Fecha Providencia | 27/11/2003 |
Sección: PRIMERA
Consejero ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO
Norma demandada: Declaratoria de nulidad del Decreto 1153 del 14 de junio de 2001, "por el cual se reglamenta la Ley 454 de 1998 en lo relativo a la integración y funcionamiento del Consejo Nacional de la Economía Solidaria CONES".
Demandante: ISMAEL ENRIQUE MARQUEZ CORREAL
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA - Alcance de la facultad reglamentaria / POTESTAD REGLAMENTARIA - Alcance
En primer lugar la Sala destaca que la potestad reglamentaria en cabeza del Presidente de la Republica, en virtud de las atribuciones que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, no debe limitarse a reproducir el texto legal que se reglamenta sino que, por el contrario, debe desarrollar su espíritu a fin de facilitar su ejecución, así lo tiene sentado en jurisprudencia. "La reglamentación implica señalar las circunstancias de tiempo, modo, lugar y demás aspectos técnicos, que en cada caso exige el cumplimiento de la ley; y, en segundo lugar, no siempre que se asigna una función a una autoridad administrativa significa que ella deba ejecutarla necesariamente de manera directa, sino que atendiendo las características técnicas, la dinámica de las situaciones prácticas a las cuales se aplica y demás aspectos atinentes a su cumplimiento, la misma se puede distribuir entre órganos de la administración relacionados con ella y sujetos al control o dependencia del titular de dicha función, para lo cual, una figura idónea es la desconcentración administrativas". (Cfr. Consejo de Estado. Sección Primera. M.P. Dr. Manuel Santiago Urueta. Radicación 6067. Fecha: 01/06/07).
CONSEJO NACIONAL DE ECONOMIA SOLIDARIA CONES - Objeto, integración y funcionamiento: legalidad Decreto 1153 de 2001 / ECONOMIA SOLIDARIA - Concepto
Mediante Decreto 2536 de 1996 se creó el Consejo Nacional de Economía Solidaria cuyo objetivo principal era la coordinación de todas las acciones de las entidades, tanto del sector público como del sector de la economía solidaria con el fin de impulsar la inversión y acumulación social, la asistencia técnica, la generación de empleo productivo, el mejoramiento de ingreso de los asociados a la Empresas asociativas o comunitarias y a la fuerza de trabajo vinculada al sector solidario de la economía, así como promover la mejora de la calidad de la vida y la participación de grandes sectores de la población urbana y rural en el proceso productivo. En el artículo 2, ibídem, se define la Economía Solidaria como el "sistema socioeconómico, cultural y ambiental conformado por el conjunto de fuerzas sociales organizadas en formas asociativas identificadas por prácticas autogestionarias solidarias, democráticas y humanistas, sin ánimo de lucro para el desarrollo integral del ser humano como sujeto actor y fin de la economía". La Sala concluye que el Gobierno Nacional al expedir el Decreto 1153 de 2001, no excedió su facultad reglamentaria puesto que no tendría sentido que se hubiera limitado a repetir las disposiciones contenidas en la Ley 454 de 1998 que estaba reglamentando. Las disposiciones que el demandante considera "nuevas" frente al texto legal, no lo exceden y, por el contrario, permiten la cumplida ejecución de la ley en los términos del artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO
Bogotá, D.C., noviembre veintisiete (27) de dos mil tres (2003)
Radicación número: 11001-03-24-000-2001-0355-01(7564)
Actor: ISMAEL ENRIQUE MARQUEZ CORREAL
Demandado: LA NACIÓN - DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE ECONOMÍA SOLIDARIA DANSOCIAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado origen al proceso de la referencia, instaurada por ISMAEL ENRIQUE MARQUEZ CORREAL, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., con el fin de que se declare la nulidad del Decreto 1153 del 14 de junio de 2001, por el cual se reglamenta la Ley 454 de 1998 en lo relativo a la integración y funcionamiento del Consejo Nacional de la Economía Solidaria CONES, expedido por el Gobierno Nacional.
ANTECEDENTES
El régimen jurídico cooperativo colombiano registra la persistente actitud de conformar un organismo de alto nivel con representación del Gobierno Central y del Sector Cooperativo. Desde mediados del siglo XX en Colombia viene hablándose del "Sector de Economía Solidaria" que, conjuntamente con el "Sector de la Economía Lucrativa" y el sector público, conforman el universo de la Economía Nacional.
El Consejo Nacional de Economía Solidaria fue creado mediante Decreto 2536 de 1986. Este Consejo fue reestructurado por la Ley 454 de agosto de 1998, cuyo texto original no contempló disposición alguna sobre el Consejo Nacional de Economía Solidaria CONES , articulado que se incorporó en su tránsito por el Senado de la República.
Mediante Decreto Ley 1166 de 1999, el Gobierno Nacional suprimió el Consejo Nacional de Economía Solidaria CONES, el Fondo de Fomento de la Economía Solidaria FONES y el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria DANSOCIAL. Mediante Sentencia C-702 de 1999, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del artículo 120 de la Ley 489 de 1998 y ratificó la inconstitucionalidad de la totalidad de los decretos expedidos en virtud de las facultades extraordinarias previstas en el citado artículo, entre ellos el Decreto 1166 de 1999.
Por tanto, las disposiciones legales de la Ley 454 de 1998 conservan su plena vigencia.
Mediante el Decreto 1153 de 2001, que se demanda, el Gobierno Nacional reglamentó la Ley 454 de 1998 en lo relativo a la integración y funcionamiento del Consejo Nacional de la Economía Solidaria CONES.
a. Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación.
Se viola el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Política. Además de los artículos 1, 2, 3, 4 del decreto demandado, los artículos 5 y 24 violan la potestad reglamentaria.
Los artículos 5, 6, 7, 8 y 9 constituyen típicas materias de los estatutos del CONES y de los reglamentos internos del organismo, aspectos en los cuales el Gobierno Nacional no puede imponer normatividad alguna, máxime que la misma Ley 454 de 1998 en el artículo 22 consagró como función del CONES la de "aprobar sus propios estatutos y reglamentos".
Los artículos 10 a 15 comprenden el "Título II de la Integración de la Economía Solidaria" materia contemplada en la Ley 454 y por tanto ajena a la reglamentación del CONES cuyas normas están incorporadas en el Título II Capítulo primero, artículos 20, 21 y 22.
Los artículos 16 a 24 del decreto acusado se refieren a los Capítulos Regionales y Locales del CONES mediante normatividad que corresponde expedir al propio CONES y no al Gobierno Nacional.
Se vulneran igualmente el artículo 209 de la Constitución Política, artículo 1 del C.C.A. y artículos 1 y 2 de la Ley 489 de 1998.
El artículo 2 del Decreto 1153 de 2001 de indebida, equivocada y arbitraria aplicación del artículo 209 de la C.P., cuyo contenido, conjuntamente con los artículos 210 y 211, hacen parte del Título VII de la Rama Ejecutiva . Las expresas referencias que el artículo 2 del decreto acusado hace al artículo 209 de la Constitución Política, a la Ley 489 de 1998 y al C.C.A., aunadas a la ambigua "naturaleza jurídica" del CONES plasmada en el artículo 1, permitiría inferir el ejercicio de funciones administrativas gubernamentales por el CONES, deduciéndose la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para avocar las controversias y litigios originados por actuaciones del CONES.
El derecho de libre asociación consagrado en el artículo 38 de la Constitución Política se quebranta con el decreto impugnado en cuanto desconoce la capacidad, limita la voluntad, restringe la libertad y atenta contra la autonomía de las personas jurídicas que conforman el CONES.
También se vulnera el derecho a la igualdad como lo evidencia la más elemental y sencilla comparación del tratamiento dado por el Gobierno Nacional a los sectores y gremios de la economía lucrativa y el contenido en el Decreto 1153 de 2001 para los organismos de la economía solidaria.
Constitución Política, artículos 58 y 333 y artículo 3 Ley 489 de 1998:
Se desvirtúan estas normas al suplantar la autonomía del CONES respecto de la facultad expresa de aprobar sus estatutos y reglamentos internos con la detallada y pormenorizada normatividad del Decreto 1153 de 2001 todo lo cual se reflejará en la atomización del CONES y en la previsible inactividad e inoperancia del mismo con el consecuente debilitamiento de la Economía Solidaria.
Se desconoce la autonomía de las entidades de economía solidaria. Se viola el artículo 20 de la Ley 454 de 1998 en dos aspectos: a) La naturaleza jurídica estipulada en el artículo 1 del decreto impugnado reforma el sentido y alcance de esta norma legal y, b) En forma optativa el CONES "podrá conformar capítulos regionales y locales" los cuales el decreto ya se anticipó a conformar.
Se viola el artículo 21 de la citada ley, que establece que las elecciones allí previstas se harían de acuerdo con las normas estatutarias del CONES, mientras que en el decreto acusado se desconocen estas normas estatutarias
La violación del artículo 22 se aprecia en la atribución de aprobar sus propios estatutos y reglamentos, cuando el decreto acusado expide normas de incuestionable carácter estatutario y reglamentario.
Falsa motivación.
Está contenida en los cinco considerandos del decreto acusado ya que no es indispensable la previa reglamentación del CONES. Además la Ley 454 no se refirió al ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del Gobierno Nacional para determinar la organización y funcionamiento del CONES así como lo hizo para otros organismos.
Si bien la potestad reglamentaria consagrada en el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Política no requiere otorgamiento de facultades expresas para su ejercicio, es incontrastable que ese ejercicio se concreta en la expedición de los decretos necesarios para la cumplida ejecución de la leyes y jamás para su vulneración o quebrantamiento.
Las funciones del CONES como organismo consultivo del Gobierno Nacional, no restringen en modo alguno su autonomía, sus facultades, competencias y atribuciones. El Gobierno Nacional estima que la integración y funcionamiento de CONES es necesaria e inaplazable, planteamiento que se hace con demora de cerca de tres años de estar vigente la Ley 454 de 1998.
b. La defensa del acto acusado
El Departamento Administrativo Nacional de Economía Solidaria DANSOCIAL procedió a contestar la demanda en los siguientes términos:
La demanda carece de técnica jurídica al no disponer primero las normas violadas y luego el concepto de violación y adicionalmente no manifestar de manera clara y concisa los motivos de ilegalidad.
Se anota en la demanda que del simple cotejo entre las normas de la Ley 454 de 1998 y el Decreto 1153 de 2001 se colige el quebrantamiento de la potestad reglamentaria. El Decreto demandado solo se limitó a reglamentar las normas de la Ley 454 de 1998 relativas al CONES. Cabe recordar que la facultad reglamentaria es innata a la función ejecutiva del Estado. Se evidencia cómo el Decreto 1153 de 2002 se ajusta a lo establecido en la ley detallando el sentido organizativo y funcional del CONES.
Basándose en una premisa falsa, el actor hace ver la no aplicación de los artículos 209 de la Constitución Política, 1 del C.A.A. y 1 y 2 de la Ley 489 de 1998. La Carta Política consagró la democracia participativa, la cual necesariamente influye en el análisis y estudio de la nueva expresión administrativa que es incluyente. El principio de participación democrática expresa no solo un sistema de toma de decisiones sino un modelo de comportamiento social y político.
El CONES, dentro del marco constitucional referido, es un organismo de apoyo de la Economía Solidaria y consultivo del Gobierno lo que lo hace ser un organismo canalizador de las opiniones y querencia del sector solidario.
No se observa cuál es la supuesta violación del artículo 378 de la Carta Política. Tampoco se encuentra vulneración del derecho a la igualdad en el decreto demandado que no determina diversos destinatarios que puedan ser objeto de discriminación sino que simplemente reglamenta el CONES. Es la confusión del actor la que hace ver una presunta vulneración a la igualdad.
Tampoco se ve cómo el decreto acusado pueda vulnerar los artículos 58 y 333 de la Constitución teniendo en cuenta que las misma solo se ocupan del deber del Estado de brindar especial tratamiento al sector de la economía solidaria.
El Decreto acusado en los apartes citados por el actor, de manera alguna es violatorio de la ley que reglamenta dado que en nada restringe la capacidad de proferir estatutos reglamentos internos. Lo que pretende el decreto demandado es que, precisamente con su estructura básica, el CONES pueda operar de tal manera que una vez instalado adopte sus propias normas.
Respecto del cargo de falsa motivación este no es propio de la acción de nulidad que persigue un control de legalidad.
Excepciones:
- Inexistencia de la nulidad de los actos demandados.
De todo el acervo probatorio se deduce que la actuación de DANSOCIAL estuvo ajustada a derecho.
- Inepta demanda.
Ni el señalamiento de las normas violadas, ni el concepto de violación, ni la acción, ni los actos demandados, se adecuan a la exigencia de la jurisdicción rogada, teniendo que la demanda es inepta por falta de la técnica jurídica requerida.
COADYUVANCIA de la CONFEDERACIÓN DE COOPERATIVAS DE COLOMBIA - CONFECOOP-
Esta entidad coadyuvó la petición de nulidad del Decreto 1153 de 2001 argumentando:
La potestad reglamentaria no puede servir para que el Ejecutivo incorpore normas más allá de lo señalado por la ley o para que introduzca por vía del reglamento aspectos no buscados por el legislador.
Al momento de reglamentar la Ley 454 de 1998 el Ejecutivo fue mas allá del marco establecido en dicha norma al introducir una serie de elementos, requisitos, funciones y actividades que el legislador no previó al reestructurar el CONES.
Gracias al reglamento, el CONES pasa de ser "el organismo que formula y coordina" a ser un "organismo de apoyo de la Economía Solidaria y consultivo del Gobierno" en dichas actividades. El mencionado decreto, en el artículo 2 desborda la facultad reglamentaria al señalar como principios de interpretación de las funciones del CONES las normas rectoras de la función administrativa desconociendo así el origen y composición de los integrantes del CONES.
Se formulan cargos contra diversos artículos del decreto acusado señalando que la disposición reglamentaria, al querer precisar el alcance de las funciones del CONES, las restringe. La ley es amplia al momento de trazar las políticas en materia de educación solidaria que corresponden al CONES.
El artículo 4 del decreto estableció la función de "reglamentar el número de capítulos regionales y locales que tendrá el CONES". Al señalar la ley que el CONES podrá contemplar la existencia de dichos capítulos para lo cual deberá establecer en sus reglamentos internos el procedimiento para tal fin, la disposición reglamentaria carece de validez.
El CONES es un organismo consultivo y asesor del Gobierno Nacional por tanto la función del numeral 9 del artículo 3 relativa a la coordinación de acciones en materia de educación no le corresponde.
Pretender que el CONES se convierta en el promotor de organismos de segundo y tercer grado de carácter nacional o sectorial, además de desconocer el entorno del sector solidario, va más allá de la potestad reglamentaria al querer imponer a los particulares que integran el CONES una función ajena a la naturaleza y objetivos para los cuales ha sido creado, al paso que viola los principios de la Constitución de 1991 como son la libertad de empresa, la autonomía de las empresas solidarias.
Confunde el decreto reglamentario la naturaleza de un órgano consultivo con una estructura burocrática, dándole al CONES un ropaje institucional ajeno al espíritu del legislador. Un órgano consultivo del Gobierno Nacional en materia de políticas públicas, mal puede tener una estructura rígida similar a los de una entidad pública o privada.
El artículo 15 del decreto impugnado consagra una serie de funciones que deberán cumplir los organismos de integración de segundo y tercer grado en desarrollo del principio de integración. Se extralimita la potestad reglamentaria en este aspecto por cuanto este tema no corresponde al asunto que se está reglamentando. Incurre en un vicio de forma el Ejecutivo al introducir materias ajenas al objeto a reglamentar, razón por la cual extralimita la potestad reglamentaria al incluir en la norma demandada nuevas funciones en cabeza de los organismos de integración del sector solidario como son las señalas en los literales a) al f) del articulo 15.
De otro lado, se evidencia la confusión en que incurre el decreto al confundir el origen, naturaleza, composición, funciones, estructura orgánica, dinámica del órgano consultivo creado por la ley. El CONES no puede asimilarse a un particular que cumple funciones públicas. El CONES es el escenario gremial de la economía solidaria. No es un organismo estatal, ni conceptual, ni funcional, ni estructuralmente hablando.
Extraña encontrar una norma como el Decreto 1153 que no solo desconoce derechos, principios y deberes esenciales sino que se arroga la facultad de establecer formas, estructuras, funciones, mecanismos de selección, procedimientos que solo compete definir a los diferentes componentes del sistema de economía solidaria, tal como se lee en los artículos 20 a 22 de la Ley 454 de 1998.
El decreto acusado viola el derecho a la igualdad al imponer un trato diferente discriminatorio y desigual a los componentes del sector solidario de la economía en perjuicio de la actividad de integración, representación e interlocución ante el Gobierno Nacional.
Se vulneran también los artículos 58 y 333 de la Constitución. Se requiere preservar la autonomía de las empresas cooperativas y solidarias como quiera que son empresas privadas, caracterizadas por el principio económico solidario.
Respecto de la violación de los artículos 20, 21 y 22 de la Ley 454 de 1998, la coadyuvancia se remite a los argumentos expuestos por el demandante.
Se insiste también en la falsa motivación del decreto acusado la cual está contenida en los considerandos del mismo.
c. La actuación surtida
De conformidad con las normas del C.C.A., a la demanda se le dio el trámite previsto para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:
Por auto del 13 de diciembre de 2001, se dispuso la admisión de la demanda y se negó la suspensión provisional solicitada.
En enero 23 de 2002 se surtió la diligencia de notificación personal al Procurador Delegado ante esta Corporación y el 28 de febrero a la Directora del Departamento de la Economía Solidaria.
Durante el traslado concedido a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión, en los términos del inciso segundo del artículo 59 de la Ley 446 de 1998, hizo uso de este derecho la parte demandante, la parte coadyuvante y la Agente del Ministerio Público.
- CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
La Procuradora Primera Delegada ante el Consejo de Estado pide se denieguen las súplicas de la demanda con base en las siguientes consideraciones:
Respecto de las excepciones:
Respecto de la inexistencia de causal de nulidad, el sustento de la excepción resulta absolutamente simplista en tanto que el hecho de que la norma demandada, desde el punto de vista formal haya observado en su expedición las exigencias previstas en la Constitución y la ley, no es demostrativo de que ésta no represente una vulneración de carácter legal por incursión en alguno de los aconteceres señalados como causales de nulidad, lo cual solo puede establecerse del examen de su contenido y alcance, sin que pueda sostenerse sin ningún fundamento que esto no ocurrió, por haberse cumplido con los requisitos de formación del acto sin analizar su esencia o contenido. No prospera la excepción.
Ineptitud de demanda.
La acción de nulidad no exige ninguna técnica jurídica rigurosa y además la demanda en su formación no requiere tal exigencia, la excepción en si misma carece en absoluto de sustento jurídico que le permita tener vocación de prosperidad.
Encuentra la Delegada que el Gobierno Nacional, al expedir el Decreto 1153 de 2001, no excedió en manera alguna su potestad reglamentaria ni norma superior alguna. Los límites de la potestad reglamentaria están dados solo por la misma norma reglamentada y la propia Constitución.
La Ley 454 de 1998 establece el marco conceptual regulatorio de la economía solidaria. El Consejo Nacional de Economía Solidaria CONES que había sido creado mediante Decreto 2536 de 1986 fue reestructurado por la Ley 454 de 1998 en sus objetivos, conformación y funciones para naturalizarlo como un organismo de apoyo de la economía solidaria que formula y coordina a nivel nacional las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos generales pertinentes al sistema de la economía solidaria con proyección a nivel regional y local , conformado por las entidades componentes del sistema de primero, segundo y tercer grado y de los Capítulos Regionales y Locales y el Departamento Administrativo de la Economía Solidaria como agente especial del Gobierno y con precisas funciones a todos los niveles.
El Decreto 1153 de 2001 representa solamente una precisión en la regulación del Consejo Nacional de la Economía Solidaria, a efecto de lograr su correcto funcionamiento y desarrollo en el cumplimiento de sus propios objetivos, sin que se observe que esta contenga modificación, ampliación, restricción o limitación alguna, de la normatividad sustantiva reglamentada que pudiera constituir exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del Ejecutivo Nacional.
Al apuntar el decreto reglamentario hacia el cumplimiento de los objetivos previstos en la ley no está contrariando en manera alguna el espíritu de la Ley 454 de 1998, pues lo que hizo fue simplemente precisarla y explicitar aspectos bien definidos de manera general que se hallaban implícitos en las disposiciones reglamentadas.
Los argumentos de la demanda no corresponden en forma alguna a la realidad de los hechos ni coinciden con los motivos que asistieron al Gobierno Nacional, al expedir la norma reglamentaria cuestionada, al contrario de lo que piensan los accionantes, ésta se aviene en un todo a la potestad de reglamentación que le asiste, lo que implica que los cargos formulados contra el Decreto 1153 de 2001 resultan infundados y, en consecuencia, las pretensiones de la demanda carecen de vocación de prosperidad.
III- CONSIDERACIONES DE LA SALA
En primer lugar debe la Sala referirse a las excepciones planteadas por la parte demandada y que son las siguientes:
o Inexistencia de nulidad. En forma simplista la parte demandada considera que no se da la nulidad del acto demandado el cual estuvo sujeto a legalidad y se realizó de acuerdo con el artículo 189, numeral 11. La Sala señala que el objeto de la excepción constituye precisamente el fondo del proceso que habrá de determinar si efectivamente se violaron o no las disposiciones superiores invocadas por el demandante. En consecuencia, no prospera la excepción.
o Inepta demanda. Se aduce por la demandada que la demanda no tiene técnica jurídica al invocar las normas demandadas y el concepto de la violación. En criterio de la Sala , si bien la demanda no es ejemplo de ortodoxia jurídica, en tratándose de un proceso de nulidad no debe existir tal rigorismo de modo que tampoco prospera esta excepción, pues lo cierto es que sí se presentó la enumeración de normas violadas y el concepto de su violación.
Entrando al fondo del asunto, debe la Sala establecer si definitivamente con la expedición del Decreto 1153 de 2001, por medio del cual se reglamenta la Ley 454 de 1998 en lo relativo a la integración y funcionamiento del Consejo Nacional de la Economía Solidaria, Cones, expedido por el Presidente de la República de Colombia, en uso de la atribución constitucional que le confiere el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, se desbordó esa facultad reglamentaria.
En primer lugar la Sala destaca que la potestad reglamentaria en cabeza del Presidente de la Republica, en virtud de las atribuciones que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, no debe limitarse a reproducir el texto legal que se reglamenta sino que, por el contrario, ebe desarrollar su espíritu a fin de facilitar su ejecución, así lo tiene sentado en jurisprudencia.
"La reglamentación implica señalar las circunstancias de tiempo, modo, lugar y demás aspectos técnicos, que en cada caso exige el cumplimiento de la ley; y, en segundo lugar, no siempre que se asigna una función a una autoridad administrativa significa que ella deba ejecutarla necesariamente de manera directa, sino que atendiendo las características técnicas, la dinámica de las situaciones prácticas a las cuales se aplica y demás aspectos atinentes a su cumplimiento, la misma se puede distribuir entre órganos de la administración relacionados con ella y sujetos al control o dependencia del titular de dicha función, para lo cual, una figura idónea es la desconcentración administrativas". (Cfr. Consejo de Estado. Sección Primera. M.P. Dr. Manuel Santiago Urueta. Radicación 6067. Fecha: 01/06/07).
Mediante Decreto 2536 de 1996 se creó el Consejo Nacional de Economía Solidaria cuyo objetivo principal era la coordinación de todas las acciones de las entidades, tanto del sector público como del sector de la economía solidaria con el fin de impulsar la inversión y acumulación social, la asistencia técnica, la generación de empleo productivo, el mejoramiento de ingreso de los asociados a la Empresas asociativas o comunitarias y a la fuerza de trabajo vinculada al sector solidario de la economía, así como promover la mejora de la calidad de la vida y la participación de grandes sectores de la población urbana y rural en el proceso productivo.
Posteriormente la Ley 454 de 1998, señaló como objeto de la misma el siguiente:
"Artículo 1. Objeto. El objeto de la presente ley es el determinar el marco conceptual que regula la economía solidaria, transformar el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas en el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria, crear la Superintendencia de la Economía solidaria, crear el fondo de garantías para las cooperativas financieras y de ahorro y crédito, dictar normas sobre la actividad financiera de las entidades de naturaleza cooperativa y expedir otras disposiciones en correspondencia con lo previsto en los artículos 58, 333 y concordantes de la Constitución Política".
En el artículo 2, ibídem, se define la Economía Solidaria como el "sistema socioeconómico, cultural y ambiental conformado por el conjunto de fuerzas sociales organizadas en formas asociativas identificadas por prácticas autogestionarias solidarias, democráticas y humanistas, sin ánimo de lucro para el desarrollo integral del ser humano como sujeto actor y fin de la economía".
Se aduce por parte del demandante violación de la autonomía que corresponde al CONES en razón a que el Gobierno Nacional, al ejercer la potestad reglamentaria, invadió aspectos que le correspondía desarrollar al CONES mediante sus estatutos.
Revisados los textos tanto de la Ley 454 de 1998 como del Decreto 1153 de 2001, en particular las normas de la Ley 454 que el demandante considera violadas, no encuentra la Sala que el Gobierno Nacional se haya excedido en el ejercicio de la potestad reglamentaria, como pasa a verse:
El artículo 20 de la ley 454 de 1998 dispone:
Reestructuración del Consejo Nacional de Economía Solidaria. Reestructúrase el Consejo Nacional de Economía Solidaria CONES como el organismo que formula y coordina, a nivel nacional, las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos generales pertinentes al sistema de la Economía Solidaria.
El Cones podrá conformar capítulos regionales y locales con funciones similares al nacional en su ámbito regional.
El artículo 1 del Decreto 1153 de 2001 que se demanda, consagra:
"Artículo 1. Naturaleza jurídica. El Consejo Nacional de la Economía Solidaria, CONES, es un organismo de apoyo de la Economía Solidaria y consultivo del Gobierno en la formulación y coordinación a nivel nacional de las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos generales pertinentes al Sistema de Economía Solidaria.
El Cones podrá conformar, los capítulos regionales o locales".
Esta norma, lejos de contrariar la disposición legal transcrita, la ratifica y no agrega nada diferente a lo dispuesto en ella.
Se aduce por parte del demandante que el artículo 2 del decreto acusado es confuso y que lleva a pensar que el CONES desarrollará funciones administrativas susceptibles de demandarse ante lo contencioso administrativo, por el hecho de invocarse los artículos 209 de la Constitución Política, 3 de la Ley 489 de 1998, 3 el C.C.A. y Ley 454 de 1998.
Esta norma dispone:
"Artículo 2. Principios de interpretación. En cumplimiento de sus funciones, el Cones y sus capítulos regionales y locales tendrán en cuenta los principios consagrados en el artículo 209 de la Constitución Nacional, el artículo 3 de la Ley 489 de 1998, el artículo 3 del C.C.A. y la Ley 454 de 1998".
El hecho de que se invoquen las normas citadas, algunas de las cuales se refieren a la naturaleza de la función administrativa como función que está al servicio de los intereses generales, con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, no es sino un derrotero a seguir en las actuaciones del CONES que para nada vulnera los preceptos de la Ley 454 de 1998, la cual también debe tenerse en cuenta en el cumplimiento de sus funciones.
El artículo 21 de la Ley 454 de 1998 señala la conformación del Consejo Nacional de Economía Solidaria -CONES-, al igual que lo hace el artículo 4 del Decreto 1153 de 2001 en forma casi idéntica, con la única diferencia del numeral 4 del artículo 4 del decreto acusado que establece:
Decreto 1153 de 2001.
"Artículo 4.
(...)
4. Ningún organismo de tercer grado podrá representar a más de un sector del sistema en el Cones; mientras se integran los organismos de tercer grado que agrupen las diferentes formas asociativas que establece la Ley 454, el consejo estará integrado por los organismos de tercer grado y de segundo grado que existan en cada sector".
Esta norma se explica con el artículo 16 de la Ley 454 de 1998 que se refiere a los organismos de tercer grado, así:
Ley 454 de 1998.
"Artículo 16. Organismos de tercer grado. Los organismos de segundo grado que integran cooperativas y otras formas asociativas y solidarias de propiedad, podrán crear organismos de tercer grado, de índole regional, nacional o sectorial, con el propósito de orientar procesos de desarrollo del movimiento y unificar acciones de defensa y representación nacional o internacional. Un organismo de tercer grado sólo podrá constituirse con un número no inferior de doce (12) entidades.
(...)".
La disposición que se adiciona en la norma acusada tiene plena justificación y desarrolla la finalidad de la potestad reglamentaria cual es el permitir la cumplida ejecución de las leyes, puesto que si un organismo de tercer grado puede agrupar un mínimo de doce entidades no sería equitativo que pudiera representar a más de un sector en el Cones.
El demandante resalta el hecho de que en la norma de la Ley 454 de 1998 se consagra que el Director del Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria asistirá como invitado con voz pero sin voto, mientras que en el decreto acusado se habla de que participará con voz pero sin voto, pero a juicio de la Sala, las diferencias que se utilicen en la redacción para decir lo mismo no tienen la posibilidad de ser violatorias de la norma que se reglamenta.
Del cotejo de los artículos 22 de la Ley 454 de 1998, que se refiere a las funciones del Consejo Nacional de Economía Solidaria Cones, y 3 del Decreto 1153, que también trata del mismo tema, no se desprende ningún exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria por el hecho de haberse incluido algunas funciones no expresamente previstas en la ley pero sí necesarias e interrelacionadas para el adecuado funcionamiento del CONES, como por ejemplo las contenidas en los numerales 10 y 11 que se refieren a:
"Decreto 1153 de 2001.
Artículo 3.
(...)
10. Impulsar procesos reales de integración de la economía solidaria para garantizar un desarrollo sostenible y el fortalecimiento del sector.
11. Promover la creación de organismos de segundo y tercer grado de índole nacional, regional o sectorial".
- Falsa motivación.
Se aduce falsa motivación en los considerandos del decreto acusado afirmando: "..que no es indispensable la previa reglamentación del Cones. Además la Ley 454 no se refirió al ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del Gobierno Nacional para determinar la organización y funcionamiento del Cones así como lo hizo para otros organismos".
Al respecto la Sala debe anotar que el ejercicio de la facultad reglamentaria por parte del Presidente de la República tiene sustento constitucional en el numeral 11 del artículo 189 que consagra como atribución presidencial la de "Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes", sin que sea procedente que en forma expresa la ley lo habilite de nuevo para el ejercicio de una atribución que ya tiene.
Los Considerandos del Decreto 1153 de 2001 constituyen la fundamentación de las medidas que allí se toman y que buscan poner en funcionamiento en forma inmediata el Consejo Nacional de la Economía Solidaria. Así se desprende, por ejemplo, del segundo considerando del citado decreto que consagra:
"Que la Ley 454 de 1998 estableció como una de las funciones del Consejo Nacional de la Economía Solidaria CONES la de integrar los componentes del Sistema de la Economía Solidaria lo que hace indispensable su reglamentación para definir su organización, funcionamiento, garantizar su desarrollo y el ejercicio de sus actividades".
Por lo tanto, no se configura la falsa motivación en los considerandos del Decreto 1153 de 2001 a que alude tanto el demandante como el coadyuvante de la demanda.
La Sala concluye que el Gobierno Nacional al expedir el Decreto 1153 de 2001, no excedió su facultad reglamentaria puesto que no tendría sentido que se hubiera limitado a repetir las disposiciones contenidas en la Ley 454 de 1998 que estaba reglamentando. Las disposiciones que el demandante considera "nuevas" frente al texto legal, no lo exceden y, por el contrario, permiten la cumplida ejecución de la ley en los términos del artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política.
En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de veintisiete (27) de noviembre del año dos mil tres.
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE MANUEL S. URUETA AYOLA
Presidente
OLGA INES NAVARRETE BARRERO GABRIEL E. MENDOZA MARTELO