Fecha Providencia | 01/11/2001 |
Sección: PRIMERA
Consejero ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO
Norma demandada: Declaratoria de nulidad del Decreto No. 219 del 15 de febrero de 2000
Demandante: FRANKY URREGO ORTIZ
MINISTERIO DE DESARROLLO ECONOMICO - Inexistencia de extralimitación de funciones del Presidente / ESTRUCTURA DE ENTIDADES - Legalidad de la modificación del Mindesarrollo por sujeción a reglas generales de la ley marco / DECRETOS EXPEDIDOS EN DESARROLLO DE LEY MARCO O CUADRO - Pueden derogar leyes / DEROGACION DE LEYES POR DECRETOS - Ocurrencia cuando son expedidos en virtud de leyes marco o cuadro
Al modificarse la estructura del Ministerio de Desarrollo Económico mediante el Decreto 219 de 2000, no se extralimitó el Presidente de la República en sus funciones como se indica en la demanda, pues si bien el artículo 150, numeral 7, de la Carta Política asigna al Congreso la función de determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica, el artículo 189 de la Carta establece como función del Presidente de la República precisamente la de modificar, esto es, variar, transformar o renovar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley. Es decir que, una vez determinada la estructura de estos organismos por parte del legislador y establecidos los principios y reglas generales a que hace referencia el numeral 16 del artículo 189 de la Carta, posteriormente puede el Presidente de la República modificar esa estructura mediante decretos que tienen la virtud de modificar precisamente las leyes que contenían esa estructura, siempre y cuando se adecue al marco legal. La ley 489 de 1989 definió esos principios y reglas generales para que el Ejecutivo pudiera entrar a cumplir con esa función y precisó en el artículo 54 que "modificar" consistía en "variar, transformar o renovar la organización o estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales" y esto fue precisamente el objeto del Decreto 219 de 2000 que se demanda.
DECRETOS REGLAMENTARIOS DE LEY MARCO O CUADRO - Decretos reglamentarios de carácter especial que carecen de naturaleza legislativa
Se afirma que mediante un Decreto como el 219 de 2000, que es de carácter administrativo, no podían derogarse leyes ni decretos con fuerza de ley que tienen una categoría superior. Es necesario precisar la naturaleza y características del Decreto 219 de 2000 que fue expedido en desarrollo de la Ley 489 de 1998 que es una ley cuadro o marco. Este decreto, si bien no es un decreto reglamentario común pues tiene un campo de acción mucho más amplio, no tiene naturaleza legislativa y no puede, per se, alcanzar a derogar leyes o decretos con fuerza de ley. Así lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional que ha dicho: "En otro aspecto de la cuestión, ha de precisarse que los decretos que expide el Presidente de la República en desarrollo de las leyes marco previstas en el artículo 150, numeral 19, no gozan, como lo afirman los demandantes, de fuerza material de ley. Ellos tienen por límite el texto de la correspondiente ley general, que fija pautas y criterios al Ejecutivo, y no pueden modificarla ni cambiar las reglas que establece. Son decretos típicamente administrativos, y más exactamente reglamentarios, aunque con un ámbito más amplio que el señalado en la Constitución para los decretos expedidos en desarrollo del artículo 189, numeral 11, de la Constitución". (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-129 de 1998. M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
DECRETOS REGLAMENTARIOS DE LEY MARCO O CUADRO - Son administrativos y no legislativos, pero por disposición constitucional pueden derogar leyes o decretos con este carácter / ESTRUCTURA DE LAS ENTIDADES - Los decretos expedidos en virtud de leyes marco o cuadro pueden derogar leyes / DEROGACION DE LEYES - Procedencia excepcional mediante decretos expedidos en virtud de leyes marco, siempre que se refieran a la materia objeto de dichas leyes
Los decretos expedidos en virtud de Leyes Cuadro o Marco, son de índole eminentemente administrativa y no tienen la capacidad de derogar o modificar, en principio, las leyes vigentes, salvo, como ocurre en el caso sub examine, cuando existe una expresa disposición constitucional que así lo disponga. En el caso del Decreto 219 de 2000, que modifica la estructura del Ministerio de Desarrollo Económico, se derogaron, entre otras, las siguientes disposiciones, todas relacionadas con esta entidad: Decreto 2152 de 1992, por el cual se reestructura el Ministerio de Desarrollo Económico, expedido en virtud de las facultades que confería al Presidente de la República el artículo 20 transitorio de la Constitución Política y que, por lo mismo, es de naturaleza legislativa; ... Decreto 150 de 1998, que fue expedido en ejercicio de las facultades del numeral 16 de artículo 189 de la Constitución y en especial de las extraordinarias del articulo 115 de la Ley 388 de 1997, lo que le da fuerza de ley; Ley 81 de 1988 por la cual se reestructura el Ministerio de Desarrollo Económico; Ley 300 de 1996 o Ley General del Turismo y se dictan otras disposiciones; El contenido de las disposiciones derogadas fue objeto de modificación en el Decreto acusado y, resulta apenas obvio que si la propia ley, en este caso, la Ley 489 de 1998, expidió los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno Nacional podía modificar la estructura de ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional para lo cual el Presidente de la República debía dictar las disposiciones aplicables, resultasen derogadas las disposiciones contrarias, así ellas tuvieran fuerza de ley. Lo que ocurre es que en este caso particular, fue la propia Constitución la que, al permitir que el Presidente, en ejercicio de las atribuciones conferidas en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, expidiera decretos modificatorios de la estructura de los ministerios, necesariamente estos actos tenían que sustituír la normatividad vigente sobre el particular así estuviera contenida en leyes o decretos con fuerza de ley.
NOTA DE RELATORIA: Reitera sentencia del 20/05/94, Sección Cuarta, Exp. 5185 C.P. Guillermo Chahín Lizcano.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO
Bogotá, D.C., noviembre primero (1) de dos mil uno (2001).
Radicación número: 11001-03-24-000-2000-6686-01(6686)
Actor: FRANKY URREGO ORTIZ
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado origen al proceso de la referencia, instaurada por Franky Urrego Ortiz, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., con el fin de que se declare la nulidad del Decreto No. 219 del 15 de febrero de 2000, expedido por el Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las atribuciones conferidas por los numerales 16 y 17 del artículo 189 de la Constitución Política, con sujeción a las reglas del artículo 54 de la Ley 489 de 1998.
I. ANTECEDENTES
El Decreto 219 de 2000 que se demanda, fue expedido con fundamento en los numerales 16 y 17 del artículo 189 de la Constitución Política y con sujeción a las reglas y principios del artículo 54 de la Ley 489 de 1998 y por él se modificó la estructura del Ministerio de Desarrollo Económico.
b. Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación.
El Decreto acusado viola los artículos 4, 150, numeral 7 y 189, numerales 16 y 17 de la Constitución Política; los artículos 12 de la Ley 153 de 1887, el Decreto 2152 de 1992, y los artículos 4 a 11 de la Ley 300 de 1996.
Debe tenerse en cuenta que el ordenamiento jurídico tiene un carácter gradual o escalonado lo cual significa que las normas se encuentran ordenadas jerárquicamente; las disposiciones inferiores encuentran su sustento en las superiores y todo el sistema está referido a una norma fundamental. Por ello no todas las normas jurídicas tienen la misma fuerza resultando obvio que la norma inferior no pueda afectar la validez de las normas superiores.
El Decreto 219 de 2000 desconoce el orden jerárquico del sistema normativo al pretender derogar con su artículo 32, normas de superior jerarquía como el Decreto 2152 de 1992 y varios artículos de la Ley 300 de 1996.
El artículo 150, numeral 7 de la Constitución Política consagra que corresponde al Congreso determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional señalando sus objetivos y estructura orgánica. La modificación de la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales es de competencia del Presidente con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley general marco o cuadro.
Con la expedición del Decreto 219 de 2000, el ejecutivo usurpó funciones de competencia privativa del legislador, ya que si bien los numerales 16 y 17 del artículo 189 de la Constitución facultan al Presidente de la República para modificar la estructura de los ministerios, en ninguna norma constitucional se le atribuye competencia para derogar normas de carácter legal. Con el ejercicio de una competencia que debe someterse a los principios y reglas que establezca al ley, no puede pretenderse desconfigurar el sistema normativo colombiano y sacar del ordenamiento jurídico, mediante un acto administrativo, normas de carácter legal que son de mayor jerarquía. La función de suprimir o fusionar dependencias de entidades del orden nacional es una atribución privativa del Congreso de la República que podía delegar transitoriamente en el Presidente de la República mediante el ejercicio de facultades extraordinarias, lo que no aconteció en el presente caso, presentándose una extralimitación de funciones por parte del ejecutivo.
El Decreto 219 de 2000 es contrario al Decreto Extraordinario 2152 de 1992, expedido en virtud del artículo 20 transitorio de la Constitución Política y a la Ley 300 de 1996. Mediante el Decreto 2152 de 1992 se consagró la estructura y atribuciones del Ministerio de Desarrollo Económico; este decreto tenía rango legal y fue derogado por un Decreto de menor jerarquía como es el Decreto 219 de 2000.
De igual manera el Decreto 219 de 2000 conculcó la Ley 300 de 1996 al derogar los artículos 4 al 11, ya que se está desconociendo la jerarquía normativa.
c. La defensa del acto acusado.
Ministerio de Desarrollo Económico.
No se da la violación de ninguna de las normas constitucionales o legales a que se alude en la demanda. La Ley 489 de 1998 le otorga facultades al Presidente de la República para modificar la estructura de los ministerios y para fusionar, suprimir y crear dependencias internas en cada entidad u organismo administrativo de conformidad con el artículo 54 de la citada ley.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Corresponde al legislador ordinario señalar la parte estática de la administración pública y, posteriormente, al Gobierno Nacional, la regulación de la parte dinámica de la administración pública. Esta última potestad la ejerció el Gobierno al expedir el Decreto 219 demandado que modificó la estructura del Ministerio de Desarrollo Económico, respetando lo dispuesto tanto en la Constitución Política como en la Ley 489 de 1998.
La Corte Constitucional ha sostenido que la parte estática se refiere a la estructura orgánica y al objeto general de los órganos estatales respectivos, mientras que la parte dinámica se refiere a aspectos de su actividad interna, tales como las funciones específicas de las dependencias y la determinación de su planta de personal.
En el artículo 54 de la Ley 489 de 1998 se detallan los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional. El Gobierno Nacional, al expedir el Decreto 219 de 2000, se sujetó a estos principios generales y cumplió a cabalidad con los mandamientos legales y constitucionales establecidos.
Departamento Administrativo de la Función Pública.
El artículo 54 de la Ley 489 de 1998 define los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales. Se trata de una ley marco tal como lo ha reconocido el Consejo de Estado en fallo del 8 de junio de 2000.
El Decreto 219 de 2000 no viola disposición constitucional o legal alguna pues se enmarca dentro de los criterios establecidos en la Ley 489 de 1998 y con las facultades constitucionales del artículo 189.
d. La actuación surtida
De conformidad con las normas del C.C.A., a la demanda se le dio el trámite previsto para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:
Por auto del siete (7) de diciembre de 2000, se dispuso la admisión de la demanda y se negó la suspensión provisional solicitada.
En enero 24 de 2001 se surtió la diligencia de notificación personal al Procurador Delegado ante esta Corporación y el 15 de febrero de 2001 se notificó personalmente al Director del Departamento Administrativo de la Función Pública. Al Ministro de Desarrollo Económico y al Ministro de Hacienda y Crédito Público, se les notificó por aviso.
Durante el traslado concedido a las partes y al Agente del Ministerio Público para alegar de conclusión en los términos del inciso segundo del artículo 59 de la Ley 446 de 1998, hizo uso de este derecho el Departamento Administrativo de la Función Pública, el Ministerio de Desarrollo Económico, el demandante y la Agente del Ministerio Público.
II. ALEGACIONES DE LAS PARTES
Departamento Administrativo de la Función Pública.
El decreto acusado fue expedido con fundamento en una ley marco o cuadro y los decretos que se expiden en virtud de ellas, si bien no tienen fuerza de ley, sí tienen la vocación jurídica de derogar leyes siempre y cuando no sean orgánicas ni estatutarias.
El Decreto acusado contiene una reorganización del Ministerio de Desarrollo Económico en aspectos tales como la organización, funciones y competencias generales de sus dependencias, aspectos que estaban determinados con anterioridad . El Consejo de Estado ha dicho que la facultad de modificar la estructura supone la preexistencia de una entidad y entraña la posibilidad de transformar o renovar la organización de su estructura mediante la supresión, creación o transformación de sus dependencias internas.
El decreto acusado no viola disposición constitucional o legal alguna.
Ministerio de Desarrollo Económico.
De conformidad con los dispuesto por el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución, le corresponde al Presidente de la República modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales definidos en la ley. La ley 489 de 1998 que tiene el carácter de ley cuadro o marco, en el artículo 54 fijó los principios y reglas generales con sujeción a las cuales el Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional.
El Decreto 219 de 2000 no contraviene el numeral 7 del artículo 150 superior, ya que fue expedido con sujeción a la facultad conferida en los numerales 16 y 17 del artículo 189 de la Constitución, en concordancia con la Ley 489 de 1998.
Cuando el Gobierno Nacional hace uso de las facultades consagradas en el artículo 54 de la Ley 489 de 1998 para modificar la estructura de un Ministerio, como lo hizo en el Decreto 219 de 2000, necesariamente tal modificación conlleva la consecuente adición, modificación, sustitución o derogación de leyes o decretos autónomos constitucionales como lo es la Ley 300 de 1996 y el Decreto 2152 de 1992, pero ello no implica que sea sustituída la estructura orgánica del Ministerio de Desarrollo Económico.
Demandante.
La expedición del Decreto 219 de 2000 es producto de la usurpación de funciones de competencia privativa del legislador por parte del Ejecutivo, pues en parte alguna se lo habilita para derogar normas de carácter legal. Se ha presentado una extralimitación de funciones por parte del Ejecutivo.
El Presidente de la República, al expedir actos administrativos, no puede violar la ley ya que una disposición legal no puede ser modificada sino por una de la misma naturaleza y el acto administrativo expedido por el Gobierno Nacional no tiene fuerza de ley pues es de inferior jerarquía.
III- CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El Ministerio Público resume el planteamiento de la demanda en dos aspectos básicos: determinar si el Gobierno Nacional tenía competencia para expedir el Decreto 219 de 2000 y, si podía, en ejercicio de la potestad prevista en el artículo 189 numerales 16 y 17, derogar disposiciones de orden legal.
El Decreto 219 de 2000, fue expedido en virtud de las facultades conferidas por los numerales 16 y 17 de la Constitución Política y con sujeción a las reglas y principios establecidos en el artículo 54 de la Ley 489 de 1998.
Para el ejercicio de la atribución establecida en el artículo 189, numeral 16 de la Carta Política, se requiere de una ley que fije los principios y reglas generales para que, con sujeción a ellos, el Presidente pueda modificar la estructura de las entidades u organismos administrativos nacionales. Al existir una ley marco, contrario a lo afirmado por el actor, el Presidente de la República sí podía expedir un decreto para modificar la estructura de la Administración, con fundamento en los principios y reglas generales señalados en la Ley 489 de 1998.
El decreto acusado se limita a integrar el sector administrativo de Desarrollo Económico y a establecer el objeto, las funciones generales y la organización interna del Ministerio de Desarrollo Económico, sin que técnicamente implique que se estén regulando materias diferentes a las que el Gobierno Nación estaba facultado por el artículo 189, numeral 16 de la Carta.
En cuanto al segundo aspecto, si bien los decretos expedidos en desarrollo de una ley marco no tienen la condición de ley en sentido estricto sí tienen carácter jerárquico superior a decretos reglamentarios y no obstante tratarse de actos administrativos, poseen vocación derogatoria de leyes anteriores. Así lo sostuvo la Sección Segunda de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado en fallo del 11 de junio de 1998. Estos decretos, por su naturaleza e importancia, sí ostentan la vocación de derogar leyes anteriores siempre que no sean orgánicas o estatutarias.
IV-CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Facultades del Presidente de la República para la modificación de los Ministerios.
El Decreto 219 de 2000 "Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Desarrollo Económico" fue expedido en ejercicio de las facultades otorgadas por los numerales 16 y 17 del artículo 189 de la Constitución Política y con sujeción a los principios y reglas del artículo 54 de la Ley 489 de 1998.
Los numerales 16 y 17 del artículo 189 de la Constitución Política establecen:
Constitución Política.
"Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:
(...)
16. Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley.
17. Distribuír los negocios según su naturaleza, entre Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos". (Subrayado fuera de texto).
En desarrollo del texto constitucional se expidió la Ley 489 de 1998 por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. En el artículo 54 de la citada ley se establecen los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno Nacional puede modificar las estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional y se señaló:
"Artículo 54. Con el objeto de modificar, esto es, variar, transformar o renovar la organización o estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, las disposiciones aplicables se dictarán por el Presidente de la República conforme a las previsiones del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y con sujeción a los siguientes principios y reglas generales (...)".
La Corte Constitucional, mediante sentencia C-702 de 1999, declaró inexequibles los literales b), c), d), g), h) e i) del artículo 54 de la Ley 489 de 1998 y exequibles los literales a), e), f), j), k), l) y m) del mismo artículo, lo que supone la facultad válida de suprimir o fusionar dependencias para evitar duplicidad de funciones y actividades, así como de suprimir empleos que no sean necesarios debiendo distribuirse o suprimirse las funciones específicas que ellos desarrollaban.
Al modificarse la estructura del Ministerio de Desarrollo Económico mediante el Decreto 219 de 2000, no se extralimitó el Presidente de la República en sus funciones como se indica en la demanda, pues si bien el artículo 150, numeral 7, de la Carta Política asigna al Congreso la función de determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica, el artículo 189 de la Carta establece como función del Presidente de la República precisamente la de modificar, esto es, variar, transformar o renovar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley.
Es decir que, una vez determinada la estructura de estos organismos por parte del legislador y establecidos los principios y reglas generales a que hace referencia el numeral 16 del artículo 189 de la Carta, posteriormente puede el Presidente de la República modificar esa estructura mediante decretos que tienen la virtud de modificar precisamente las leyes que contenían esa estructura, siempre y cuando se adecue al marco legal.
La ley 489 de 1989 definió esos principios y reglas generales para que el Ejecutivo pudiera entrar a cumplir con esa función y precisó en el artículo 54 que "modificar" consistía en "variar, transformar o renovar la organización o estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales" y esto fue precisamente el objeto del Decreto 219 de 2000 que se demanda.
2. Derogación de leyes por Decretos expedidos en virtud de Leyes Marco o Cuadro.
Se refiere la demanda al contenido específico del artículo 32 del Decreto 219 de 2000 que establece:
"Decreto 219 de 2000.
Artículo 32. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación, deroga los Decretos 2152 de 1992 y 150 de 1998, los artículos 4 a 11 de la Ley 300 de 1996, artículo 50 de la Ley 81 de 1988, Decretos 2422 y 2423 de 1997 y demás disposiciones que le sean contrarias".
Se afirma que mediante un Decreto como el 219 de 2000, que es de carácter administrativo, no podían derogarse leyes ni decretos con fuerza de ley que tienen una categoría superior. Es necesario precisar la naturaleza y características del Decreto 219 de 2000 que fue expedido en desarrollo de la Ley 489 de 1998 que es una ley cuadro o marco. Este decreto, si bien no es un decreto reglamentario común pues tiene un campo de acción mucho más amplio, no tiene naturaleza legislativa y no puede, per se, alcanzar a derogar leyes o decretos con fuerza de ley. Así lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional que ha dicho:
"En otro aspecto de la cuestión, ha de precisarse que los decretos que expide el Presidente de la República en desarrollo de las leyes marco previstas en el artículo 150, numeral 19, no gozan, como lo afirman los demandantes, de fuerza material de ley. Ellos tienen por límite el texto de la correspondiente ley general, que fija pautas y criterios al Ejecutivo, y no pueden modificarla ni cambiar las reglas que establece. Son decretos típicamente administrativos, y más exactamente reglamentarios, aunque con un ámbito más amplio que el señalado en la Constitución para los decretos expedidos en desarrollo del artículo 189, numeral 11, de la Constitución". (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-129 de 1998. M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
Los decretos expedidos en virtud de Leyes Cuadro o Marco, son de índole eminentemente administrativa y no tienen la capacidad de derogar o modificar, en principio, las leyes vigentes, salvo, como ocurre en el caso sub examine, cuando existe una expresa disposición constitucional que así lo disponga. En el caso del Decreto 219 de 2000, que modifica la estructura del Ministerio de Desarrollo Económico, se derogaron las siguientes disposiciones, todas relacionadas con esta entidad:
Decreto 2152 de 1992, por el cual se reestructura el Ministerio de Desarrollo Económico, expedido en virtud de las facultades que confería al Presidente de la República el artículo 20 transitorio de la Constitución Política y que, por lo mismo, es de naturaleza legislativa; Decreto 150 de 1998, por el cual se reestructura el Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable del Ministerio de Desarrollo Económico, se determinan las funciones de sus dependencias, y que fue expedido en ejercicio de las facultades del numeral 16 de artículo 189 de la Constitución y en especial de las extraordinarias del articulo 115 de la Ley 388 de 1997, lo que le da fuerza de ley; Ley 81 de 1988 por la cual se reestructura el Ministerio de Desarrollo Económico; Ley 300 de 1996 o Ley General del Turismo y se dictan otras disposiciones; Decretos 2422 y 2423 de 1997, por los cuales se reglamentan los Consejos Asesores de Política de Microempresas y de pequeña y mediana empresa, expedidos ambos en virtud de las facultades del numeral 11 del artículo 189 y que, por tanto, son decretos reglamentarios de índole administrativa, todas normas inherentes al Ministerio de Desarrollo Económico.
El contenido de las disposiciones derogadas fue objeto de modificación en el Decreto acusado y, resulta apenas obvio que si la propia ley, en este caso, la Ley 489 de 1998, expidió los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno Nacional podía modificar la estructura de ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional para lo cual el Presidente de la República debía dictar las disposiciones aplicables, resultasen derogadas las disposiciones contrarias, así ellas tuvieran fuerza de ley. Lo que ocurre es que en este caso particular, fue la propia Constitución la que, al permitir que el Presidente, en ejercicio de las atribuciones conferidas en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, expidiera decretos modificatorios de la estructura de los ministerios, necesariamente estos actos tenían que sustituír la normatividad vigente sobre el particular así estuviera contenida en leyes o decretos con fuerza de ley.
Ya el Consejo de Estado en anterior oportunidad se había pronunciado sobre el particular, señalando que los decretos expedidos en virtud de leyes cuadro o marco podían derogar las leyes siempre que se refieran a la materia objeto de la ley marco:
"No obstante, la capacidad "legislativa" y el poder derogatorio de leyes preexistentes que puedan tener los decretos que, desarrollan las leyes marco, no son plenos o completos, como los del Congreso, sino condicionados, tanto por el marco jurídico de principios generales trazado por la correspondiente ley, como por las reglas que, dentro del proceso de interpretación sistemática de la institución de las leyes marco han sido deducidas por la jurisprudencia y la doctrina. El Consejero que actúa como Ponente identificó así algunas de esas reglas:
"3) Las disposiciones de carácter legislativo contenidas en los reglamentos legislativos tienen la virtualidad de derogar, modificar o sustituir normas preexistentes que tengan fuerza de ley, siempre y cuando ellas se refieran a materias que son objeto de tratamiento legal mediante el sistema de leyes marco; por vía de ejemplo tenemos que un decreto sobre comercio exterior, expedido en desarrollo de la ley marco de comercio exterior podría derogar leyes comunes que se hubieran expedido con anterioridad sobre esta misma materia.
"4) Las disposiciones de carácter legislativo contenidas en los reglamentos legislativos no pueden derogar, modificar o sustituir normas con fuerza de ley que se refieren a materias que no son objeto de regulación por el sistema de leyes marco. A título de ejemplo podemos citar el caso improcedente jurídicamente de que mediante un decreto dictado en virtud de la ley marco de aduanas (por medio . del cual se pueden modificar las tarifas del impuesto de aduanas) se pretenda derogar normas que regulan los impuestos de timbre nacional.
"5) Las disposiciones con fuerza de ley contenidas en los reglamentos legislativos no pueden derogar, modificar o sustituir normas con fuerza de ley contenidas en reglamentos legislativos que se refieran a materias distintas a las reguladas por la ley marco en que tienen su origen". (Cfr. Consejo de Estado . Sección Cuarta. Sentencia del 20 de mayo de 1994. C.P. Dr. Guillermo Chahin).
La Sala procederá entonces a denegar las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia e
FALLA
DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de noviembre primero del año dos mil uno.
OLGA INES NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidenta
GABRIEL E. MENDOZA MARTELOMANUEL S. URUETA AYOLA
Aclara Voto
A C L A R A C I O N D E V O T O
DECRETOS QUE DESARROLLAN LEYES MARCO O CUADRO - Son de naturaleza administrativa sujetos a las reglas generales que define la ley y atacables ante la jurisdicción contenciosa
Es oportuno reiterar lo dicho por el suscrito Magistrado en otro momento, con ocasión de la aclaración de voto que hice en relación con la sentencia de 18 de octubre de 2001, Expediente Núm. 6249, cuando dije : "Estima el suscrito Magistrado que las facultades de los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política, que le otorgan al Presidente de la República unos poderes jurídicos para transformar la administración pública son de naturaleza administrativa, pues la supresión o fusión de entidades u organismos administrativos nacionales debe producirse "de conformidad con la ley", así como también la modificación de la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, debe tener lugar "con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley", según rezan los textos de los citados numerales. Indica lo anterior que se está en presencia en esos casos de facultades de naturaleza administrativa, pues a pesar de la amplitud en el ejercicio de dichas facultades, éste se encuentra condicionado a los límites previstos en la ley. No es, entonces, la amplitud de la facultad lo que indica su naturaleza jurídica sino la sujeción de la autoridad en su ejercicio a lo dispuesto por la ley. De manera que cuando el Presidente de la República procede "de conformidad con la ley" o "con sujeción a los principios y reglas generales" que ésta defina, a pesar de que el poder regulador sea amplio, estará ejerciendo funciones administrativas, controlables mediante los mecanismos previstos en el ordenamiento jurídico para la actividad administrativa en general".
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
ACLARACION DE VOTO DE MANUEL S. URUETA AYOLA
Radicación número: 11001-03-24-000-2000-6686-01(6686)
Actor: FRANKY URREGO ORTIZ
Se trata en el asunto sub examine de la modificación de la estructura del Ministerio de Desarrollo Económico, mediante el Decreto 219 de 2000, en ejercicio de las facultades otorgadas por los numerales 16 y 17 del artículo 189 de la Constitución Política.
Dice la providencia objeto de aclaración lo siguiente :
" Los decretos expedidos en virtud de Leyes Cuadro o Marco son de índole eminentemente administrativa y no tienen la capacidad de derogar o modificar, en principio, las leyes vigentes, salvo, como ocurre en el caso sub examine, cuando existe una expresa disposición constitucional que así lo disponga...
Es oportuno reiterar lo dicho por el suscrito Magistrado en otro momento, con ocasión de la aclaración de voto que hice en relación con la sentencia de 18 de octubre de 2001, Expediente Núm. 6249, cuando dije :
"Estima el suscrito Magistrado que las facultades de los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política, que le otorgan al Presidente de la República unos poderes jurídicos para transformar la administración pública son de naturaleza administrativa, pues la supresión o fusión de entidades u organismos administrativos nacionales debe producirse "de conformidad con la ley", así como también la modificación de la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, debe tener lugar "con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley", según rezan los textos de los citados numerales. Indica lo anterior que se está en presencia en esos casos de facultades de naturaleza administrativa, pues a pesar de la amplitud en el ejercicio de dichas facultades, éste se encuentra condicionado a los límites previstos en la ley. No es, entonces, la amplitud de la facultad lo que indica su naturaleza jurídica sino la sujeción de la autoridad en su ejercicio a lo dispuesto por la ley. De manera que cuando el Presidente de la República procede "de conformidad con la ley" o "con sujeción a los principios y reglas generales" que ésta defina, a pesar de que el poder regulador sea amplio, estará ejerciendo funciones administrativas, controlables mediante los mecanismos previstos en el ordenamiento jurídico para la actividad administrativa en general".
Atentamente,
MANUEL URUETA AYOLA
Fecha ut supra