Fecha Providencia | 18/10/2001 |
Sección: PRIMERA
Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Norma demandada: declaratoria de nulidad del Decreto 2517 de 16 de diciembre de 1999, "por el cual se reglamenta la conformación de los Consejos Ciudadanos de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública".
Demandante: GLORIA ELVIRA ROMERO DE ORDOÑEZ
CONSEJOS CIUDADANOS DE CONTROL DE GESTION Y DE RESULTADOS DE LA INVERSION PUBLICA - Reglamentación: naturaleza, convocatoria, composición, requisitos, funciones / PLAN NACIONAL DE DESARROLLO - Creación de consejos ciudadanos / SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD C-557 DE 2000 - Efectos a partir de su comunicación
Según se afirma en la parte motiva del acto acusado, los Consejos Ciudadanos de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública, fueron creados en el Plan Nacional de Desarrollo, establecidos en el Capítulo II, artículo 4º de la Ley 508 de 29 de julio de 1999. Al comparar el texto del Decreto acusado con el de la Ley 508 de 1999, que ha quedado reseñado, advierte la Sala que a través de aquél se están reglamentando los Consejos Ciudadanos de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública, creados en el Plan Nacional de Desarrollo, como programa de inversión, además de que expresamente se autorizó al Gobierno Nacional para que definiera su composición y función. A través de la sentencia C-557 de 16 de mayo de 2000, la Corte Constitucional declaró inexequible la totalidad de la Ley 508 de 199, por vicios de forma en su trámite, lo que conduce inexorablemente al decaimiento del Decreto acusado, conforme lo previene el artículo 66, numeral 2, del C.C.A. Ahora, es preciso resaltar que la sentencia de la Corte Constitucional que declaró inexequible la Ley 508 de 1999 dispuso que sus efectos se producirían a partir de la comunicación de dicha sentencia y no desde su expedición.
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD - Sus efectos retroactivos se extienden a las normas reglamentarias / EFECTOS RETROACTIVOS DE LA SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD - Se extienden a los decretos reglamentarios por inconstitucionalidad por consecuencia / DECAIMIENTO - Operancia por desaparición sobreviniente / DECAIMIENTO DE DECRETOS - Al declarar la inexequibilidad retroactivamente pierde sustento jurídico a partir de la fecha de promulgación
En anteriores pronunciamientos, entre ellos, en sentencia de 13 de septiembre de 2001 (Expediente núm. 5911, Consejero ponente doctor Manuel S. Urueta Ayola), precisó, con apoyo en la jurisprudencia de la Corte Constitucional plasmada en la sentencia C-969 de 1º de diciembre de 1999 (Magistrado ponente doctor Fabio Morón Díaz), que frente a situaciones de carácter general, no particular, el efecto retroactivo perentoriamente señalado en la sentencia, hace que la norma reglamentaria corra la misma suerte de la disposición legal declarada inexequible que le sirvió de único fundamento. En efecto, dijo la Sala en la precitada sentencia: "...dado el efecto retroactivo perentoriamente señalado en la sentencia C-702 de 1999 y no tratándose de situaciones particulares consolidadas, se entiende que el decreto ley reglamentado (1164 de 1999) corre la misma suerte de la norma legal que le sirvió de único fundamento, el artículo 120 de la Ley 489 de 1998. Así lo dejó sentado la Corte Constitucional en la sentencia C-969 de 1° de diciembre de 1999, al decir: "Así las cosas, desaparecida la norma que sirvió de fundamento para expedir los decretos acusados, resulta apenas obvio que aquellos deban correr igual suerte, pues se produce el fenómeno de la inconstitucionalidad por consecuencia, es decir, " '... del decaimiento de los decretos posteriores a raíz de la desaparición sobreviniente de la norma que permitía al Jefe de Estado asumir y ejercer las atribuciones extraordinarias previstas en la Constitución." 'Cuando tal situación se presenta, la Corte Constitucional no puede entrar en el análisis de forma y fondo de cada uno de los decretos legislativos expedidos, pues todos carecen de causa jurídica y son inconstitucionales por ello, independientemente que las normas que consagran consideradas en sí mismas, pudieran o no avenirse a la Constitución. " 'Desde luego la declaración de inconstitucionalidad que en los expresados términos tiene lugar, no repercute en determinación alguna de la Corte sobre la materialidad de cada uno de los decretos legislativos que hubiera proferido, ya que aquélla proviene de la pérdida de sustento jurídico de la atribución presidencial legislativa, más no de la oposición objetiva entre las normas adoptadas y la Constitución Política. "Por lo dicho, la Corte procederá a retirar del ordenamiento positivo los decretos 1123, 1134, 1135, 1136, 1142, 1144, 1145, 1146, 1147, 1149, 1153, 1154, 1156, 1157, 1158, 1159, 1161, 1162, 1163, 1164, 1165, 1166, 1167, 1168, 1169, 1170, 1179, 1180, y 1184 de 1999, aclarando que tal decisión, en consonancia con lo dispuesto en la citada Sentencia C-702 del presente año, produce efectos a partir de la fecha de promulgación de los mismos" (Mag. Pon. Dr. Fabio Morón Díaz).
ACTOS DECAIDOS - Procedencia del examen de legalidad por los efectos durante su vigencia
Siguiendo los criterios jurisprudenciales que han orientado a la Sala en tratándose del decaimiento de los actos administrativos, es procedente hacer un análisis de fondo, ya sea estimatorio o desestimatorio de las pretensiones, no inhibitorio, por el lapso dentro del cual el acto administrativo controvertido estuvo vigente y gozó de presunción de legalidad.
NOTA DE RELATORIA: Ver, entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2000 (Expediente núm. 5722 y de 30 de noviembre de 2000, expediente núm. 5681, Consejera ponente dotora Olga Inés Navarrete Barrero, sobre pérdida de fuerza ejecutoria; decaimiento por inexequibilidad o nulidad de norma sustento del acto administrativo; efectos ex tun del fallo de nulidad; y conceptos de eficacia, validez y fuerza de ejecutoria del acto administrativo.
DECAIMIENTO - No es causal de nulidad sino evento que afecta su oponibilidad o eficacia / INEXEQUIBILIDAD RETROACTIVA - Afecta de nulidad el acto reglamentario / DECAIMIENTO - Impide que hacia el futuro produzca efectos un acto sin que afecte los que válidamente produjo durante su vigencia
En este caso se observa que la actora no formuló cargos concretos de violación de norma superior sino que, como se evidencia del resumen de la demanda que precede a las consideraciones, estimó que el decaimiento del acto, es causal de nulidad. Sobre el particular, estima la Sala que no le asiste razón a la actora, pues, conforme se advirtió en la sentencia de 13 de septiembre de 2001 (Exp. 5911, Consejero ponente doctor Manuel S. Urueta Ayola), y ahora se reitera, "....el decaimiento del acto administrativo no se admite como causal de nulidad, sino como un evento que afecta apenas su oponibilidad o eficacia...". Esta apreciación se hizo en el contexto de que la declaratoria de inexequibilidad de la ley que sirve de fundamento al acto reglamentario opera únicamente hacia el futuro, pues cuando es retroactiva, como ya se dijo, el acto reglamentario resulta afectado de nulidad, al correr la misma suerte de la norma reglamentada. Y es que bien puede acontecer que el acto reglamentario se haya expedido por autoridad competente, respetando el espíritu de la norma que reglamenta; y que las regulaciones de ésta, en principio, no contraríen el ordenamiento superior, caso en el cual no tiene porqué convertirse lo legal en ilegal, por el solo hecho de que hubiera desaparecido el fundamento de derecho. Es perfectamente posible que un acto reglamentario, mientras estuvo llamado a producir efectos, se hubiera ajustado a la legalidad y así puede declararse, pues su decaimiento lo único que hace es, por mandato de la ley (artículo 66 el C.C.A.), impedir que, HACIA EL FUTURO, siga produciendo efectos, sin que se afecten los que válidamente produjo mientras estuvo vigente, como ocurre en este caso con el Decreto acusado lo cual, por lo mismo, no puede ser aplicado.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil uno (2001).
Radicación número: 11001-03-24-000-2000-6328-01(6328)
Actor: GLORIA ELVIRA ROMERO DE ORDOÑEZ
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Por haber sido negado el proyecto de fallo presentado por el Consejero conductor del proceso, se decide en única instancia la demanda formulada por la ciudadana GLORIA ELVIRA ROMERO DE ORDÓÑEZ en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del Decreto 2517 de 16 de diciembre de 1999, "por el cual se reglamenta la conformación de los Consejos Ciudadanos de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública", expedido por el Gobierno Nacional.
I-.FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
La demandante relata que el Capítulo II del Plan Nacional de Desarrollo 1999 - 2002, aprobado por el Congreso en la Ley 508 de 1999 estableció los Consejos Ciudadanos de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública, como herramientas del Programa Presidencial de lucha contra la corrupción.
Anota que en virtud de la declaración de inexequibilidad de la Ley 508 de 29 de julio de 1999 por parte de la Corte Constitucional en sentencia C-557 de 16 de mayo de 2000, se retiró del ordenamiento jurídico la fuente de validez formal y material del Decreto acusado y, por consiguiente, este dejó de tener fundamento jurídico.
En esas condiciones, sostiene la actora que el acto demandado viola los artículos 189, numeral 11, de la Constitución Política y 66 del C.C.A., por las siguientes razones:
· El ejercicio, por el Presidente de la República de la facultad reglamentaria exige que exista "un acto legislativo o una ley" previa que sustente el desarrollo de dicha potestad reglamentaria; de allí que no pueda expedirse un acto reglamentario sin que exista ley que requiera de reglamentación.
· Al retirarse del ordenamiento jurídico la ley reglamentada por el acto atacado, el Presidente de la República perdió, por sustracción de materia, la facultad reglamentaria que tiene por objeto la cumplida ejecución de las leyes.
· Aunque el Decreto 2517 de 16 de diciembre de 1999 está amparado por la presunción de legalidad, tal presunción es relativa y admite prueba en contrario, y resulta viable demostrar que dicho acto viola el orden jurídico, como ocurre con el sub judice, pues según el artículo 66 del C.C.A se produjo el decaimiento del acto administrativo, ya que al desaparecer su fundamento de derecho, perdió eficacia o fuerza ejecutoria.
· Los actos administrativos pueden perder su eficacia jurídica por hechos o circunstancias posteriores a su expedición, independientemente de la voluntad de la administración, y en ello consiste lo que los tratadistas denominan "decaimiento del acto. "
II-. TRAMITE DE LA ACCION
A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.
II.1-. La Nación- Ministerios del Interior y de Hacienda y Crédito Público, a través de apoderado contestaron la demanda, oponiéndose a la prosperidad de sus pretensiones, apoyándose, en síntesis, en los siguientes argumentos:
II.1.1.- La Nación -Ministerio de Hacienda y Crédito Público- plantea que la declaración de nulidad de un reglamento implica una comparación de sentido y alcance entre una premisa por desarrollar y su desarrollo mismo. Que la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo no acarrea su anulación sino la imposibilidad de ejecutarlo. Cita al respecto las sentencias de 19 de febrero de 1998 (Radicación No. 4490), y de 16 de febrero de 1995, (Radicación No. 2943), dictadas por esta Sección.
Concluye que la anulabilidad del decreto no depende de la desaparición de sus fundamentos de derecho, sino de la relación existente entre el reglamento y la norma reglamentada, y, en consecuencia debe desestimarse.
II.1.2.- La Nación -Ministerio del Interior-, solicita que se declare el decaimiento del decreto acusado, por las mismas razones que la actora expuso en la demanda.
III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El señor Procurador Primero Delegado en lo Contencioso Administrativo ante esta Corporación, en su vista de fondo, se muestra partidario de que se denieguen las súplicas de la demanda, para lo cual se apoya en la sentencia de 19 de febrero de 1998, de esta Sección (Expediente No. 4490).
Expone que el decaimiento del acto administrativo no constituye causal de nulidad y no afecta la validez de los actos administrativos, sino su ejecutividad, dejando a salvo su presunción de legalidad.
Expresa que la pérdida de fuerza ejecutoria sólo puede ser declarada en sede administrativa y no jurisdiccional, bien sea mediante un pronunciamiento oficioso, o bien al decidir la correspondiente excepción propuesta por el afectado.
Precisa que en algunos casos el decaimiento puede ser invocado en sede jurisdiccional para cuestionar la validez de los actos expedidos con fundamento en aquel que perdió su fuerza ejecutoria. Mas no para pedir que se declare su nulidad.
Concluye afirmando que el acto demandado no se reputa nulo por haber perdido su fuerza ejecutoria al desaparecer sus fundamentos de derecho, y que la jurisdicción contencioso administrativa carece de competencia para pronunciarse sobre su decaimiento.
IV-.CONSIDERACIONES DE LA SALA
· EL ACTO ACUSADO
De acuerdo con su publicación en el Diario Oficial No. 43651 de 30 de julio de 1999, el texto del acto impugnado es el siguiente:
DECRETO NUMERO 2517 DE 1999
(diciembre 16)
"por el cual se reglamenta la conformación de los Consejos Ciudadanos de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública, establecidos en el Capítulo II, artículo 4º de la Ley 508 de 29 de julio de 1999.
"El presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, legales y en especial, de la facultad que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política,
DECRETA
"Artículo 1º. Naturaleza. Los Consejos Ciudadanos de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública - CGRI, creados en el Plan Nacional de Desarrollo son instancias permanentes de participación ciudadana responsables de promover el control efectivo de la ciudadanía sobre la gestión pública y sus resultados y de canalizar las iniciativas ciudadanas para prevenir y controlar los delitos contra la administración pública.
"Artículo 2º. Convocatoria. Los Consejos Ciudadanos de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública, serán convocados por el Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción o quien haga sus veces y tendrán que constituirse dentro de los doce (12) meses siguientes a la expedición de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, en cada uno de los Departamentos del país, y tendrán su sede en las capitales de los mismos.
"Parágrafo. Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital; Barranquilla, Distrito Especial Industrial y Portuario; Cartagena de Indias, Distrito Turístico y Cultural y Santa Marta, Distrito Cultural e Histórico, como capitales de Cundinamarca, Atlántico, Bolívar y Magdalena, respectivamente, se entenderán incorporados a su correspondiente departamento.
"Artículo 3º. Composición. Los Consejos Ciudadanos de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública, estarán integrados por:
"1. Un representante del Consejo Territorial de Planeación.
"2. Un representante de la Cámara de Comercio de la capital del respectivo departamento.
"3. Un representante de las Organizaciones Veedoras.
"4. Un representante de las Universidades o a falta de éstas, de las instituciones de Educación Superior del más alto nivel del respectivo Departamento, conforme lo dispone el artículo 16 de la Ley 30 de 1992.
"5. Un representante de las Asociaciones Profesionales.
"6. Un representante de las agremiaciones de jóvenes.
"7. Un representante de los sindicatos.
"Artículo 4º.- Presidencia. La Presidencia de los Consejos Ciudadanos de Control de Gestión y de Resultados de la inversión Pública será ejercida por el miembro, elegido por mayoría de su seno, quien conforme al reglamento que para tal efecto se expida.
"Artículo 5º. Funciones. Son funciones de los Consejos Ciudadanos de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública:
"1. Colaborar con los organismos de control de la administración pública y exigir resultados de los mismos.
"2. Estimular y propiciar la creación de veedurías ciudadanas a la ejecución de políticas públicas, de contratos y proyectos de inversión pública, asegurando la comunicación permanente con ellas y estimulando su actividad y resultados.
"3. Examinar y efectuar las correspondientes sugerencias a las entidades públicas de su Departamento, para que modifiquen los procesos de gestión y mecanismos de contratación que hagan vulnerables las instituciones a conductas corruptas o que atenten de cualquier manera contra el interés público.
"4. Ejercer control ciudadano ya sea directamente o a través de una veeduría específica, sobre los proyectos de inversión pública que se contraten o ejecuten en el departamento respectivo.
"5. Convocar y coordinar audiencias públicas para examinar los proyectos y políticas públicas en forma integral.
"6. Recibir los informes, observaciones y sugerencias que presenten las veedurías, los ciudadanos y las organizaciones sociales y remitirlos a las entidades competentes para su atención.
"7. Consultar la opinión ciudadana sobre el desarrollo y el impacto de los proyectos de inversión pública de su departamento.
"8. Exigir información a las entidades territoriales sobre aspectos relativos a sus funciones y gestión.
"9. Denunciar ante las autoridades competentes las omisiones, hechos o actuaciones irregulares de los servidores públicos de que tengan conocimiento. En cumplimiento de lo dispuesto por el articulo 92 de la Constitución Política, ejercer seguimiento y control ciudadano sobre el trámite dado a sus denuncias.
"10.Presentar anualmente a la opinión pública, al Consejo Nacional de Planeación y a la Subcomisión Ciudadana de la Comisión Nacional para la Moralización, un balance sobre la gestión y resultados de la inversión en el departamento, desde la perspectiva ciudadana.
"11.Promover la suscripción y seguimiento de Pactos Públicos por la Transparencia y la Eficiencia y de las Islas de Integridad, en la Ejecución de la Inversión Pública, acorde (sic) con lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo y los lineamientos del Gobierno Nacional.
"12.Participar en el seguimiento de los Sistemas de Información y Control de la Gestión Pública.
"13.Darse su propio reglamento.
"Parágrafo. Las solicitudes de estos Consejos tendrán el carácter de derecho de petición y su desatención por parte de los servidores públicos constituye causal de mala conducta.
"Artículo 6º. Coordinación Ejecutiva. La Coordinación Ejecutiva de los Consejos Ciudadanos de Control de Gestión y de Resultados para la Inversión Pública será ejercida por el representante de la Cámara de Comercio miembro de los mismos.
"Artículo 7º. Funciones de la Coordinación Ejecutiva. Son funciones de la Coordinación Ejecutiva de los Consejos Ciudadanos de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública:
"1. Facilitar la logística para su adecuado funcionamiento
"2. Actuar como secretario del Consejo Ciudadano
"3. Conservar la memoria documental
"4. Las demás que le sean asignadas por reglamento
"Artículo 8º. Publicidad. Todas las actividades de los Consejos Ciudadanos de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública deberán ponerse a disposición de la opinión pública.
"Artículo 9º. Designación y ejercicio del cargo de los miembros de los Consejos Ciudadanos de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública. La designación corresponde al Director del programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción o del ente que haga sus veces, de las ternas enviadas por cada uno de los siete sectores representados y de quienes se postulen, conforme lo prevé el parágrafo 2º de este artículo. El ejercicio de consejero será por períodos fijos de dos (2) años, prorrogables por un período igual y por una sola vez.
"Los miembros de los Consejos Ciudadanos actuarán en calidad de delegados de su sector y no a título personal, lo que implica que aunque su designación se hace por períodos fijos, ésta se subordina a los términos de la representación.
"Parágrafo 1º. Las ternas a que se refiere el presente artículo se enviarán al Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción o quien haga sus veces, por parte de la organización que aglutine y represente el correspondiente sector, para lo cual deberá acreditar tal calidad.
"Parágrafo 2º. En el evento de no estar aglutinado el correspondiente sector, cada persona jurídica vinculada al sector respectivo y legalmente constituida, tendrá derecho a presentar un candidato.
"Parágrafo 3º. En caso de ausencia definitiva del representante del sector ante el Consejo Ciudadano de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública, se procederá a efectuar una nueva convocatoria por parte del Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción, exclusiva para el sector representado y la designación será por el lapso que falte para completar el respectivo período.
"Artículo 10º. Término para remitir lista de candidatos de los Consejos Ciudadanos. Las organizaciones aludidas en el artículo tercero de este decreto remitirán al Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción, con una antelación no inferior a un mes a la fecha de vencimiento del período correspondiente, las ternas o candidatos a que se refieren los parágrafos 1 y 2 del artículo noveno del presente decreto.
"Artículo 11. Requisitos. Son requisitos para ser miembro de los Consejos Ciudadanos de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública, los siguientes:
"1. Ser ciudadano colombiano en ejercicio;
"2. No haber sido sancionado fiscal o disciplinariamente
"3. No haber sido condenado, excepto por delito político o culposo
"4. No ostentar la calidad de servidor público, ni tener vínculo contractual con el Estado al momento de su postulación, ni durante los seis meses anteriores a la misma.
"Artículo 12. Calidad. Los miembros de los Consejos Ciudadanos de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública ejercerán sus funciones motivados por el espíritu cívico de servicio y por lo tanto su gestión no generará remuneración alguna.
"Artículo 13. Vigencia. Este decreto rige a partir de la fecha de su publicación"
Según se afirma en la parte motiva del acto acusado, los Consejos Ciudadanos de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública, fueron creados en el Plan Nacional de Desarrollo, establecidos en el Capítulo II, artículo 4º de la Ley 508 de 29 de julio de 1999.
Esta Ley, en el referido artículo consagra dentro de los principales programas de inversión, el de "1.2.1.4 Consejos Ciudadanos de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública", y al efecto señala que:
"El programa presidencial de lucha contra la corrupción, o quien haga sus veces, conformará en cada departamento, Consejos Ciudadanos de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública, CGRI, como instancias responsables de promover el control efectivo de la ciudadanía sobre la gestión pública y sus resultados y de canalizar las iniciativas ciudadanas para prevenir y controlar los delitos contra la administración pública.
Las solicitudes de estos Consejos tendrán el carácter de derecho de petición. Todo funcionario público que no atienda las solicitudes de los CGRI incurrirá en causal de mala conducta.
La composición y función de estos Consejos serán definidas por el Gobierno.
A petición de los Consejos Ciudadanos de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública, las entidades responsables de los proyectos de inversión promoverán pactos públicos por la transparencia y la eficiencia de la ejecución de la inversión. En estos pactos participarán las entidades públicas que los promueven, los contratistas y las organizaciones ciudadanas. Su objeto es establecer por consenso las reglas de juego que rigen la gestión de los programas y proyectos de inversión. Con tal objeto deben fijar las responsabilidades de los actores sociales e institucionales involucrados, sobre los aspectos técnicos, sociales, ambientales, financieros y administrativos requeridos para garantizar la eficiencia, la eficacia y la efectividad de la inversión pública".
Al comparar el texto del Decreto acusado con el de la Ley 508 de 1999, que ha quedado reseñado, advierte la Sala que a través de aquél se están reglamentando los Consejos Ciudadanos de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública, creados en el Plan Nacional de Desarrollo, como programa de inversión, además de que expresamente se autorizó al Gobierno Nacional para que definiera su composición y función.
A través de la sentencia C-557 de 16 de mayo de 2000, la Corte Constitucional declaró inexequible la totalidad de la Ley 508 de 199, por vicios de forma en su trámite, lo que conduce inexorablemente al decaimiento del Decreto acusado, conforme lo previene el artículo 66, numeral 2, del C.C.A., a cuyo tenor:
"Pérdida de fuerza ejecutoria. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos:
2.- Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho".
Ahora, es preciso resaltar que la sentencia de la Corte Constitucional que declaró inexequible la Ley 508 de 1999 dispuso que sus efectos se producirían a partir de la comunicación de dicha sentencia y no desde su expedición.
La Sala destaca esta circunstancia por cuanto en anteriores pronunciamientos, entre ellos, en sentencia de 13 de septiembre de 2001 (Expediente núm. 5911, Actor: José Hilario Torres Acosta, Consejero ponente doctor Manuel S. Urueta Ayola), precisó, con apoyo en la jurisprudencia de la Corte Constitucional plasmada en la sentencia C-969 de 1º de diciembre de 1999 (Magistrado ponente doctor Fabio Morón Díaz), que frente a situaciones de carácter general, no particular, el efecto retroactivo perentoriamente señalado en la sentencia, hace que la norma reglamentaria corra la misma suerte de la disposición legal declarada inexequible que le sirvió de único fundamento.
En efecto, dijo la Sala en la precitada sentencia:
"...dado el efecto retroactivo perentoriamente señalado en la sentencia C-702 de 1999 y no tratándose de situaciones particulares consolidadas, se entiende que el decreto ley reglamentado (1164 de 1999) corre la misma suerte de la norma legal que le sirvió de único fundamento, el artículo 120 de la Ley 489 de 1998. Así lo dejó sentado la Corte Constitucional en la sentencia C-969 de 1° de diciembre de 1999, al decir:
"Así las cosas, desaparecida la norma que sirvió de fundamento para expedir los decretos acusados, resulta apenas obvio que aquellos deban correr igual suerte, pues se produce el fenómeno de la inconstitucionalidad por consecuencia, es decir,
" '... del decaimiento de los decretos posteriores a raíz de la desaparición sobreviniente de la norma que permitía al Jefe de Estado asumir y ejercer las atribuciones extraordinarias previstas en la Constitución.
" 'Cuando tal situación se presenta, la Corte Constitucional no puede entrar en el análisis de forma y fondo de cada uno de los decretos legislativos expedidos, pues todos carecen de causa jurídica y son inconstitucionales por ello, independientemente que las normas que consagran consideradas en sí mismas, pudieran o no avenirse a la Constitución.
" 'Desde luego la declaración de inconstitucionalidad que en los expresados términos tiene lugar, no repercute en determinación alguna de la Corte sobre la materialidad de cada uno de los decretos legislativos que hubiera proferido, ya que aquélla proviene de la pérdida de sustento jurídico de la atribución presidencial legislativa, más no de la oposición objetiva entre las normas adoptadas y la Constitución Política'[1].
"Por lo dicho, la Corte procederá a retirar del ordenamiento positivo los decretos 1123, 1134, 1135, 1136, 1142, 1144, 1145, 1146, 1147, 1149, 1153, 1154, 1156, 1157, 1158, 1159, 1161, 1162, 1163, 1164, 1165, 1166, 1167, 1168, 1169, 1170, 1179, 1180, y 1184 de 1999, aclarando que tal decisión, en consonancia con lo dispuesto en la citada Sentencia C-702 del presente año, produce efectos a partir de la fecha de promulgación de los mismos" (Mag. Pon. Dr. Fabio Morón Díaz).
En este caso, como ya se dijo, la Corte Constitucional no dispuso que los efectos de la sentencia C-557 fueran retroactivos, sino hacia el futuro.
De tal manera que, siguiendo los criterios jurisprudenciales que han orientado a la Sala en tratándose del decaimiento de los actos administrativos, (ver, entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2000 (Expediente núm. 5722 y de 30 de noviembre de 2000, expediente núm. 5681, Consejera ponente dotora Olga Inés Navarrete Barrero), es procedente hacer un análisis de fondo, ya sea estimatorio o desestimatorio de las pretensiones, no inhibitorio, por el lapso dentro del cual el acto administrativo controvertido estuvo vigente y gozó de presunción de legalidad.
Al efecto, la Sala en las citadas sentencias trajo a colación, por resultar pertinentes, apartes de las providencias de 28 de junio de 1996 (Expediente núm. 12005, Consejero ponente doctor Carlos Betancur Jaramillo) y expediente núm. 1948, Consejero ponente doctor Miguel González Rodríguez, los cuales se transcriben, para una mejor ilustración:
"La doctrina ha denominado la causal 2º, DECAIMIENTO DEL ACTO y sobre la necesidad de proferir fallo de fondo respecto de actos cuyo fundamento de derecho ha sido declarado inexequible por la Corte Constitucional o nulos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, habría que decir, en primer lugar, que el artículo 175 del C.C.A. establece, en relación con la declaratoria de nulidad de ordenanzas y acuerdos municipales, que quedarán sin efecto en lo pertinente, los decretos reglamentarios de aquellos, como una de las consecuencias del principio de la cosa juzgada regulada en la norma citada, norma que modificó, en lo pertinente, el artículo 12 de la ley 153 de 1887 "Las órdenes y demás actos ejecutivos del gobierno expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria, tienen fuerza obligatoria y serán aplicados mientras no sean contrarios a la Constitución, a las leyes.." y que a juicio de la Sala sólo tiene atinencia a esa especial clase de actos administrativos.
Pero si bien es cierto, como lo ha sostenido esta Corporación,[2] que la declaración de pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo no puede solicitarse al juez de lo contencioso administrativo, pues no existe una acción autónoma que lo permita, no lo es menos que nada impide que con respecto a los actos administrativos respecto de los cuales se ha producido el fenómeno del DECAIMIENTO, se produzca un fallo de nulidad, pues en este evento se ataca la configuración de los elementos del acto administrativo al momento de su nacimiento, y su concordancia con el régimen jurídico que debió respetar tanto en su jerarquía normativa, como en el procedimiento para su expedición, mientras que, el fenómeno producido por la desaparición del fundamento de derecho de un acto administrativo, tiene efectos hacia el futuro sin afectar la validez del acto por todo el tiempo de su existencia jurídica.
En efecto, en la práctica bien pudo haberse producido la expedición de actos administrativos creadores de situaciones jurídicas particulares y concretas con base en aquel del que se predica el fenómeno del DECAIMIENTO, por declaratoria de inexequibilidad de la ley o por declaratoria de nulidad de la norma sustento de derecho y, como quiera que tal fenómeno en nada afecta la validez del acto administrativo, no se afecta el principio de la presunción de legalidad del acto administrativo, ya que el juzgamiento de la legalidad de un acto administrativo debe hacerse con relación a las circunstancias vigentes al momento de su expedición.
No hay, por lo tanto, razón alguna que imposibilite proferir fallo de fondo con respecto a la legalidad de un acto respecto del cual se ha producido el fenómeno del DECAIMIENTO, entendiendo que dicho fallo abarcará el lapso durante el cual dicho acto administrativo estuvo vigente, lapso durante el cual el acto administrativo gozó de presunción de legalidad.
Lo anterior, por cuanto para que se produzca un fallo de mérito respecto de un acto administrativo, no se requiere que el mismo se encuentre produciendo efectos, tal como se sostuvo por esta Sección en providencia de fecha junio 15 de 1992 ([3]), pues sólo el fallo de nulidad, al producir efectos ex tun, desvirtúa la presunción de legalidad que acompañó al acto administrativo mientras éste produjo sus efectos.
Si bien es cierto que en relación con la Resolución 145 aquí demandada, la Junta Central de Contadores no podrá darle efectos a partir del 4 de noviembre de 1999, en razón del fallo que declaró nulo el aparte del artículo 1º del Decreto 1510 de 1998 que obligaba a la práctica de pruebas de conocimiento como requisito para la obtención de la tarjeta profesional de Contador Público, ello no implica que la jurisdicción deba abstenerse de conocer del examen de legalidad de tal acto administrativo bajo la argumentación de que el mencionado acto no está produciendo efectos, desde la fecha indicada, como consecuencia del decaimiento que sufrió a lo largo de este proceso.
Lo anterior, debido a que la nulidad que se ha solicitado, concierne a la validez del acto administrativo y en el evento de prosperar, se remonta hasta el momento de su expedición, mientras que la causal de decaimiento que acaeció estando en trámite este proceso, atañe a circunstancias posteriores al nacimiento del acto administrativo y no atacan la validez del mismo. Pudiera decirse que cuando se produce el fenómeno del decaimiento, el acto administrativo supervive en el mundo jurídico, porque no existe fallo de nulidad que lo saque del mismo, pero ha perdido una de sus caracteres principales, cual es el de ser ejecutorio, lo que implica que la administración no puede hacerlo cumplir.
Al efecto, son tres los conceptos que deben analizarse en este acápite a fin de dilucidar el tema: eficacia del acto administrativo, validez del acto administrativo y fuerza ejecutoria del mismo.
La validez del acto administrativo se remonta al momento de la expedición de la voluntad administrativa, mientras que la potencialidad de producir efectos jurídicos está ligada al hecho de que se cumpla con el requisito de la publicación, aspecto externo que se requiere para que sea eficaz, es decir oponible a los administrados; ello implica que aunque, el acto administrativo existe con toda plenitud desde el momento en que se expide, su eficacia se encuentra ligada al cumplimiento del principio de la publicación.
De otro lado, la tendencia del acto administrativo a producir sus efectos, ha hecho que "especialmente dentro de la doctrina española, que tales actos, como resultado de la presunción de su legitimidad, son ejecutivos y ejecutorios"[4]
La fuerza ejecutoria del acto administrativo está circunscrita al hecho de la producción de efectos jurídicos, aún en contra de la voluntad del administrado, según lo establece el artículo 64 del C.C.A., pues se presume su legitimidad hasta tanto exista un pronunciamiento judicial que decrete su nulidad.
La posibilidad de la acción directa coercitiva, y que se justifica en la medida de que es el medio para asegurar su cumplimiento es un privilegio de la administración, frente a los administrados, "ya que goza de la llamada "acción de oficio" o "acción directa", a diferencia de los particulares que tiene que recurrir a las autoridades para hacer defender sus derechos"[5] depende de la presunción de legalidad del acto administrativo y de su firmeza."[6]
En este caso se observa que la actora no formuló cargos concretos de violación de norma superior sino que, como se evidencia del resumen de la demanda que precede a las consideraciones, estimó que el decaimiento del acto, es causal de nulidad.
Sobre el particular, estima la Sala que no le asiste razón a la actora, pues, conforme se advirtió en la sentencia de 13 de septiembre de 2001 (Exp. 5911, Consejero ponente doctor Manuel S. Urueta Ayola), y ahora se reitera, "....el decaimiento del acto administrativo no se admite como causal de nulidad, sino como un evento que afecta apenas su oponibilidad o eficacia...".
Esta apreciación se hizo en el contexto de que la declaratoria de inexequibilidad de la ley que sirve de fundamento al acto reglamentario opera únicamente hacia el futuro, pues cuando es retroactiva, como ya se dijo, el acto reglamentario resulta afectado de nulidad, al correr la misma suerte de la norma reglamentada.
Y es que bien puede acontecer que el acto reglamentario se haya expedido por autoridad competente, respetando el espíritu de la norma que reglamenta; y que las regulaciones de ésta, en principio, no contraríen el ordenamiento superior, caso en el cual no tiene porqué convertirse lo legal en ilegal, por el solo hecho de que hubiera desaparecido el fundamento de derecho.
Una cosa es que el acto administrativo reglamentario, en sí mismo, contraríe el ordenamiento superior, o que la norma que reglamente sea violatoria de éste, y otra
muy distinta, que por circunstancias sobrevinientes se afecten sus efectos, como ocurre con la desaparición de los fundamentos de derecho que le sirven de sustento.
Es perfectamente posible que un acto reglamentario, mientras estuvo llamado a producir efectos, se hubiera ajustado a la legalidad y así puede declararse, pues su decaimiento lo único que hace es, por mandato de la ley (artículo 66 el C.C.A.), impedir que, HACIA EL FUTURO, siga produciendo efectos, sin que se afecten los que válidamente produjo mientras estuvo vigente, como ocurre en este caso con el Decreto acusado lo cual, por lo mismo, no puede ser aplicado.
Así pues, deben denegarse las súplicas de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.
DEVUÉLVASE a la parte actora el depósito constituido para gastos ordinarios del proceso, por no haberse utilizado.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
CÓPIESE, NOTIFÍQUESEY CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de 18 de octubre de 2001.
OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidenta Aclara voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA
A C L A R A C I O N D E V O TO
CONSEJOS CIUDADANOS - El decreto que lo reglamento no fue objeto de decaimiento por tener fundamentos en otras disposiciones / DECAIMIENTO - No se produce por inexequibilidad cuando tiene fundamento en otras disposiciones / CONSEJOS CIUDADANOS - No fueron creados por el Plan Nacional de Inversiones Públicas / PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO - Para que pueda ser incluido en el Presupuesto Anual debe ser decretada en leyes anteriores y distintas
La tesis que sostuve en el proyecto que no compartió la mayoría es la de que el encabezamiento del Decreto 2517 de 1999 es inexacto en cuanto atribuye el establecimiento de los Consejos Ciudadanos de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública a su inclusión en el <<Plan Nacional de Inversiones Públicas>> contenido en el Título II, del Plan Nacional de Desarrollo aprobado mediante la Ley 508 de 1999, pues de acuerdo con los principios que gobiernan el presupuesto, la inclusión de un programa en el mismo no tiene el alcance de crear gasto ni de dar origen a instituciones, pues su propósito es convertir las que se originan en leyes preexistentes en programas de inversión, por representar gastos decretados por el Congreso mediante ley previa y anterior. Asimismo, argumenté que la circunstancia de haberse invocado, además de las facultades constitucionales y legales, el Plan Nacional de Desarrollo (Ley 508 de 1999) que la Corte Constitucional declaró inexequible, no produjo el decaimiento del decreto acusado, pues como ya se dijo, tiene fundamento en otras disposiciones constitucionales y legales. Mal puede entonces sostenerse que la Ley 508 de 1999 creó los Consejos Ciudadanos de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública, cuando es bien sabido que para que el gasto pueda ser incluido en el Presupuesto Anual, debe ser "decretado" en leyes anteriores y distintas de la Ley Anual de Presupuesto. Es lo que se conoce como el <<principio de la legalidad del gasto>> que estatuye el inciso segundo del artículo 346 de la Constitución Política.
CONSEJOS CIUDADANOS DE CONTROL DE GESTION - Principios constitucionales y legales que le sirven de fuente de validad formal y material / PARTICIPACION CIUDADANA - Fundamento constitucional y legal / CONVENCION INTERAMERICANA CONTRA LA CORRUPCION - Fundamentos de las instituciones sobre Participación Ciudadana / DECAIMIENTO DEL DECRETO SOBRE CONSEJOS CIUDADANOS - Inexistencia ante sustento constitucional y legal pese a la inexequibilidad del Plan Nacional de Desarrollo
Existen en el ordenamiento jurídico colombiano múltiples preceptos constitucionales y legales que sirven de fuentes de validez formal y material a dichos instrumentos de participación democrática en la gestión pública y de lucha contra la corrupción. Los Consejos Ciudadanos de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública constituyen cabal expresión del principio de participación democrática que, con miras a la vigilancia de la gestión pública, se proclama en el artículo 270 de la Constitución Política, y que para todos los niveles y manifestaciones de lo público se proclama en el Preámbulo y en los artículos 1º., 2º. y 40 ibídem. El Congreso de la República mediante la Ley 489 de 1998 << por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones>> desarrolló la competencia de regulación normativa que le corresponde en esta materia, al disponer que la vigilancia de la gestión pública se haría mediante instancias permanentes de participación ciudadana, esto es, mediante la conformación de cuerpos plurales integrados por ciudadanos y representantes de las organizaciones de la sociedad civil, según resulta de los artículos 3, 17 numeral 11 y 32 de la mencionada ley. Cabe también señalarse que las instituciones cuestionadas tienen pleno sustento en la Ley 412 del 6 de noviembre de 1997, mediante la cual se aprobó la "Convención Interamericana contra la corrupción", suscrita en Caracas el 29 de marzo de 1996, declarada exequible mediante Sentencia C-637 de 1998 por la Corte Constitucional. Por todo lo expuesto el supuesto decaimiento del Decreto acusado carece de fundamento, ya que según quedó dicho, constituye cabal desarrollo de principios constitucionales y de normatividades legales. Conserva, pues, plena validez constitucional y legal pese a la declaración de inexequibilidad del Plan Nacional de Desarrollo puesto que tiene múltiples fuentes formales y materiales que mantienen su plena vigencia en el ordenamiento jurídico. En consecuencia, objetivamente, el Decreto acusado no es contrario al ordenamiento jurídico sino que constituye desarrollo de principios constitucionales y de disposiciones normativas contenidas en las Leyes 412 de 1997 y 489 de 1998.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
ACLARACION DE VOTO: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá D.C., treinta de octubre de dos mil uno
Radicación número:11001-03-24-000-2000-6328-01(6328)
Actores: GLORIA ELVIRA ROMERO DE ORDÓÑEZ
Referencia: AUTORIDADES NACIONALES
Pese a coincidir en que las pretensiones de la demanda debían denegarse, discrepo de las razones que inspiraron la decisión de la mayoría, quien sostuvo que la Ley 508 de 1999 que aprobó el Plan Nacional de Desarrollo creó los Consejos Ciudadanos de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública, y que la declaratoria de inexequibilidad de esta última, pronunciada por la Corte Constitucional en sentencia C-557 de 16 de mayo de 2000, produjo inexorablemente al decaimiento del Decreto acusado.
La tesis que sostuve en el proyecto que no compartió la mayoría es la de que el encabezamiento del Decreto 2517 de 1999 es inexacto en cuanto atribuye el establecimiento de los Consejos Ciudadanos de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública a su inclusión en el <<Plan Nacional de Inversiones Públicas>> contenido en el Título II, del Plan Nacional de Desarrollo aprobado mediante la Ley 508 de 1999, pues de acuerdo con los principios que gobiernan el presupuesto, la inclusión de un programa en el mismo no tiene el alcance de crear gasto ni de dar origen a instituciones, pues su propósito es convertir las que se originan en leyes preexistentes en programas de inversión, por representar gastos decretados por el Congreso mediante ley previa y anterior.
Asimismo, argumenté que la circunstancia de haberse invocado, además de las facultades constitucionales y legales, el Plan Nacional de Desarrollo
(Ley 508 de 1999) que la Corte Constitucional declaró inexequible, no produjo el decaimiento del decreto acusado, pues como ya se dijo, tiene fundamento en otras disposiciones constitucionales y legales.
Así se deduce inequívocamente del encabezamiento del Capítulo 2 <<Principales programas de inversión>>, Título II <<Plan de Inversiones Públicas>> de la Ley 508 de 1999 cuyo artículo 4º., numeral 1.2.1. sub-numeral 1.2.4.1. contempla el programa de inversión pública denominado "Consejos ciudadanos de control de gestión y de resultados de la inversión pública", así:
"LEY 508 DE 1999
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
...
TITULO II
PLAN DE INVERSIONES PÚBLICAS
CAPÍTULO I
PROYECCIÓN DE RECURSOS FINANCIEROS
ARTÍCULO 3º. Fuentes de financiación del Plan de inversiones públicas.
....
CAPITULO II
DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES PROGRAMAS
DE INVERSIÓN
ARTÍCULO 4º. Descripción de los principales programas de inversión.
· ESTADO VIABLE Y PARTICIPATIVO
...
Modernización del Estado
1.2.1. Estrategia contra la corrupción: prioridad en la consolidación de un ambiente pacífico (principales programas)
...
1.2.1.4. Consejos ciudadanos de control de gestión y de resultados de la inversión pública
El programa presidencial de lucha contra la corrupción, o quien haga sus veces, conformará en cada departamento, Consejos ciudadanos de control de gestión y de resultados de la inversión pública, CGRI como instancias responsables de promover el control efectivo de la ciudadanía sobre la gestión pública y sus resultados y de canalizar las iniciativas ciudadanas para prevenir y controlar los delitos contra la administración pública. Las solicitudes de estos Consejos tendrán el carácter de derecho de petición. Todo funcionario que no atienda las solicitudes de los CGRI incurrirá en causal de mala conducta.
La composición y función de estos consejos serán definidos por el Gobierno.
A petición de los Consejos ciudadanos de control de gestión y de resultados de la inversión pública, las entidades responsables de los proyectos de inversión promoverán pactos públicos por la transparencia y la eficiencia de la ejecución de la inversión. En estos pactos participarán las entidades públicas que los promueven, los contratistas y las organizaciones ciudadanas. Su objeto es establecer por consenso las reglas que rigen la gestión de los programas y proyectos de inversión. Con tal objeto deben fijar las responsabilidades de los actores sociales e institucionales involucrados, sobre los aspectos técnicos, sociales, ambientales, financieros y administrativos requeridos para garantizar la eficiencia, la eficacia y la efectividad de la inversión pública."
Mal puede entonces sostenerse que la Ley 508 de 1999 creó los Consejos Ciudadanos de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública, cuando es bien sabido que para que el gasto pueda ser incluido en el Presupuesto Anual, debe ser "decretado" en leyes anteriores y distintas de la Ley Anual de Presupuesto.
Es lo que se conoce como el <<principio de la legalidad del gasto>> que estatuye el inciso segundo del artículo 346 de la Constitución Política, en los siguientes términos:
Artículo 346.-
...
En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente al funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan de Desarrollo.
..."
A ello se suma que a raíz de la declaración de inexequibilidad del Plan Nacional de Desarrollo para los años 1998-2002 (Ley 508 de 1999) por la Corte Constitucional en Sentencia C-557 de 2000, el Presidente de la República hizo uso de las atribuciones conferidas por el artículo 341 C.P. y, en tal virtud puso en vigencia el Plan de Inversiones Pública mediante Decreto 955 de 26 de mayo de 2000 que suprimió el aludido programa de inversión.
Además, el 4 de septiembre de 2000, el Presidente de la República <<en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales y en especial de la facultad que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política>> expidió el Decreto 1714 <<que reglamenta parcialmente el artículo 32 de la Ley 489 de 1998>> y que derogó tácitamente el Decreto acusado, al regular íntegramente la materia, circunstancia que no es óbice para que se profiriera sentencia de fondo, pues los efectos del Decreto 2517 de 1999 podrían haberse prolongado en el tiempo.
Puesto que las consideraciones que expuse en el Proyecto, desarrollan mi pensamiento sobre esta temática, me permito a continuación transcribirlas:
"... Existen en el ordenamiento jurídico colombiano múltiples preceptos constitucionales y legales que sirven de fuentes de validez formal y material a dichos instrumentos de participación democrática en la gestión pública y de lucha contra la corrupción.
El propio encabezamiento del Decreto acusado da cuenta de que al expedirlo el Presidente de la República se apoyó en <<sus atribuciones constitucionales y legales >> que no están circunscritas a la potestad reglamentaria invocada en relación con la Ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo. Dejar de invocar las atribuciones que efectivamente se tienen en virtud del ordenamiento jurídico podrá constituir, a todo lo más, error de técnica legislativa, pero nunca vicio de nulidad.
Los Consejos Ciudadanos de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública constituyen cabal expresión del principio de participación democrática que, con miras a la vigilancia de la gestión pública, se proclama en el artículo 270 de la Constitución Política, y que para todos los niveles y manifestaciones de lo público se proclama en el Preámbulo y en los artículos 1º., 2º. y 40 ibídem.
En efecto, las citadas disposiciones constitucionales preceptúan:
"...
PREÁMBULO
EL PUEBLO DE COLOMBIA,
en ejercicio de su poder soberano, representado por sus delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente, invocando la protección de Dios, y con el fin de fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo, y comprometido a impulsar la integración de la comunidad latinoamericana decreta, sanciona y promulga la siguiente
CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA
TITULO I
De los Principios Fundamentales
ARTICULO 1º- Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.
ARTICULO 2º.- Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
...
ARTICULO 40. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede:
...
2º . Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática.
...
ARTICULO 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
ARTICULO 270. La ley organizará las formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados. (Énfasis fuera de texto)
....
El Congreso de la República mediante la Ley 489 de 1998 << por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones>> desarrolló la competencia de regulación normativa que le corresponde en esta materia, al disponer que la vigilancia de la gestión pública se haría mediante instancias permanentes de participación ciudadana, esto es, mediante la conformación de cuerpos plurales integrados por ciudadanos y representantes de las organizaciones de la sociedad civil, según resulta de los preceptos que por su pertinencia, a continuación se transcriben:
"Ley 489 de 1998
<< por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo
189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones>>
"...
CAPITULO II. Principios y finalidades de la función administrativa
ART. 3º. Principios de la función administrativa.
La función administrativa se desarrollará conforme a los principios constitucionales, en particular los atinentes a la buena fe, igualdad, moralidad, celeridad, economía, imparcialidad, eficacia, eficiencia, participación, publicidad, responsabilidad y transparencia...
...
Capitulo IV. Sistema de desarrollo administrativo
ART. 17. Políticas de desarrollo administrativo.
Las políticas de desarrollo administrativo formuladas por el Departamento Administrativo de la Función Pública y adoptadas por el Gobierno Nacional tendrán en cuenta, entre otros, los siguientes aspectos:
...
· Estrategias orientadas a garantizar el carácter operativo de la descentralización administrativa, la participación ciudadana y la coordinación con el nivel territorial.
...
11. Diseño de mecanismos, procedimientos y soportes administrativos orientados a fortalecer la participación ciudadana en general y de la población usuaria en el proceso de toma de decisiones, en lafiscalización y el óptimo funcionamiento de los servicios.
...
CAPITULO VIII. Democratización y control social de la
administración pública
ART. 32. Democratización de la Administración Pública. Todas las entidades y organismos de la Administración Pública tienen la obligación de desarrollar su gestión acorde con los principios de democracia participativa y de democratización de la gestión pública. Para ello podrán realizar todas las acciones necesarias con el objeto de involucrar a los ciudadanos y organizacionesde la sociedad civil en la formulación, ejecución, control y evaluación de la gestión pública.
Entre otras, podrán realizar las siguientes acciones:
· Convocar a audiencias públicas.
· Incorporar a sus planes de desarrollo y de gestión las políticas y programas encaminados a fortalecer la participación ciudadana.
· Difundir y promover los mecanismos de participación y los derechos de los ciudadanos.
· Incentivar la formación de asociaciones y mecanismos de asociación de intereses para representar a los usuarios y ciudadanos.
· Apoyar los mecanismos de control social que se constituyan.
· Aplicar mecanismos que brinden transparencia al ejercicio de la función administrativa.
..."
Circunscribiéndose la competencia del Legislador a "organizar las formas y sistemas", es, pues claro que es de la órbita de las competencias del Ejecutivo reglamentar los demás aspectos atinentes a la participación ciudadana en la vigilancia de la gestión pública y sus resultados, con miras a hacer operativo el mandato del Legislador.
Eso fue lo que precisamente hizo el Ejecutivo al expedir el Decreto acusado, cuyo artículo 1º. reiteró que los Consejos Ciudadanos de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública son formas de participación ciudadana responsables de promover el control efectivo de la ciudadanía sobre la gestión pública y sus resultados y de canalizar las iniciativas ciudadanas para prevenir y controlar los delitos contra la administración pública; en el artículo 2º. reglamentó el mecanismo de convocatoria; en el artículo 3º. determinó su composición; en el artículo 4º. previó la forma de designación del Presidente; en el artículo 5º. estatuyó sus funciones; en los artículos 6º. y 7º. reglamentó lo concerniente a la designación de la Coordinación Ejecutiva y sus funciones; en el artículo 8º. estatuyó el deber de publicidad de sus actos; en los artículos 9º. 10, 11 y 12 determinó los requisitos para ser miembro de los Consejos Ciudadanos de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública, el sistema para su designación, su período y la naturaleza de su investidura. Y, finalmente, el artículo 12 estipuló lo concerniente a su vigencia, como usualmente se hace en este tipo de actos.
Be también señalarse que las instituciones cuestionadas tienen pleno sustento en la Ley 412 del 6 de noviembre de 1997, mediante la cual se aprobó la "Convención Interamericana contra la corrupción", suscrita en Caracas el 29 de marzo de 1996, declarada exequible mediante Sentencia C-637 de 1998 por la Corte Constitucional, cuyo texto, en lo pertinente, dispone:
"LEY 412 DE 1997
(noviembre 6)
"POR MEDIO DE LA CUAL SE APRUEBA LA CONVENCION INTERAMERICANA CONTRA LA CORRUPCION, SUSCRITA EN CARACAS EL 29 DE MARZO DE 1996"
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
Visto el texto de la "CONVENCIÓN INTERAMERICANA CONTRA LA CORRUPCION", suscrita en Caracas el 29 de diciembre de 1996.
CONVENCION INTERAMERICANA
CONTRA LA CORRUPCION
Preámbulo
LOS ESTADOS MIEMBROS DE LA ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS,
CONVENCIDOS de que la corrupción socava la legitimidad de las instituciones públicas, atenta contra la sociedad, el orden moral y la justicia, así como contra el desarrollo integral de los pueblos;
CONSIDERANDO que la democracia representativa, condición indispensable para la estabilidad, la paz y el desarrollo de la región, por su naturaleza, exige combatir toda forma de corrupción en el ejercicio de las funciones públicas, así como los actos de corrupción específicamente vinculados con tal ejercicio;
PERSUADIDOS de que el combate contra la corrupción fortalece las instituciones democráticas, evita distorsiones de la economía, vicios en la gestión pública y el deterioro de la moral social;
RECONOCIENDO que, a menudo, la corrupción es uno de los instrumentos que utiliza la criminalidad organizada con la finalidad de materializar sus propósitos;
CONVENCIDOS de la importancia de generar conciencia entre la población de los países de la región sobre la existencia y gravedad de este problema, así como de la necesidad de fortalecer la participación de la sociedad civil en la prevención y lucha contra la corrupción;
RECONOCIENDO que la corrupción tiene, en algunos casos, trascendencia internacional, lo cual exige una acción coordinada de los Estados para combatirla eficazmente:
CONVENCIDOS de la necesidad de adoptar cuanto antes un instrumento internacional que promueva y facilite la cooperación internacional para combatir la corrupción y, en especial, para tomar las medidas apropiadas contra las personas que cometan actos de corrupción en el ejercicio de las funciones públicas o específicamente vinculados con dicho ejercicio; así como respecto de los bienes producto de estos actos;
PROFUNDAMENTE PREOCUPADOS por los vínculos cada vez más estrechos entre la corrupción y los ingresos provenientes del tráfico ilícito de estupefacientes, que socavan y atentan contra las actividades comerciales y financieras legítimas y la sociedad, en todos los niveles;
TENIENDO PRESENTE que para combatir la corrupción es responsabilidad de los Estados la erradicación de la impunidad y que la cooperación entre ellos es necesaria para que su acción en este campo sea efectiva ; y
DECIDIDOS a hacer todos los esfuerzos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción en el ejercicio de las funciones públicas y en los actos de corrupción específicamente vinculados con tal ejercicio,
HAN CONVENIDO
en suscribir la siguiente
CONVENCION INTERAMERICANA
CONTRA LA CORRUPCION
...
Artículo II
Propósitos
Los propósitos de la presente Convención son:
1. Promover y fortalecer el desarrollo, por cada uno de los Estados Partes, los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción; y
2. Promover, facilitar y regular la cooperación entre los Estados Partes a fin de asegurar la eficacia de las medidas y acciones para prevenir, detectar, sancionar y erradicar los actos de corrupción en el ejercicio de las funciones públicas y los actos de corrupción específicamente vinculados con tal ejercicio.
Artículo III
Medidas preventivas
A los fines expuestos en el Artículo II de esta Convención, los Estados Partes convienen en considerar la aplicabilidad de medidas, dentro de sus propios sistemas institucionales, destinadas a crear, mantener y fortalecer:
...
11. Mecanismos para estimular la participación de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupción.
..."
De las citadas disposiciones constitucionales y legales se colige:
· La lucha contra la corrupción constituye una actividad íntimamente ligada al postulado de la Constitución Política (art. 209) y de la Convención Interamericana contra la Corrupción, según el cual la función pública se ejercerá, en todos los órdenes, según los cánones más estrictos de moralidad y pulcritud, desarrollado por el Estatuto Anticorrupción y la Ley 489 de 1998. Este cometido no es ajeno a ningún órgano del Estado.
· Los Consejos Ciudadanos de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública son desarrollo específico del artículo 270 de la Constitución Política que traduce en el campo vasto de la gestión pública la exigencia inherente a todo Estado cimentado en el principio participativo (C.P. Preámbulo, arts. 1º. y 2º.), de implementar mecanismos a través de los cuales los ciudadanos puedan efectivamente intervenir, particularmente, con miras a vigilar la gestión pública y a demandar la responsabilidad correspondiente a quienes desempeñan funciones públicas.
· La definición del derecho fundamental de participación política integra dentro de su núcleo esencial el control del poder político ( C.P. art. 40 ).
· Frente a tan inequívocos preceptos constitucionales resulta un contrasentido sostener que uno de los mecanismos de control externo sobre la actuación estatal, específicamente enderezado a prevenir y denunciar la corrupción pública, no tiene sustento constitucional o legal.
· Por ello, la eliminación de los Consejos Ciudadanos de Control de Gestión y de Resultados de la Administración Pública equivaldría a suprimir un ámbito institucional que permite la expresión autónoma de la sociedad civil y su intervención en el control de la gestión y los resultados de la gestión pública.
· La ley y demás regulaciones normativas deben, por el contrario, arbitrar medios para que los ciudadanos participen en las decisiones que los afectan (C.P. art. 2º. 1Y ello, con mayor fuerza en la lucha contra la corrupción ya que a ésta se asocian fenómenos que erosionan sensiblemente la credibilidad del sistema democrático.
· El establecimiento de Consejos Ciudadanos que se propongan como meta establecer y ejercitar controles externos a la gestión y a los resultados de la inversión pública, contribuye a modificar la actitud de la población frente a este flagelo.
· Robustecer institucionalmente los poderes originarios de los ciudadanos para controlar la gestión pública, creando mecanismos que aparejan poderes concretos para influir sobre un entorno que pone en peligro las bases y los valores más preciados de la sociedad y del Estado, se inscribe decisivamente en el marco de la democracia participativa.
· Frente a los postulados constitucionales que proclaman la moralidad pública y el avance de la democracia representativa, no pueden esgrimirse razones para desmontar el control ciudadano externo previamente decretado por la ley.
Por todo lo expuesto el supuesto decaimiento del Decreto acusado carece de fundamento, ya que según quedó dicho, constituye cabal desarrollo de principios constitucionales y de normatividades legales. Conserva, pues, plena validez constitucional y legal pese a la declaración de inexequibilidad del Plan Nacional de Desarrollo puesto que tiene múltiples fuentes formales y materiales que mantienen su plena vigencia en el ordenamiento jurídico.
En consecuencia, objetivamente, el Decreto acusado no es contrario al ordenamiento jurídico sino que constituye desarrollo de principios constitucionales y de disposiciones normativas contenidas en las Leyes 412 de 1997 y 489 de 1998.
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
[1] Corte Constitucional, Sentencia C-488 de 1995, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
[2]Auto de fecha junio 28 de 1996. Consejero Ponente Dr. Carlos Betancur Jaramillo.. Expediente 12005. Sección tercera del Consejo de Estado
[3]Sección Primera. Expediente 1948, Consejero Ponente: Dr. Miguel González Rodríguez.
[4]Hector Escola. Compendio de Derecho Administrativo Volumen I.
[5]Obra citada.
[6]Consejo de Estado, Sec.Primera. sent. ag.3/2.000 Exp.No 5722. Consejera Ponente. Dra. Olga Inés Navarrete Barrero.