Fecha Providencia | 13/11/2003 |
Sección: PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Norma demandada: acción de nulidad (parcial) contra el artículo 1°, numeral 3º del Decreto 2164 de 7 de diciembre de 1995
Demandante: ANATOLIO QUIRÁ GUAUÑA
RESGUARDOS INDIGENAS - Procedimiento administrativo de clarificación de tierras: no se efectúa en función del origen colonial o republicano / ESTUDIO DE TITULOS DE LOS RESGUARDOS - Procedencia en ampliación, reestructuración o saneamiento territorial / PROCEDIMIENTO DE CLARIFICACION DE TIERRAS - Legalidad de la reglamentación / CLARIFICACION DE RESGUARDOS - Legalidad del proceso de clarificación de la propiedad
De las normas transcritas (ley 160/94 art. 12, 31, 38, 48, 85; Decreto 2663/94, art. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 9, 16, 17, 18) se siguen para la Sala las siguientes conclusiones: Los artículos 12 (numerales 15 y 18) y 48 de Ley 160 de 1994 y el Decreto 2663 de 1994 ordenan adelantar el procedimiento administrativo de clarificación de la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, entre otros fines, para establecer la vigencia legal de los títulos de los resguardos indígenas, sin hacer distinciones en función de su origen. Al preceptuar el inciso 1º del artículo 85 de la Ley 160 de 1994 que «el Instituto estudiará las necesidades de tierras de las comunidades indígenas, para el efecto de dotarlas de las superficies indispensables que faciliten su adecuado asentamiento y desarrollo» y que «además llevará a cabo el estudio de los títulos que aquellas presenten con el fin de establecer la existencia legal de resguardos» tampoco los restringió a los procesos de ampliación, reestructuración o saneamiento territorial que se adelanten en relación con resguardos de origen colonial, como equivocadamente lo entiende el actor. Del conjunto sistemático del artículo 1º del Decreto 2164 de 1995, a que pertenecen los apartes acusados de su numeral 3º, y de los artículos 4º y 5º ibídem antes transcritos, se desprende inequívocamente que al INCORA le corresponde realizar tales estudios en todos los casos en que adelante procedimientos de constitución, reestructuración, saneamiento territorial y ampliación de resguardos indígenas, independientemente de su origen. De igual modo, los claros términos del Decreto 2663 de 1994 que reglamenta los Capítulos X y XIV de la Ley 160 de 1994, regulando los procedimientos de clarificación de la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, y los relacionados con los resguardos indígenas, descartan que dicho proceso atienda el origen del resguardo y se circunscriba a los de origen colonial; demuestran la falta de validez del aserto según el cual el legislador habría presumido la eficacia jurídica de los títulos de los resguardos de origen republicano, para exonerarlos de ese proceso; y refutan que la circunstancia de que los títulos deban someterse a un procedimiento previo de clarificación de la situación legal de la tenencia de la tierra reste eficacia a los títulos obtenidos previamente por las comunidades indígenas, desconozca la diversidad étnica y cultural o el derecho de propiedad colectiva de las comunidades indígenas sobre las tierras de resguardo.
RESGUARDOS INDÍGENAS - Estudios socioeconómicos, jurídicos y de tenencia de la tierra: objeto / COMUNIDADES INDÍGENAS - No están exonerados de los procedimientos de constitución, reestructuración, ampliación o saneamiento territorial / CLARIFICACION DE TITULOS DE PROPIEDAD - Aplicación a resguardos indígenas
Así también el artículo 4º. del Decreto 2164 de 1995 pone de presente que los estudios socioeconómicos, jurídicos y de tenencia de la tierra de las comunidades indígenas que le corresponde adelantar al INCORA, en coordinación con los respectivos cabildos y autoridades tradicionales, antes bien se encaminan a hacer efectivos los referidos derechos considerando que, entre otros, tienen por objeto «determinar los diferentes aspectos relacionados con la posesión, tenencia, propiedad, concentración, distribución y disponibilidad de las tierras...» de modo que el Instituto y las demás entidades que integran el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino puedan obtener una visión clara y precisa de un determinado territorio y de su población y cuenten con los elementos de juicio que les permitan adoptar y adelantar los programas pertinentes. De otra parte, debe además señalarse que la eficacia de esos derechos no significa en modo alguno que las comunidades indígenas queden exoneradas del cumplimiento de las exigencias que la ley fije para adelantar procedimientos de constitución, reestructuración, ampliación o de saneamiento territorial de resguardos indígenas, que es lo cuanto hacen las disposiciones acusadas, al exigir que para la reestructuración de resguardos republicanos se realice el estudio previo de clarificación de los títulos de tenencia de la tierra, incluyendo los de propiedad. No en vano el artículo 58 de la Constitución Política dispone que «Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles.» Tampoco advierte la Sala que los preceptos acusados violen el Convenio 169 de la OIT, pues su contenido normativo no comporta en modo alguno incumplimiento de las obligaciones que el Estado Colombiano contrajo con la comunidad internacional al ratificarlo mediante la Ley 21 de 1991. Así habrá de decidirse.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá D.C., trece (13) de noviembre de dos mil tres (2003)
Radicación número: 11001-03-24-000- 2001-00223-01(7231)
Actor: ANATOLIO QUIRÁ GUAUÑA
Demandado: LA NACIÓN - MINISTERIO DEL INTERIOR
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Se decide sobre las pretensiones formuladas por el ciudadano ANATOLIO QUIRÁ GUAUÑA en acción de nulidad (parcial) contra el artículo 1°, numeral 3º del Decreto 2164 de 7 de diciembre de 1995, mediante el cual el Gobierno Nacional «reglamenta parcialmente el Capítulo XIV de la Ley 160 de 1994, en lo relacionado con la dotación y titulación de tierras a las Comunidades Indígenas para la constitución, reestructuración, ampliación y saneamiento de los Resguardos Indígenas en el territorio nacional.»
I. LA NORMA PARCIALMENTE ACUSADA
Las expresiones acusadas del artículo 1°, numeral 3° del Decreto 2164 de 1995 son las que se destacan en la transcripción del texto, conforme fue publicado en el Diario Oficial 42140 de 7 de diciembre de 1995.
«DECRETO 2164 DE 1995
(diciembre 7)
Por el cual se reglamenta parcialmente el Capítulo XIV de la Ley 160 de 1994 en lo relacionado con la dotación y titulación de tierras a las comunidades indígenas para la constitución, reestructuración, ampliación y saneamiento de los Resguardos Indígenas en el territorio nacional.
El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, y efectuada la consulta de que trata el artículo 6° del Convenio No. 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en países independientes, aprobado por la Ley 21 de 1991
DECRETA:
CAPÍTULO I
GENERALIDADES
Artículo 1º.- Competencia. El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria realizará los estudios de las necesidades de tierras de las comunidades indígenas para la dotación y titulación de las tierras suficientes o adicionales que faciliten su adecuado asentamiento y desarrollo, el reconocimiento de la propiedad de las que tradicionalmente ocupan o que constituyen su hábitat, la preservación del grupo étnico y el mejoramiento de la calidad de vida de sus integrantes, sin perjuicio de los derechos de las comunidades negras consagrados en la Ley 70 de 1993.
Para tal fin, adelantará los siguientes programas y procedimientos administrativos:
1.- La constitución de resguardos a las comunidades indígenas que poseen sus tierras sin título de propiedad, o las que no se hallen en posesión, total o parcial de sus tierras ancestrales, o que por circunstancias ajenas a su voluntad están dispersas o han migrado de su territorio. En este último evento, la constitución del resguardo correspondiente podrá hacerse en la zona de origen a solicitud de la comunidad.
2.- La ampliación de resguardos constituidos a comunidades indígenas, cuando las tierras fueren insuficientes para su desarrollo económico y cultural o para el cumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad, o cuando en el resguardo no fueron incluidas la totalidad de las tierras que ocupan tradicionalmente o que constituyen su hábitat.
3.- La reestructuración de los resguardos de origen colonial o republicano, previa clarificación sobre la vigencia legal de los respectivos títulos. Mediante esta actuación administrativa, el Instituto procederá a estudiar la situación de la tenencia de la tierra en aquellos, para determinar el área de la que se encuentran en posesión o propiedad, a fin de dotar a las comunidades de las tierras suficientes o adicionales, de acuerdo con los usos, costumbres y cultura de sus integrantes.
4.- El saneamiento territorial de los resguardos y reservas indígenas y la conversión de éstas en resguardos.
...»
II. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION
El actor comienza por señalar que el acusado numeral 3° del artículo 1° del Decreto 2164 de 1995 reglamenta el inciso 3° del artículo 85 de la Ley 160 de 1994 en lo relativo al procedimiento de reestructuración y ampliación de resguardos de origen colonial, sin definir en qué consiste dicha actuación administrativa.
Afirma que la reestructuración es el procedimiento administrativo mediante el cual el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria otorga el título de propiedad colectiva a una comunidad indígena, previa declaración de su Gerente General sobre la pérdida de vigencia legal del título colonial, realizada dentro del procedimiento de clarificación de la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, reglamentado en el Decreto 2663 de 1994.
Señala que la procedibilidad de una reestructuración depende de que en el procedimiento de clarificación de la propiedad se declare que el título colonial ha perdido su eficacia legal y, por consiguiente, que los terrenos tienen la calidad de baldíos ocupados por comunidades indígenas, y, por ende, deben ser titulados a su favor, como lo ordena el artículo 69 de la Ley 160 de 1994.
Expresa que tanto en la Colonia como en la época republicana se reconocía como justo título de propiedad de las comunidades indígenas la ocupación del territorio que constituye su hábitat tradicional y que, por ello, el Estado tiene la obligación de formalizar dicha ocupación expidiendo los actos administrativos correspondientes.
Manifiesta que siendo la legislación indígena de orden público, es necesario que el legislador garantice el derecho de propiedad instituido en los artículos 58, 63 y 329 de la Constitución Política a las comunidades indígenas cuyos títulos coloniales han perdido eficacia jurídica, obligando al INCORA a expedir un título nuevo.
El actor considera que al subordinar la reestructuración de los resguardos republicanos a la previa clarificación de la vigencia legal de los respectivos títulos, el Presidente de la República excedió la potestad reglamentaria pues, en su concepto, el artículo 85 de la Ley 160 de 1994[1] únicamente estableció ese requisito respecto de los resguardos de origen colonial, en cuyo caso al INCORA le corresponde determinar con certeza si el título colonial aducido como prueba de la propiedad indígena conserva su eficacia jurídica, pues de lo contrario debe constituir un nuevo título de propiedad colectiva.
Sostiene que en su sabiduría, el legislador no sometió los resguardos de origen republicano a estudio previo de clarificación como medida previa a su reestructuración, ampliación o saneamiento, ya que presumió la eficacia jurídica de los títulos expedidos por la República.
Considera que de exigirse a los «resguardos republicanos» el requisito de clarificar sus títulos para proceder a su reestructuración o ampliación, se atentaría contra el principio de economía y celeridad de las actuaciones administrativas, al convertirse ese procedimiento en un trámite engorroso y lento, que restaría eficacia al reconocimiento de la diversidad étnica y cultural y al derecho de propiedad colectiva.
Manifiesta que el Presidente de la República también excedió la potestad reglamentaria al señalar que el proceso de clarificación de títulos de los resguardos de origen republicano tiene por objeto determinar el área de la que se encuentran en «propiedad», pues este proceso solo procede en caso de que el título colonial haya perdido su eficacia jurídica.
Señala que de conferirse validez jurídica a las expresiones acusadas, el Estado procedería a expedir un nuevo título dentro del proceso de reestructuración, lo que vulneraría los derechos adquiridos por las comunidades indígenas que obtuvieron títulos de propiedad colectiva durante la época republicana, al desconocerse su eficacia jurídica.
Expresa que de no anularse las expresiones acusadas, se incumplirían las obligaciones contraídas por el Estado con la comunidad internacional mediante Convenio 169 de la OIT ratificado por la Ley 21 de 1991, ocasionando graves perjuicios a las comunidades indígenas colombianas.
III. LA CONTESTACIÓN
3.1. El Ministerio del Interior, por medio de apoderado, argumentó que al expedir el Decreto que reglamenta los procedimientos relacionados con la dotación y titulación de tierras a las comunidades indígenas, el Gobierno Nacional no excedió la potestad reglamentaria, pues de la interpretación gramatical y sistemática de la Ley 160 de 1994, en especial de sus artículos 12, numerales 16 y 18; 31 literal l); 38 literal b) y 43 y 85 se infiere que las facultades que se otorgan al INCORA se refieren en general a los resguardos y no sólo a los coloniales, como lo pretende el actor. Es decir, la potestad desarrollada en el Decreto 2164 de 1995 se extiende a todo tipo de resguardos, sean coloniales o republicanos, o propiedades que obtengan a título de donación, compra, titulación o posesión, entre otras formas de adquisición, en la medida en que se constituyan en resguardos, bien por constitución, reestructuración, ampliación o saneamiento.
Señala que en el proceso de conformación del Decreto que culminó con la expedición del Decreto 2164 de 1995, el legislador hizo efectivas las garantías legales establecidas en el Convenio Internacional 169 de la OIT, ratificado por el Gobierno colombiano mediante ley 21 de 1991, pues atendiendo lo preceptuado en su artículo 6º sometió su texto a consulta con la comunidad indígena.
Sostiene que la potestad del INCORA en relación con la reestructuración de resguardos, sea cual fuere su origen, debe interpretarse a la luz del bien jurídico tutelado según el inciso 1º del artículo 1º. del Decreto 2164 y de los fines y objetivos postulados en los artículos 1º y 85 de la Ley 160, según los cuales los estudios que realiza, lejos de desconocer la eficacia jurídica de los títulos, propenden por asegurar «la dotación y titulación de tierras suficientes o adicionales» que faciliten el adecuado asentamiento y desarrollo de las comunidades indígenas.
3.2. La apoderada del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural intervino en el proceso para defender la legalidad del acto acusado. Sostiene que el estudio de las expresiones acusadas debe hacerse de manera sistemática y concordante con las facultades y competencias constitucionales y legales de que el Gobierno es titular.
Afirma que los preceptos acusados tienen plena concordancia con los artículos 13, 58, 63 y 329 de la Constitución Política que ordenan dar igual tratamiento a los procesos de clarificación de títulos que adelantan particulares y a los de comunidades indígenas.
Por otra parte, señala que el procedimiento del numeral 3° del artículo 1° del Decreto 2164 de 1995 pretende hacer un análisis jurídico de los títulos de resguardo de origen colonial y republicano con el único fin de establecer su vigencia, sin que haya razón alguna para hacerlo solo respecto de títulos coloniales.
Agrega que de acuerdo con la Ley 160 de 1994, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria tiene como función delimitar las tierras de propiedad de la Nación, adelantar los procedimientos de deslinde de las tierras de resguardo y las pertenecientes a las comunidades negras.
Manifiesta que cuando el INCORA adelanta los procedimientos de clarificación de la propiedad para establecer la vigencia legal de los resguardos constituidos en la colonia y en la época republicana, lo hace con el fin de conferir seguridad jurídica respecto de la actuación administrativa.
Señala que el procedimiento regulado en el Decreto 2663 de 1994 relativo a la clarificación de títulos de resguardos indígenas, tiene por objeto establecer tanto la existencia legal del resguardo como la vigencia de los títulos y recae sobre todos los predios donde se encuentren establecidas las comunidades indígenas. Sostiene que no es cierto que se desconozcan títulos anteriores, pues si estos son suficientes para acreditar la propiedad respecto de un predio, así lo reconocerá el INCORA y obviamente servirá como base para expedir la resolución que reestructure el resguardo respectivo. El análisis que se hace tiene precisamente por objeto verificar que esos títulos acrediten propiedad y no un derecho incompleto o sin antecedente propio.
Manifiesta que las expresiones «colonial» o «republicano» son necesarias para asegurar que la clarificación de títulos de los resguardos se haga de manera igualitaria.
IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
4.1. Los apoderados de los Ministerios del Interior y de Agricultura reiteraron los argumentos expuestos en sus contestaciones a la demanda.
4.2. La Procuradora Primera Delegada ante esta Corporación considera que al reglamentar el capítulo XIV de la Ley 160 de 1994 y hacer extensivo a los resguardos republicanos el proceso de clarificación de títulos, incluyendo los de propiedad, el Gobierno Nacional no extralimitó la potestad reglamentaria.
Expresa que según el artículo 22 del Decreto 2001 de 1988 el resguardo no es una entidad territorial sino una forma de propiedad colectiva de la tierra, la más importante forma de propiedad para una comunidad indígena.
Sostiene que la diferencia entre resguardos coloniales y republicanos radica esencialmente en la época de su creación, y que no es procedente hacer distinción entre ellos para los efectos de la clarificación de títulos que, en ambos casos, la ley ordena realizar.
Expresa que al someter los resguardos de origen republicano a la previa clarificación de títulos, la norma acusada no está desconociendo ni la existencia legal ni la eficacia jurídica de los títulos de propiedad común que se acrediten, ni cuestionando el derecho de propiedad colectiva que posean estas comunidades, sea cual fuere su origen.
De otra parte, pone de presente que con la inclusión del término «o propiedad» el decreto señaló que el estudio de títulos pretende clarificar la calidad con que la comunidad detenta la tierra donde se encuentra, es decir, establecer si posee título legal o si se trata de un derecho incompleto, tal y como se hace en el caso de los particulares que ostenten algún título de esta clase.
V. CONSIDERACIONES
· El cargo por exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria
A propósito de la naturaleza jurídica de los resguardos indígenas, su manejo y administración, el artículo 21 del Decreto 2164 de 1995 preceptúa lo siguiente:
«Artículo 21 . Naturaleza jurídica. Los resguardos indígenas son propiedad colectiva de las comunidades indígenas en favor de las cuales se constituyen y conforme a los artículos 63 y 329 de la Constitución Política, tienen el carácter de inalienables, imprescriptibles e inembargables.
Los resguardos son una institución legal y sociopolítica de carácter especial, conformada por una o más comunidades indígenas, que con un título de propiedad colectiva que goza de las garantías de la propiedad privada, poseen su territorio y se rigen para el manejo de éste y su vida interna por una organización autónoma amparada por el fuero indígena y su sistema normativo propio.
Parágrafo. Los integrantes de la comunidad indígena del resguardo no podrán enajenar a cualquier título, arrendar por cuenta propia o hipotecar los terrenos que constituyen resguardo.
...»
Corresponde a la Sala determinar si según la Ley 160 de 1994[2] el proceso de clarificación de la vigencia legal de los títulos que corresponde realizar al INCORA, únicamente tiene lugar tratándose de resguardos de origen colonial; o, si por el contrario, también debe verificarse tratándose de procesos de dotación o titulación de tierras que se adelanten en relación con resguardos republicanos.
A los efectos de este fallo, resulta pertinente citar los preceptos de la Ley 160 de 1994 que confieren funciones al INCORA en materia de resguardos indígenas, así:
«ARTÍCULO 12. Son funciones del Instituto Colombiano de Reforma Agraria:
...
15. Clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, con el objeto de identificar las que pertenecen al Estado y facilitar el saneamiento de la propiedad privada.
16. Delimitar las tierras de propiedad de la Nación, de las de los particulares. También podrá adelantar procedimientos de deslinde las tierras de resguardo y las pertenecientes a las comunidades negras, para los fines previstos en el artículo 48 de la presente ley.
...
18.Estudiar las necesidades de tierras de las comunidades indígenas y constituir, ampliar, sanear y reestructurar los resguardos en beneficio de las respectivas parcialidades.
...
ARTÍCULO 31. Son motivos de interés social y de utilidad pública para la adquisición y expropiación de bienes rurales de propiedad privada, o los que formen parte de entidades de derecho público, los definidos en los ordinales segundo, tercero y quinto del artículo 1º. de la presente Ley.
En consecuencia, podrá el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria adquirir mediante negociación directa tierras o mejoras, o decretar su expropiación, con el objeto de dar cumplimiento a los fines de interés social y utilidad pública definidos en esta Ley, en los siguientes casos:
1.- Para las comunidades indígenas que no las posean, cuando la superficie donde estuvieren establecidas fuere insuficiente, o para sanear las áreas de resguardo que estuvieren ocupadas por personas que no pertenezcan a la respectiva parcialidad.
...
ARTÍCULO 38.- Las tierras cuya adquisición promuevan y obtengan los hombres y mujeres campesinos, o las que compre directamente el Instituto para programas de Reforma Agraria, se destinarán a los siguientes fines:
...
b) Para la constitución, ampliación, reestructuración y saneamiento de resguardos indígenas.
...
CAPÍTULO X
Clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos
ARTÍCULO 48.- De conformidad y para efectos de lo establecido en los numerales 14, 15 y 16 del artículo 12 de la presente Ley, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, previa obtención de la información necesaria, adelantará los procedimientos tendientes a:
1.- Clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, con el fin de determinar si han salido o no del dominio del Estado.
A partir de la vigencia de la presente Ley, para acreditar propiedad privada sobre la respectiva extensión territorial, se requiere como prueba el título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal, o los títulos debidamente inscritos otorgados con anterioridad a la vigencia de la presente Ley, en que consten tradiciones del dominio por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria.
Lo dispuesto en el inciso anterior sobre prueba de la propiedad privada por medio de títulos debidamente inscritos con anterioridad a la presente ley, no es aplicable respecto de terrenos no adjudicables, o que estén reservados, o destinados para cualquier servicio o uso público.
2.- Delimitar las tierras de propiedad de la Nación de las de los particulares.
...»
El artículo 85 ibídem, reglamentado por el artículo 3º. del Decreto 2164 de 1995, es del siguiente tenor literal:
«ARTÍCULO 85. El Institutoestudiará las necesidades de tierras de las comunidades indígenas, para el efecto de dotarlas de las superficies indispensables que faciliten su adecuado asentamiento y desarrollo, y ademásllevará a cabo el estudio de los títulos que aquellas presenten con el fin de establecer la existencia legal de los resguardos.
Con tal objeto constituirá o ampliará resguardos de tierras y procederá al saneamiento de aquellos que estuvieren ocupados por personas que no pertenezcan a la respectiva parcialidad.
Así mismo, reestructurará y ampliará los resguardos de origen colonial previa clarificación sobre la vigencia legal de los respectivos títulos, con las tierras poseídas por los miembros de la parcialidad a título individual o colectivo, y los predios adquiridos o donados en favor de la comunidad por el INCORA u otras entidades.
PARÁGRAFO 1º.- Los predios y mejoras que se adquieran para la ejecución de los programas de constitución, reestructuración, ampliación y saneamiento de resguardos y dotación de tierras a las Comunidades Indígenas, serán entregados a título gratuito a los Cabildos o autoridades tradicionales de aquéllas para que, de conformidad con las normas que las rigen, las administren y distribuyan de manera equitativa entre todas las familias que las conforman.
PARÁGRAFO 2º.- El Cabildo o la autoridad tradicional elaborará un cuadro de las asignaciones de solares del resguardo que se hayan hecho o hicieren entre las familias de la parcialidad, las cuales podrán ser objeto de revisión y reglamentación por parte del INCORA, con el fin de lograr la distribución equitativa de las tierras.
PARÁGRAFO 3º.- Los programas de ampliación, reestructuración o saneamiento de los resguardos indígenas, estarán dirigidos a facilitar el cumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad por parte de las comunidades, conforme a sus usos o costumbres, a la preservación del grupo étnico y al mejoramiento de la calidad de vida de sus integrantes. El INCORA verificará y certificará el cumplimiento de la función social de la propiedad en los resguardos y el Ministerio del Medio Ambiente lo relacionado con la función ecológica que le es inherente, de conformidad con lo previsto en el artículo 58 de la Constitución Política, la Ley 99 de 1993 y demás disposiciones concordantes, en concertación con los cabildos o autoridades tradicionales de las comunidades indígenas.
PARÁGRAFO 4º.- Dentro de los tres (3) años siguientes a la expedición de esta Ley, el INCORA procederá a sanear los resguardos indígenas que se hubieren constituido en las Zonas de Reserva Forestal de la Amazonia y del Pacífico.
La titulación de estas tierras deberá adelantarse con arreglo a las normas sobre explotación previstas en el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, o las que establezca la autoridad competente sobre la materia.
PARÁGRAFO 5º.- Los terrenos baldíos determinados por el INCORA con el carácter de reservas indígenas, constituyen tierras comunales de grupos étnicos para los fines previstos en el artículo 63 de la Constitución Política y la Ley 21 de 1991.
PARÁGRAFO 6º.- Los territorios tradicionalmente utilizados por pueblos indígenas nómadas, seminómadas o agricultores itinerantes para la caza, recolección u horticultura, que se hallaren situados en zonas de reserva forestal a la vigencia de esta Ley, sólo podrán destinarse a la constitución de resguardos indígenas, pero la ocupación y aprovechamiento deberán someterse además, a las prescripciones que establezca el Ministerio del Medio Ambiente y las disposiciones vigentes sobre recursos naturales renovables.
...»
Es igualmente del caso citar el Decreto 2663 de 1994[3] reglamenta los Capítulos X y XIV de la Ley 160 de 1994, regulando los procedimientos de clarificación de la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, entre otros, los relacionados con los resguardos indígenas.
El citado Decreto en lo pertinente, dispone:
«DECRETO NÚMERO 2663 DE 1994
El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades constitucionales y legales, y en especial las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política,
DECRETA:
CAPITULO I
GENERALIDADES
Artículo 1o. Competencia. En cumplimiento de las funciones consagradas en los numerales 15 y 16 del artículo 12 de la Ley 160 de 1994, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria adelantará de oficio o a solicitud de los procuradores agrarios, de las comunidades campesinas, indígenas o negras, o de las entidades públicas correspondientes, los siguientes procedimientos administrativos:
1. De clarificación de la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, para los fines que se indican a continuación:
a) Identificar las que pertenecen al Estado, determinar si han salido o no de su dominio y facilitar el saneamiento de la propiedad privada;
b) b) Establecer la vigencia legal de los títulos de los resguardos indígenas,teniendo en cuenta para ello, además, las normas especiales que los rigen.
2. Delimitar o deslindar las tierras pertenecientes a la Nación, de las de propiedad privada de los particulares, en los eventos previstos en este Decreto ...
3. Deslindar las tierras de propiedad de los resguardos indígenas, y las adjudicadas a las comunidades negras, conforme a la Ley 70 de 1993, de las que pertenecieren a los particulares.
4. Regular el uso y manejo de los playones y sabanas comunales.
Parágrafo. La Junta Directiva determinará los casos en virtud de los cuales pueda adelantarse el procedimiento de clarificación de la propiedad, a solicitud del presunto propietario, con el propósito de facilitar el saneamiento de la propiedad privada, siempre que asuma los costos que demande la actuación del Instituto.
CAPÍTULO II
PROCEDIMIENTO DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD
Artículo 2º . Etapa previa. Antes de expedir la resolución por la cual se inicia el procedimiento de clarificación de la propiedad, el Instituto dispondrá:
1. El estudio de los documentos que suministren los presuntos propietarios, los interesados en que el procedimiento se adelante y los que se obtengan de conformidad con lo dispuesto en el artículo 51 de la Ley 160 de 1994.
2. La práctica de una visita previa al inmueble, de la cual se dejará constancia en un acta, en la que se consignará el estado de explotación económica y la presencia de otros ocupantes diferentes al presunto propietario, y las demás diligencias que se consideren necesarias para complementar la información, y permitan establecer la viabilidad legal de iniciar las actuaciones administrativas, u otro procedimiento agrario.
Artículo 3º. Resolución inicial. Si de la información obtenida no resulta plenamente establecido el derecho de propiedad privada sobre el inmueble, de acuerdo con lo dispuesto en los incisos 2° y 3° del numeral 1° del artículo 48 de la Ley 160 de 1994, el Gerente General del Instituto o su delegado, mediante resolución motivada ordenará iniciar el procedimiento de clarificación de la propiedad.
Artículo 4º. Inscripción de la resolución. Para fines de publicidad, la resolución que disponga adelantar el procedimiento de clarificación de la propiedad se inscribirá en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente, si el predio se hallare inscrito. En caso contrario el Instituto solicitará la apertura de la respectiva matrícula inmobiliaria, con base en dicha resolución. El registro se efectuará a más tardar al día siguiente de la fecha de recibo en la mencionada oficina. Los registradores devolverán el original de la resolución al Instituto con la respectiva constancia de anotación.
A partir del registro de la resolución, o de la apertura de la matrícula, las actuaciones administrativas que se adelanten producirán efectos frente a terceros.
Artículo 5º. Notificación. La resolución inicial se notificará personalmente al Procurador Agrario, al presunto propietario y a quienes tuvieren constituidos otros derechos reales sobre el inmueble. Si agotadas las diligencias necesarias no fuere posible realizar la notificación en forma personal a los interesados, el notificador dejará constancia de ello en el informe respectivo indicando los motivos que le impidieron realizarla, y el Instituto procederá a emplazarlos, mediante edicto que durará fijado (5) días en lugar público de las Oficinas del INCORA donde se tramite el procedimiento y por el mismo término en la Secretaría de la Alcaldía Municipal donde se halle situado el inmueble.
Adicionalmente, el notificador del Instituto fijará una copia del edicto en la puerta o sitio de acceso al inmueble, salvo que se le impidiere hacerlo, de lo cual dejará constancia escrita que se agregará al expediente.
Cumplidas las anteriores formalidades, si los interesados no se presentan dentro de los tres (3) días siguientes a la desfijación del edicto, se les designará un curador ad litem.
Parágrafo. En los casos en que el procedimiento no pueda adelantarse con la intervención directa del presunto propietario, u otras personas con derechos reales constituidos sobre el inmueble, el Instituto procederá a designarles un curador ad litem en la forma y con los requisitos establecidos en el Código de Procedimiento Civil, con quien se surtirá la notificación de la resolución inicial y se adelantará el trámite respectivo.
Para los efectos anteriores el Instituto elaborará una lista de abogados litigantes, cuyos honorarios se cancelarán de acuerdo con las tarifas que señale la entidad.
Artículo 6º. Recursos. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación, los interesados o el Procurador Agrario podrán interponer el recurso de reposición ante el mismo funcionario que profirió la resolución inicial.
Artículo 7º. Carga de la prueba. En las diligencias administrativas de clarificación de la propiedad y en los procesos judiciales que se sigan como consecuencia del mismo, la carga de la prueba corresponde a los particulares.
Artículo 8º. Solicitud de pruebas. Términos. Ejecutoriada la resolución inicial, dentro de los cinco (5) días siguientes podrán los interesados o el Procurador Agrario solicitar y aportar las pruebas conducentes para demostrar el derecho de dominio o propiedad sobre el inmueble objeto del procedimiento, conforme a las reglas señaladas en la ley. El Instituto podrá de oficio, decretar y obtener las pruebas que considere necesarias.
Parágrafo. Cuando la prueba de inspección ocular sea solicitada por parte interesada, ésta se practicará a su costa. Para el efecto el peticionario deberá reembolsar al Instituto el valor total del dictamen en la oportunidad que señale el Decreto Reglamentario especial sobre avalúos y dictámenes que expida el Gobierno Nacional. Con la solicitud de la prueba, se deberá presentar el cuestionario sobre los asuntos respecto de los cuales versará el dictamen pericial, sin perjuicio de los consignados por el Instituto en el auto que ordene la diligencia.
Si el presunto propietario, o las personas que tengan constituidos derechos reales sobre el predio no solicitaren la práctica de esta prueba, o no sufragaren oportunamente los gastos de la misma, la inspección ocular se decretará oficiosamente y a costa del Instituto, con la intervención de dos (2) funcionarios expertos de la entidad.
Artículo 9º. Decreto y práctica de las pruebas. Dentro de los tres (3) días siguientes al vencimiento del término a que se refiere el artículo anterior, el Instituto decretará las pruebas solicitadas o las que de oficio deban realizarse.
La diligencia de inspección ocular se ordenará mediante auto en el que se señalará fecha y hora para iniciarla, se determinará el valor para cubrir su costo y el término dentro del cual deberá efectuarse la consignación, se dispondrá el sorteo de los peritos o la designación de los funcionarios que habrán de intervenir y se especificarán los asuntos o aspectos respecto de los cuales versará la diligencia.
...
Artículo 16. Resolución final. La resolución que culmine el procedimiento de clarificación de la propiedad sólo podrá declarar:
1. Que en relación con el inmueble objeto de la actuación no existe título originario del Estado, en los términos de los artículos 13 y siguientes del Decreto 059 de 1938.
2. Que posee título de adjudicación que no ha perdido su eficacia legal.
3. Que se acreditó propiedad privada, por la exhibición de un título, o una cadena de títulos, debidamente inscritos, otorgados por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria.
4. Que los títulos aportados son insuficientes, porque no acreditan dominio sino tradición de mejoras sobre el inmueble.
5. Que los títulos aportados se refieren a bienes no adjudicables, o que se hallan reservados, o destinados a un servicio o uso público.
6. Que la superficie de los terrenos objeto del procedimiento excede la extensión legalmente adjudicable
Parágrafo 1º. En la resolución final también se dispondrá que los derechos de los poseedores materiales quedarán a salvo, conforme a la ley civil, cuando se declare que en relación con el inmueble objeto del procedimiento se acreditó propiedad privada, o que salió del patrimonio del Estado.
Parágrafo 2º. La providencia que pone fin al procedimiento será notificada al Procurador Agrario y a los interesados en la forma prevista en los artículos 44 y siguientes del Código Contencioso Administrativo.
Parágrafo 3º. Contra la Resolución que decide de fondo el procedimiento sólo procede el recurso de reposición, en los términos del Código Contencioso Administrativo, ante el mismo funcionario que dictó la providencia y la acción de revisión ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en única instancia, conforme a lo establecido en el numeral 9° del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la fecha de ejecutoria de la resolución definitiva.
Durante ese término, permanecerá en suspenso la ejecución de la resolución que dicte el Instituto, con el objeto de que los interesados soliciten en dicho término la revisión de la providencia.
...
Artículo 17.- Inscripción en el registro. Ejecutoriada la resolución por la cual se decide el procedimiento de clarificación de la propiedad y si no se hubiere formulado demanda de revisión, o ésta fuere rechazada, o el fallo del Consejo de Estado negare las pretensiones de la demanda, se enviará original y copia de la providencia a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos respectiva con el fin de que se inscriba en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente para efectos de publicidad ante terceros.
CAPITULO III
PROCEDIMIENTOS DE CLARIFICACIÓN EN RESGUARDOS INDÍGENAS Y TIERRAS DE LAS COMUNIDADES NEGRAS
Artículo 18. Procedencia y objeto. Los procedimientos de clarificación de la propiedad especial de que trata el artículo 85 de la Ley 160 de 1994, tendrán por objeto establecer la existencia legal de los resguardos, o la vigencia de los títulos que aleguen en su favor, y recaerán respecto de los predios o terrenos donde estuvieren establecidos, individual o colectivamente, o los que hubieren recibido a cualquier título del Incora o de otras personas naturales o jurídicas, públicas o privadas.
Los trámites respectivos se ajustarán al procedimiento general de clarificación de la propiedad previsto en este Decreto, en lo que fuere pertinente y compatible con la naturaleza y finalidades de tales actuaciones, y en ellas se tendrán en cuenta las disposiciones contenidas en los artículos 63 y 329 de la Constitución Política, la Ley 21 de 1991 y demás normas legales vigente que regulen la propiedad de los resguardos.
De igual manera se procederá en los procedimientos de clarificación de las tierras de las comunidades negras, según lo previsto en el artículo 63 de la Constitución Política, la Ley 70 de 1993 y sus reglamentos.(Énfasis fuera de texto)
...»
Para este análisis, debe también considerarse el texto completo del artículo 1º del Decreto 2164 de 1995 y sus artículos 4º y 5º, que a la letra dicen:
«DECRETO 2164 DE 1995
(diciembre 7)
Por el cual se reglamenta parcialmente el Capítulo XIV de la Ley 160 de 1994 en lo relacionado con la dotación y titulación de tierras a las comunidades indígenas para la constitución, reestructuración, ampliación y saneamiento de los Resguardos Indígenas en el territorio nacional.
El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, y efectuada la consulta de que trata el artículo 6º del Convenio número 169 sobre pueblos Indígenas y Tribales en países independientes, aprobado por la Ley 21 de 1991.
DECRETA:
CAPÍTULO I
Generalidades
Artículo 1º. Competencia. El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria realizará los estudios de las necesidades de tierras de las comunidades indígenas para la dotación y titulación de las tierras suficientes o adicionales que faciliten su adecuado asentamiento y desarrollo, el reconocimiento de la propiedad de las que tradicionalmente ocupan o que constituyen su hábitat, la preservación del grupo étnico y el mejoramiento de la calidad de vida de sus integrantes, sin perjuicio de los derechos de las comunidades negras consagradas en la Ley 70 de 1993.
Para tal fin adelantará los siguientes programas y procedimientos administrativos:
1. La constitución de resguardos a las comunidades indígenas que posen sus tierras sin título de propiedad, o las que no se hallen en posesión, total o parcial, de sus tierras ancestrales, o que por circunstancias ajenas a su voluntad están dispersas o han migrado de su territorio. En este evento, la constitución del resguardo correspondiente podrá hacerse en la zona de origen a solicitud de la comunidad.
2. La ampliación de resguardos constituidos a comunidades indígenas, cuando las tierras fueren insuficientes para su desarrollo económico y cultural o para el cumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad, o cuando en el resguardo no fueron incluidas la totalidad de las tierras que ocupan tradicionalmente o que constituyen su hábitat.
3. La reestructuración de los resguardos de origen colonial o republicano, previa clarificación sobre la vigencia legal de los respectivos títulos. Mediante esta actuación administrativa, el Instituto procederá a estudiar la situación de la tenencia de la tierra en aquellos, para determinar el área de la que se encuentran en posesión o propiedad, a fin de dotar a las comunidades de las tierras suficientes o adicionales, de acuerdo con los usos, costumbres y cultura de sus integrantes.
4. El saneamiento territorial de los resguardos y reservas indígenas y la conversión de éstas en resguardos.
...
CAPÍTULO II
Estudios socioeconómico, jurídico y de tenencia de tierras
Artículo 4º.- Objetivo. El INCORA, en coordinación con los respectivos cabildos y autoridades tradicionales, adelantará estudios socioeconómicos, jurídicos y de tenencia de la tierra de las comunidades indígenas con el objeto de determinar los diferentes aspectos relacionados con la posesión, tenencia, propiedad, concentración, distribución y disponibilidad de las tierras; el uso y aprovechamiento de las que estuvieren ocupando y el cumplimiento de la función social de la propiedad en las tierras de resguardo, conforme a los usos, costumbres y cultura de la respectiva comunidad; la calidad, condiciones agrológicas y uso de los suelos; el tamaño y distribución de la población, su situación socioeconómica y cultural; la infraestructura básica existente, la identificación de los principales problemas y la determinación cuantificada de las necesidades de tierras de las comunidades indígenas, que permitan al Instituto y demás entidades que integran el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, obtener una visión clara y precisa de un determinado territorio y de su población, para adoptar y adelantar los programas pertinentes.
Artículo 5º. Procedencia. El INCORA realizará los estudios socioeconómicos, jurídicos y de tenencia de tierras previstos en el presente Capítulo cuando deba adelantar los procedimientos de constitución, reestructuración y ampliación de resguardos indígenas. Cuando se trate de los procedimientos de ampliación o de saneamiento territorial de los resguardos y reservas indígenas y la conversión de éstas en resguardos, se procederá a la actualización o complementación de los estudios en aquellos casos en que las necesidades o las conveniencias lo aconsejen. Habrá lugar a la iniciación del estudio cuando éste no se hubiere realizado previamente.
...»
De las normas transcritas se siguen para la Sala las siguientes conclusiones:
Los artículos 12 (numerales 15 y 18) y 48 de Ley 160 de 1994 y el Decreto 2663 de 1994 ordenan adelantar el procedimiento administrativo de clarificación de la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, entre otros fines, para establecer la vigencia legal de los títulos de los resguardos indígenas, sin hacer distinciones en función de su origen.
Al preceptuar el inciso 1º del artículo 85 de la Ley 160 de 1994 que «el Institutoestudiará las necesidades de tierras de las comunidades indígenas, para el efecto de dotarlas de las superficies indispensables que faciliten su adecuado asentamiento y desarrollo» y que «además llevará a caboel estudio de los títulos que aquellas presenten con el fin de establecer la existencia legal de resguardos» tampoco los restringió a los procesos de ampliación, reestructuración o saneamiento territorial que se adelanten en relación con resguardos de origen colonial, como equivocadamente lo entiende el actor.
Del conjunto sistemático del artículo 1º del Decreto 2164 de 1995, a que pertenecen los apartes acusados de su numeral 3º, y de los artículos 4º y 5º ibídem antes transcritos, se desprende inequívocamente que al INCORA le corresponde realizar tales estudios en todos los casos en que adelante procedimientos de constitución, reestructuración, saneamiento territorial y ampliación de resguardos indígenas, independientemente de su origen.
De igual modo, los claros términos del Decreto 2663 de 1994 que reglamenta los Capítulos X y XIV de la Ley 160 de 1994, regulando los procedimientos de clarificación de la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, y los relacionados con los resguardos indígenas, descartan que dicho proceso atienda el origen del resguardo y se circunscriba a los de origen colonial; demuestran la falta de validez del aserto según el cual el legislador habría presumido la eficacia jurídica de los títulos de los resguardos de origen republicano, para exonerarlos de ese proceso; y refutan que la circunstancia de que los títulos deban someterse a un procedimiento previo de clarificación de la situación legal de la tenencia de la tierra reste eficacia a los títulos obtenidos previamente por las comunidades indígenas, desconozca la diversidad étnica y cultural o el derecho de propiedad colectiva de las comunidades indígenas sobre las tierras de resguardo.
Así también el artículo 4º. del Decreto 2164 de 1995 pone de presente que los estudios socioeconómicos, jurídicos y de tenencia de la tierra de las comunidades indígenas que le corresponde adelantar al INCORA, en coordinación con los respectivos cabildos y autoridades tradicionales, antes bien se encaminan a hacer efectivos los referidos derechos considerando que, entre otros, tienen por objeto «determinar los diferentes aspectos relacionados con la posesión, tenencia, propiedad, concentración, distribución y disponibilidad de las tierras...» de modo que el Instituto y las demás entidades que integran el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino puedan obtener una visión clara y precisa de un determinado territorio y de su población y cuenten con los elementos de juicio que les permitan adoptar y adelantar los programas pertinentes.
De otra parte, debe además señalarse que la eficacia de esos derechos no significa en modo alguno que las comunidades indígenas queden exoneradas del cumplimiento de las exigencias que la ley fije para adelantar procedimientos de constitución, reestructuración, ampliación o de saneamiento territorial de resguardos indígenas, que es lo cuanto hacen las disposiciones acusadas, al exigir que para la reestructuración de resguardos republicanos se realice el estudio previo de clarificación de los títulos de tenencia de la tierra, incluyendo los de propiedad. No en vano el artículo 58 de la Constitución Política dispone que «Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles.»
Por lo mismo, tampoco resulta atendible el argumento según el cual la clarificación de títulos es ilegal porque convertiría el procedimiento de ampliación de resguardos republicanos en «un trámite engorroso y lento» violándose el principio de economía y celeridad de las actuaciones administrativas, amén de que ese reparo no es atribuible al contenido normativo bajo examen, sino a las posibles consecuencias de su observancia práctica, que en ningún caso lo viciarían de ilegalidad. De ahí que aún teniendo por cierta esa censura, no sería la acción pública de nulidad el mecanismo para neutralizar las consecuencias indeseables que acarreare su aplicación. El ordenamiento jurídico ha previsto otras acciones que bien pueden ejercitar los ciudadanos ante las autoridades para asegurar que los procedimientos se tramiten pronta y oportunamente.
Tampoco advierte la Sala que los preceptos acusados violen el Convenio 169 de la OIT, pues su contenido normativo no comporta en modo alguno incumplimiento de las obligaciones que el Estado Colombiano contrajo con la comunidad internacional al ratificarlo mediante la Ley 21 de 1991. Así habrá de decidirse.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A :
DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
DEVUÉLVASE al demandante el depósito constituido para gastos ordinarios del proceso, por no haberse utilizado.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 13 de noviembre de 2003.
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
Presidente
OLGA INÉS NAVARRETE BARRETO MANUEL S. URUETA AYOLA
[1] «Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones.»
[2] «Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones.»
[3] Diario Oficial 41.627 de 7 de diciembre de 1994, pp. 1-5.