Sección:  PRIMERA

Consejero ponente:  GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Norma demandada:  Acción: Nulidad del artículo 1º del Decreto 638 de 18 de abril de 1995

Demandante:  CARLOS EDUARDO NARANJO FLOREZ

NUEVOS MUNICIPIOS - Participación en ingresos corrientes de la Nación / CREACION DE MUNICIPIOS - Participación en los ingresos corrientes de la Nación: reglas a los reportados antes del 30 de junio y después de esta fecha / PARTICIPACION DE LOS NUEVOS MUNICIPIOS EN LOS INGRESOS CORRIENTES DE LA NACIÓN - Reglas a los reportados antes del 30 de junio y después de esta fecha / INGRESOS CORRIENTES DE LA NACIÓN - Reglas de participación a los nuevos municipios

La Corte Constitucional, órgano a quien por mandato del artículo 241, numeral 4, de la Carta Política le corresponde estudiar las demandas de inconstitucionalidad contra las Leyes, tuvo oportunidad de analizar el referido artículo 13 de la Ley 136, no solo a la luz del artículo 357, sino de otros cánones constitucionales, y en su sentencia C-336 de 2002, con ponencia del Magistrado doctor Eduardo Montealegre Lynet, expresó: "...5.- De acuerdo con el artículo 357 de la Constitución, todos los municipios tienen derecho a participar en los ingresos corrientes de la Nación. A pesar de que el inciso primero del artículo aquí demandado pareciera mostrar que los nuevos municipios no tendrán participación en los ingresos corrientes de la nación, a menos que sean creados antes del 30 de junio del año inmediatamente anterior a la vigencia fiscal siguiente, el segundo inciso del artículo muestra que ello no es así. Este aparte dispone que el Gobernador, una vez sancione la ordenanza que dispone la creación de un nuevo municipio, comunicará el hecho al Ministro de Hacienda para que en los giros que se hagan en los bimestres subsiguientes del año en curso, por concepto de participaciones en los ingresos corrientes de la nación, sean tenidos en cuenta los correspondientes al nuevo municipio de acuerdo con la Ley 60 de 1993. Según lo dispuesto por el inciso 2° del artículo 13 de la Ley 136 de 1994, el nuevo municipio recibirá, durante el resto del año, dineros provenientes de su participación en los ingresos corrientes de la nación. 6.- En el mismo sentido, los decretos que reglamentan la ley bajo examen establecen la forma como los nuevos municipios recibirán el dinero correspondiente. Así, el artículo 2° del Decreto 638 de 1994 indica que debe tenerse en cuenta lo que corresponde a los municipios por concepto de ingresos corrientes de la Nación durante el mismo año de su creación, y fija unas reglas para determinar el monto de la participación correspondiente aunque su creación no haya sido reportada antes del 30 de junio. De ello se sigue que los municipios recién creados reciben dinero por concepto de su participación incluso antes de ser incluidos en el presupuesto de la vigencia fiscal siguiente, y por tanto pueden cubrir los gastos de funcionamiento e inversión propios del ente territorial.

LEY ANUAL DEL PRESUPUESTO - Participación de los nuevos municipios en ingresos corrientes de la Nación / NUEVOS MUNICIPIOS - Participación en ingresos corrientes de la Nación / INTERPRETACION DE LA LEY - Prevalencia de la más sistemática e integral sobre la materia

Cabe advertir que lo que motivó la presente acción fue el fallo de la Corte Constitucional de 8 de septiembre de 2000, citado por el actor, frente al artículo 20 de la Ley 547 de 1999, que es del siguiente tenor: "De esta suerte, es claro que no puede la Ley Anual de Presupuesto excluir de la participación en los ingresos corrientes de la Nación para el período fiscal del año 2000 a los municipios cuya creación sea posterior al 30 de junio de 1999, o cuando esta se hubiere informado al Departamento Nacional de Planeación -Dirección de Desarrollo Territorial-, como máximo en esa fecha, pues, como fácilmente se advierte el citado artículo 357 de la Constitución no establece distinciones entre los municipios para tener derecho a participar en los ingresos corrientes de la Nación, ni tampoco autoriza al legislador a dictar normas que discriminen entre los municipios para ese efecto según la fecha de su creación o información de ello al Departamento de Planeación aludido, razón esta por la cual habrá de declararse la inexequibilidad de la expresión "hasta el 30 de junio de 1999", y la del inciso segundo del artículo 20 de la Ley 547 de 1999, que fueron objeto de la acusación". Estima la Sala que no obstante lo expresado por la Corte en los apartes transcritos, para los efectos de la situación que se plantea en este caso prevalece la interpretación del fallo posterior (sentencia C-336 de 2002) de la misma Corporación, a que se hizo mención anteriormente, en primer lugar, porque guarda relación directa con el artículo 13 de la Ley 136 de 1994, que constituye el objeto del acto acusado, Ley que difiere de la Ley Anual de Presupuesto, a la cual pertenece el citado artículo 20; y, en segundo lugar, porque además de que es posterior en el tiempo, tuvo como fundamento, fuera del artículo 357 de la Carta, otras normas de la misma que le permitieron mayor coherencia en el estudio del tema, a través de una interpretación sistemática, coordinada e integral de la materia, y no una visión aislada, como la que se desprende del fallo anterior, circunscrito únicamente al artículo 357.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil tres (2003)

Radicación número: 11001-03-24-000-2001-00206-01(7184)

Actor: CARLOS EDUARDO NARANJO FLOREZ

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: Acción: Nulidad del artículo 1º del Decreto 638 de 18 de abril de 1995

El ciudadano CARLOS EDUARDO NARANJO FLOREZ, obrando en nombre propio y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del artículo 1º del Decreto 638 de 18 de abril de 1995, "por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 136 de 1994", expedido por el Gobierno Nacional.

I-. FUNDAMENTOS DE DERECHO

En apoyo a sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes cargos:

Manifiesta que el acto acusado vulnera el artículo 357 de la Constitución Política, por cuanto esta norma en parte alguna señala términos para que un Municipio tenga derecho a participar en los ingresos corrientes de la Nación, en la forma establecida en la Ley 60 de 1993.

Agrega que la determinación de la forma en que se distribuye la participación, como la establece el Decreto demandado, viola la Constitución y la Ley, pues prevé montos diferentes.

Se apoya en la sentencia 1504 de 8 de septiembre de 2000, proferida por la Corte Constitucional dentro del expediente D-3051, con ponencia del Magistrado doctor Alfredo Beltrán Sierra, que declaró inexequible la expresión "hasta el 30 de junio de 1999", y la del inciso 2° del artículo 20 de la Ley 547 de 1999, conforme a la cual, "...el artículo 357 de la Constitución no establece distinciones entre los municipios para tener derecho a participar en los ingresos corrientes de la Nación, ni tampoco autoriza al legislador a dictar normas que discriminen entre los municipios para ese efecto según la fecha de su creación o información de ello al Departamento de Planeación aludido...".

II. TRAMITE DE LA ACCIÓN

A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

II.1. CONTESTACIONES DE LA DEMANDA

II.1.1. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público procedió a contestar la demanda y para oponerse a las pretensiones de la misma se apoyó, como primera medida, en la sentencia C-028/97 de 30 de enero de 1997, con ponencia del Magistrado doctor Alejandro Martínez Caballero, mediante la cual se resolvieron las objeciones presidenciales a los incisos segundos de los artículos 1º y 2º del Proyecto de Ley núm. 129 de 1994 del Senado de la República y 139 de 1995 de la Cámara de Representantes, en la que se expresó que la potestad reglamentaria o el poder reglamentario es un derecho propio constitucionalmente otorgado al Presidente de la República como autoridad administrativa, para dictar las normas de carácter general y esta atribución no necesita de norma legal expresa que la conceda; que se caracteriza por ser una atribución constitucional inalienable, intransferible, inagotable e irrenunciable que encuentra sus límites en la Constitución y en la Ley, entre los cuales destaca la prohibición de alterar o modificar el contenido y el espíritu de la Ley, dirigirse a leyes que no ejecuta la Administración, así como reglamentar materias cuyo contenido está reservado al legislador.

Igualmente, se refiere a la sentencia C-302/99 de 9 de mayo de 1999, magistrado ponente doctor Carlos Gaviria Díaz, que se pronunció contra un aparte del inciso 1º del artículo 83 de la Ley 443 de 1998.

Afirma que la Corte ha declarado exequibles disposiciones legales en las que se consagra explícitamente el deber de reglamentación, pues ha considerado que ese sólo hecho no genera vicio de inconstitucionalidad.

Advierte que en materia legislativa es el Congreso de la República quien dicta las leyes y el Presidente de la República quien las reglamenta para su debida ejecución y cumplimiento. De modo que la facultad reglamentaria se ejerce en la medida en que exista la Ley, la cual se convierte en su límite y es por ello que cuando el Ejecutivo reglamenta la Ley no puede ir más allá de lo que ella prevé, ni de las pautas generales que señala.

Destaca que el artículo 13 de la Ley 136 de 1994 estableció que en la distribución de los ingresos corrientes de la Nación, para la vigencia fiscal siguiente, se tendrán en cuenta los Municipios creados válidamente y reportados al Departamento Nacional de Planeación, hasta el 30 de junio del año inmediatamente anterior.

Anota que, justamente, en ejercicio de la potestad reglamentaria atribuida al Presidente de la República en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, se expidió el Decreto 638 de 18 de abril de 1998, que se ciñe en un todo a los parámetros establecidos en la Ley 136 de 1994.

Manifiesta que la Ley Anual de Presupuesto no puede excluir de la participación en los ingresos corrientes de la Nación para el período fiscal del año 2000 a los Municipios cuya creación sea posterior al 30 de junio de 1999, o cuando esta se hubiere informado al Departamento Nacional de Planeación - Dirección de Desarrollo Territorial-, como máximo en esa fecha.

Justifica la previsión según la cual los Municipios creados y reportados después del 30 de junio de 1999 serán tenidos en consideración en el año fiscal del 2001 señalando que no puede interpretarse que la Ley para una determinada vigencia, se esté inmiscuyendo en la de otra vigencia futura, sino que se trata de una solución en principio lógica, que, sin embargo, el legislador, dentro de la cláusula general de competencia, podía modificar en la Ley de Presupuesto del año 2001.

Enfatiza que la Corte Constitucional en la sentencia 1504/00 de 8 de noviembre de 2000, declaró inexequibles algunas de las expresiones contenidas en el artículo 20 de la ley 547 de 2000 por no ser la Ley Anual de Presupuesto la norma en la cual deben estar contenidas normas que excluyan a los Municipios de la participación en los ingresos corrientes de la Nación para un período fiscal determinado, pues no es la norma que debe ocuparse de esta materia.

Concluye que se ejerció en forma adecuada la potestad reglamentaria atribuida al Presidente de la República, toda vez que el reglamento se enmarca en el artículo 357 de la Carta Política y en la Ley 136 de 1994, sin desconocer los criterios que para efectuar la distribución de los ingresos corrientes de la nación contiene la Ley 60 de 1993.

II.1.2. El Ministerio del Interior, en su escrito de contestación adujo que no es acertado el fundamento esgrimido por el actor en cuanto considera violado el artículo 357 de la Carta Política, pues no puede pretenderse que en el articulado constitucional se encuentren incluidos la totalidad de los elementos y condiciones de la aplicación de una norma. La Constitución otorga la potestad legislativa al Congreso y la potestad reglamentaria al Presidente de la República.

Destaca que la normativa acusada no contraviene las disposiciones superiores y, por el contrario, su contenido se ajusta a las mismas cuando retoma la aplicación de los criterios indicados en la Ley 60 de 1993, que por mandato constitucional desarrolla los artículos 356 y 357 de la Carta Política y asume los términos establecidos en el artículo 13 de la Ley 136 de 1994.

Sostiene que se están reglamentando detalles orientados al cumplimiento de la Ley 136 de 1994 con fundamento en la potestad reglamentaria de que trata el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política.

Señala que el Decreto acusado, en su integridad, retoma y precisa el procedimiento y criterios que se deben tener en cuenta para efectos de la asignación de los recursos de la participación en los ingresos corrientes de la Nación, plasmados en la Ley 136 de 1994.

