Fecha Providencia | 24/10/2002 |
Sección: PRIMERA
Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA
Norma demandada: declaratoria de nulidad del Decreto 2564 de 23 de diciembre de 1999, "por el cual se establece el término por el cual pueden operar en el espacio aéreo colombiano las aeronaves que no cumplan con los niveles de ruido previstos en el Capítulo III del Anexo 16 al Convenio de la Aviación Civil Internacional"
Demandante: IVAN DE JESÚS FLOREZ | OTROS
AERONAVES - Término por el cual no pueden operar por no cumplir niveles de ruido: Decreto 2564/99 / AEROPUERTO EL DORADO - Prohibición para operar aeronaves de primera y segunda generación a partir del 01/01/03 / AERONAVES - Justificación de la prórroga de la prohibición para las de 1ª y 2ª generación
La Sala advierte que, contrario a lo afirmado por la parte actora, el decreto acusado no revocó la licencia ambiental otorgada a la Aerocivil para la ejecución de las obras de construcción y operación de la segunda pista y/o ampliación del Aeropuerto Internacional Eldorado, sino que modificó una de las condiciones a las que se encuentra sujeta dicha licencia, en el sentido de que la prohibición de operar aeronaves de primera y segunda generación entraría a regir el 1º de enero del 2003, y no el 1º de enero del 2000, como inicialmente lo dispuso la Resolución 1330 de 1995, a más de que ordenó aplicar dicha restricción a todos los aeropuertos del país, y no solamente a Eldorado. El Gobierno Nacional expidió el acto acusado en ejercicio de la potestad reglamentaria a él constitucionalmente conferida, la cual le permite expedir reglamentaciones en orden a la cumplida ejecución de las leyes, para el caso, las Leyes 105 de 1993, y 336 de 1996. En la contestación de la demanda la Aeronáutica Civil solicitó una serie de pruebas tendientes a demostrar que la Convención sobre Aviación Civil Internacional se encuentra vigente, y solicitó una certificación respecto de cuáles serían las consecuencias de tipo económico y social que hubiera tenido la aplicación de la restricción a partir del 1º de enero de 2000. El anterior documento demuestra que el Gobierno Nacional, al postergar la prohibición de operar las aeronaves de primera y segunda generación no tuvo una finalidad distinta a la de evitar las graves consecuencias de tipo económico y social que se hubieran presentado de no haberse adoptado tal medida. Las normas que fueron fundamento legal del acto acusado, así como las consideraciones en él expresadas, llevan a concluir a la Sala que el mismo fue debidamente expedido en ejercicio de la potestad reglamentaria, sin que pueda hablarse de desviación de poder, pues lo cierto es que el transporte aéreo es un servicio público y, por lo tanto, en su prestación debe primar el interés general sobre el particular, finalidad que buscó el Gobierno Nacional al postergar la entrada en vigencia de la medida restrictiva y ampliar su aplicación a todos los aeropuertos del país, evitando así producir un colapso en el transporte de pasajeros y de carga, tanto a nivel nacional como internacional, así como las graves consecuencias de tipo comercial, económico y social, y la afectación de las relaciones comerciales con otros Estados. NOTA DE RELATORIA: La Sala cita fallo de 19 de julio de 2001, Sección Cuarta, AP 0014, C.P. Dr. German Ayala Mantilla, en la que se solicitó la protección de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, amenazados por el ruido que genera la segunda pista del Aeropuerto Internacional El Dorado.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil dos (2002)
Radicación número: 11001-03-24-000-2000-6692-01(6692)
Actor: IVAN DE JESÚS FLOREZ Y OTROS
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD
I. DEMANDA
I.1. Pretensiones
IVAN DE JESÚS FLOREZ, MAXIMILIANO MENDOZA y JOSÉ HÉCTOR NARVÁEZ, en su propio nombre y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicitan de esta Corporación la declaratoria de nulidad del Decreto 2564 de 23 de diciembre de 1999, "por el cual se establece el término por el cual pueden operar en el espacio aéreo colombiano las aeronaves que no cumplan con los niveles de ruido previstos en el Capítulo III del Anexo 16 al Convenio de la Aviación Civil Internacional", expedido por el Gobierno Nacional.
I.2.Normas violadas y concepto de la violación
Los demandantes consideran que las normas acusadas violan los artículos 4º, 6º, 29, 58, 79, 150 y 189, numeral 11, de la Constitución Política; 2º, 5º, 6º, 49, 51, 52, numeral 5, y 62 de la Ley 99 de 1993; 2º, 3º y 4º de la Ley 105 de 1993; 5º, 53, 54 y 68 de la Ley 336 de 1996; y la Resolución 1330 de 7 de noviembre de 1995 del Ministerio del Medio Ambiente, sustentando así el concepto de violación:
PRIMER CARGO: La Constitución es norma de normas que regula un Estado social de derecho que se rige por el principio de legalidad en todos los procesos, aún administrativos.
El Constituyente señaló que el Congreso hace las leyes, y con el fin de desarrollar el derecho al ambiente sano, el legislador asignó unas competencias ambientales en la Ley 99 de 1993, la cual puede ser reglamentada por el Gobierno Nacional sin invadir la competencia de las autoridades ambientales que ha señalado el legislador, el cual en la Ley 99 de 1993 dispuso claramente quién puede otorgar o revocar una licencia ambiental, norma que no fue derogada por las leyes de transporte, por lo cual mal podía el Gobierno Nacional modificar, mediante un decreto reglamentario, una licencia ambiental.
Ello es más grave aún si se considera que el derecho al ambiente sano es un derecho colectivo (artículo 79 de la Constitución Política), de suerte que interesa a toda la comunidad. Por lo tanto, si una licencia ambiental impone una restricción, ello interesa a toda la comunidad y no sólo a su titular.
El Constituyente de 1991 consagró el respeto de los derechos adquiridos, sin que sirva de excusa el hecho de que con el decreto acusado el Gobierno Nacional está reglamentando las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, relativas al sector transporte, pues ninguna de ellas deroga tácita, ni expresamente la Ley 99 de 1993; una y otra regulan temas distintos a una obligación ambiental concreta materializada en un acto administrativo, y el reglamento de las mismas no puede exceder sus alcances.
No sirve de excusa el hecho de que un decreto reglamentario sea de mayor jerarquía que una resolución particular, ya que una norma prima sobre otra, a condición de que quien la expide tenga competencia para regular el tema específico y concreto objeto del conflicto aparente de normas, pues la jerarquía oblicua o transversal no opera.
El acto acusado violó el artículo 62 de la Ley 99 de 1993, pues la revocatoria y suspensión de las licencias ambientales le corresponde únicamente a la "autoridad ambiental", que, para el caso, lo es el Ministerio del Medio Ambiente.
El artículo 4º de la ley en cita señala quiénes son las autoridades ambientales y cuál es su jerarquía, sin que allí figure el Gobierno Nacional.
La licencia ambiental otorgada a la Aerocivil mediante la Resolución 1330 de 1995 lo fue condicionada a cumplir ciertas exigencias antes de cierto tiempo, por lo cual la derogatoria de esas condiciones por parte del Gobierno Nacional, que no era el competente, viola la propia Ley 99 de 1993.
Las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 se violan de manera directa, pues un decreto reglamentario no puede exceder el marco que aquéllas le han fijado. Si ninguna de las leyes autoriza derogar expresamente licencias ambientales adquiridas válidamente por una persona, mal puede hacerlo su reglamento.
También se viola directamente la Resolución 1330 de 1995, pues mientras ella dice que la Aerocivil "prohibirá la operación en el aeropuerto El Dorado de aviones de primera y segunda generación a partir del primero de enero del año 2000", el decreto acusado deroga expresamente esta exigencia y aplaza hasta el 1º de enero del año 2003 dicha prohibición.
SEGUNDO CARGO: El acto acusado fue expedido sin competencia, pues la Ley 99 de 1993 dispone en sus artículos 4º, 51, 52 y 62 quién es autoridad ambiental en Colombia, dentro de las cuales no figura el Gobierno Nacional.
No obstante lo anterior, el Gobierno Nacional revocó expresamente una parte de una licencia ambiental particular y concreta contenida en la Resolución 1330 de 1995, emanada del Ministerio del Medio Ambiente, sin tener competencia para ello.
TERCER CARGO: El acto acusado fue expedido con desviación de poder, pues el Gobierno Nacional, so pretexto de desarrollar las leyes del sector transporte, derogó una limitación protectora del ambiente sano y del interés colectivo contenida en una licencia ambiental particular y concreta, con lo cual busca cohonestar la desidia y negligencia de la Aeronáutica Civil.
La Aeronáutica Civil de tiempo atrás viene desconociendo la obligación contenida en la licencia ambiental, lo cual significa que no es nuevo este asalto a la esperanza de silencio y paz de los moradores vecinos de la segunda pista del Aeropuerto El Dorado, ni es nueva esta tolerancia con el incumplimiento sistemático de la Aerocivil. Destáquese que la licencia ambiental de 7 de noviembre de 1995 fijó la limitación temporal al ruido de los aviones, sin que contra la misma hubiera Aerocivil interpuesto recurso alguno, luego quedó en firme y goza de presunción de legalidad y de ejecutoriedad. Tres años más tarde, el Ministerio del Medio Ambiente investigó a la citada entidad y la sancionó por no expedir la regulación que prohibiese a las aerolíneas utilizar aviones de primera y segunda generación. Cuatro años más tarde, faltando escasos ocho (8)) días para que se venciese el plazo de cinco años para introducir por norma jurídica la prohibición que nos ocupa, el Gobierno Nacional decide derogar la licencia ambiental y ampliar tres años más el plazo del ruido.
Los únicos destinatarios de la norma acusada son la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil y los explotadores aéreos, quienes eran los que debían cumplir con la licencia ambiental de la segunda pista, que señalaba un plazo perentorio para limitar el ruido.
El decreto acusado no desarrolla leyes de transporte, sino que, en realidad, persigue exonerar a otro ente gubernamental de un incumplimiento evidente, finalidad que configura la desviación de poder.
II. ACTUACION
Mediante proveído de 1o de febrero de 2001 se admitió la demanda y se ordenó notificarla a los Ministros de Relaciones Exteriores, Desarrollo Económico, Comercio Exterior, Medio Ambiente y Transporte, y al Director de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, quienes a través de apoderado contestaron así la demanda:
1.- Ministerio de Comercio Exterior: El decreto acusado fue expedido en ejercicio de la facultad reglamentaria consagrada en el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, y apoyado en los artículos 333 y 334, ibídem, para regular y vigilar lo relativo a la industria de transporte
El artículo 2º de la Ley 105 de 1993 se refiere a los principios rectores del transporte y entre ellos señala el de la soberanía, que reside en el pueblo, razón por la cual corresponde al Estado garantizarla sobre el territorio, el espacio aéreo y el mar territorial.
La Organización de la Aviación Civil Internacional (OACI), máximo ente rector de la aviación civil en el mundo, mediante Anexo 16 al Convenio de Aviación Civil Internacional efectuó algunas recomendaciones para la protección del medio ambiente en cuanto a la producción del ruido y emisión de gases de las aeronaves y, por tal razón, dispuso que las aeronaves de etapas 1 y 2 de ruido no podrán operar en el espacio aéreo colombiano a partir del 1º de enero del 2003.
Es evidente, entonces, que el mismo decreto tiene entre sus considerandos la razón de ser, su legalidad, su propósito, y además permite que los interesados ejerciten los mecanismos necesarios para proteger y procurar el medio ambiente a que tienen derecho los habitantes aledaños al aeropuerto.
El decreto acusado sólo derogó el numeral 3.1. del artículo 3º de la Resolución 1330 de 7 de noviembre de 1995 y dejó intacta las demás obligaciones a cargo de la Aerocivil, quien debe cumplirlas mientras llega el 1º de enero de 2003, cuando entre a regir la condición impuesta a todos los explotadores aéreos a nivel nacional.
Era necesaria la expedición del decreto acusado para imponer, a nivel nacional, la condición establecida en su primer artículo, pues el ruido producido por esas aeronaves perjudica no solamente a los vecinos del Aeropuerto El Dorado sino a todos los de los aeropuertos existentes en el país, razón por la cual la medida debe ser de carácter general.
2.- Ministerio de Relaciones Exteriores: El decreto acusado plasma, entre otros, parámetros de carácter internacional, con el fin de controlar los niveles de ruido de las aeronaves.
El mismo busca la armonía en las materias ambientales, sociales y económicas que puedan relacionarse con el sistema Aeronáutico en el país, propendiendo por el desarrollo sostenible de la aviación civil en Colombia.
Debe anotarse que el acto demandado fue suscrito por el Ministro del Medio Ambiente, autoridad que expidió la resolución derogada, es decir, que uno y otra fueron suscritos por la misma autoridad.
Excepciones:
- Legalidad del acto acusado y falta de legitimación en la causa, porque el acto acusado no ha vulnerado ordenamiento normativo alguno.
3. Ministerio de Transporte: Si bien es cierto que la Ley 99 de 1993 determinó que la ejecución de obras, que de acuerdo con la ley y los reglamentos puedan producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente requieren de una licencia ambiental, también lo es que mediante leyes posteriores (105 de 193 y 336 de 1996) el legislador reguló todo lo relacionado con el transporte público aéreo, marítimo, fluvial, férreo y masivo terrestre, y su operación en el territorio nacional.
Para la construcción de la segunda pista del Aeropuerto El Dorado fue necesaria la expedición de la Resolución 1330 de 1995, en la que se estableció, a partir del 1º de enero del 2000, la prohibición de operar aeronaves de primera y segunda generación, en razón de los niveles de ruido que generan este tipo de aeronaves.
Dicha restricción se relaciona en forma directa con el servicio público de transporte nacional e internacional, regulado por las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, y ameritaba una adecuación por parte de la autoridad competente, esto es, por el Presidente de la República, titular del poder reglamentario, de conformidad con el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, quien en uso de dicha facultad reglamentó la Ley 105 de 1993, cuyo artículo 4º, inciso final, otorgó a la autoridad del sector de transporte, en concordancia con la autoridad ambiental, el establecimiento de los niveles de ruido de los motores de los distintos tipos de naves y vehículos, lo cual no es más que desarrollo del principio de Coordinación.
Debe tenerse en cuenta que el decreto acusado contiene una regulación de carácter general para todo el país, en tanto que la Resolución 1330 de 1995 establecía la restricción únicamente para el aeropuerto de la capital de la República, resultando, por lo tanto, imperiosa su adecuación al orden jurídico general.
De otra parte, es importante resaltar que los Estados Unidos y los países de la Comunidad Económica Europea fueron los primeros en establecer programas para reducir gradualmente el uso de aeronaves con niveles de ruido, quienes otorgaron plazos superiores a los diez años, por lo cual es difícil creer que dichos cambios se lleven a cabo en menos de siete años, como lo pretendió el Ministerio del Medio Ambiente en la Resolución 1330 de 1995.
4.- Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil: El decreto acusado contiene un profundo contenido ambiental, buscando eliminar los nivele de ruido, no sólo en Bogotá, sino en el resto del país. Contiene también un profundo trasfondo político, económico y social, debiendo en todo ser garante del derecho internacional.
El Ministerio del Medio Ambiente, al expedir la Resolución 1330 de 1995, prohibiendo a partir del 1º de enero de 2000 la operación de aeronaves de los capítulos I y II de ruido, tuvo en cuenta la defensa al derecho colectivo del medio ambiente sano, las normas y políticas de la OACI, las incidencias económicas y sociales que generaría la medida, y las implicaciones que la medida tendría, no sólo para Bogotá, sino para la aeronáutica civil en todo el país, considerando que en el Aeropuerto El Dorado operan la mayoría de aeronaves comerciales en Colombia.
Además, a la luz de la Constitución Política, de la Convención de Chicago, sus anexos, de las resoluciones de la OACI, del Código de Comercio, de la Ley 105 de 1993 y de la Ley 336 de 1996, la competencia para establecer estas restricciones aeronáuticas relacionadas con el nivel de ruido de las aeronaves está inicialmente en cabeza del Presidente de la República como director de las relaciones internacionales del Estado y como director, coordinador y controlador de los organismos de la administración pública.
Esa competencia también está en cabeza de la Aerocivil, pero ya como suprema autoridad en materia de aeronáutica civil.
En consecuencia, no era el Ministerio del Medio Ambiente quien debió imponer esas restricciones, máxime cuando la Aerocivil, en uso de sus facultades como autoridad aeronáutica, ya había expedido la Resolución 721 de 31 de enero de 1995, aplicando el Anexo 16 y la Resolución A-31-11 (actual Resolución A-32-8) de la OACI, fijando como plazo máximo en Colombia para la operación de aeronaves Capítulo I y II de ruido, el 1º de enero de 2003.
La resolución del Ministerio del Medio Ambiente generó conmoción internacional, pues no consideró los parámetros de la OACI, como tampoco las relaciones vinculantes existentes entre Colombia y los países miembros de aquélla, particularmente los del área andina.
No es acertado afirmar que el decreto demandado es nulo porque la resolución fue revocada por quien no la profirió, ya que el Ministro del Medio Ambiente lo suscribió.
Si se adopta una medida ambiental, como la que asumió el Ministerio del Medio Ambiente, además de garantizar el desarrollo sostenible se debe propender por la armonía con los otros derechos colectivos y fundamentales. Por eso es coherente la posición de la OACI, al dictar su Resolución A-32-8, determinando que las medidas adoptadas sobre ruido de aeronaves y la aplicación de restricciones debe hacerse gradualmente y en un lapso no menor de siete años.
Finalmente, debe observarse que el Presidente de la República, al expedir el decreto acusado, obró movido por el interés general, reflejado en la defensa del derecho colectivo al medio ambiente sano y la defensa coherente y coordinada a la prestación de un servicio público esencial como el transporte aéreo, todo eso bajo el imperativo constitucional de buscar el desarrollo sostenible.
La fecha de expedición del decreto acusado demuestra la urgencia manifiesta que tenía el Estado de poner en orden las relaciones internacionales y la defensa coordinada y racional de los derechos colectivos en conflicto.
5.- Ministerio del Medio Ambiente: De conformidad con el artículo 47 del Capítulo XIII de la Convención de Chicago, la OACI goza entre los Estados contratantes de la capacidad necesaria para celebrar acuerdos y dictar reglamentos obligatorios en aquellas cuestiones que sean de su competencia y que afecten directamente al transporte aéreo. De acuerdo con la Convención de Chicago, los anexos de la OACI son de imperativo cumplimiento por parte del Estado colombiano, salvo que éste hubiese efectuado reservas a esos anexos.
La OACI, desde comienzos de los años setenta promovió el estudio y manejo de los impactos que generaba el ruido, especialmente en los países desarrollados. Como resultado se logró la expedición del Anexo 16 al Convenio de Chicago, referente a las normas y métodos recomendados sobre los efectos de aviación civil en el medio ambiente.
A partir de esta norma se estableció un procedimiento uniforme para las mediciones del ruido ocasionado por las aeronaves bajo determinados supuestos de operación, y se definieron, en los Capítulos 2 y 3 del Volumen 1 del Anexo, diferentes niveles de ruido según tamaño y número de motores de los aviones, fijándose en el capítulo 2 (etapa II) mayores niveles de ruido que en el capítulo 3 (etapa III de ruido).
En las recomendaciones formuladas por la OACI se contempla que para efectos de adoptar medidas restrictivas en materia de aviación las partes deberán tener en cuenta las repercusiones que implicarían para otros Estados interesados.
Con relación a los Convenios Internacionales mencionados en el decreto acusado, es preciso señalar el principio del Pacta Sunt Servanda, que limita la potestad estatal de modificar o alterar compromisos adquiridos, lo que hace reconsiderar la idea de la absoluta aplicabilidad de la ley cuando, como en este caso, se encuentra involucrado un acuerdo de voluntades entres dos personas de derecho público, una del orden internacional y otras internacionales en materia de aviación civil internacional.
III.-CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
La Procuradora Primera Delegada ante esta Corporación considera que se deben denegar las pretensiones de la demanda, pues el Presidente de la República tiene competencia para regular, vigilar y controlar el servicio de transporte, así como las actividades a él vinculadas. Compete al Ejecutivo diseñar y ejecutar las políticas dirigidas a fomentar el uso de los medios de transporte, y en concordancia con la autoridad ambiental le corresponde establecer los niveles máximos de emisión de ruidos de los motores de los distintos tipos de naves (artículo 4º, Ley 105 de 1993).
De conformidad con la Ley 336 de 1996, el transporte es un servicio público esencial regulado por el Estado, lo que implica la prelación del interés general sobre el particular, especialmente en cuanto a la garantía de la prestación del servicio; es elemento básico para la expansión de los intercambios internacionales del país, y en tratándose de servicio público internacional debe sujetarse a los tratados y convenios celebrados por el país y que se hayan incorporado al ordenamiento jurídico.
Ante la necesidad de armonizar con la legislación internacional que dispuso que las aeronaves de etapas 1 y 2 de ruido no pueden operar en el espacio aéreo, el Gobierno Nacional decidió adecuar la Resolución 1330 de 1995, permitir la circulación de las aeronaves de primero y segundo nivel hasta el 31 de diciembre del 2002, y derogar el numeral 3.1. del artículo 3º de la resolución en cita.
Con dicha derogatoria no se invade la órbita de competencia del Ministerio del Medio Ambiente ni se desconocen derechos adquiridos, porque lo que allí se reguló fue una obligación de la UAE de la Aeronáutica Civil, que luego vino a modificar el Gobierno Nacional para adecuarla a las necesidades de la colectividad, con miras a proteger el medio ambiente, pero dentro de unos alcances más racionales, acordes con la realidad nacional e internacional, así como con los acuerdos celebrados con los países de la comunidad andina, propendiendo por el desarrollo sostenible del medio ambiente y las necesidades del servicio público de transporte aéreo.
IV.-LA DECISION
No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia, previas las siguientes
C O N S I D E R A C I O N E S
Frente a la excepción de"legalidad de la norma acusada" propuesta por la apoderada del Ministerio de Transporte, la Sala reitera que dicha afirmación no constituye una excepción, pues envuelve la defensa del acto acusado y, por lo tanto, es procedente un análisis de fondo, contrario a lo que ocurre con las excepciones que, por contener motivos extintivos, modificativos o impeditivos de la acción, conducen a un pronunciamiento inhibitorio.
En cuanto a la excepción de"falta de legitimación en la causa" y cuyo sustento es que el acto acusado se encuentra ajustado a derecho, basta a la Sala observar que para que la excepción propuesta prospere debe demostrarse que, o bien la parte actora no tiene interés para demandar, o bien que la parte demandada no es la llamada a ser parte en el proceso, circunstancias en que no se fundamenta la excepción planteada.
En síntesis, el primer cargo lo hace consistir la parte actora en la falta de competencia del Gobierno Nacional para revocar la decisión contenida en el numeral 3.1. del artículo 3º de la Resolución 1330 de 7 de noviembre de 1995, expedida por el Ministerio del Medio Ambiente, que impuso a la Aeronáutica Civil la obligación de prohibir en el Aeropuerto Eldorado la operación de aeronaves de primera y segunda generación a partir del 1º de enero de 2000 y, en su lugar, dispuso que a partir del 1º de enero de 2003 y en todos los aeropuertos del país, no podrán operar las aeronaves que no cumplan con los niveles de ruido previstos en el Capítulo III del Anexo 16 al Convenio de la Aviación Civil Internacional.
El decreto acusado fue expedido con base en los artículos 189, numeral 11, 333 y 334 de la Constitución Política que, en su orden, consagran la potestad reglamentaria del Presidente de la República, la función social que tiene la empresa y la intervención del Estado en la prestación de los servicios públicos.
Asimismo, tuvo como fundamento los artículos 2º, literales b) y d), 3º, numerales 1, literal c), 5 y 6, y 4º, inciso 3, de la Ley 105 de 1993, y 5º, 53, 54 y 68 de la Ley 336 de 1996.
La Sala advierte que, contrario a lo afirmado por la parte actora, el decreto acusado no revocó la licencia ambiental otorgada a la Aerocivil para la ejecución de las obras de construcción y operación de la segunda pista y/o ampliación del Aeropuerto Internacional Eldorado, sino que modificó una de las condiciones a las que se encuentra sujeta dicha licencia, en el sentido de que la prohibición de operar aeronaves de primera y segunda generación entraría a regir el 1º de enero del 2003, y no el 1º de enero del 2000, como inicialmente lo dispuso la Resolución 1330 de 1995, a más de que ordenó aplicar dicha restricción a todos los aeropuertos del país, y no solamente a Eldorado.
Como ya se dijo, el Gobierno Nacional expidió el acto acusado en ejercicio de la potestad reglamentaria a él constitucionalmente conferida, la cual le permite expedir reglamentaciones en orden a la cumplida ejecución de las leyes, para el caso, las Leyes 105 de 1993, "Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones", y 336 de 1996, "Por la cual se adopta el Estatuto Nacional del Transporte".
La primera de las leyes citadas, en el artículo 2º, literal c), que consagra los principios rectores del transporte, establece que, "Por razones de interés público, el Gobierno Nacional podrá prohibir, condicionar o restringir el uso del espacio aéreo, la infraestructura del transporte terrestre de los ríos y del mar territorial y la navegación aérea sobre determinadas regiones y el transporte de determinadas cosas".
El anterior precepto otorga al Gobierno Nacional, sin lugar a dudas, la facultad de condicionar, por razones de interés público, el uso del espacio aéreo, que fue precisamente lo que hizo a través del acto acusado.
En armonía con la norma anterior, el artículo 5º de la Ley 336 de 1996 prescribe que "El carácter de servicio público esencial bajo la regulación del Estado que la ley le otorga a la operación de las empresas de transporte público, implicará la prelación del interés general sobre el particular, especialmente en cuanto a la garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios, conforme a los derechos y obligaciones que señale el Reglamento para cada Modo".
Por su parte, los artículos 53, 54 y 68, ibídem, señalan que las autoridades competentes deberán tener en cuenta que el transporte es elemento básico para la unidad nacional y para el desarrollo del territorio colombiano y para la expansión de los intercambios internacionales; que el servicio de transporte fronterizo e internacional se regirá por las leyes especiales, los tratados y convenios suscritos por el Jefe del Estado que, de acuerdo con las disposiciones correspondientes, hayan sido incorporados al ordenamiento jurídico; y que el Modo de Transporte Aéreo es un servicio público esencial que se regirá por las normas del Código de Comercio, por el Manual de Reglamentos Aeronáuticos que dicte la Aerocivil y por los tratados, convenios, acuerdos y prácticas internacionales debidamente adoptados o aplicados por Colombia.
Las normas anteriormente reseñadas fueron fundamento legal del acto acusado y, por ello, dentro de sus considerandos, el Gobierno Nacional expresó:
"Que la Organización de la Aviación Civil Internacional - OACI, en calidad de máximo ente rector de la aviación civil en el mundo mediante el Anexo 16 al Convenio de la Aviación Civil Internacional efectuó algunas recomendaciones para la protección del medio ambiente en cuanto a la producción del ruido y emisiones de gases de las aeronaves.
"...
"Que la Asamblea General de la Organización de la Aviación Civil Internacional - OACI ha venido formulando recomendaciones sobre el tema ambiental, las últimas de ellas contenidas en la Resolución A32-8 de 1995, las cuales deben tenerse en cuenta al adoptar políticas y normas de transporte aéreo.
"Que igualmente, en las recomendaciones formuladas por la OACI se contempla que para efectos de adoptar dichas medidas, las Partes deberán tener en cuenta las repercusiones que implicará este tipo de restricción para otros Estados interesados.
"Que respecto de los países latinoamericanos y del caribe aún no existen normas nacionales semejantes que reglamenten la operación de aeronaves que no cumplan con los niveles de ruido previstos en el Capítulo III del Anexo 16 al Convenio de la Aviación Civil Internacional.
"Que conforme a lo anterior, se hace necesario establecer el término en el cual podrán seguir operando en Colombia, las aeronaves que no cumplan con los niveles de ruido previstos en el Capítulo III del Anexo 16 al Convenio de la Aviación Civil Internacional...".
Ahora bien, en la contestación de la demanda la Aeronáutica Civil solicitó una serie de pruebas tendientes a demostrar que la Convención sobre Aviación Civil Internacional se encuentra vigente, y solicitó una certificación respecto de cuáles serían las consecuencias de tipo económico y social que hubiera tenido la aplicación de la restricción a partir del 1º de enero de 2000.
En respuesta a las anteriores solicitudes, encuentra la Sala a folio 505 del expediente la certificación suscrita el 27 de diciembre de 2001 por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores, en la que manifestó:
"... la Convención sobre Aviación Civil Internacional, firmada en Chicago el 17 de diciembre de 1944, se encuentra en vigor para Colombia desde el día 30 de noviembre de 1947.
"... el Anexo 16 denominado "Protección del Medio Ambiente" está vigente para Colombia, toda vez que dicho anexo hace parte de la Convención y vincula jurídicamente al Estado colombiano.
De igual manera, obra a folio 507 el oficio suscrito por la Jefe Oficina de Transporte Aéreo de la UAE Aeronáutica Civil, en el que expresó:
"En atención al asunto de la referencia, me permito dar respuesta a su solicitud en los siguientes términos:
"...
"c) Certifique la incidencia económica y social que tiene el transporte aéreo y que opera desde y hacia el Aeropuerto internacional Eldorado, con respecto a la operación que se realiza en todo el país.
"...
"Es por todos conocido que el servicio público esencial de transporte aéreo que se presta a través del Aeropuerto Internacional Eldorado en Bogotá, D.C., cumple un papel protagónico en el desarrollo social, cultural, económico y científico para la ciudad capital y el país en general.
"En materia de comercio internacional e internacional, teniendo en cuenta la evidente y precaria situación de orden público que afecta el transporte terrestre de mercancías, el transporte aéreo de carga en el Aeropuerto Eldorado representa un esencial y necesario foco de desarrollo para la ciudad y el país. Por ejemplo, en el año 1999 la carga doméstica transportada desde el Aeropuerto Eldorado representó un 37.5%. Así mismo, la carga internacional transportada desde y hacia el aeropuerto representó un 76% en los dos últimos años.
"Por el aeropuerto transitan miles de pasajeros al año, a destinos nacionales e internacionales. En el año 1999 y 2000 los pasajeros movilizados en el aeropuerto Eldorado representaron el 35% del total de pasajeros transportados en el país y los pasajeros internacionales un 67.4% en 1999 y 65.6% en el año 2000.
"Es evidente la importancia del aeropuerto Eldorado para el movimiento de los índices de desarrollo en Colombia, en calidad de viajeros o pasajeros, en calidad de comerciantes, receptores o remitentes directos de mercancías o correspondencia, en condición de simples usuarios de servicios públicos o compradores de víveres y mercancías transportadas por vía aérea, todos sin excepción, hemos usado para nuestro bien de los servicios que presta el Aeropuerto Internacional Eldorado.
"...
"En lo referente a la incidencia económica y social que hubiera generado la aplicación intempestiva de la restricción en la fecha inicialmente prevista por el Ministerio del Medio Ambiente (1º de enero del año 2000), le comentamos lo siguiente:
"El retiro de la operación de las aeronaves del capítulo 2 que operan en el aeropuerto Eldorado hubiera generado grandes perjuicios al sistema de transporte aéreo de pasajeros y carga tanto a nivel nacional como en el ámbito internacional, pues se habrían afectado las aerolíneas nacionales de pasajeros Aces, Aerorepública e Intercontinental de Aviación y las empresas cargueras Aerosucre y Líneas Aéreas Suramericanas.
"Aerorepública operaba con seis (6) aeronaves tipo DC-9, y con la medida sólo hubiera podido operar con una de ellas, lo que habría implicado prácticamente el cese de sus operaciones; Intercontinental de Aviación no habría podido operar las cuatro (4) aeronaves Douglas DC-9 que tenía en calidad de explotador, de las cuales operaba solo dos (2); para Aces esta medida habría implicado la disminución del 50% en los servicios que presta en aeronaves tipo jet, pues habría tenido que retirar del servicio sus cuatro (4) aeronaves Boeing 727-200.
"En cuanto a las aeronaves de las empresas de carga afectadas, la medida habría implicado el retiro de las dos (2) aeronaves Caravelle de la empresa Líneas Aéreas Suramericanas y respecto a la empresa Aerosucre, la medida habría implicado prácticamente el cese de operaciones de la empresa, pues conforme a su equipo, solamente hubiera podido operar con una aeronave Boeing 737, ya que todas las demás aeronaves Boeing 727 deberían haberse retirado del servicio.
"Esta pretendida modificación a una norma aeronáutica, habría tenido efectos significativos que hubieran causado perjuicios irreparables,...
"En resumen el servicio de pasajeros se hubiera afectado, así:
"Un volumen cercano al millón y medio (1.421.031) de pasajeros no hubieran sido transportados por las aerolíneas que suspenderían sus vuelos.
"Se hubieran afectado 560 vuelos regulares de pasajeros que corresponde al 20% del total de vuelos origen destino Bogotá, reportados por itinerario, así:
"219 de Aces
"238 de Aerorepública
103 de Intercontinental
"En cuanto a la carga aérea nacional el impacto hubiera sido mucho mayor, en este caso anticipar la medida hubiera tenido las siguientes implicaciones:
"Un volumen superior a 17.880.44 kilos que representa el 24% del total movilizado por empresas cargueras origen-destino Bogotá, se hubiera quedado sin servicio de transporte paralizando esta actividad en el país.
"Este servicio único de transporte aéreo prácticamente hubiera desaparecido en regiones apartadas como Mitú, Puerto Carreño y Puerto Inirida, por cuanto cerca del 96% de la carga que se moviliza a esa la transporta LAS en su equipo Caravelle. El servicio desde y hacia Leticia se hubiera afectado por cuanto Aerosucre transporta el 75% del volumen de carga total en un año, básicamente de productos perecederos para el consumo, por lo cual se hubiera presentado un efecto social de consecuencias incuantificables.
"En este caso, con el retiro de las aeronaves de carga de la operación, unos 289 empleos directos hubieran quedado cesantes.
"...
"Se hubieran visto perjudicados los servicios a destinos como Caracas, Panamá, Aruba, Curacao, San José, Quito y Guayaquil, con el consecuente efecto en el comercio exterior del país, ya que se hubiera afectado la exportación de flores a Europa, vía Caracas, la de carnes a Curacao y la de medicamentos a Centro América, entre otros productos. El porcentaje de participación de Aerosucre en el mercado de Panamá alcanzaba un 30%, Caracas 43% y Quito 74%.
"Finalmente, los ingresos que hubiera dejado de percibir la Aeronáutica al suspender la operación de las aeronaves señaladas, ascendían a $6.693 millones de pesos, distribuidos así:
"Por concepto de Tasa nacional $4.534 millones
"Servicios de Protección al vuelo nacional $1.790 millones
"Servicios de Protección al vuelo internacional $ 369 millones".
El anterior documento demuestra que el Gobierno Nacional, al postergar la prohibición de operar las aeronaves de primera y segunda generación no tuvo una finalidad distinta a la de evitar las graves consecuencias de tipo económico y social que se hubieran presentado de no haberse adoptado tal medida.
De otra parte, la OACl ha venido expidiendo una serie de recomendaciones a sus miembros, las últimas de las cuales se encuentran contenidas en la Resolución A32-8, que, precisamente, tuvo en cuenta el Gobierno Nacional al expedir el acto acusado, debiendo destacar la Sala la siguiente:
"a) Definir las restricciones de modo que las aeronaves de un explotador que se conformen al Capítulo 2 y que estén operando en la actualidad en sus territorios puedan ser retiradas de dichas operaciones gradualmente,en el curso de un período no menor de 7 años".
Las normas que fueron fundamento legal del acto acusado, así como las consideraciones en él expresadas, llevan a concluir a la Sala que el mismo fue debidamente expedido en ejercicio de la potestad reglamentaria, sin que pueda hablarse de desviación de poder, pues lo cierto es que el transporte aéreo es un servicio público y, por lo tanto, en su prestación debe primar el interés general sobre el particular, finalidad que buscó el Gobierno Nacional al postergar la entrada en vigencia de la medida restrictiva y ampliar su aplicación a todos los aeropuertos del país, evitando así producir un colapso en el transporte de pasajeros y de carga, tanto a nivel nacional como internacional, así como las graves consecuencias de tipo comercial, económico y social, y la afectación de las relaciones comerciales con otros Estados.
Finalmente, la Sala hace suyas las consideraciones contenidas en el fallo de 19 de julio de 2001 proferido por la Sección Cuarta de esta Corporación dentro de la Acción Popular radicada bajo el número AP 0014, Consejero Ponente Dr. German Ayala Mantilla, en la que se solicitó la protección de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, amenazados por el ruido que genera la segunda pista del Aeropuerto Internacional El Dorado, providencia en la que se concluyó, respecto del acto administrativo que aquí se acusa, lo siguiente:
"....contiene la acción de la autoridad dirigida a quebrantar los efectos dañinos que produce el funcionamiento de las aeronaves por su configuración anticuada o por su deterioro en el tiempo, originada en la utilización de las mismas, sin proveer a su cambio oportuno.
"Además, la autoridad no solo dejará por fuera del funcionamiento a partir del año 2003 dichas naves sino, que como se mencionó antes, implementará medidas adicionales como el desplazamiento a la parte sur de la pista para aterrizaje de las naves y utilizará pistas alternas de acuerdo con las sugerencias que ella misma ha hecho y que el Consejo de Estado encuentra procedente como mitigación temporal de los efectos dañinos.
"Del material probatorio allegado al expediente, se advierte, que la entidad demandada no fue negligente en las obras tendientes a insonorización en las viviendas, cambio de operaciones aéreas, instalación de básculas, llevar a cabo convenios con las autoridades ambientales a efectos de medir el nivel de ruido, medidas de arborización y aislamiento de las pistas y todo lo relacionado con la reglamentación existente para que a partir del año 2003 dejen de volar aeronaves del Capítulo II de ruido, ya que utilizó diversos trámites para conseguir los objetivos antes mencionados, según se observó en el expediente.
Igualmente, adelantó las medidas que consideró necesarias para realizar el mantenimiento de los aviones ya que prohibió a partir del año 1995 a las aerolíneas introducir nuevas aeronaves que no cumplieran con los niveles de ruido establecidos en el Capítulo II del Anexo 16, convenios respectivos que se cumplieron y se siguen cumpliendo según las pruebas allegadas al proceso".
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.
Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veinticuatro (24) de octubre de dos mil dos (2.002).
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidente
OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA