Fecha Providencia | 12/02/2004 |
Sección: PRIMERA
Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Norma demandada: Declaratoria de nulidad del Decreto 792 de 8 de mayo de 2001, "por el cual se establecen estándares de calidad en programas académicos de pregrado de ingeniería".
Demandante: MARIO CESAR GOMEZ SERNA
PROGRAMAS ACADEMICOS DE PREGRADO DE INGENIERIA - Denominaciones básicas / INGENIERIA FORESTAL - Requiere sustentación por derivar su identidad de dos o más campos básicos de la ingeniería / INGENIERIA AGRICOLA - Denominación básica que no requiere sustentación por la institución de educación superior
Al revisar la Sala los antecedentes administrativos que se han dejado reseñados advierte que, conforme a los objetivos de los distintos programas que allí se relacionan y a su perfil ocupacional, así como el porcentaje de ingenieros que se emplean en las diferentes actividades, existe justificación para que dentro de las denominaciones académicas básicas no se encuentre la Ingeniería Forestal. Al comparar, por ejemplo, los objetivos y el perfil ocupacional de estas dos carreras (Ingenierías Forestal y Agrícola) se puede advertir que tienen aspectos comunes y si la Agrícola tiene más demanda y un campo de acción más amplio en el que sus egresados puedan aplicar sus conocimientos, resulta lógico entender que se encuentre en la denominación académica básica que no requiere sustentación por parte de la Institución de Educación Superior que ofrezca dicho programa. El hecho de que la Ingeniería Forestal no se encuentre enlistada dentro de las denominaciones académicas básicas no significa que haya desaparecido como carrera profesional, sino que o bien puede estar dentro de las denominaciones académicas que integran dos o más básicas, a que alude el literal b), o dentro de otras denominaciones, a que se contrae el literal c). Solo que para estos dos eventos se requiere sustentación, que será evaluada por parte del Consejo Nacional de Acreditación. Entendida la situación desde la perspectiva anterior, a juicio de la Sala no se vulneran las disposiciones de orden superior que señala el actor.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil cuatro (2004)
Radicación número: 11001-03-24-000-2001-00254-01(7292)
Actor: MARIO CESAR GOMEZ SERNA
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
El ciudadano MARIO CESAR GÓMEZ SERNA, obrando en nombre propio y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del Decreto 792 de 8 de mayo de 2001, "por el cual se establecen estándares de calidad en programas académicos de pregrado de ingeniería", expedido por el Gobierno Nacional.
I-. FUNDAMENTOS DE DERECHO
En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación:
1º: Que el Decreto acusado es abiertamente inconstitucional e ilegal, por cuanto en su artículo 3º, párrafo sexto, excluye a la ingeniería forestal de las denominaciones académicas básicas, desconociendo las Leyes 20 de 1971 y 211 de 1995 y el artículo 29, literal c) de la Ley 30 de 1992.
2º: Que igualmente se violaron los artículos 4o y 189 numeral 11 de la Constitución Política, por cuanto el ejercicio de la potestad reglamentaria no es ilimitado y el reglamento que se expide debe estar en plena concordancia o conformidad con la ley.
Señala que la Ley 211 de 2 de octubre de 1995, que regula lo atinente al ejercicio de las profesiones Agronómicas y Forestales en el país, en su título I artículo 1º consagra: " Para todos los efectos legales, entiéndase por profesionales agronómicas y forestales a las siguientes: ingeniería agronómica, ingeniería forestal, ingeniería agrícola, agrología y agronomía".
Que el Capitulo 1 artículo 1o del Decreto 2355 de 27 de diciembre de 1996, prevé que se entienden para todos los efectos legales por profesiones agronómicas y forestales a la Ingeniería Agronómica, Ingeniería Forestal, Ingeniería Agrícola, Agrología y Agronomía; y que la Ley 20 de 1971, reconoce el programa académico de Ingeniería Forestal.
Destaca que el artículo 29, literal c) de la Ley 30 de 1992, establece que las instituciones de educación superior gozan de autonomía para desarrollar sus programas académicos con sujeción a la Constitución y a la Ley, norma que en su criterio fue desconocida, pues el acto acusado excluye a la Ingeniería Forestal, creada y reglamentada por la ley.