Puntualiza que en el artículo 346 de la Carta Política se establecen pautas de rango superior para la conformación del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, el cual debe presentarse por el Gobierno a consideración del Congreso dentro de los 10 días de cada legislatura, lo cual, siendo un imperativo de rango constitucional justifica la existencia, tanto de disposiciones de orden legal, como de orden reglamentario en virtud de las cuales se adopten mecanismos y plazos razonables tendientes a obtener la información indispensable para la previa elaboración del proyecto que contempla la asignación de los recursos a las entidades territoriales.

Expone que al confrontar el artículo 20 de la Ley 547 de 1999, norma declarada inexequible, con el acápite demandado del Decreto 638 de 1995, se observa que el contenido material de ambas es diferente en sus términos y alcances.

II.1.3. El Departamento Nacional de Planeación, manifestó, en síntesis, que se debe negar la nulidad por supuesta inconstitucionalidad del Decreto 638 de 1995, en razón de que su expedición tiene como fuente legal el artículo 13 de la Ley 136 de 1994, que estableció el criterio general para que los Municipios creados a partir de la expedición de dicha ley se beneficiaran de los recursos de la participación en los ingresos corrientes de la Nación - PICN.

Hace énfasis en que en el artículo 13 de la Ley 136 de 1994 se aprecian dos reglas: la primera, que establece que aquellos Municipios cuya creación fuera reportada al DNP entre el 1o de julio y el 31 de diciembre del año en curso no entrarían en la distribución por fórmula de la PICN para el año siguiente, es decir, que a estos se les debería aplicar lo dispuesto por el segundo criterio establecido por dicha norma; y la segunda, que determina que la Ley ordena en forma expresa al Gobernador del Departamento comunicar la creación del nuevo Municipio para efecto de que le sean asignados recursos de la PICN durante la vigencia, a partir del bimestre subsiguiente a la fecha de recibo de la comunicación del Gobernador mediante la cual se informa la creación de un nuevo Municipio en su jurisdicción.

Anota que el Gobierno Nacional reglamentó el artículo 13 de la Ley 136 de 1994 con el objeto de asignar los recursos de la participación en los ingresos Corrientes de la Nación para los nuevos municipios y para los segregantes; y, por ello, en desarrollo de la potestad reglamentaria que le confiere la Constitución Política al Presidente de la República, se expidió el Decreto 638 de 1995, que reglamenta el anterior artículo, que establece el procedimiento y criterios que deben tenerse en cuenta para efecto de la asignación de los recursos de la participación en los ingresos corrientes de la Nación - PICN a los municipios que se creen en el curso de la vigencia fiscal.

Resalta que la Corte Constitucional mediante sentencia 1504/00 declaró inexequible la expresión " hasta el 30 de junio de 1999" del inciso 1º del artículo 20 de la Ley 547 de 1999, así como el inciso 2º del mismo artículo; y que no obstante la inexequibilidad parcial del artículo 20 de la Ley 547 de 1999, quedó vigente el inciso 5º de dicha norma que señala " A los nuevos Municipios debidamente reportados, se les aplicarán los criterios de distribución establecidos en los Decretos 2680 de 1993 y 638 de 1995".

Aduce que en el sentir de la Corte Constitucional para la vigencia siguiente a la que fueron reportados al DNP, sin importar si ello se diera antes o después del 30 de junio de cada año, los nuevos Municipios deben participar en la distribución de los ingresos corrientes de la Nación de acuerdo con los criterios de la fórmula prevista por el artículo 24 de la Ley 60 de 1993. Así mismo, para efecto de la asignación de los recursos de la participación en los ingresos corrientes de la Nación durante la vigencia fiscal en la cual se comunica la creación del nuevo municipio al DNP, se deben aplicar las disposiciones del Decreto 638 de 1995.

Considera que es de tener en cuenta que de acuerdo con lo previsto por la Ley 60 de 1993, el giro de las participaciones se hace por bimestres vencidos.

A su juicio, el artículo 13 de la Ley 136 de 1994, como la reglamentación contenida en el Decreto 638 de 1995, garantizan el derecho de los nuevos Municipios a participar en los ingresos corrientes de la Nación en el transcurso de la vigencia de su comunicación al DNP.

Menciona que si cada vez que se cree un nuevo Municipio y se comunique el acto respectivo debe efectuarse la reliquidación de las participaciones municipales en la vigencia, se generaría incertidumbre en la programación y ejecución de los presupuestos de 1.096 municipios, incidiendo directamente en el incremento de los gastos a cargo de estas entidades territoriales.

Concluye manifestando que las reglas adoptadas por el artículo 13 de la Ley 136 de 1994 y por el Decreto 638 de 1995, solo implican la afectación de las asignaciones de la PICN del Municipio segregante a favor del Municipio segregado, en el transcurso de la vigencia fiscal en la cual se haya comunicado la creación del nuevo Municipio. Para la vigencia siguiente, el nuevo Municipio se incluye como beneficiario en la aplicación de la fórmula establecida por la Ley 60 de 1993.

III. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO.

La señora Procuradora Primera Delegada en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado, en su vista de fondo se muestra partidaria de que se denieguen las súplicas de la demanda porque, en su opinión, si bien es cierto que el Constituyente de 1991 en su artículo 357 de la Carta, no establece distinciones entre los Municipios para tener derecho a participar en los ingresos corrientes de la Nación, ni autoriza al legislador para dictar normas que los discrimine para ese efecto, ni señala términos para ello en ninguno de sus apartes, también lo es que faculta expresamente al legislador para determinar el porcentaje mínimo de participación y para adoptar la forma de distribuirla entre los mismos, siguiendo los criterios consignados en la norma superior.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA :

El artículo 1º del Decreto 638 de 1995, objeto de demanda, prevé:

"Para los efectos de la determinación de la asignación que corresponde a los nuevos municipios que hayan sido creados válidamente y reportados al Departamento Nacional de Planeación hasta el 30 de junio del año inmediatamente anterior a la vigencia fiscal siguiente, se aplicarán los mismos indicadores del municipio del cual hubiere sido segregado, o el promedio si se hubiere segregado de varios, hasta tanto los indicadores del nuevo municipio sean reportados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE.

Si el nuevo municipio no ha sido creado por segregación de otro u otros, o si no se dispone de la información necesaria para alguno o algunos de los factores de distribución señalados en el artículo 24 de la Ley 60 de 1993, se aplicará el promedio de las variables para su cálculo de todos los municipios de más cercano tamaño poblacional.

Parágrafo. Se tendrán como reportados los nuevos municipios respecto de los cuales haya llegado la información correspondiente por escrito, a más tardar el 30 de junio de cada año a la oficina de correspondencia del Departamento Nacional de Planeación".

Por su parte, el artículo 357 de la Carta Política, establece:

"Los municipios participarán de los ingresos corrientes de la Nación. La ley, a iniciativa del Gobierno determinará el porcentaje mínimo de esa participación y definirá las áreas prioritarias de inversión social que se financiarán con dichos recursos..."

"....Los recursos provenientes de esta participación serán distribuidos por la ley de conformidad con los siguientes criterios: sesenta por ciento en proporción directa al numero de habitantes con necesidades básicas in satisfechas y al nivel relativo de pobreza de la población del respectivo municipio; el resto en función de la población total, la eficiencia fiscal y administrativa y el progreso demostrado en calidad de vida....".

Conforme lo precisó la Sala en el proveído que resolvió la solicitud de suspensión provisional, y ahora lo reitera, en el caso sub examine es menester confrontar también el texto del artículo 13 de la Ley 136 de 1994, que no fue indicado como contrariado y que constituye la norma objeto de reglamentación por parte del Decreto 638 de 1995, contentivo del artículo 1º acusado, a fin de determinar su incidencia en la regulación cuestionada; y el alcance de la sentencia de la Corte Constitucional señalada por el actor.

Prevé el artículo 13 de la Ley 136:

"PARTICIPACIÓN DE LOS NUEVOS MUNICIPIOS EN LOS INGRESOS CORRIENTES DE LA NACIÓN: En la distribución de los Ingresos Corrientes de la Nación, para la vigencia fiscal siguiente, se tendrán en cuenta los municipios creados válidamente y reportados al Departamento Nacional de Planeación, hasta el 30 de junio del año inmediatamente anterior.

El Gobernador del Departamento el mismo día que sancione la ordenanza que disponga la creación de un municipio ordenará comunicar el hecho, al Ministerio de Hacienda con el objeto de que en los giros que habrán de hacerse para los bimestres subsiguientes del año en curso por concepto de participaciones en los Ingresos Corrientes de la Nación, se tenga en cuenta los que corresponden al nuevo municipio en la Ley 60 de 1993" (negrillas fuera del texto).

Al confrontar el acto acusado con la norma transcrita advierte la Sala que el mismo se adecua en un todo a lo previsto en esta última, como quiera que es el precepto superior el que está señalando el 30 de junio del año inmediatamente anterior como fecha límite para que los Municipios puedan participar, en la vigencia fiscal siguiente, de los ingresos corrientes de la Nación.

De tal manera que la violación que plantea el actor no puede inferirse directamente del artículo 357 de la Carta Política, pues esta norma defiere al legislador la regulación de la materia.

Ahora, la Corte Constitucional, órgano a quien por mandato del artículo 241, numeral 4, de la Carta Política le corresponde estudiar las demandas de inconstitucionalidad contra las Leyes, tuvo oportunidad de analizar el referido artículo 13 de la Ley 136, no solo a la luz del artículo 357, sino de otros cánones constitucionales, y en su sentencia C-336 de 2002, con ponencia del Magistrado doctor Eduardo Montealegre Lynet, expresó:

"...Así, la Corte debe precisar si la norma demandada impide a los municipios recién creados su participación en los ingresos corrientes de la nación, afectando sus derechos y la posibilidad de que éstos cumplan con las obligaciones que les impone la Constitución.

La participación de los nuevos municipios en los ingresos corrientes de la Nación

5.- De acuerdo con el artículo 357 de la Constitución, todos los municipios tienen derecho a participar en los ingresos corrientes de la Nación. A pesar de que el inciso primero del artículo aquí demandado pareciera mostrar que los nuevos municipios no tendrán participación en los ingresos corrientes de la nación, a menos que sean creados antes del 30 de junio del año inmediatamente anterior a la vigencia fiscal siguiente, el segundo inciso del artículo muestra que ello no es así. Este aparte dispone que el Gobernador, una vez sancione la ordenanza que dispone la creación de un nuevo municipio, comunicará el hecho al Ministro de Hacienda para que en los giros que se hagan en los bimestres subsiguientes del año en curso, por concepto de participaciones en los ingresos corrientes de la nación, sean tenidos en cuenta los correspondientes al nuevo municipio de acuerdo con la Ley 60 de 1993. Según lo dispuesto por el inciso 2° del artículo 13 de la Ley 136 de 1994, el nuevo municipio recibirá, durante el resto del año, dineros provenientes de su participación en los ingresos corrientes de la nación.

6.- En el mismo sentido, los decretos que reglamentan la ley bajo examen establecen la forma como los nuevos municipios recibirán el dinero correspondiente. Así, el artículo 2° del Decreto 638 de 1994 indica que debe tenerse en cuenta lo que corresponde a los municipios por concepto de ingresos corrientes de la Nación durante el mismo año de su creación, y fija unas reglas para determinar el monto de la participación correspondiente aunque su creación no haya sido reportada antes del 30 de junio. De ello se sigue que los municipios recién creados reciben dinero por concepto de su participación incluso antes de ser incluidos en el presupuesto de la vigencia fiscal siguiente, y por tanto pueden cubrir los gastos de funcionamiento e inversión propios del ente territorial.

7.- Según lo expuesto anteriormente, la norma no excluye al municipio recién creado de su participación en los ingresos corrientes de la nación. Sólo aplaza la inclusión plena para el año fiscal siguiente al de su creación. La inclusión para el año en curso correrá por cuenta del Ministerio de Hacienda que, de acuerdo con la información dada por el gobernador hará los giros correspondientes para los bimestres subsiguientes por concepto de la participación del municipio en los ingresos corrientes de la nación.

La Corte concluye entonces que resultan infundados los cargos del actor sobre un supuesto desconocimiento de los principios de autonomía y descentralización, pues los nuevos municipios, a pesar de no ser creados en el término establecido por la ley para ser incluidos en el presupuesto General de la Nación, reciben el dinero que les corresponde por su participación en los ingresos corrientes de la Nación, la única particularidad es que se aplaza su participación plena en el presupuesto.

Constitucionalidad de términos para organizar el presupuesto

8.- De otro lado, tampoco encuentra la Corte que el inciso 1° del artículo 13 de la ley 136 de 1994 viole el artículo 357 de la Constitución, ya que si bien éste consagra el derecho de los municipios a participar en los ingresos corrientes de la nación, nada dice acerca de los términos o procedimientos que deban seguirse para que estos entes territoriales puedan gozar de su participación, pues la norma constitucional es general y por tanto es competencia del legislador regular su cumplimiento. Así, el que la Carta no establezca ningún término para gozar de ese dinero, no implica que el legislador no pueda determinarlo, máxime en tratándose de asuntos que, como el presupuesto, requieren de planeación. Así, desde el punto de vista constitucional, lo importante es que en el establecimiento de fechas límite el Congreso siga los principios de racionalidad y proporcionalidad.

9.- En este caso, los términos son racionales y proporcionales, ya que el artículo 346 de la Constitución establece que el "gobierno formulará anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley de apropiaciones que deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y lo presentará al Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura"; es decir, entre el 20 y 30 de julio de cada año, por lo cual es razonable que dentro de un término prudencial, anterior a la elaboración del presupuesto, el Gobierno cuente con los elementos necesarios para diseñar sus estrategias en materia de hacienda pública. Sólo así se garantiza el respeto a los principios que rigen el sistema presupuestal[1], pues en aplicación del principio de unidad de caja[2] no es racional ni aceptable que sin importar la fecha en que un municipio sea creado el Gobierno desconozca la distribución hecha previamente de los ingresos corrientes de la nación entre los distintos municipios, para determinar nuevas partidas en favor del municipio creado.

Constitucionalidad de la norma acusada

10.- De acuerdo con lo anteriormente expuesto, no existe violación a los principios de autonomía y descentralización establecidos en el artículo 1° constitucional, pues los municipios no son privados de los recursos que requieren para cumplir con sus funciones y garantizar el bienestar de sus habitantes. Por tanto, los servicios que están a su cargo pueden ser cumplidos sin mayores tropiezos ya que no existen períodos de carencia presupuestal. De otro lado, la planeación presupuestal que establecen las normas no puede entenderse contraria al artículo 357 de la Constitución pues es razonable y proporcionada.

11.- Esta Corte declarará entonces la improcedencia de los cargos del actor y declarará la exequibilidad del aparte acusado únicamente por los cargos estudiados en la demanda...".

Como quiera que por mandato del artículo 243 de la Constitución Política fallos como el mencionado anteriormente hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, forzoso es concluir que si el artículo 13 de la Ley 136 de 1994 fue hallado constitucional, a la luz del artículo 357, ibídem, invocado en este caso como quebrantado, al estar el acto acusado, como ya se dijo, acorde con el citado mandato legal, debe también considerarse ajustado a dicho precepto constitucional.

Cabe advertir que lo que motivó la presente acción fue el fallo de la Corte Constitucional de 8 de septiembre de 2000, citado por el actor, frente al artículo 20 de la Ley 547 de 1999, que es del siguiente tenor:

"En la distribución de los ingresos corrientes de la Nación para el período fiscal del 2000 se tendrán en cuenta los municipios creados válidamente y reportados al Departamento Nacional de Planeación - Dirección de Desarrollo Territorial - hasta el 30 de junio de 1999.

"Los municipios creados y reportados con posterioridad a esta fecha sólo serán tenidos en consideración en la distribución del año fiscal del 2001, de conformidad con lo establecido por los Decretos 2680 de 1993 y 638 de 1995.

"Cuando existan dudas sobre la creación de municipios, la Dirección de Desarrollo Territorial del Departamento Nacional de Planeación, solicitará concepto sobre el particular al Ministerio del Interior.

"Para efectos de la distribución se utilizarán los indicadores de población, las necesidades básicas insatisfechas, pobreza y coberturas de servicios del DANE, con base en el censo de 1993 y la información financiera de los municipios, así como la estadística de población indígena y extensión de al ribera de los municipios del Río Magdalena.

"A los nuevos municipios debidamente reportados, se les aplicarán los criterios de distribución establecidos en los Decretos 2680 de 1993 y 638 de 1995.

"El Ministerio de Hacienda y Crédito Público sólo girará lo que le sea reportado para tal efecto por la Dirección de Desarrollo Territorial del Departamento Nacional de Planeación." (Las subrayas fuera de texto corresponden a los apartes acusados).

En relación con el artículo 20 precisó la Corte lo siguiente:

"...3. El artículo 20 de la Ley 547 de 1999, en la parte acusada, es inconstitucional.

3.1. El actor considera que este artículo al consagrar que para la distribución de los ingresos corrientes de la Nación, para el período fiscal del año 2000, sólo se tengan en cuenta los municipios debidamente creados y reportados al Departamento de Planeación Nacional, a la fecha del 30 de junio de 1999, es inconstitucional, porque es un plazo injusto, ya que excluye del presupuesto nacional a los municipios "recién nacidos". Lo mismo que al señalar que estos municipios nuevos sólo serán tenidos en consideración en la distribución del año fiscal del 2001. Estima que así se violan, entre otros, los artículos que consagran el Estado social de derecho (art. 1 de la Constitución), el 49 de la Carta, sobre la salud y el saneamiento ambiental, porque se trata de servicios públicos a cargo del Estado.

3.2. Conforme al precepto contenido en el artículo 357 de la Carta, "los municipios participarán en los ingresos corrientes de la Nación", en el porcentaje que determine la ley a iniciativa del Gobierno, ley esta que definirá en cuáles áreas prioritarias de inversión social se utilizarán estos recursos para la financiación de dichas inversiones.

De esta suerte, es claro que no puede la Ley Anual de Presupuesto excluir de la participación en los ingresos corrientes de la Nación para el período fiscal del año 2000 a los municipios cuya creación sea posterior al 30 de junio de 1999, o cuando esta se hubiere informado al Departamento Nacional de Planeación -Dirección de Desarrollo Territorial-, como máximo en esa fecha, pues, como fácilmente se advierte el citado artículo 357 de la Constitución no establece distinciones entre los municipios para tener derecho a participar en los ingresos corrientes de la Nación, ni tampoco autoriza al legislador a dictar normas que discriminen entre los municipios para ese efecto según la fecha de su creación o información de ello al Departamento de Planeación aludido, razón esta por la cual habrá de declararse la inexequibilidad de la expresión "hasta el 30 de junio de 1999", y la del inciso segundo del artículo 20 de la Ley 547 de 1999, que fueron objeto de la acusación".

Estima la Sala que no obstante lo expresado por la Corte en los apartes transcritos, para los efectos de la situación que se plantea en este caso prevalece la interpretación del fallo posterior (sentencia C-336 de 2002) de la misma Corporación, a que se hizo mención anteriormente, en primer lugar, porque guarda relación directa con el artículo 13 de la Ley 136 de 1994, que constituye el objeto del acto acusado, Ley que difiere de la Ley Anual de Presupuesto, a la cual pertenece el citado artículo 20; y, en segundo lugar, porque además de que es posterior en el tiempo, tuvo como fundamento, fuera del artículo 357 de la Carta, otras normas de la misma que le permitieron mayor coherencia en el estudio del tema, a través de una interpretación sistemática, coordinada e integral de la materia, y no una visión aislada, como la que se desprende del fallo anterior, circunscrito únicamente al artículo 357.

Así pues, debe la Sala denegar las súplicas de la demanda, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A

DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Afectaciones realizadas: [Mostrar]

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 27 de noviembre de 2003.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Presidente

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA

[1] Sobre los principios del sistema presupuestal se ha referido la Corte en múltiples pronunciamientos, ver las sentencias C-220/97, 629/96, 562/98, 53/98, 423/95, 546/94. Entre estos principios se encuentran, entre otros, el principio de universalidad, el principio de unidad de caja, el principio de legalidad, el principio de planificación, el principio de anualidad, el principio de especialización, el principio de coherencia macroeconómica, que se encuentran definidos en la ley orgánica, arts. 12 y ss.

[2] El principio de unidad de caja, está definido de la siguiente manera en el artículo 16 del Decreto 111 de 1996: "Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación".