar prestando servicios de salud, como entidad adaptada, en los términos del Capítulo II del Decreto 1890 de 1995.

Que mediante Comunicación número 172926 del 28 de noviembre de 2003, la superintendencia Nacional de Salud informa al Ministerio de la Protección Social que la Empresa de Acueducto y alcantarillado de Bogotá, ESP, no ha acreditado los recursos correspondientes a su actividad ordinaria y los recursos correspondientes al Servicio Médico y Odontológico de la Empresa y que del análisis de la situación financiera del citado Servicio con corte a 30 de septiembre de 2003, se observa que presenta 'costos administrativos, respecto a la Unidad de pago por capitación que recibe del SGSSS' lo que 'genera una situación crítica en materia de costos para la EAS, que hace inviable su continuidad dentro del Sistema General de Seguridad Social' y concluye el incumplimiento del compromiso de financiar el Plan Obligatorio de Salud con la Unidad de Pago por Capitación y los pagos compartidos señalados en el numeral 5 del artículo 10 del Decreto 1890 de 1995, razón por la cual, 'no podría continuar prestando los servicios de salud como entidad adaptada y en consecuencia procedería la revocatoria de la autorización';

Que de acuerdo con los previsto en el parágrafo segundo del artículo 10 del Decreto 1890 de 1995, cuando las entidades que se adapten dejen de cumplir los requisitos previstos en el citado artículo, no podrán continuar prestando el servicio como entidades adaptadas. En este evento debe procederse a la liquidación de la entidad o de la dependencia que preste los servicios de salud o ampare a sus afiliados riesgos de enfermedad general y maternidad".

2.- Competencia de la Sala

Se trata, entonces, de un decreto ejecutivo de orden nacional y sin cuantía alguna en sus disposiciones que afecte de manera directa a personas determinadas, por ende su control jurisdiccional le corresponde a la Sala mediante acción de nulidad, en proceso ordinario de única instancia.

3.- Examen de los cargos

De ese decreto dice el actor que viola los artículos 29, 48, 49 y 87 de la Constitución Política, y 24 de la Ley 795 de 2003, porque a su juicio vulnera los derechos constitucionales al debido proceso, al derecho a la salud y su funcionamiento y no atiende lo expresado en sentencias de acción de cumplimiento en el sentido que existía la separación de los estados financieros entre la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá y el Servicio Médico y Odontológico de la EAAB, como Entidad Adaptada al Sistema de Seguridad Social en Salud, ante lo cual nunca se ameritaba la cancelación y liquidación del referido servicio, de modo que al aducirse lo contrario en el decreto acusado se dio una falsa motivación del mismo.

Se observa que todas esas disposiciones son de orden constitucional (artículos 29, 48, 49 y 87), sin que se invoque como violada disposición alguna de orden legal o reglamentario que desarrolle tales cánones supremos, ni siquiera de las leyes en que se funda la expedición del mismo, pues de darse la infracción de una de esas normas constitucionales, ello pasaría por la vulneración de las disposiciones legales que sean pertinentes a la materia de que tratan aquellos, como son lo concerniente al debido proceso, en lo que hace al artículo 29; la seguridad social (artículo 48), la atención de la salud y el saneamiento ambiental como servicios públicos a cargo del Estado (artículo 49), y la acción de cumplimiento (artículo 87), asuntos todos que comprenden varios aspectos y que están sujetos a desarrollo legal y reglamentario, por cierto en forma extensa, además de que el último de esos preceptos no guarda relación con el objeto o contenido del decreto acusado

A lo anterior se ha de agregar que según la parte motiva del decreto acusado, la separación de los estados financieros entre la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá y el Servicio Médico y Odontológico de la EAAB, como Entidad Adaptada al Sistema de Seguridad Social en Salud, fue una de las varias circunstancias que condujeron a la decisión tomada mediante dicho decreto, de las cuales aparecen como más relevantes las concernientes a los aspectos financieros, de eficiencia y sostenibilidad económica del servicio dentro de parámetros racionales y compatibles con los costos normales en el sector del sistema obligatorio de salud; circunstancias que se encuentran detalladamente documentada en el informe titulado "DIAGNÓSTICO DE EVALUACIÓN Y ANÁLISIS DE CARÁCTER TÉCNICO Y LEGAL DOBRE EL SERVICIO MEDICO DEL ACUEDUCTO DE BOGOTA" a cargo de "EAS-ACUEDUCTO DE BOGOTA -Entidad adaptada para la prestación de servicios de salud", cuya copia milita en cuaderno anexo, contentivo de los antecedentes administrativos del decreto; cuyas conclusiones en estos aspectos, que son los sustanciales y determinantes en la viabilidad de toda entidad que está sujeta a los principios de eficiencia y eficacia, como todas las empresas y organizaciones prestadoras de servicios públicos, y de las que se hace una síntesis en las consideraciones del decreto enjuiciado, no han sido desvirtuadas por el actor. Justamente, el artículo 365 de la Constitución Política manda que "Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional". (subrayas de la Sala)

Como agravante de esa situación de ineficiencia financiera encontrada en el referido diagnóstico se da el hecho de que a partir de 21 de mayo de 1996 no se permiten nuevas afiliaciones en la EAS, de donde el grupo de afiliados es un grupo cerrado que disminuye con el tiempo, por ende esa empresa adaptada está destinada a desaparecer por sustracción de materia.

Asimismo, funcionaba como una dependencia de la EAAB y por ello no tenía personería jurídica ni patrimonio propio, luego quien se obligaba frente a terceros siempre era la EAAB, la cual era en últimas contrataba los servicios de salud para los niveles II, III y IV con empresas prestadoras del servicio de salud.

Además, en la fecha en que fue expedido el decreto, 8 de enero de 2004, estaba rigiendo el artículo 53 de la Ley 812 de 2003, Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario, pues fue declarado inexequible en sentencia C-305 de 30 de marzo de 2004, a cuyo tenor "Prohíbese la prestación de cualquier plan adicional o complementario de servicio de salud, en forma directa, por parte de cualquier entidad estatal, frente a sus propios trabajadores, con excepción de aquellos que hacen parte de los regímenes de excepción contemplados en la Ley 10051 de 1993". En esa sentencia no se señaló el sentido de sus efectos en el tiempo, de allí que daba asumirse como con efectos ex -nunc.

En resumen, los cargos de la demanda no prosperan, toda vez que el actor no ha demostrado la violación de los artículos invocados en ellos, de allí que en consonancia con el concepto del Ministerio Público se deban negar las pretensiones de la misma, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta sentencia.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

NIEGASE la nulidad del Decreto 0010 de 8 de enero de 2004 "por medio el cual se cancela la autorización otorgada al Servicio Médico y Odontológico de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, ESP, para continuar prestando servicios de salud en los términos del Capítulo II del Decreto 1890 de 1995 y se ordena su liquidación", solicitada por el ciudadano Juan David Velasco Kerguelén.


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Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 16 de agosto de 2007.

MARTHA SOFIA SANZ TOBON CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARCO ANTONIO VELILLA M.