II-. TRAMITE DE LA ACCION
A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.
II.1.-La Nación - Ministerio de Educación Nacional -, a través de apoderado contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones, adujo, en esencia, lo siguiente:
Que las Leyes 20 de 1971 y 211 de 1995 se ocupan de regular el ejercicio profesional de este campo de la ingeniería, mientras que el Decreto parcialmente demandado se refiere a un aspecto del proceso educativo, anterior al ejercicio profesional, que tiene que ver con la etapa de formación, distinta al ejercicio profesional, que se regula sin invadir el campo que le corresponde asumir a las Instituciones de Educación Superior.
Para apoyar la tesis de la distinción entre formación profesional y ejercicio profesional, trae a colación la sentencia de 4 de marzo de 1981 de la Corte Suprema de Justicia.
Alude a que la no inclusión de la Ingeniería Forestal dentro de las denominaciones académicas básicas no produce como consecuencia desconocer la posibilidad de formarse en esta profesión, ya que el Decreto acusado contempla otras denominaciones académicas dentro de las cuales se puede ubicar la ingeniería forestal.
Insiste en que el Decreto restringiría las denominaciones académicas si hubiera dispuesto solo las que se identifican como básicas, pero que ello no se presenta porque la norma acusada estructura una clasificación de las denominaciones académicas amplia.
Respecto a la inspección y vigilancia de la educación superior aduce que le corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia, con el fin de velar por su calidad. Tal función le permite al Ejecutivo inspeccionar los programas de educación creados por las instituciones antes de su puesta marcha, así como puede revisar las reformas estatutarias antes de que se hagan efectivas, sin que su ejercicio constituya invasión de la esfera de autonomía de las Universidades, sino ejercicio adecuado de las funciones que le otorga la Ley 30.
Manifiesta con respecto al artículo 31 de la Ley 30 de 1992 que el verbo "propender" significa una dimensión de la inspección y vigilancia de la educación superior, que debe inclinarse a los mecanismos de evaluación de calidad. Los estándares de calidad son una guía para el diseño de los programas por las instituciones de educación superior.
Afirma que en su artículo 6 dicha Ley incluye como parte de los objetivos de la educación superior y de las instituciones, prestar un servicio con calidad.
III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO
La señora Procuradora Primera Delegada en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado, en su vista de fondo se muestra partidaria de que se denieguen las súplicas de la demanda, en esencia, por lo siguiente:
Considera que le corresponde al Gobierno Nacional, de acuerdo con la Constitución Política, ejercer la tarea de inspección y vigilancia de la educación y velar por su calidad.
Sostiene que el decreto demandado no compromete de manera alguna la creación, organización o desarrollo de los programas académicos propios de la competencia exclusiva de las instituciones de educación superior, sino que se traduce en medio expedito de ejecución de la Ley para el cumplimiento de los fines del Estado en materia educacional.
Aduce que el Decreto demandado tiene como único fin garantizar la calidad de los programas académicos de pregrado en el ramo de la ingeniería, estableciendo un marco general de requisitos que deberán observar las instituciones de educación superior que los creen, ofrezcan y desarrollen.
Afirma que dicho Decreto no establece planes o programas de estudio unificados para las universidades, ni menos aún impone programas de pregrado en ingeniería exactos o similares para todos los entes universitarios que los creen, ofrezcan y desarrollen bajo cualquier denominación académica en ese ramo, como lo pretende dar a entender el actor; y sin que la enumeración contenida en el artículo 3o sea taxativa y por ende excluyente.
Alude a que el Consejo de Estado en sentencia de 23 de marzo de 2001, así como en diversos pronunciamientos, ha sostenido que la autonomía universitaria no es absoluta.
En su criterio, la expedición del Decreto 792 constituye una expresión del poder y de la función policiva a cargo del Estado.
Anota que la autonomía universitaria no implica la permisión de excesos, arbitrariedades y extralimitaciones en su ejercicio por parte de los entes universitarios, menos aún cuando de creación, ofrecimiento y desarrollo de programas se trata, dado que éste encuentra limitaciones en la Constitución y en la Ley.
Concluye que no hay contrariedad entre la norma acusada y las de orden superior citadas como violadas, al no haberse desconocido la autonomía universitaria.
IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA
El artículo 3° del acto administrativo acusado prevé:
"Denominación académica del programa. La información presentada deberá sustentar la denominación académica del programa y la correspondiente titulación, de conformidad con su naturaleza, duración, nivel y modalidad universitaria de formación, de acuerdo con la ley. El nombre del programa debe ser claramente diferenciable como programa profesional de pregrado.
Ningún Programa de nivel técnico profesional o tecnológico podrá contener el término de Ingeniería dentro de la denominación del programa o título que se expide.
El nombre de los programas de pregrado en Ingeniería debe corresponder a su contenido curricular y a una tradición universitaria reconocida a nivel internacional, a fin de garantizar que la denominación oriente adecuadamente a los estudiantes y a la sociedad y facilite la convalidación y homologación de títulos.
Con esa finalidad, las denominaciones académicas serán de tres tipos: básicas, integración de dos o más básicas, y otras denominaciones; los cuales permiten identificar programas que satisfacen los mismos estándares de calidad.
a) Denominaciones académicas básicas. Corresponden a los programas que derivan su identidad de un campo básico de la ingeniería. Estas denominaciones como tales no requerirán una sustentación. A esta categoría corresponden los programas de:
1. Ingeniería Agrícola.
2. Ingeniería Civil.
3. Ingeniería Eléctrica.
4. Ingeniería Electrónica.
5. Ingeniería Química.
6. Ingeniería Industrial.
7. Ingeniería de Sistemas o Informática.
8. Ingeniería Mecánica.
9. Ingeniería Materiales (incluye Metalúrgica)
10. Ingeniería de Telecomunicaciones.
11. Ingeniería Ambiental.
12. Ingeniería Geológica.
13. Ingeniería de Minas.
14. Ingeniería de Alimentos.
El Ministro de Educación Nacional, previo concepto del Consejo Nacional de Acreditación, podrá adicionar otras denominaciones académicas a las ya señaladas, cuando se considere que corresponden a este tipo.
b) Denominaciones académicas que integran dos o más básicas: corresponden a los programas que derivan su identidad de la combinación de dos o más campos básicos de la ingeniería. En la información que presente la institución de educación superior deberá incluir una sustentación acerca de la validez de la combinación propuesta, la cual será evaluada mediante un procedimiento de carácter académico por parte del Consejo Nacional de Acreditación;
c) Otras denominaciones académicas. Corresponden a los programas que aplica los conocimientos de las ciencias naturales y las matemáticas a campos diferentes de los contemplados en los literales a) y b). En la información que presente la institución de educación superior deberá incluir una sustentación acerca de la validez de la denominación propuesta, en términos de su correspondencia de la denominación propuesta, con el concepto de ingeniería.
Parágrafo. En los casos previstos en este artículo, el Consejo Nacional de Acreditación deberá emitir concepto sobre la correspondencia de la denominación académica de los programas a los parámetros de este decreto.".
De los antecedentes administrativos allegados al expediente y del contenido del Decreto 792 de 2001, se advierte que su finalidad es fijar estándares de calidad de los programas académicos de pregrado en Ingeniería, atendiendo la justificación de los mismos en cuanto a las necesidades del país y la región, la demanda estudiantil en el área del programa, las oportunidades de desempeño y los aspectos que las diferencian de otros de la misma o semejante denominación.
Según se infiere de los documentos obrantes a folios 106 a 166, para la elaboración del Decreto en mención hubo participación activa, además del ICFES y del Ministro de Educación Nacional, de las Asociaciones de Facultades de Ingeniería y Consejos Profesionales de Ingeniería (ACIEM, ACICAPI, ACI, SCI, COPNIA, ACOFI, Asociación Colombiana de Ingenieros de Transportes y Vías y de Sistemas, Instituciones de Educación Superior de Comités Regionales CRES) quienes se han mostrado preocupados por la indiscriminada proliferación de títulos y programas de ingeniería.
Igualmente se analizaron las estadísticas y se hizo una comparación porcentual entre el total de alumnos matriculados en las distintas ingenierías según sus denominaciones básicas y otras denominaciones.
Así mismo, partiendo de la definición de cada uno de los programas y del perfil ocupacional, se llegó a la decisión de determinar la existencia de denominaciones académicas básicas; denominaciones académicas que integran dos o más básicas y otras denominaciones.
Al revisar la Sala los antecedentes administrativos que se han dejado reseñados advierte que, conforme a los objetivos de los distintos programas que allí se relacionan y a su perfil ocupacional, así como el porcentaje de ingenieros que se emplean en las diferentes actividades, existe justificación para que dentro de las denominaciones académicas básicas no se encuentre la Ingeniería Forestal.
En efecto, a folio 118 vuelto aparece que el objetivo de la Ingeniería Forestal es "el manejo y uso racional e integral de los ecosistemas forestales naturales y plantados, bajo el principio del desarrollo sostenible" y que el Ingeniero Forestal "se desempeña en las áreas de silvicultura, ordenación de bosques, aprovechamiento forestal, manejo de parques naturales, ecología e impacto ambiental, protección forestal, industria de madera, uso y manejo del agua y del suelo, recuperación de aguas degradadas, administración de empresas forestales, cuencas hidrográficas, de investigación, extensión, participación comunitaria y dasonomía urbana, entre otras".
Por su parte, a folio 117 vuelto se afirma que la Ingeniería Agrícola es la aplicación de las ciencias naturales y matemáticas a la producción agropecuaria y a otros biosistemas orientados a las áreas de adecuación de tierras, maquinaria y mecanización agrícola, manejo de recursos hídricos, construcciones rurales, postcosecha y procesamiento de productos agropecuarios, con criterios de sostenibilidad y competitividad; que dicho campo comprende el diseño, construcción, operación de obras y desarrollo de teconologías, tendientes a regular el complejo agua-suelo-plantas, buscando crear condiciones óptimas y sostenibles para la producción agropecuaria...".
Al comparar, por ejemplo, los objetivos y el perfil ocupacional de estas dos carreras se puede advertir que tienen aspectos comunes y si la Agrícola tiene más demanda y un campo de acción más amplio en el que sus egresados puedan aplicar sus conocimientos, resulta lógico entender que se encuentre en la denominación académica básica que no requiere sustentación por parte de la Institución de Educación Superior que ofrezca dicho programa.
Ahora, comparte la Sala el argumento de la entidad demandada cuando afirma que el hecho de que la Ingeniería Forestal no se encuentre enlistada dentro de las denominaciones académicas básicas no significa que haya desaparecido como carrera profesional, sino que o bien puede estar dentro de las denominaciones académicas que integran dos o más básicas, a que alude el literal b), o dentro de otras denominaciones, a que se contrae el literal c). Solo que para estos dos eventos se requiere sustentación, que será evaluada por parte del Consejo Nacional de Acreditación.
Entendida la situación desde la perspectiva anterior, a juicio de la Sala no se vulneran las disposiciones de orden superior que señala el actor.
De otra parte, el artículo 29, literal c), de la Ley 30 de 1992, que también se invoca como quebrantado, consagra la autonomía de las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y de las instituciones técnicas profesionales para crear y desarrollar sus programas académicos, lo mismo que expedir los correspondientes títulos.
En relación con dicha autonomía esta Corporación ha precisado que las autoridades administrativas pueden, con apoyo en la ley, exigir requisitos previos para su desarrollo y puesta en marcha.
En efecto, la Sala tuvo oportunidad de pronunciarse frente al alcance de la autonomía universitaria y en torno de ella ha señalado que no puede ser absoluta y que debe analizarse a la luz de las facultades que la misma Ley 30 de 1992 y la Carta Política le han atribuido al Presidente de la República para ejercer la suprema inspección y vigilancia sobre las instituciones de educación superior (Expediente núm. 6462, Actora: Alba Luz Jojoa Uribe, Consejero Ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
No puede perderse de vista tampoco que según el artículo 32 de la Ley 30 de 1992, la suprema inspección y vigilancia que le corresponde ejercer al Presidente de la República tiene por finalidad, entre otros aspectos, velar por la calidad de la educación superior; de acuerdo con el artículo 37, ibídem,es función del ICFES definir las pautas sobre la nomenclatura de los programas académicos; y según el artículo 6º, ibídem, dentro de los objetivos de la educación superior se encuentra el de contribuir al desarrollo de los niveles educativos. El artículo 53, ibídem, crea el Sistema Nacional de Acreditación que tiene como objetivo fundamental garantizar a la sociedad que las instituciones de educación superior cumplan los más altos requisitos de calidad.
Es oportuno resaltar que la Sala en sentencia de 8 de agosto de 2003 (Expediente núm. 7391, Actor: Fabio Morón Díaz, Consejera ponente doctora Olga Inés Navarrete Barrero), se pronunció frente a un asunto similar, en la cual precisó lo siguiente:
"...Examinado el artículo 3 del Decreto 792 frente a los cargos de violación de la autonomía universitaria, la Sala encuentra que tal disposición encaja dentro de los objetivos de las funciones de inspección y vigilancia a cargo del Estado, pues corresponden a un ejercicio de la facultad reglamentaria que la Constitución Política atribuye al Presidente de la República, en virtud del numeral 11 del artículo 189, para la cumplida ejecución de la Ley 30 de 1992 y, de otra parte, no se encuentra razón para concluir que vulneran el principio de la autonomía universitaria consagrada por el artículo 69 de la Constitución Política.
En efecto, si bien en el texto del literal a) del artículo 3 del Decreto acusado no se mencionaron, por ejemplo, los programas de Ingeniería de Petróleos e Ingeniería Naval, dicha enumeración no es taxativa ni prohibitiva de la implementación de otros programas no incluidos en el listado, pues el Decreto no impide la puesta en funcionamiento o la continuación de los programas actualmente registrados, dado que un análisis integral del Decreto permite concluir:
1) Que se puede adicionar el listado de denominaciones académicas básicas previo concepto del Consejo Nacional de Acreditación.
2) Que existen denominaciones que integran dos o más básicos (literal b del artículo 3º), que comprende los programas que derivan su identidad de la combinación de dos o más campos básicos de la ingeniería, como sería el caso, encuentra la Sala, de la Ingeniería Mecatrónica.
3) Existe la posibilidad de implementar programas de otras denominaciones académicas (literal c) y que aplican los conocimientos de ciencias naturales y las matemáticas o campos diferentes de las contempladas en los literales a y b del artículo 3º, como sería el caso de Ingeniería Genética, Manipulación Genética de Alimentos, etc.
4) Además, no es aceptable la afirmación contenida en la demanda respecto a que ya no es posible la continuidad de programas que vienen funcionando pero que no estén incluidos en el listado, porque:
a) El artículo 21 del Decreto 792 establece que los programas actualmente registrados en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior, que no tengan acreditación voluntaria en el marco del Sistema Nacional de Acreditación, tendrán plazo de dos (2) años contados a partir de la vigencia del Decreto, para someter a evaluación la información relativa a los estándares de calidad señalados. Y en cuanto a los programas ya acreditados, se establece que no tendrán que adelantar el proceso de verificación establecido en el Decreto.
b) Para la puesta en funcionamiento de denominaciones académicas que integran dos o mas denominaciones académicas básicas, el Consejo Nacional de Acreditación deberá hacer la evaluación de la información que presente la institución. No se encuentra probado el cargo de extralimitación de la potestad reglamentaria de la ley...".
De tal manera que para la Sala los estándares de calidad, a que alude el párrafo acusado, están acordes con los fines de la educación, la manera cómo debe garantizarse su calidad y la forma cómo debe llevarse a cabo la inspección y vigilancia sobre la misma, con miras al logro de sus objetivos, razón por la que los cargos de la demanda no tienen vocación de prosperidad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A :
DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
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CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 12 de febrero de 2004.
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
Presidente
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO