Fecha Providencia | 08/02/2001 |
Sección: PRIMERA
Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Norma demandada: Declaratoria de nulidad del artículo 68 del Decreto 1557 de 4 de agosto de 1998, "por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera"
Demandante: JORGE IGNACIO CIFUENTES REYES
RUTAS - Revocación o cancelación / ABANDONO DE RUTA - Concepto, prueba y sanción / ARTICULO 68 DECRETO 1557 DE 1998 - Nulidad de la expresión "de plano" por descartar trámite previo de comprobación del derecho de defensa
La revocación y cancelación del permiso producen un mismo efecto: que el titular del mismo no pueda seguir prestando el servicio autorizado, por lo que, desde esta perspectiva, nada impide que las autoridades de tránsito puedan "cancelar" o "revocar" un permiso cuando se ha producido abandono de ruta, pues esta conducta, definida en el artículo 67 del Decreto 1557 de 1998 como una disminución injustificada del servicio autorizado en más de un 50% o cuando no se entra a servirla dentro del término señalado en el acto administrativo correspondiente, una vez ejecutoriado, encuadra perfectamente dentro de la prevista en los artículos 77, numeral 2, ibídem, y 48, literal b), de la Ley 336 de 1998, así: "….la injustificada cesación de actividades o de los servicios autorizados por parte de la empresa …."; que da lugar a la sanción de cancelación, y respecto de la cual se exige el adelantamiento de un procedimiento que concluye con una resolución debidamente motivada. Obsérvese que el acto acusado se refiere a "comprobar" la conducta de abandono de ruta, conducta esta que implica una cesación "injustificada" de la actividad de transporte; y "comprobar", esto es, verificar si un acto se ajusta a la justicia o a la razón, es decir, si es justificable o no, necesariamente implica una actividad probatoria, un trámite previo donde la persona cuestionada tenga la oportunidad de explicar su conducta. De tal manera que la expresión "de plano", consagrada en la norma acusada, riñe no solo con claros principios contenidos en disposiciones superiores sino con otras regulaciones del mismo reglamento del cual ella forma parte, pues éste es quien define la conducta de abandono de ruta y señala la sanción aplicable, lo que necesariamente supone, como ya se dijo, la existencia de un trámite previo, trámite este que, según el alcance jurídico de la mentada locución estaría descartado. Así pues, para la Sala la expresión "de plano" contraviene el artículo 50 de la Ley 336 de 1998, que consagra la investigación previa a la resolución motivada que impone la sanción y, por contera, el artículo 29 de la Carta Política, razón por la cual habrá de declararse su nulidad.
RUTA ABANDONADA - Otorgamiento de permisos especiales y transitorios para superar alteraciones del servicio público
No desconoce la Sala que si una ruta está abandonada ello ocasiona un traumatismo en la prestación del servicio de transporte que, dado su carácter público, debe ser ininterrumpido; sin embargo, el hecho de que para la revocatoria o cancelación del permiso se requiera, por mandato legal, un trámite previo a dicha sanción, no impide que se pueda hacer uso del otorgamiento de permisos especiales y transitorios para superar precisas situaciones de alteración del servicio, conforme lo autoriza el artículo 20 de la Ley 336 de 1998.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C., ocho (8) de febrero de dos mil uno (2001).
Radicación número: 11001-03-24-000-2000-6104-01(6104)
Actor: JORGE IGNACIO CIFUENTES REYES
Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD
El ciudadano JORGE IGNACIO CIFUENTES REYES, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del artículo 68 del Decreto 1557 de 4 de agosto de 1998, "por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera", expedido por el Gobierno Nacional.
I-. FUNDAMENTOS DE DERECHO
En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación.
1º: Que la disposición acusada permite la revocatoria de plano del permiso otorgado a una empresa para servir una ruta, cuando se compruebe que la autorizada dejó de prestarla, con lo cual viola el artículo 29 de la Constitución Política, porque no da lugar a presentar pruebas ni a controvertir la que el Ministerio allega.
Que, además, la presunción de inocencia frente a la revocatoria de plano del permiso concedido a la empresa debe ser desvirtuada por lo menos mediante una suficiente actividad probatoria de parte del Ministerio de Transporte, derecho que se profana si no se da la oportunidad de ejercer la defensa.
2º: Que se quebrantaron los principios de imparcialidad y controversia, consagrados en el artículo 3º del C.C.A., pues la revocatoria de plano del permiso de ruta concedido a la empresa impide ejercer el derecho de defensa, ya que no hay un procedimiento previo que permita conocer, controvertir o refutar las pruebas en contra o allegarlas a su favor.
Resalta el actor que el permiso concedido por el Ministerio de Transporte para que una empresa preste el servicio de transporte en una ruta no nace de un acto discrecional sino que, conforme al Decreto 1557 de 4 de agosto de 1998, o su antecesor, el Decreto 091 del mismo año, se produce en desarrollo de una facultad reglada, sujeta a unas publicaciones, estudios técnicos, oposiciones, pólizas de cumplimiento, etc.
3º: Que la norma acusada es violatoria de los artículos 139 y 158 del Decreto Ley 266 del 2000; y 50 de la Ley 336 de 1996, porque del texto de estas disposiciones se deduce que frente a una infracción en materia de transporte es necesario dar inicio o apertura a una investigación .
II-. TRAMITE DE LA ACCION
A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.
II.1-. CONTESTACION DE LA DEMANDA
La Nación - Ministerio de Transporte - a través de apoderada contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones, adujo, en esencia, lo siguiente:
Que la disposición acusada no se puede leer en forma independiente sino como parte de un todo, de lo cual se deduce que en el evento en que se presente una situación como la que en ella se regula, se aplicarán los procedimientos establecidos en el mismo Decreto o en su defecto, en la ley.
Que el artículo acusado contiene dos aspectos: el relacionado con la cancelación de la ruta cuando se compruebe por el Ministerio que se abandonó la misma; y el relativo a conceder un permiso a otra empresa que así lo solicite y que cumpla con los requisitos exigidos.
Que en cuanto al primer aspecto existe el procedimiento previsto en el artículo 70 del Decreto 1557 de 1988; y el segundo está regulado por el procedimiento señalado en los artículos 29 a 32 ibídem.
III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador Primero Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado, en su vista de fondo se muestra partidario de que se acceda a las pretensiones de la demanda porque, a su juicio, la revocatoria del permiso por abandono de rutas y la cancelación del mismo por injustificada cesación de actividades o de los servicios autorizados, son dos figuras diferentes; esta última regulada por un procedimiento especial previsto en la Ley 336 de 1996 y en el Decreto Reglamentario parcialmente acusado.
Según el señor Agente del Ministerio Público la expresión "de plano", como lo señaló la Sala en el proveído que admitió la demanda, significa sin trámite previo, de modo que cuando la Administración revoca el permiso de operación a una empresa transportadora por abandono de sus rutas, impone esa sanción sin ningún procedimiento, esto es, sin brindarle al interesado la oportunidad de controvertir la decisión, ni de interponer los recursos gubernativos a que haya lugar, más aún, sin seguir el procedimiento de revocatoria de los actos administrativos previsto en el C.C.A.
En opinión de la Agencia del Ministerio Público el acto acusado contraviene el principio fundamental del debido proceso, pues la revocatoria de plano niega la oportunidad a los interesados de defenderse, aportar pruebas o impugnar la decisión.
IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Prevé la disposición acusada:
"Cuando se compruebe que la empresa de transporte dejó de servir una ruta autorizada, el Ministerio de Transporte revocará de plano el permiso y procederá a concederlo a otra empresa que así lo solicite y cumpla con los requisitos exigidos".
Cabe resaltar que dentro de las sanciones que señalan las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, que se invocan como sustento del Decreto contentivo de la norma acusada, no se encuentra la revocación del permiso, sino la "cancelación" del mismo (artículos 9º y 48, respectivamente); no obstante que Ley 336 de 1996 en su artículo 18 prevé que "El permiso para prestar el servicio público de transporte es revocable….y obliga a su beneficiario a cumplir lo autorizado bajo las condiciones en él establecidas".
Sin embargo, estima la Sala que la revocación y cancelación del permiso producen un mismo efecto: que el titular del mismo no pueda seguir prestando el servicio autorizado, por lo que, desde esta perspectiva, nada impide que las autoridades de tránsito puedan "cancelar" o "revocar" un permiso cuando se ha producido abandono de ruta, pues esta conducta, definida en el artículo 67 del Decreto 1557 de 1998 como una disminución injustificada del servicio autorizado en más de un 50% o cuando no se entra a servirla dentro del término señalado en el acto administrativo correspondiente, una vez ejecutoriado, encuadra perfectamente dentro de la prevista en los artículos 77, numeral 2, ibídem, y 48, literal b), de la Ley 336 de 1998, así: "….la injustificada cesación de actividades o de los servicios autorizados por parte de la empresa …."; que da lugar a la sanción de cancelación, y respecto de la cual se exige el adelantamiento de un procedimiento que concluye con una resolución debidamente motivada.
Ahora bien, obsérvese que el acto acusado se refiere a "comprobar" la conducta de abandono de ruta, conducta esta que implica una cesación "injustificada" de la actividad de transporte; y "comprobar", esto es, verificar si un acto se ajusta a la justicia o a la razón, es decir, si es justificable o no, necesariamente implica una actividad probatoria, un trámite previo donde la persona cuestionada tenga la oportunidad de explicar su conducta.
De tal manera que la expresión "de plano", consagrada en la norma acusada, riñe no solo con claros principios contenidos en disposiciones superiores sino con otras regulaciones del mismo reglamento del cual ella forma parte, pues éste es quien define la conducta de abandono de ruta y señala la sanción aplicable, lo que necesariamente supone, como ya se dijo, la existencia de un trámite previo, trámite este que, según el alcance jurídico de la mentada locución estaría descartado.
No desconoce la Sala que si una ruta está abandonada ello ocasiona un traumatismo en la prestación del servicio de transporte que, dado su carácter público, debe ser ininterrumpido; sin embargo, el hecho de que para la revocatoria o cancelación del permiso se requiera, por mandato legal, un trámite previo a dicha sanción, no impide que se pueda hacer uso del otorgamiento de permisos especiales y transitorios para superar precisas situaciones de alteración del servicio, conforme lo autoriza el artículo 20 de la Ley 336 de 1998, que a la letra dice:
"La autoridad competente de transporte podrá expedir permisos especiales y transitorios para superar precisas situaciones de alteración del servicio público ocasionadas por una empresa de transporte en cualquiera de sus Modos, que afecten la prestación del servicio, o para satisfacer el surgimiento de ocasionales demandas de transporte" (las subrayas fuera de texto).
Así pues, para la Sala la expresión "de plano" contraviene el artículo 50 de la Ley 336 de 1998, que consagra la investigación previa a la resolución motivada que impone la sanción y, por contera, el artículo 29 de la Carta Política, razón por la cual habrá de declararse su nulidad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A :
DECLARASE la nulidad de la expresión "de plano", contenida en el artículo 68 del Decreto 1557 de 1998.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 8 de febrero de 2001.
OLGA INES NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidenta
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA