Fecha Providencia | 04/10/2001 |
Sección: PRIMERA
Consejero ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO
Norma demandada: Declaratoria la nulidad parcial del Decreto No. 837 del 27 de abril de 1994
Demandante: ALBA LUZ JOJOA URIBE
AUTONOMIA UNIVERSITARIA - Alcance y límites / EDUCACION SUPERIOR - Derecho y servicio público sujeto a inspección y vigilancia / SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION - Inspección y vigilancia que ejerce el Presidente de la República
La autonomía universitaria se concreta en la libertad académica, administrativa y económica de las instituciones de educación superior. En ejercicio de ésta, las universidades tienen derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir, y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos, adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional. Por lo tanto, la autonomía universitaria no es absoluta, puesto que corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos (art. 67 C.N.); y a la ley establecer las condiciones requeridas para la creación y gestión de los centros educativos (artículo 68 C.N.), y dictar las disposiciones generales con arreglo a las cuales las universidades pueden darse sus directivas y regirse por sus estatutos (art. 69 C.N.)". Esta norma del artículo 69 debe armonizarse con la del artículo 67 de la Constitución Política, según la cual la educación tiene una doble condición pues es al mismo tiempo un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social. Como servicio público es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. La norma constitucional es clara al señalar que "En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios". La Constitución Política en el artículo 189, numeral 21, asigna al Presidente de la República la función de ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley y el numeral 22 , ibídem, la de ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos. Corresponde igualmente al Congreso, en los términos el artículo 150, numeral 8, la función de expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución.
EDUCACION SUPERIOR - Concepto, inspección y vigilancia / AUTONOMIA UNIVERSITARIA - Contenido esencial: capacidad de autoregulación filosófica y de autodeterminación administrativa / AUTONOMIA UNIVERSITARIA - Implica otorgarse sus directivas y de definir la organización interna propia de índole administrativa, académica y presupuestal
La Ley 30 de 1992, por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior, establece en el artículo 2 que la Educación Superior es un servicio público cultural, inherente a la finalidad social del Estado. Reconoce también que el Estado garantiza la autonomía universitaria y vela por la calidad del servicio educativo a través del ejercicio de la suprema inspección y vigilancia de la educación superior. El artículo 28 de la Ley 30 de 1992 precisa así el alcance de la autonomía universitaria de las universidades. Por su parte, el artículo 29, ibídem, precisa el alcance de la autonomía de las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y de las instituciones técnicas profesionales. En el artículo 32 de la Ley 30 de 1992 se consagra que la suprema inspección y vigilancia se ejerce indelegablemente para velar, entre otros, por la calidad de la Educación Superior, dentro del respeto a la autonomía universitaria y a las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra. La autonomía universitaria tiene como contenido esencial "la capacidad de autoregulación filosófica y de autodeterminación administrativa de la persona jurídica que presta el servicio público de educación superior", ya que su incidencia en el ámbito universitario se ha traducido en dos aspectos, esenciales: uno de ellos relacionado con la concepción ideológica de la universidad y otro atinente a la posibilidad de otorgarse sus directivas y de definir la organización interna propia de índole administrativa, académica y presupuestal, como reflejo de su singularidad. Sin embargo, esas libertades de autodeterminación y autoregulación de las universidades no son absolutas y presentan algunos límites constitucionales: a) la enseñanza está sometida a la inspección y vigilancia del Presidente de la República (C.P. arts. 67 y 189-21); b) la prestación del servicio público de la educación exige el cumplimiento estricto de la ley (C.P. art. 150-23).
PROGRAMAS ACADEMICOS - El deber de informar y actualizar la información ante el Icfes no desconoce la autonomía universitaria / PROGRAMAS ACADEMICOS - Los requisitos para extenderlos fuera de la sede no contravienen la autonomía universitaria / DECRETO 837 DE 1994 - Legalidad
El deber de notificar o informar sobre los programas en forma periódica al ICFES resulta apenas natural en virtud de las funciones de inspección y vigilancia que debe realizar el Estado sobre las actividades educativas. Las normas se refieren al deber de "informar" sobre los programas, sobre los cambios relativos a jornadas y cupos en programas que se encuentren en ejecución y sobre programas que se creen o se desarrollen mediante convenio. El deber de informar no restringe ni desconoce para nada la autonomía universitaria que, como todo derecho, tiene sus límites y no toca con la facultad de autorregulación de que gozan las instituciones de educación superior. El tener que justificar los cambios relativos a jornadas o cupos es una forma de proteger a tantos estudiantes que se han acogido a determinados horarios o jornadas a los cuales han acomodado sus otras actividades y que por lo mismo, no pueden ser cambiadas intempestivamente en forma unilateral e injustificada. El artículo 131, ibídem, consagra la posibilidad de que las instituciones de Educación Superior puedan celebrar contratos para la prestación del servicio de la Educación Superior con las entidades territoriales. La exigencia contenida en el parágrafo 2 del artículo 6 del Decreto 837 de 1994, no excede las previsiones legales, pues la Ley 30 de 1992, al referirse a la extensión de programas en otros lugares, aunque no estableció en forma imperativa, como sí lo hace el Decreto Reglamentario, que debiera celebrarse un convenio con la entidad territorial respectiva, o crearse una seccional o celebrarse un convenio con otra institución de Educación Superior, son aspectos que no lesionan la autonomía universitaria, si implica que cada institución debe buscar los mecanismos distintos a que se refiere el Decreto, para hacer extensivos sus programas en otros lugares fuera de su sede, sin que se afecte su derecho a autodeterminarse y sí se protege a los usuarios del servicio. Todo ello, de acuerdo con las normas que rigen la creación de Seccionales, para lo cual deben cumplirse los requisitos establecidos en el artículo 121 de la Ley 30 de 1992.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO
Bogotá, D.C., octubre cuatro (4) de dos mil uno (2001).
Radicación número: 11001-03-24-000-2000-6463-01(6463)
Actor: ALBA LUZ JOJOA URIBE
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado origen al proceso de la referencia, instaurada por Alba Luz Jojoa Uribe, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., con el fin de que se declare la nulidad parcial del Decreto No. 837 del 27 de abril de 1994, expedido por el Presidente de la República de Colombia en ejercicio de las atribuciones conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y por la Ley 30 de 1992.
I. ANTECEDENTES
a.El acto acusado
DECRETO 837 DE 1994
(ABRIL 27)
Por el cual se establecen los requisitos para notificar e informar la creación y desarrollo de programas académicos de pregrado y de especialización de Educación Superior.
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
En uso de sus facultades constitucionales y en especial de las conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y por la Ley 30 de 1992 y
CONSIDERANDO:
(...)
DECRETA:
Artículo 6. Para continuar con el ofrecimiento de un programa académico, la notificación o información a que se refiere el presente decreto deberá renovarse cada cinco (5) años.
Parágrafo. 1. Cuando la Institución decida efectuar cambios relativos a jornadas y cupos en programas que se encuentren en ejecución deberá informar al ICFES justificando dichos cambios. Así mismo, la institución deberá informar sobre la supresión parcial o definitiva de un programa y prever que no se ocasione perjuicios a los estudiantes por esta causa.
Parágrafo 2. Cuando la Institución decida extender programas a otros lugares, deberá cumplir con una de estas condiciones:
a. Crear una seccional.
b. Celebrar un convenio con otra institución de Educación Superior con sede en el lugar del nuevo programa.
c. Celebrar un contrato con la entidad territorial respectiva.
Parágrafo 3. En el desarrollo de los programas que se creen o se desarrollen mediante convenio, la notificación, la información o la actualización, según el caso, deberá ser suscrita por los representantes legales de las instituciones. Si se trata de creación de un programa se anexará el convenio respectivo.
(...)".
b. Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación.
Se consideran violados el artículo 69 de la Constitución Política y los artículos 28, 31 y 57, incisos segundo y tercero, de la Ley 30 de 1992.
El Decreto acusado desconoce la autonomía universitaria cuando hace depender la permanencia de los programas académicos que ofrecen las universidades, de la información de dichos programas al ICFES (artículo 6).
La propia Constitución reconoció a los entes universitarios autonomía suficiente para crear, organizar y desarrollar sus programas académicos; a ningún reglamento expedido por el Ejecutivo le es dable interferir condicionando la permanencia de programas al cumplimiento de unos requisitos, que sólo deben encaminarse a suministrar información al Estado, para ejercer la inspección y vigilancia de la universidades, según ley especial que regule lo atinente a las funciones de inspección y vigilancia, según el numeral 8 del artículo 150 de la Carta Política.
Se dá al traste con la autonomía universitaria cuando se exige a la institución justificar ante el ICFES los cambios relativos a la jornadas y cupos en programas que se encuentren en ejecución. Viola también la autonomía universitaria la cláusula del parágrafo 2 del artículo 6 al exigir que, cuando la institución decida extender programas a otros lugares, debe crear una seccional, celebrar un convenio con otra institución de Educación Superior o celebrar un contrato con la entidad territorial respectiva. Esto limita las posibilidades de los entes universitarios para decidir políticas de expansión y proyectarse como lo consideren más adecuado par el cumplimiento de su misión social.
El artículo 57 de la Ley 30 de 1992 consagra que los entes universitarios autónomos gozan de personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, así como de patrimonio independiente. Esa plena capacidad incluye la propia organización y definición de los mecanismos más apropiados para el cabal cumplimiento de sus fines. Ellos pueden adoptar políticas descentralizadoras que permitan que la universidad llegue a todos los rincones del país.
Al tenor de lo dispuesto por el artículo 3 de la Ley 30 de 1992, le corresponde al Presidente de la República ejercer la suprema inspección y vigilancia sobre las universidades. En el Decreto demandado se exceden las competencias asignadas por la Constitución y la Ley en materia de inspección y vigilancia, al establecer el deber de informar que tienen las universidades como un requisito previo al ofrecimiento de programas académicos. Se desborda la competencia de inspección y vigilancia al hacer depender la continuidad de los programas de un acto de información que lo que busca es permitir al ICFES conocer la información necesaria para ejercer un control posterior sobre la calidad de los mismos.
También se desconoce la autonomía universitaria cuando la extensión de programas a otros lugares se hace depender del cumplimiento de unos requisitos que impiden a las universidades tomar sus propias decisiones, desconociéndose así la autonomía consagrada en el artículo 31 de la Ley 30 de 1992.
El Decreto acusado resulta violatorio de la citada Ley por dos vías: por contradicción manifiesta con el texto de artículo 28, y por inconformidad con ella, pues al reglamentar pretende atribuciones de inspección y vigilancia con un alcance distinto .
c. La defensa del acto acusado
Ministerio de Educación Nacional e ICFES.
Se atribuye a la autonomía universitaria un alcance que no corresponde, disminuyendo correlativamente la atribución constitucional de inspección y vigilancia de la enseñanza.
La autonomía universitaria no es soberanía universitaria. La autonomía se centra en la facultad que tienen las universidades para señalar su planes de estudio, los métodos y sistema de investigación, su organización interna, lo cual no significa que sea ilimitada, pues encuentra límites en la Constitución de 1991, cuya primera expresión es la naturaleza del Estado Social de Derecho.
El artículo 67 de la Constitución consagra que la educación es un derecho de las personas y un servicio público con una función social. La autonomía universitaria no puede significar, entonces, la imposibilidad para el Estado de cumplir con los fines que la Constitución le asigna. Uno de los límites de la educación es precisamente el sometimiento de la enseñanza a la inspección y vigilancia del Presidente de la República, conforme lo consagran los artículos 67 y 189, numeral 21, de la Carta.
La autonomía universitaria tiene una doble dimensión: es un derecho y un deber. En la medida en que la autonomía se proyecta hacia la sociedad, conlleva la organización de la actividad educativa como medio o instrumento para permitir el cabal desarrollo de las personas; por ello, conlleva no solo derechos sino también responsabilidades.
La Ley 30 de 1992 contempla varios objetivos fundamentales a cargo del Estado en ejercicio de las facultades de inspección y vigilancia, destacándose las que tienen que ver con la calidad de la educación; el artículo 32, ibidem, se refiere a la verificación que no está condicionada por el legislador a una etapa determinada. Resulta un despropósito sostener que el hecho de pedir a las universidades que suministren información oportuna y veraz sobre los programas creados constituya una indebida ingerencia en la autonomía universitaria.
Así como las universidades deben remitir la información relevante a los programas que crean, y obtener su registro en el Sistema Nacional de Información administrado por el ICFES, conforme lo dispone el Decreto 1225 de 1996, también resulta lógico que con cierta periodicidad renueven la información. La norma prevé un plazo prudencial de cinco años, o cuando se presenten cambios relativos a jornadas y cupos en programas en ejecución, en aras de preservar la calidad de la educación.
La norma simplemente consagra que se justifiquen los cambios, lo cual es apenas natural y obvio, pues la autonomía implica un ejercicio responsable de la misma. Además, la remisión de información por las instituciones de Educación Superior, constituye un desarrollo del principio de transparencia que caracteriza la prestación del servicio público de educación superior. El artículo 38 de la citada Ley encomienda al ICFES la función de constituirse en centro de información y de documentación de la educación superior, para lo cual las instituciones deben suministrar los informes académicos, financieros y administrativos que se les soliciten.
En cuanto a la extensión de otros programas a otras ciudades, no se considera que se esté desconociendo la autonomía universitaria. La figura del convenio con otras IES, encuentra concordancia con los objetivos que la Ley 30 asigna a la educación superior, en especial, con el de promover la integración regional y la cooperación interinstitucional, a que se refiere el literal g) del artículo 6 de la Ley. En el tema relativo a la forma de desarrollar los programas académicos por fuera de su sede principal, no se puede afirmar que exista una autonomía absoluta, pues la propia ley fija directrices restrictivas que deben ser tenidas en cuenta por los centros universitarios.
d. La actuación surtida
De conformidad con las normas del C.C.A., a la demanda se le dio el trámite previsto para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:
Por auto del siete (7) de septiembre de 2000, se dispuso la admisión de la demanda y se negó la suspensión provisional solicitada.
En septiembre 28 de 2000 se surtió la diligencia de notificación personal al Procurador Delegado ante esta Corporación y el 12 de diciembre del mismo año, se llevaron a cabo las notificaciones por aviso a la Directora del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior ICFES y al Ministro de Educación Nacional.
Durante el traslado concedido a las partes y al Agente del Ministerio Público para alegar de conclusión, en los términos del inciso segundo del artículo 59 de la Ley 446 de 1998, hizo uso de este derecho el Ministerio de Educación y el ICFES y el Agente del Ministerio Público.
II. ALEGACIONES DE LAS PARTES
El Ministerio de Educación ratificó las razones expuestas al contestar la demanda. Insistió en que la expresión "velar" da a entender que el legislador le impone al Presidente de la República una acción de cuidado diligente que tiene que ver con estos dos aspectos centrales inherentes a la inspección y vigilancia, como son la calidad del servicio educativo y el adecuado cubrimiento del mismo.
El artículo 32 de la Ley 30 consagra dos instrumentos para el cabal ejercicio de la inspección y vigilancia, como son el proceso de verificación y el de evaluación en los cuales el legislador no limitó el campo del Ejecutivo. Además, la obligación de renovar la información para nada conlleva intervención de las autoridades que ejercen la inspección y vigilancia en la definición de los programas, o en su contenido o en su estructura curricular.
No resulta lógico admitir la procedencia de verificar las condiciones de calidad de los programas académicos antes de que éstos se pongan en funcionamiento, pero al mismo tiempo rechazar que el Presidente de la República no pueda regular la forma como las Instituciones de Educación Superior deben renovar posteriormente su información original, pues esto equivaldría a limitar las funciones de inspección y vigilancia.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que la potestad de verificar si los programas se ajustan a los distintos parámetros que se consignan en su fallos, constituye una potestad no solo compatible con la autonomía universitaria sino que es un desarrollo de la función constitucional de inspección y vigilancia de la educación en cabeza del Ministro de Educación. No se invade, entonces, la autonomía de las universidades al pedirles que renueven la información sobre los programas con relativa periodicidad, pues ello desarrolla el principio de transparencia inherente a todo servicio público.
En cuanto a la posibilidad de extender programas mediante convenios suscritos con otras instituciones de educación superior que tengan su sede en el lugar del nuevo programa, no es una regulación que invada la autonomía universitaria, pues está de acuerdo con los objetivos que consagra el artículo 6 de la citada Ley, que asigna a las Instituciones de Educación Superior la facultad de promover la integración regional y la cooperación interinstitucional.
III- CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
La Agente del Ministerio Público es partidaria de denegar las pretensiones de la actora.
En relación con el desconocimiento de la autonomía universitaria, de acuerdo con los criterios jurisprudenciales sobre sus límites, el Ejecutivo puede, en ejercicio de la potestad de inspección y vigilancia de la enseñanza que le corresponde de conformidad con los artículos 67 y 189, numerales 21, 22 y 26 de la Carta y el artículo 31 de la Ley 30 de 1992, velar por la calidad de la educación superior y por el cumplimiento de sus fines y establecer mecanismos de control sobre dichos entes sin que ello implique un desconocimiento de la autonomía universitaria.
De conformidad con el artículo 32 de la Ley 30 de 1992, el ejercicio de la suprema inspección y vigilancia implica la verificación de que en la actividad de las instituciones de Educación Superior, se cumplan los objetivos previstos en la ley y en los estatutos, así como los pertinentes al servicio público cultural y a la función social que tiene la educación.
El establecer mecanismos de control respecto del ofrecimiento de un programa académico o de cambios relativos a la jornada o cupos de programas en ejecución, así como el establecimiento de requisitos en el evento de atender programas a otros lugares no implica una regulación al interior de las universidades sino que se orienta, única y exclusivamente, a garantizar una eficiente prestación del servicio público de educación y al cumplimiento de sus fines.
Se aduce igualmente exceso en el uso de la facultad reglamentaria por parte del Presidente de la República; cabe reiterar, que corresponde al Estado ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos, así como garantizar el adecuado cumplimiento del servicio. Esto se encuentra desarrollado en los artículos 31 y 32 de la Ley 30 de 1992.
IV-CONSIDERACIONES DE LA SALA
Se afirma por parte de la demandante que los apartes demandados del artículo 6 del Decreto 837 de 1994 desconocen la autonomía universitaria que la Constitución Política reconoce a las instituciones de educación superior.
1. Alcance constitucional de la autonomía universitaria.
El artículo 69 de la Constitución Política establece:
"Artículo 69. Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley.
La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado.
El Estado fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo.
El Estado facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior".
Respecto de esta autonomía, se encuentra fundamento en la necesidad de que el acceso a la formación académica de las personas tenga lugar dentro de un clima libre de interferencias del poder público tanto en el campo netamente académico como en la orientación ideológica, o en el manejo administrativo o financiero del ente educativo. El concepto de autonomía universitaria implica la consagración de una regla general que consiste en la libertad de acción de los centros educativos superiores, de tal modo que las restricciones son excepcionales y deben estar previstas en la ley.
La autonomía universitaria se concreta en la libertad académica, administrativa y económica de las instituciones de educación superior. En ejercicio de ésta, las universidades tienen derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir, y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos, adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional.
Por lo tanto, la autonomía universitaria no es absoluta, puesto que corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos (art. 67 C.N.); y a la ley establecer las condiciones requeridas para la creación y gestión de los centros educativos (artículo 68 C.N.), y dictar las disposiciones generales con arreglo a las cuales las universidades pueden darse sus directivas y regirse por sus estatutos (art. 69 C.N.)".
Esta norma del artículo 69 debe armonizarse con la del artículo 67 de la Constitución Política, según la cual la educación tiene una doble condición pues es al mismo tiempo un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social. Como servicio público es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. La norma constitucional es clara al señalar que "En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios".
La Constitución Política en el artículo 189, numeral 21, asigna al Presidente de la República la función de ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley y el numeral 22 , ibídem, la de ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos. Corresponde igualmente al Congreso, en los términos el artículo 150, numeral 8, la función de expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución.
La Ley 30 de 1992, por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior, establece en el artículo 2 que la Educación Superior es un servicio público cultural, inherente a la finalidad social del Estado. Reconoce también que el Estado garantiza la autonomía universitaria y vela por la calidad del servicio educativo a través del ejercicio de la suprema inspección y vigilancia de la educación superior.
El artículo 28 de la Ley 30 de 1992 precisa así el alcance de la autonomía universitaria de las universidades, así:
"Artículo 28. La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente ley, reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar su estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional".
Por su parte, el artículo 29, ibídem, precisa el alcance de la autonomía de las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y de las instituciones técnicas profesionales. De conformidad con el artículo 16, ibídem, las instituciones de Educación Superior son:
a. Instituciones Técnicas Profesionales.
b. Instituciones Universitarias o Escuelas Tecnológicas
c. Universidades.
En el artículo 32 de la Ley 30 de 1992 se consagra que la suprema inspección y vigilancia se ejerce indelegablemente para velar, entre otros, por la calidad de la Educación Superior, dentro del respeto a la autonomía universitaria y a las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra. El último inciso de este artículo señala:
"Artículo 32.
(...)
El ejercicio de la suprema inspección y vigilancia implica la verificación de que en la actividad de las instituciones de Educación Superior se cumplan los objetivos previstos en la presente ley y en sus propios estatutos, así como los pertinente al servicio público cultural y a la función social que tiene la educación".
La autonomía universitaria tiene como contenido esencial "la capacidad de autoregulación filosófica y de autodeterminación administrativa de la persona jurídica que presta el servicio público de educación superior", ya que su incidencia en el ámbito universitario se ha traducido en dos aspectos, esenciales: uno de ellos relacionado con la concepción ideológica de la universidad y otro atinente a la posibilidad de otorgarse sus directivas y de definir la organización interna propia de índole administrativa, académica y presupuestal, como reflejo de su singularidad.
Sin embargo, esas libertades de autodeterminación y autoregulación de las universidades no son absolutas y presentan algunos límites constitucionales:
a) la enseñanza está sometida a la inspección y vigilancia del Presidente de la República (C.P. arts. 67 y 189-21); b) la prestación del servicio público de la educación exige el cumplimiento estricto de la ley (C.P. art. 150-23). Por ende, la autonomía universitaria no excluye la acción legislativa, como quiera que ésta "no significa que haya despojado al legislador del ejercicio de regulación que le corresponde"[CC1], c) el respeto por los derechos fundamentales también limita la autonomía universitaria. A guisa de ejemplo encontramos que los derechos laborales, el derecho a la educación, el debido proceso, la igualdad, limitan el ejercicio de esta garantía.
2. El acto demandado.
El Decreto 837 de 1994, algunos de cuyos artículos son objeto de la presente demanda de nulidad, fue expedido en uso de las facultades constitucionales conferidas al Presidente de la República por el numeral 11 del artículo 189 y por la Ley 30 de 1992, y mediante él se establecen los requisitos para notificar e informar la creación y desarrollo de programas académicos de pregrado y especialización.
Se demandan apartes del artículo 6 del citado Decreto que se refieren fundamentalmente a dos aspectos:
a. Información sobre programas que se creen y,
b. Extensión de programas a otros lugares.
En cuanto al primer aspecto, relativo a la información que debe suministrarse, el artículo 5 del Decreto 837 señala que las Instituciones de Educación Superior deben, periódicamente, actualizar la información de todos sus programas para efectos de mantener actualizado el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior y para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia.
Del artículo 6 del citado Decreto se demandan los siguientes apartes que se subrayan:
"Artículo 6. Para continuar con el ofrecimiento de un programa académico, la notificación o información a que se refiere el presente decreto deberá renovarse cada cinco (5) años.
Parágrafo 1. cuando la Institución decida efectuar cambios relativos a jornadas y cupos en programas que se encuentren en ejecución deberá informar al ICFES justificando los cambios. Así mismo, la institución deberá informar sobre la supresión parcial o definitiva de un programa y prever que no se ocasione perjuicios a los estudiantes por esta causa.
Parágrafo 2. Cuando la institución decida extender programas a otros lugares, deberá cumplir con una de estas condiciones:
1. Crear una seccional.
2. Celebrar un convenio con otra institución de Educación Superior con sede en el lugar del nuevo programa.
3. Celebrar un contrato con la entidad territorial respectiva.
Parágrafo 3. En el desarrollo de los programas que se creen o se desarrollen mediante convenio, la notificación, la información o la actualización, según el caso, deberá ser suscrita por los representantes legales de las instituciones. Si se trata de creación de un programa se anexará el convenio respectivo(...)".
El deber de notificar o informar sobre los programas en forma periódica al ICFES resulta apenas natural en virtud de las funciones de inspección y vigilancia que debe realizar el Estado sobre las actividades educativas. Las normas se refieren al deber de "informar" sobre los programas, sobre los cambios relativos a jornadas y cupos en programas que se encuentren en ejecución y sobre programas que se creen o se desarrollen mediante convenio. El deber de informar no restringe ni desconoce para nada la autonomía universitaria que, como todo derecho, tiene sus límites y no toca con la facultad de autorregulación de que gozan las instituciones de educación superior. El tener que justificar los cambios relativos a jornadas o cupos es una forma de proteger a tantos estudiantes que se han acogido a determinados horarios o jornadas a los cuales han acomodado sus otras actividades y que por lo mismo, no pueden ser cambiadas intempestivamente en forma unilateral e injustificada.
En relación con la extensión de programas a otros lugares, la Ley 30 de 1992 establece en el artículo 120 que la extensión comprende los programas de educación permanente, cursos, seminarios y demás programas destinados a la difusión de los conocimientos, al intercambio de experiencias, así como las actividades de servicio tendientes a procurar el bienestar general de la comunidad y la satisfacción de las necesidades de la sociedad.
El artículo 131, ibídem, consagra la posibilidad de que las instituciones de Educación Superior puedan celebrar contratos para la prestación del servicio de la Educación Superior con las entidades territoriales. La exigencia contenida en el parágrafo 2 del artículo 6 del Decreto 837 de 1994, no excede las previsiones legales, pues la Ley 30 de 1992, al referirse a la extensión de programas en otros lugares, aunque no estableció en forma imperativa, como sí lo hace el Decreto Reglamentario, que debiera celebrarse un convenio con la entidad territorial respectiva, o crearse una seccional o celebrarse un convenio con otra institución de Educación Superior, son aspectos que no lesionan la autonomía universitaria, si implica que cada institución debe buscar los mecanismos distintos a que se refiere el Decreto, para hacer extensivos sus programas en otros lugares fuera de su sede, sin que se afecte su derecho a autodeterminarse y sí se protege a los usuarios del servicio. Todo ello, de acuerdo con las normas que rigen la creación de Seccionales, para lo cual deben cumplirse los requisitos establecidos en el artículo 121 de la Ley 30 de 1992.
En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de cuatro de octubre del año dos mil uno.
OLGA INES NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidenta
GABRIEL E. MENDOZA MARTELOMANUEL S. URUETA AYOLA
[CC1]