SENTENCIA 110010324000200300531 01 de 2009

100Consejo de EstadoConsejo de Estado10010001078SENTENCIAPRIMERA110010324000200300531 01200910/09/2009SENTENCIA__PRIMERA__110010324000200300531 01__2009_10/09/2009100010782009CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Bogot� D.C., diez (10) de septiembre del dos mil nueve (2009). Consejera Ponente: MARTHA SOF�A SANZ TOB�N REF: Expediente n�m. 110010324000200300531 01 Acci�n: Nulidad. Actor: CARLOS FERNANDO MU�OZ CASTRILL�N

Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadMARTHA SOF�A SANZ TOB�NCARLOS FERNANDO MU�OZ CASTRILL�NAcci�n de nulidad contra apartes del art�culo 64 del Decreto 3075 de 1997 proferido por el Gobierno NacionalIdentificadores10010001079true1376Versi�n original10001079Identificadores

Norma demandada: �Acci�n de nulidad contra apartes del art�culo 64 del Decreto 3075 de 1997 proferido por el Gobierno Nacional

Decide la Sala, en �nica instancia, la demanda incoada por CARLOS FERNANDO MU�OZ CASTRILL�N en ejercicio de la acci�n de nulidad consagrada en el art�culo 84 del C.C.A., contra apartes del art�culo 64 del Decreto 3075 de 1997 proferido por el Gobierno Nacional y la Resoluci�n 16563 del 5 de agosto del 2002, mediante la cual el Director General del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos-INVIMA estableci� �� los requisitos necesarios para la aprobaci�n de las licencias y registros de importaci�n del az�car de ca�a o de remolacha azucarera en estado s�lido, en bruto sin aromatizar ni colorear que comprende (az�car crudo, az�car blanco y el az�car blanco especial) y los dem�s az�cares que comprenden (az�car de ca�a o de remolacha azucarera refinado)�.

La parte actora considera que los actos acusados violan los art�culos 84, 121 y 122 de la Constituci�n Pol�tica; 301 de la Ley 9� de 1979; 245 de la Ley 100 de 1993; 11, 13, 57, 58 y 59 de la Ley 489 de 1998; y 5�, numeral 13 del Decreto 2553 de 1999 y para el efecto estructur� los siguientes cargos:

Primer cargo.-Sostiene que el aparte que se acusa del art�culo 64 del Decreto 3075 de 1997, adem�s de se�alar que corresponde al INVIMA el otorgamiento de los vistos buenos para la importaci�n de alimentos, le entrega la facultad de fijar los requisitos sanitarios para la aprobaci�n de las licencias de importaci�n, as� como la de delegar esta facultad en otra autoridad p�blica o en las entidades territoriales.

Se refiere a que mediante la Ley 9� de 1979 se expidi� el llamado C�digo Sanitario, la cual dedic� el T�tulo V a los alimentos y regul� en extenso su producci�n, manipulaci�n, transformaci�n, conservaci�n, almacenamiento, transporte, expendio, consumo, importaci�n y exportaci�n.

Que el art�culo 300 de la ley en cita dispuso que la importaci�n de alimentos deber� respaldarse con un certificado del pa�s de origen, expedido por la autoridad sanitaria del mismo, autenticado ante el Consulado de Colombia o el del pa�s amigo m�s cercano, en el que se indique su aptitud para el consumo humano.

Que, por su parte, el art�culo 301 ib�dem, se�al� que los Ministerios de Salud y de Agricultura, de manera conjunta, establecer�n los requisitos sanitarios que deber�n cumplir los productos de importaci�n y exportaci�n a que se refiere el T�tulo V, mandato que fue atendido mediante el Decreto 3075 de 1997, en el que se hizo una extensa regulaci�n sobre el proceso de importaci�n y se dispuso, entre otras cosas, la exigencia de registro o certificado sanitario, la realizaci�n de inspecci�n sanitaria e inspecci�n f�sica a la mercanc�a, la realizaci�n de an�lisis de laboratorio, etc.

Considera que mediante la Ley 9� de 1979 y su Decreto Reglamentario 3075 de 1997 se regul� completamente, desde el punto de vista sanitario, el proceso de importaci�n de alimentos, se se�alaron los requisitos y procedimientos para su adelantamiento y quedaron pendientes, �nicamente, los aspectos operativos y ejecutivos del procedimiento, cuya realizaci�n corresponde al INVIMA.

En consecuencia, considera que el aparte acusado del art�culo 64 del Decreto 3075 de 1997 resulta contrario al art�culo 84 de la Constituci�n Pol�tica, pues habilita a otra autoridad para continuar efectuando regulaciones en asuntos que ya hab�an sido regulados ampliamente de manera general.

Segundo cargo.-Menciona que el art�culo 301 de la Ley 9� de 1979 es de una claridad meridiana cuando dispone que la regulaci�n, en aspectos sanitarios, de los procesos de importaci�n de alimentos, materias primas, bebidas e insumos asociados correspond�a a los Ministerios de Salud y de Agricultura, raz�n por la cual el art�culo 64 del Decreto 3075 de 1997, en el aparte que se demanda, es violatorio de dicha norma superior.

Agrega que el art�culo 245 de la Ley 100 de 1993 se�ala que el INVIMA es un establecimiento p�blico de car�cter cient�fico y tecnol�gico, cuyo objeto es laejecuci�nde pol�ticas en materia de vigilancia sanitaria y control de calidad de los productos sometidos a su vigilancia (car�cter y objeto que reitera el Decreto 1290 de 1994 en su art�culo 1�); y que el Gobierno Nacional reglamentar� el r�gimen de registros y licencias, as� como el r�gimen de vigilancia sanitaria de los productos de que trata el objeto del INVIMA.

Considera que ejecutar no es sin�nimo de fijar; que la fijaci�n de la pol�tica en materia de vigilancia sanitaria, conforme al inciso 2 del art�culo 245 de la Ley 100 de 1993, es competencia del Gobierno Nacional mediante la expedici�n de reglamentos generales (art�culo 58 de la Ley 489 de 1998); que la ejecuci�n implica la realizaci�n de tareas operativas, para el caso de vigilancia y control del cumplimiento de esos reglamentos generales; y que es natural que al INVIMA s�lo correspondan las tareas operativas de vigilancia y control (que no de fijaci�n de pol�ticas generales mediante la expedici�n de reglamentos), pues su car�cter es el de un organismo eminentemente t�cnico y cient�fico y no pol�tico (como s� lo son los ministerios).

Anota que el t�rmino Gobierno Nacional no puede entenderse en sentido amplio, pues el mismo cuenta con definici�n y precisi�n normativa expresa, esto es, en el art�culo 115, inciso 2 de la Constituci�n Pol�tica, que indica que est� formado por el Presidente de la Rep�blica, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos y que el Presidente y el ministro o director correspondiente, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno.

Sostiene que para este aspecto resulta relevante lo dispuesto en el art�culo 28 del C�digo Civil, en el sentido de que las palabras utilizadas en c�digos y leyes habr�n de entenderse en su sentido natural y obvio, salvo que el legislador los haya definido expresamente, como lo hizo el art�culo 115 de la Constituci�n Pol�tica.

Dice que se confirma as� la ilegalidad relativa al objeto de la norma acusada, pues en su contenido material resulta contraria a los mandatos de las normas superiores en que debi� fundarse (art�culos 301 de la Ley 9� de 1979 y 245 de la Ley 100 de 1993).

Menciona que el comercio exterior, en general, exige en su regulaci�n del concurso de las m�s altas autoridades del Estado y de los poderes p�blicos.

Que la Constituci�n Pol�tica se�ala que, entre otros, en los asuntos de comercio exterior el Congreso, mediante leyes marco o cuadro, dictar� las normas generales a las que habr� de sujetarse el Gobierno en su regulaci�n (art�culo 150-19) y que el Gobierno Nacional, por medio de decretos y con sujeci�n a esas normas generales, hace efectiva la regulaci�n que encuentra m�s conveniente para los intereses nacionales.

Se�ala que el tema del comercio exterior fue objeto de regulaci�n en la Ley 7� de 1991, cuyo art�culo 1� dispuso que las disposiciones aplicables al comercio exterior ser�an dictadas por el Gobierno Nacional, fijando los principios que deb�an consultarse, siendo responsabilidad del Gobierno Nacional regular las importaciones y las exportaciones.

A�ade que el art�culo 5�, numeral 13 del Decreto 2553 de 1999, en armon�a con el art�culo 115 de la Constituci�n Pol�tica, establece que es el Gobierno, para este caso el Presidente y los Ministros de Salud (hoy de Protecci�n Social) y Agricultura, el �nico competente para introducir requisitos a las importaciones, asunto respecto del cual el acto acusado otorg� competencia a autoridad diferente.

Se refiere a las figuras de delegaci�n y desconcentraci�n de funciones y responsabilidades administrativas, para concluir que la primera exige norma legal que as� lo disponga y que es la figura administrativa por medio de la cual se transfieren competencias a otros �rganos o entidades y que la segunda exige norma que la autorice y que es la figura administrativa por medio de la cual se entregan funciones a los subalternos o a otros colaboradores.

Insiste en que en materia de requisitos sanitarios la importaci�n y exportaci�n de alimentos habr� de ser regulada por los Ministerios de Salud y de Agricultura, sin que el art�culo 301 de la Ley 9� de 1979 ni ninguno otro permita a �stos delegarla en otras autoridades, mandato reiterado en el art�culo 245 de la Ley 100 de 1993, codificaci�n que tampoco autoriz� delegarla.

Que en los asuntos referentes al comercio exterior la Ley 7� de 1991 dispone que es tarea del Gobierno Nacional regular esa materia, sin que lo faculte para delegarla en otra autoridad.

Anota que por mandato de la Ley 100 de 1993 el INVIMA se cre� como un establecimiento p�blico con funciones estrictamente cient�ficas y t�cnicas, referentes a la vigilancia sanitaria.

Que fiel a ese car�cter de instituci�n de car�cter cient�fico y t�cnico el ejecutivo, al ejercer las facultades dadas por el art�culo 248-7 de la Ley 100 de 1993, no asign� facultad normativa alguna al INVIMA en el Decreto Ley 1290 de 1994.

Considera que no puede confundirse, como lo hace el INVIMA en su resoluci�n, la elaboraci�n de normas de calidad o de directrices con la expedici�n de reglamentos de car�cter general; que es obvio que no se haya entregado al INVIMA la facultad de expedir reglamentos generales, pues los negocios, seg�n sea su naturaleza, son repartidos entre los ministerios y los departamentos administrativos por el Presidente de la Rep�blica (Ley 489 de 1998), los cuales tienen como objetivo primordial la formulaci�n de pol�ticas, planes generales, programas y proyectos del sector administrativo que dirigen (art�culo 58), por lo cual son funciones de tales organismos, entre otras, preparar los proyectos de ley relacionados con su ramo, preparar los proyectos de decreto y resoluciones ejecutivas que deban dictarse en ejercicio de las atribuciones que corresponden al Presidente de la Rep�blica como suprema autoridad administrativa y participar en la pol�tica del Gobierno en los temas que les corresponden y adelantar su ejecuci�n.

Afirma que en esa l�gica el art�culo 11 de la Ley 489 dispone que no podr� transferirse mediante delegaci�n la expedici�n de reglamentos de car�cter general, como tampoco las funciones que por su naturaleza o por mandato constitucional o legal no son susceptibles de delegaci�n; que en lo que respecta a las funciones presidenciales el art�culo 13 ib�dem, se�ala de manera expresa cu�les son las funciones que el Presidente puede delegar en sus ministros, directores de departamento administrativo, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado; y que entre esas funciones susceptibles de delegaci�n no se encuentran las atribuciones se�aladas en el art�culo 189, numerales 11 y 25 de la Constituci�n Pol�tica.

Tercer cargo.-Frente a la Resoluci�n 16563 del 5 de agosto del 2002, reitera que el art�culo 301 de la Ley 9� de 1979 se�ala que corresponde a los Ministerios de Agricultura y de Salud fijar los requisitos sanitarios que deben cumplir los alimentos, bebidas, materias primas e insumos asociados, objeto de importaci�n.

Pone de presente que la resoluci�n acusada regula asuntos de comercio exterior, concretamente, los referentes a la importaci�n de az�car, a la que le fija requisitos, aspecto este en el que el art�culo 15, numeral 13 del Decreto 2553 de 1999 reclama su fijaci�n mediante decreto que, adem�s de la firma del Presidente de la Rep�blica, debe llevar la del Ministro de Comercio Exterior y del ramo respectivo, para el caso, de Agricultura y de Salud.

A su juicio, la nulidad parcial que solicita del art�culo 64 del Decreto 3075 de 1997 conlleva tambi�n la de la Resoluci�n 16563 del 5 de agosto del 2002, por falta de competencia del INVIMA para expedirla, ya que los art�culos 11 y 13 de la Ley 489 de 1998 no contemplan la posibilidad de delegar la facultad del Gobierno de expedir reglamentos generales, lo cual se encuentra en armon�a con el art�culo 8� del Decreto Ley 1290 de 1994, que contiene las funciones del Director del citado Instituto, cuyo ninguno de sus 15 numerales incluye la facultad de expedir reglamentaciones de car�cter general en asuntos sanitarios y mucho menos cuando est�n relacionados con los procesos de importaci�n de alimentos.

Cuarto cargo.-Expresa que la resoluci�n demandada se encuentra falsamente motivada, en cuanto no da claridad ni unifica la materia, ya que s�lo exige requisitos documentales frente al az�car y adem�s, en su art�culo 1� requiere documentos adicionales a los contemplados en el Decreto 3075 de 1997; y que as� las cosas, no se hac�a necesario que un acto como la resoluci�n cuestionada entrara a unificar lo que ya estaba suficientemente claro, m�xime cuando en ese mal llamado proceso de unificaci�n se fijaron requisitos

Agrega que en cuanto a los vistos buenos sanitarios para la importaci�n y exportaci�n de los productos sometidos a la vigilancia del INVIMA, su competencia es de dicho Instituto, seg�n el art�culo 4�, numeral 23 del Decreto Ley 1290 de 1994.

Que los art�culos 55 a 59 del Decreto 3075 de 1997 se�alan los requisitos documentales para todos los procesos de importaci�n, es decir, que ya se contaba con norma que unificaba y daba claridad en la materia.

Sostiene que de igual manera la resoluci�n est� falsamente motivada en cuanto a la responsabilidad del importador, pues en su segundo considerando indica que es necesario verificar la autenticidad de la documentaci�n que permita, adem�s de conocer al productor, responsabilizar al importador por la calidad e inocuidad del producto en cuesti�n.

Dice que la identificaci�n del importador, entendida como su individualizaci�n, est� contenida en documentos que han de entregarse al INVIMA o expedirse por ese organismo t�cnico, entre los que vale citar el registro o licencia de importaci�n, la declaraci�n de importaci�n, el acta de inspecci�n de mercanc�a, certificado de inspecci�n sanitaria y los resultados de los an�lisis de laboratorio.

Considera que no resulta cierto que el objetivo o motivaci�n que da lugar a la expedici�n del acto cuestionado lo sea el inter�s de individualizar al importador, pues se dispone de otros medios, previstos en la normativa vigente, suficientemente id�neos para el efecto.

Menciona que esa individualizaci�n, con miras a una eventual responsabilidad por aspectos relativos a la calidad e inocuidad del producto, se garantiza, no mediante una relaci�n de potenciales destinos del producto, que nadie garantiza ni exige sean cumplidos, sino mediante los mecanismos de control que a cargo del INVIMA contiene el Decreto 3075 de 1997, a saber, inspecci�n sanitaria, an�lisis de laboratorio e inspecci�n de la mercanc�a (art�culos 55 a 64).

Finalmente, dice que hay falsa motivaci�n cuando el Director del INVIMA indica como fundamento para expedir la resoluci�n acusada el art�culo 4�, numerales 4 y 7 del Decreto Ley 1290 de 1994, los cuales no le entregan competencia alguna, aspecto que debe ser evaluado al tenor de lo dispuesto en los art�culos 121 y 122 de la Constituci�n Pol�tica y teniendo en cuenta el principio administrativo seg�n el cual las competencias son taxativas y no anal�gicas ni extensivas.

- La NACI�N-MINISTERIO DE LA PROTECCI�N SOCIAL, en defensa del art�culo 64 del Decreto 3075 de 1997, aduce que dentro del contexto de los art�culos 49, 84 y 366 de la Constituci�n Pol�tica y 1�, literal a) de la Ley 9� de 1979, la norma acusada no hace otra cosa que asignar al INVIMA, como ente especializado en el �rea de la sanidad que deben observar, entre otros, los alimentos, la facultad de establecer los requisitos para efectos de aprobar las licencias sobre importaci�n de los alimentos dentro de los cuales no se encuentra el az�car y dada la especialidad de este producto, su naturaleza e implicaci�n en la salud, su asignaci�n es razonable, proporcional y adecuada al esp�ritu de la normativa constitucional y legal.

Cita apartes de la sentencia C-917 del 2002, en la que se precisa que si bien es cierto que la potestad reglamentaria la ejerce el Presidente de la Rep�blica, otros entes administrativos la pueden ejercer de manera residual.

Se�ala que es indudable que el Gobierno Nacional es el encargado de fijar las pol�ticas en materia de control y vigilancia sanitaria y que el INVIMA debe ejecutarlas de acuerdo con lo previsto en el art�culo 245 de la Ley 100 de 1993.

Expresa que el art�culo 64 del Decreto 3075 de 1997 fue expedido de acuerdo con lo establecido en el art�culo 245 de la Ley 100 de 1993, ya que reglament� la forma en la cual el INVIMA deb�a emitir las autorizaciones (vistos buenos de importaci�n eminentemente sanitarios) para la importaci�n de az�car.

Agrega que carece de fundamento la violaci�n del Decreto 3075 de 1997 sobre normas de comercio exterior, ya que, precisamente, el art�culo 64 que se acusa determina la competencia del INVIMA para establecer los requisitos de importaci�n de az�car en materia sanitaria y no de comercio exterior, por lo cual dice no hay contradicci�n con lo fijado por el Decreto 2553 de 1999.

Considera que tampoco puede hablarse de la violaci�n de los art�culos 11, 13, 57, 58 y 59 de la Ley 489 de 1998, ya que en este caso no se presenta una delegaci�n de funciones por parte del Gobierno Nacional con respecto al INVIMA, sino la reglamentaci�n de una funci�n de otorgamiento de vistos buenos de importaci�n en materia sanitaria, que de acuerdo con el Decreto Ley 1290 de 1994 puede ser ejercido por el Director General de ese Instituto que es el organismo cient�fico y t�cnico de car�cter sanitario.

Se refiere a que el numeral 7 del art�culo 8� del Decreto Ley 1290 de 1994 faculta al Director General del INVIMA para velar por la necesidad de la comunidad en materia de la calidad de los productos de competencia del Instituto, lo que se tradujo en la expedici�n de la Resoluci�n 16563 del 5 de agosto del 2002, en cuanto a la fijaci�n de requisitos para la importaci�n de az�car, con un criterio netamente sanitario, como lo es la funci�n del Instituto.

Que de igual manera, el numeral 11 ib�dem faculta al Director General del INVIMA para emitir los actos administrativos propios de su cargo, incluidos los relacionados con la expedici�n y modificaci�n de registros sanitarios y para fijar sus requisitos, si as� lo ha establecido el Gobierno Nacional, que en este caso lo hizo mediante el art�culo 64 del Decreto 3075 de 1997, al otorgarle la facultad de reglamentar los vistos buenos de importaci�n de az�car que, por tanto, es un acto propio de su cargo.

Por �ltimo, frente al cargo de falsa motivaci�n anota que el Director General del INVIMA dio cabal cumplimiento a lo previsto en el art�culo 64 del Decreto 3075 de 1997; que los fundamentos f�cticos para establecer requisitos diferentes para la importaci�n de az�car han sido la entrada al pa�s en los �ltimos a�os de az�car importada en cantidades importantes, la ausencia de controles sanitarios por parte de las Secretar�as de Salud sobre el az�car que entra a Colombia y la posible infracci�n a normas sanitarias en raz�n de la importaci�n de este producto importado; que es el mismo Decreto 3075 de 1997 el que responsabiliza al importador por la calidad del alimento (art�culo 53), lo cual significa que no fue la resoluci�n acusada la que determin� la citada responsabilidad y que lo que precisamente hace este acto administrativo es establecer la individualizaci�n jur�dica del importador para fijar responsabilidades frente a las consecuencias sanitarias del alimento; y que al haber citado como fundamento los numerales 4 y 7 del art�culo 4� del Decreto Ley 1290 de 1994 no incurri� en falsa motivaci�n, pues �stos facultan al Director del INVIMA para emitir este tipo de actos.

- Por su parte, el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos-INVIMA sostiene que el art�culo 64 del Decreto 3075 de 1997 se ci�e al art�culo 84 de la Constituci�n Pol�tica, ya que otorga competencia al citado Instituto para determinar los requisitos particulares para el caso de la importaci�n del az�car; y que al expedir el Gobierno Nacional el Decreto 3075 de 1997 reglament� la expedici�n de las licencias sobre importaci�n de alimentos, excepto del az�car, por cuya especialidad, naturaleza e implicaci�n en la salud deleg� esta funci�n en el INVIMA.

Anota que el art�culo 64 del Decreto 3075 de 1997 fue expedido de acuerdo con lo establecido en el art�culo 245 de la Ley 100 de 1993, en cuanto orden� que el INVIMA deb�a emitir autorizaciones (vistos buenos de importaci�n eminentemente sanitarios) para la importaci�n del az�car y la forma como deb�a hacerlo.

Por lo dem�s, reitera las razones de la defensa expuestas por la Naci�n- Ministerio de la Protecci�n Social.

De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., a la demanda se le dio el tr�mite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:

Por auto del 5 de febrero del 2005 se admiti� la demanda y se orden� darle el tr�mite correspondiente.

Dentro del t�rmino para alegar de conclusi�n hicieron uso de tal derecho la Naci�n-Ministerio de la Protecci�n Social, el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos-INVIMA y el representante del Ministerio P�blico.

El se�or Procurador Primero Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado se�ala que el debate gira en torno a establecer si el INVIMA tiene competencia para expedir regulaciones sanitarias a la importaci�n de alimentos y materias primas, espec�ficamente del az�car y si esta facultad es delegable en otras entidades.

Menciona que los actos acusados fueron expedidos en ejercicio de las facultades otorgadas por la Ley 9� de 1979, los numerales 4 y 7 del art�culo 4� del Decreto Ley 1290 de 1994 y el art�culo 209 de la Constituci�n Pol�tica.

Despu�s de transcribir los art�culos 1�, 2�, 3� y 4� del Decreto Ley 1290 de 1994 y 245 de la Ley 100 de 1993, anota que la ejecuci�n de las pol�ticas en materia de vigilancia sanitaria y de control de calidad implica todo lo referente a la regulaci�n que sobre la materia expidiera el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias y de la potestad reglamentaria, como en efecto lo hizo mediante el Decreto Ley 1290 de 1994, seg�n se establece en el Decreto 3075 de 1997.

Dentro de este contexto normativo considera que el INVIMA s� tiene competencia para expedir el visto bueno y establecer los requisitos en materia sanitaria para la importaci�n de los productos de su competencia, pues as� lo disponen la ley especial y el reglamento.

Que por el hecho de establecer requisitos a las importaciones del az�car y la remolacha azucarera no puede entenderse que el INVIMA introdujo requisitos a las importaciones y que, por tanto, usurp� la competencia del Gobierno Nacional en materia de regulaci�n del comercio exterior, porque lo que hizo el INVIMA mediante la resoluci�n acusada fue, en ejercicio de sus precisas competencias, por razones t�cnicas, de control de calidad y de vigilancia sanitaria, establecer unos requisitos para la importaci�n de los mencionados productos.

Se�ala que en el caso que se estudia no se encuentra que existe falsa motivaci�n, pues al expedir el INVIMA la Resoluci�n 16563 del 2002 lo hizo de conformidad con las facultades legales expresamente concedidas por el Decreto Ley 1290 de 1994, el art�culo 64 del Decreto 3075 de 1997 y en consideraci�n del inter�s p�blico, para optimizar con las dem�s entidades competentes el control integral de la importaci�n del az�car y la remolacha azucarera, para lo cual estableci� unos requisitos documentales para la obtenci�n de las licencias y registros de estos productos, en aras de garantizar la salud p�blica de los colombianos, verificar la autenticidad y procedencia de los documentos sometidos al visto bueno del INVIMA y establecer responsabilidades a los importadores que defrauden a la Naci�n.

Los apartes demandados (en negrilla y subrayados) del art�culo 64 del Decreto 3075 de 1997, establecen:

�Art�culo 64.-Autorizaci�n para la Importaci�n de Alimentos. El Invima otorgar� visto bueno sanitario a la importaci�n de alimentos y materias primas.Para ello determinar� requisitos sanitarios para la aprobaci�n de las licencias de importaci�n, seg�n la naturaleza e implicaciones de orden sanitario y epidemiol�gico de los alimentos y materias primas y podr� delegar esta facultad a otra autoridad p�blica que cumpla con las condiciones para este fin o a las entidades territoriales�.

El actor considera que no pod�a la norma acusada autorizar al INVIMA para determinarlos requisitos sanitariospara la aprobaci�n de las licencias de importaci�n y para delegar esta facultad en otra autoridad p�blica que cumpla con las condiciones para este fin o en las entidades territoriales.

El Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos-INVIMA fue creado mediante el art�culo 245 de la Ley 100 de 1993 como un establecimiento p�blico del orden nacional, adscrito al Ministerio de Salud (hoy de la Protecci�n Social), cuyo objeto es la ejecuci�n de las pol�ticas en materia de vigilancia sanitaria y de control de calidad de medicamentos, productos biol�gicos,alimentos,bebidas, cosm�ticos y dem�s que puedan tener impacto en la salud individual y colectiva.

Dicho precepto dispuso que el Gobierno Nacionalreglamentar�el r�gimen de registros y licencias, as� como el r�gimen de vigilancia sanitaria y control de calidad de los productos de que trata el objeto del INVIMA, dentro del cual deber� establecer las funciones a cargo de la Naci�n y de las entidades territoriales, de conformidad con el r�gimen de competencias y recursos.

El Decreto 3075 de 1997, contentivo del art�culo 64 cuya nulidad parcial se solicita, fue expedido en ejercicio de la facultad concedida al Gobierno Nacional por el art�culo 189, numeral 11 de la Constituci�n Pol�tica y reglament� la Ley 9� de 1979�Por la cual se dictan medias sanitarias�,cuyo art�culo 301 considera violado la actora y el cual precept�a:

�Art�culo 301.-El Ministerio de Salud establecer�, conjuntamente con el Ministerio de Agricultura, los requisitos sanitarios que deban cumplir los productos de importaci�n o exportaci�n a que se refiere este t�tulo y vigilar�n su estricto cumplimiento�.

A juicio de la Sala, debe tenerse en cuenta que la Ley 9� de 1979 es anterior a la Ley 100 de 1993, que cre� el INVIMA, instituto de cuya reglamentaci�n se ocup� el Gobierno Nacional mediante el Decreto Ley 1290 de 1994"Por el cual se precisan las funciones del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos -INVIMA y se establece su organizaci�n b�sica"que, a su turno, fue expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno Nacional por el art�culo 248, numeral 7 de la Ley 100 de 1993, para precisar las funciones del INVIMA y proveer su organizaci�n b�sica.

Dicho Decreto Ley 1290 de 1994 en su art�culo 4� enumer� las funciones del INVIMA y en su numeral 26 dispuso que le corresponder�a�Ejercer las dem�s funciones que le asigne el Ministerio de Salud o el Gobierno Nacional�.

La Sala considera que como quiera que el Decreto Ley 1290 de 1994 tiene la misma fuerza o entidad normativa que la Ley 9� de 1979, con fundamento en los art�culos 245 y 248, numeral 7 de la Ley 100 de 1993, 4�, numeral 26 del Decreto Ley 1290 de 1994 y 189, numeral 11 de la Constituci�n Pol�tica, bien pod�a el Gobierno Nacional expedir una disposici�n como la contenida en el art�culo 64 del Decreto 3075 de 1997, sin que por ello pueda afirmarse que se desconoci� lo previsto en los art�culos 301 de la Ley 9� de 1979 y 84 de la Constituci�n Pol�tica, �ltimo de los cuales establece que cuando una actividad o derecho hayan sido reglamentados las autoridades p�blicas no podr�n exigir requisitos adicionales para su ejercicio.

Lo anterior, por cuanto no debe olvidarse que el INVIMA es de creaci�n posterior a la Ley 9� de 1979 y que a partir de su creaci�n es la autoridad sanitaria en materia de alimentos, medicamentos, cosm�ticos, etc., tal como lo reafirma, precisamente, el art�culo 2� del Decreto 3075 de 1997, del cual hace parte tambi�n la disposici�n analizada que se acusa (art�culo 64), el cual precisa que�Por autoridad sanitaria competente se entender� el Instituto Nacional de Vigilancia y Medicamentos y Alimentos, Invima, y a las Direcciones Territoriales de Salud, que, de acuerdo con la ley, ejercen funciones de inspecci�n, vigilancia y control y, adoptan las acciones de prevenci�n y seguimiento para garantizar el cumplimiento de lo dispuesto en el presente decreto�.

En consecuencia, nada imped�a que el Gobierno Nacional le atribuyera al INVIMA la facultad de determinarlos requisitos sanitariospara la aprobaci�n de las licencias de importaci�n y con el fin de otorgar el visto bueno para la importaci�n de productos sometidos a su control, como tampoco que lo autorizara para delegar tal facultad en otra autoridad p�blica, siempre y cuando la misma cumpla con las condiciones requeridas para el efecto, o en las entidades territoriales, m�xime cuando, como ya se vio, el art�culo 245 de la Ley 100 de 1993 dispuso que el Gobierno Nacionalreglamentar�el r�gimen de registros y licencias, as� como el r�gimen de vigilancia sanitaria y control de calidad de los productos objeto del INVIMA, dentro del cual establecer� las funciones a cargo de la naci�ny de las entidades territoriales,en las cuales el art�culo 64 acusado permite delegar la funci�n all� contenida.

Lo expuesto descarta tambi�n la violaci�n de los art�culos 11, 13, 57, 58 y 59 de la Ley 489 de 1998 que se�alan, respectivamente, que no se podr�n delegar la expedici�n de reglamentos de car�cter general, salvo en los casos expresamente autorizados por la ley, las funciones, atribuciones y potestades recibidas en virtud de delegaci�n y las funciones que por su naturaleza o por mandato constitucional o legal no son susceptibles de delegaci�n; que se podr�n delegar las funciones presidenciales de que tratan los numerales 13, 20, 21, 22, 23, 24, 26, 27 y 28 del art�culo 189 de la Constituci�n Pol�tica; que compete al Presidente de la Rep�blica distribuir entre los ministerios y departamentos administrativos los negocios, seg�n su naturaleza; quelos ministerios y los departamentos administrativos tienen como objetivos primordiales la formulaci�n y adopci�n de las pol�ticas, planes generales, programas y proyectos del sector administrativo que dirigen; y que a �stos corresponde, entre otras funciones, preparar los proyectos de ley relacionados con su ramo y los proyectos de decretos y resoluciones ejecutivas que deban dictarse en ejercicio de las atribuciones que corresponden al Presidente de la Rep�blica como suprema autoridad administrativa, cumplir las funciones y atender los servicios que les est�n asignados y dictar, en desarrollo de la ley y de los decretos respectivos, las normas necesarias para tal efecto, pues tal como lo sostiene el Ministerio de la Protecci�n Social, el Gobierno Nacional no deleg� funci�n alguna en el INVIMA, sino que lo facult� para reglamentar una funci�n que le es propia, la de otorgar los vistos buenos para la importaci�n de productos sometidos bajo su competencia (art�culo 4�, numeral 23 del Decreto Ley 1290 de 1994).

Resta, entonces, analizar la posible ilegalidad de la Resoluci�n 16563 del 5 de agosto del 2002, expedida por el INVIMA,�por la cual se establecen los requisitos sanitarios para la aprobaci�n de las licencias y registros de importaci�n del az�car de ca�a o de remolacha azucarera en estado s�lido, en bruto sin aromatizar ni colorear que comprende (az�car crudo, az�car blanco y el az�car blanco especial) y los dem�s az�cares que comprenden (az�car de ca�a o de remolacha azucarera refinado)�, cuyo texto es el siguiente:

�Que es necesario unificar los requisitos documentales que deben ser estudiados para aprobar desde el punto de vista de Salud P�blica las Licencias y Registros de Importaci�n de los productos objeto de la presente resoluci�n.

�Que es necesario generar las condiciones para que el Invima pueda verificar la autenticidad y procedencia de los documentos que alleguen los interesados, con el prop�sito de obtener el Visto Bueno para la importaci�n de az�car de ca�a o de remolacha azucarera en estado s�lido, en bruto sin aromatizar ni colorear que comprende (az�car crudo, az�car blanco y el az�car blanco especial) y los dem�s az�cares que comprenden (az�car de ca�a o de remolacha azucarera refinado), con el fin de que el Instituto pueda garantizar en el territorio nacional, la procedencia del fabricante y responsabilizar a los importadores de la calidad e inocuidad de los productos en menci�n;

�Que es necesario coordinar con las dem�s entidades competentes, todas las actividades tendientes a la optimizaci�n del control integral de la importaci�n de los productos objeto de la presente resoluci�n,

�Art�culo 1�.Los interesados en la importaci�n de az�car de ca�a o de remolacha azucarera en estado s�lido, en bruto sin aromatizar ni colorear que comprende (az�car crudo, az�car blanco y el az�car blanco especial) y los dem�s az�cares que comprenden (az�car de ca�a o de remolacha azucarera refinado), en orden a obtener por parte del Invima el visto bueno sanitario para dicha importaci�n, deber�n presentar ante la oficina del Grupo Funcional de Puertos de la Subdirecci�n de Licencias y Registros de este instituto, los siguientes documentos:

�2.Certificaci�n en original expedida por el fabricante que indique su condici�n de procesador o productor en el pa�s de origen.

�3.Original de la ficha t�cnica expedida por el fabricante que contenga:

�3.2Descripci�n t�cnica del producto (proceso(s) a los que ha sido sometido).

�3.5Constantes f�sico-qu�micas, microbiol�gicas y organol�pticas del producto.

�3.6T�cnicas anal�ticas con las que se obtienen las constantes del numeral 3.5.

�4.Relaci�n de los distribuidores autorizados por el importador del nivel nacional.

�5.Certificado de existencia y representaci�n legal o certificado de registro mercantil del importador seg�n el caso.

�6.Relaci�n de los destinos potenciales del sector industrial de alimentos o reempacadoras que se surtir�n del producto importado.

�7.Copia al carb�n del recibo de consignaci�n(es) de la tarifa vigente que por concepto de tasa corresponda al estudio para la aprobaci�n de las licencias o registros de importaci�n.

�8.Documento en original suscrito por el fabricante con el cual se garantice que el producto no procede de material vegetal que haya sido sometido a modificaciones gen�ticas.

�Par�grafo 1�.Los documentos relacionados en el presente art�culo no deber�n tener una fecha de expedici�n superior a tres meses.

�Par�grafo 2�.Los documentos expedidos en el extranjero, deber�n cumplir con las formalidades previstas en el C�digo de Procedimiento Civil, sin perjuicio de lo establecido en la Ley 455 de 1988, por medio de la cual se aprob� la convenci�n sobre la abolici�n del requisito de legalizaci�n para documentos p�blicos extranjeros.

�Art�culo 2�.El Invima dise�ar� e implementar� una base de datos y un archivo que contenga la informaci�n estipulada en el art�culo primero de la presente resoluci�n, con lo cual se obviar� la presentaci�n sistem�tica de estos documentos en posteriores importaciones, siempre y cuando las caracter�sticas t�cnicas y legales con las cuales se aprob� inicialmente la importaci�n del producto, no cambien.

�Art�culo 3�.El Invima deber� promover actividades encaminadas a la coordinaci�n de actuaciones entre las distintas entidades competentes, con el fin de establecer procedimientos que permitan optimizar el control integral de la importaci�n de los productos objeto de la presente resoluci�n.

�Art�culo 4�.La presente resoluci�n rige a partir de la fecha de su publicaci�n�.

Como se advierte, la resoluci�n acusadafij� los requisitos sanitariospara otorgar el visto bueno a la importaci�n de az�car de ca�a o de remolacha azucarera en estado s�lido, en bruto sin aromatizar ni colorear que comprende (az�car crudo, az�car blanco y el az�car blanco especial) y los dem�s az�cares que comprenden (az�car de ca�a o de remolacha azucarera refinado), sin que sea de recibo lo afirmado por el actor en el sentido de que est� usurpando la competencia del Gobierno Nacional en materia de comercio exterior, pues n�tese que los requisitos exigidos en el acto acusado tienen que ver con aspectossanitarios,vr. gr., constantes f�sico-qu�micas, microbiol�gicas y erganol�pticas del producto, t�cnicas anal�ticas, vida �til, etc. y no as� con aspectos de�ndole comercial,que son los que, en efecto, le corresponde fijar al Ministerio del ramo, de conformidad con el art�culo 5�, numeral 13 del Decreto 2553 de 1999�Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Comercio Exterior y se dictan otras disposiciones�que dispone:

�Art�culo 5�. Funciones.Le corresponde al Ministerio de Comercio Exteriorla formulaci�n de pol�ticas,planes generales, programas y proyectosrelacionados con los objetivos que le son propiosy en particular:

�13.Establecer lostr�mites,requisitosy registros ordinarios aplicables a las importaciones y exportaciones de bienes, servicios y tecnolog�a, y aquellos que con car�cter excepcional y temporal se adopten para superar coyunturas adversasal inter�s comercial del pa�s.Todo requisito a la importaci�no exportaci�nen tanto es una regulaci�n de comercio exterior,deber� establecerse mediante decreto suscrito por el Ministro de Comercio Exterior y el Ministro del ramo correspondiente�.

Frente al cargo de falsa motivaci�n de la resoluci�n en estudio, en cuanto para su expedici�n invoc� el art�culo 4�, numerales 4 y 7 del Decreto Ley 1290 de 1994, los cuales se�alan como funci�n del INVIMA la de�Coordinar la elaboraci�n de normas de calidad con otras entidades especializadas en esta materia, de acuerdo con la competencia que les otorgue la ley�y�Establecer las directrices operativas y los procedimientos de operaci�n t�cnica a ejecutarse, en las materias relacionadas en este Decreto�,la Sala, para despachar desfavorablemente el cargo, observaque, independientemente de que se considere que tal normativa faculta o no al INVIMA para fijar los requisitos sanitarios en cuesti�n, lo cierto es que ya se determin� que bien pod�a el Gobierno Nacional autorizarlo para el efecto, como lo hizo, mediante el art�culo 64 del Decreto 3075 de 1997, norma tambi�n acusada y respecto de la cual no se desvirtu� su presunci�n de legalidad; en consecuencia, no puede predicarse tampoco la violaci�n de los art�culos 121 y 122 de la Constituci�n Pol�tica, que disponen, respectivamente, que�Ninguna autoridad del Estado podr� ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constituci�n y la ley�y que�No habr� empleo p�blico que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento��.

Por �ltimo, esta Corporaci�n considera que el INVIMA es la autoridad competente en materia de fijaci�n de los requisitos sanitarios para el otorgamiento de vistos buenos para la importaci�n de los productos sometidos bajo su control, pues dado su car�cter t�cnico-cient�fico es obvio que es el llamado a garantizar en el territorio nacional que, entre otros, los alimentos, dentro de los cuales se encuentra el az�car, tengan una calidad tal que sean inocuos para la salud humana y de ah� que el art�culo 4�, numeral 1 del Decreto Ley 1290 de 1994 le otorgue como funci�n la de�Controlar y vigilar la calidad y seguridad de los productos establecidos en el art�culo 2456 de la Ley 100 de 1993 y en las dem�s normas pertinentes, durante todas las actividades asociadas con su producci�n, importaci�n,comercializaci�n y consumo�.

Visto que no prosperaron los cargos esgrimidos contra las disposiciones acusadas, es procedente denegar las pretensiones de la demanda.

En m�rito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci�n Primera, administrando justicia en nombre de la Rep�blica y por autoridad de la ley,

En firme esta providencia, arch�vese el expediente previas las anotaciones de rigor.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesi�n de la fecha.