100Consejo de EstadoConsejo de Estado10010000114SENTENCIAPRIMERA11001032400019990601701(6017, 6768 y 6065)200225/07/2002SENTENCIA__PRIMERA__11001032400019990601701(6017, 6768 y 6065)__2002_25/07/2002100001142002TASAS RETRIBUTIVAS POR UTILIZACION DE AGUA - Competencia del Minambiente para fijarlas anualmente: método / TARIFAS DE TASAS RETRIBUTIVAS - Fijación a cargo de Minambiente / MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE - Competencia para fijación de tarifas de tasas retributivas Del artículo 42 de la ley 99/93 arriba transcrito se desprende que existen dos clases de tasas: las retributivas y las compensatorias, siendo las primeras objeto del decreto acusado. La norma reglamentada (Decreto 901/97) señala que el Ministerio del Medio Ambiente definirá anualmente las bases sobre las cuales se hará el cálculo de la depreciación y aplicará el método en la definición de los costos sobre cuya base se hará la fijación del monto tarifario de las tasas retributivas y compensatorias, aspectos éstos a los cuales no se contrae el acto acusado. Por su parte, el artículo 4º del Decre3to 901/97 reitera que corresponde al Ministerio del Medio Ambiente establecer, anualmente, mediante resolución, el valor de la tarifa mínima de la tasa retributiva para cada una de las sustancias contaminantes sobre las cuales se cobrará dicha tasa, función que desarrolló mediante las Resoluciones 273 de 1º de abril de 1997, "Por la cual se fijan las tarifas mínimas de las tasas retributivas por vertimientos líquidos para los parámetros Demanda Bioquímica de Oxígeno (DBO) y Sólidos Suspendidos Totales (SST)" y 372 de 6 de mayo de 1998, "por la cual se actualizan las tarifas mínimas de las tasas retributivas por vertimientos líquidos y se dictan otras disposiciones", lo cual indica que respetó la competencia que tiene sobre el particular el Ministerio del Medio Ambiente, de conformidad con el numeral 29 del artículo 5º de la Ley 99 de 1999. TASAS RETRIBUTIVAS POR UTILIZACION DE AGUA - Reglamentación: Decreto 901/97 / TASAS RETRIBUTIVAS Y COMPENSATORIAS - Sujetos pasivos: usuarios directos y empresas de servicios de alcantarillado / EMPRESAS DE SERVICIOS DE ALCANTARILLADO - Sujeto pasivo de tasas retributivas por vertimentos puntuales / TASAS RETRIBUTIVAS - Empresas de servicios de agua potable y saneamiento básico como sujeto pasivo El otro cargo contenido en las demandas se refiere al supuesto cambio del sujeto pasivo que señala la Ley 99 de 1999 en el artículo 42, pues, a juicio de los demandantes, los usuarios son los responsables del pago de las tasas retributiva y no las empresas de servicio de alcantarillado. Prescribe el artículo 14 del Decreto 901 de 1997: "Artículo 14. Sujeto pasivo de la tasa. Están obligados al pago de la presente tasa todos los usuarios que realicen vertimientos puntuales. "Cuando el usuario vierte a una red de alcantarillado, la autoridad ambiental cobrará la tasa únicamente a la entidad que presta dicho servicio". La norma objeto de demanda (D. 901/97) se refiere en el primer inciso al usuario que realiza vertimientos puntuales de manera directa, y en el segundo a los usuarios que vierten a través de una red de alcantarillado, lo cual significa que no se trata de contradicción de la norma, sino de dos sujetos pasivos diferentes, según el lugar donde sean vertidos los residuos. Respecto del sujeto pasivo de las tasas retributivas, la Corte Constitucional, en sentencia C-495-96 sostuvo: "...quien arroja o deposita desechos con consecuencias nocivas, priva a otros del disfrute que obtendrían los recursos en mejores condiciones si no se deterioran, es decir con dicha conducta se genera un deterioro que implica costos para toda la sociedad, lo cual habilita al legislador para definir que quien utiliza los recursos naturales para producir efectos nocivos en ellos debe pagar por su conducta pues de lo contrario, el costo se trasladaría a toda la sociedad". La Sala, en acuerdo con lo expresado por la Corte Constitucional, considera que el artículo 42 de la Ley 99 de 1993 no determina específicamente quién es el sujeto pasivo de las tasas retributivas y compensatorias, pero que de su texto se deduce claramente que son todos los usuarios (personas naturales y jurídicas, de derecho público o privado) cuya actividad produzca vertimientos. A juicio de la Sala, el inciso 2, del artículo 14 del Decreto 901 de 1997, norma objeto de demanda, al señalar como sujeto pasivo de la tasa retributiva a las empresas de alcantarillado no contradice en manera alguna el artículo 42 de la Ley 99 de 1993, pues, tal y como lo expresan las Corporaciones Autónomas Regionales que impugnaron la demanda, dicha norma debe armonizarse con el artículo 164 de la Ley 142 de 1994, que dispone que "Las empresas del sector del servicio de agua potable y saneamiento básico pagarán las tasas a que haya lugar por el uso del agua y por el vertimiento de afluentes líquidos, que fije la autoridad competente de acuerdo con la ley", tasas que, como ya se vio, fueron fijadas por el Ministerio del Medio Ambiente mediante las Resoluciones 273 de 1997 y 372 de 1998. TASAS RETRIBUTIVAS - Hecho generador: utilización de atmósfera, agua o suelo con efectos nocivos / HECHO GENERADOR EN TASAS RETRIBUTIVAS - Utilización de atmósfera, agua o suelo con efectos nocivos / TASAS RETRIBUTIVAS - Sujetos activos: lo son las CAR / DECRETO 901 DE 1997 - Legalidad al no ocuparse de asuntos atribuidos a Minambiente No debe perderse de vista que el hecho generador en las tasas retributivas lo constituye la utilización de la atmósfera, el agua o el suelo para introducir o arrojar desechos u otras sustancias, con un efecto nocivo, para el caso, por parte de las empresas del servicio público de alcantarillado, quienes, en últimas, son la que determinan la disposición final de los residuos, por estar a cargo del servicio. En la práctica sería muy difícil para las Corporaciones Autónomas Regionales, que son los sujetos activos de la tasas retributivas de conformidad con lo prescrito en el artículo 46, numeral 4, de la Ley 99 de 1993, recaudar el monto de las mismas de los usuarios que vierten a una red de alcantarillado, amén de que dicho servicio no es gratuito y, por lo mismo, los usuarios pagan las tarifas establecidas por tal concepto a las empresas que prestan el servicio de alcantarillado. Concluye esta Corporación que el Gobierno Nacional bien podía en ejercicio de la potestad reglamentaria expedir el Decreto 901 de 1997, por cuanto el mismo no se ocupó de los aspectos atribuidos por la Ley 99 de 1993 al Ministerio del Medio Ambiente en su condición de autoridad ambiental administrativa, principalmente, el de la fijación de la tarifa mínima de las tasas retributivas, cuyo monto debe ser recaudado y fijado por las Corporaciones Autónomas Regionales en el territorio de su jurisdicción, con base en las tarifas mínimas aludidas, como lo dispone el artículo 31, numeral 13, de la Ley del Medio Ambiente. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil dos (2002)
Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadOLGA INES NAVARRETE BARREROASOCIACIÓN NACIONAL DE EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS | ACTIVIDADES COMPLEMENTARIAS ANDESCO, JUAN MANUEL CUELLAR CABRERA | CAMILO VARGAS AYALAacción de nulidad del Decreto 901 de 1º de abril de 1997, "Por medio del cual se reglamentan las tasas retributivas por la utilización directa o indirecta del agua como receptor de los vertimientos puntuales y se establecen las tarifas de éstas".Identificadores10010000115true135Versión original10000115Identificadores

Fecha Providencia

25/07/2002

Sección:  PRIMERA

Consejero ponente:  OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Norma demandada:  acción de nulidad del Decreto 901 de 1º de abril de 1997, "Por medio del cual se reglamentan las tasas retributivas por la utilización directa o indirecta del agua como receptor de los vertimientos puntuales y se establecen las tarifas de éstas".

Demandante:  ASOCIACIÓN NACIONAL DE EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS | ACTIVIDADES COMPLEMENTARIAS ANDESCO, JUAN MANUEL CUELLAR CABRERA | CAMILO VARGAS AYALA


TASAS RETRIBUTIVAS POR UTILIZACION DE AGUA - Competencia del Minambiente para fijarlas anualmente: método / TARIFAS DE TASAS RETRIBUTIVAS - Fijación a cargo de Minambiente / MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE - Competencia para fijación de tarifas de tasas retributivas

Del artículo 42 de la ley 99/93 arriba transcrito se desprende que existen dos clases de tasas: las retributivas y las compensatorias, siendo las primeras objeto del decreto acusado. La norma reglamentada (Decreto 901/97) señala que el Ministerio del Medio Ambiente definirá anualmente las bases sobre las cuales se hará el cálculo de la depreciación y aplicará el método en la definición de los costos sobre cuya base se hará la fijación del monto tarifario de las tasas retributivas y compensatorias, aspectos éstos a los cuales no se contrae el acto acusado. Por su parte, el artículo 4º del Decre3to 901/97 reitera que corresponde al Ministerio del Medio Ambiente establecer, anualmente, mediante resolución, el valor de la tarifa mínima de la tasa retributiva para cada una de las sustancias contaminantes sobre las cuales se cobrará dicha tasa, función que desarrolló mediante las Resoluciones 273 de 1º de abril de 1997, "Por la cual se fijan las tarifas mínimas de las tasas retributivas por vertimientos líquidos para los parámetros Demanda Bioquímica de Oxígeno (DBO) y Sólidos Suspendidos Totales (SST)" y 372 de 6 de mayo de 1998, "por la cual se actualizan las tarifas mínimas de las tasas retributivas por vertimientos líquidos y se dictan otras disposiciones", lo cual indica que respetó la competencia que tiene sobre el particular el Ministerio del Medio Ambiente, de conformidad con el numeral 29 del artículo 5º de la Ley 99 de 1999.

TASAS RETRIBUTIVAS POR UTILIZACION DE AGUA - Reglamentación: Decreto 901/97 / TASAS RETRIBUTIVAS Y COMPENSATORIAS - Sujetos pasivos: usuarios directos y empresas de servicios de alcantarillado / EMPRESAS DE SERVICIOS DE ALCANTARILLADO - Sujeto pasivo de tasas retributivas por vertimentos puntuales / TASAS RETRIBUTIVAS - Empresas de servicios de agua potable y saneamiento básico como sujeto pasivo

El otro cargo contenido en las demandas se refiere al supuesto cambio del sujeto pasivo que señala la Ley 99 de 1999 en el artículo 42, pues, a juicio de los demandantes, los usuarios son los responsables del pago de las tasas retributiva y no las empresas de servicio de alcantarillado. Prescribe el artículo 14 del Decreto 901 de 1997: "Artículo 14. Sujeto pasivo de la tasa. Están obligados al pago de la presente tasa todos los usuarios que realicen vertimientos puntuales. "Cuando el usuario vierte a una red de alcantarillado, la autoridad ambiental cobrará la tasa únicamente a la entidad que presta dicho servicio". La norma objeto de demanda (D. 901/97) se refiere en el primer inciso al usuario que realiza vertimientos puntuales de manera directa, y en el segundo a los usuarios que vierten a través de una red de alcantarillado, lo cual significa que no se trata de contradicción de la norma, sino de dos sujetos pasivos diferentes, según el lugar donde sean vertidos los residuos. Respecto del sujeto pasivo de las tasas retributivas, la Corte Constitucional, en sentencia C-495-96 sostuvo: "...quien arroja o deposita desechos con consecuencias nocivas, priva a otros del disfrute que obtendrían los recursos en mejores condiciones si no se deterioran, es decir con dicha conducta se genera un deterioro que implica costos para toda la sociedad, lo cual habilita al legislador para definir que quien utiliza los recursos naturales para producir efectos nocivos en ellos debe pagar por su conducta pues de lo contrario, el costo se trasladaría a toda la sociedad". La Sala, en acuerdo con lo expresado por la Corte Constitucional, considera que el artículo 42 de la Ley 99 de 1993 no determina específicamente quién es el sujeto pasivo de las tasas retributivas y compensatorias, pero que de su texto se deduce claramente que son todos los usuarios (personas naturales y jurídicas, de derecho público o privado) cuya actividad produzca vertimientos. A juicio de la Sala, el inciso 2, del artículo 14 del Decreto 901 de 1997, norma objeto de demanda, al señalar como sujeto pasivo de la tasa retributiva a las empresas de alcantarillado no contradice en manera alguna el artículo 42 de la Ley 99 de 1993, pues, tal y como lo expresan las Corporaciones Autónomas Regionales que impugnaron la demanda, dicha norma debe armonizarse con el artículo 164 de la Ley 142 de 1994, que dispone que "Las empresas del sector del servicio de agua potable y saneamiento básico pagarán las tasas a que haya lugar por el uso del agua y por el vertimiento de afluentes líquidos, que fije la autoridad competente de acuerdo con la ley", tasas que, como ya se vio, fueron fijadas por el Ministerio del Medio Ambiente mediante las Resoluciones 273 de 1997 y 372 de 1998.

TASAS RETRIBUTIVAS - Hecho generador: utilización de atmósfera, agua o suelo con efectos nocivos / HECHO GENERADOR EN TASAS RETRIBUTIVAS - Utilización de atmósfera, agua o suelo con efectos nocivos / TASAS RETRIBUTIVAS - Sujetos activos: lo son las CAR / DECRETO 901 DE 1997 - Legalidad al no ocuparse de asuntos atribuidos a Minambiente

No debe perderse de vista que el hecho generador en las tasas retributivas lo constituye la utilización de la atmósfera, el agua o el suelo para introducir o arrojar desechos u otras sustancias, con un efecto nocivo, para el caso, por parte de las empresas del servicio público de alcantarillado, quienes, en últimas, son la que determinan la disposición final de los residuos, por estar a cargo del servicio. En la práctica sería muy difícil para las Corporaciones Autónomas Regionales, que son los sujetos activos de la tasas retributivas de conformidad con lo prescrito en el artículo 46, numeral 4, de la Ley 99 de 1993, recaudar el monto de las mismas de los usuarios que vierten a una red de alcantarillado, amén de que dicho servicio no es gratuito y, por lo mismo, los usuarios pagan las tarifas establecidas por tal concepto a las empresas que prestan el servicio de alcantarillado. Concluye esta Corporación que el Gobierno Nacional bien podía en ejercicio de la potestad reglamentaria expedir el Decreto 901 de 1997, por cuanto el mismo no se ocupó de los aspectos atribuidos por la Ley 99 de 1993 al Ministerio del Medio Ambiente en su condición de autoridad ambiental administrativa, principalmente, el de la fijación de la tarifa mínima de las tasas retributivas, cuyo monto debe ser recaudado y fijado por las Corporaciones Autónomas Regionales en el territorio de su jurisdicción, con base en las tarifas mínimas aludidas, como lo dispone el artículo 31, numeral 13, de la Ley del Medio Ambiente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil dos (2002)

Radicación número: 11001-03-24-000-1999-06017-01(6017, 6768 y 6065)

Actor: ASOCIACIÓN NACIONAL DE EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS Y ACTIVIDADES COMPLEMENTARIAS ANDESCO, JUAN MANUEL CUELLAR CABRERA Y CAMILO VARGAS AYALA

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: ACCION DE NULIDAD (PROCESOS ACUMULADOS)

Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia en los procesos acumulados núms. 6017, actor: Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios y Actividades Complementarias ANDESCO; 6768, actor: Juan Manuel Cuellar Cabrera; y 6065, actor: Camilo Vargas Ayala.

Dicha acumulación fue ordenada mediante autos de 19 de diciembre de 2000 y 28 de septiembre de 2001.

I.- Proceso núm. 6017

La Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios y Actividades Complementarias ANDESCO, a través de apoderada y en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., demandó la nulidad del Decreto 901 de 1º de abril de 1997, "Por medio del cual se reglamentan las tasas retributivas por la utilización directa o indirecta del agua como receptor de los vertimientos puntuales y se establecen las tarifas de éstas", expedido por el Gobierno Nacional.

Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación.

La parte actora cita como violados los artículos 209, 363 y 365 de la Constitución Política; 18 del Código Civil; 57 del C. de R.P.M; 1º del Decreto 1050 de 1968; 5º y 42 de la Ley 99 de 1993; y 14, 23 y 164 de la Ley 142 de 1994, por las razones que, bajo la forma de cargos, en forma resumida se expresan a continuación:

Primer cargo.- El Presidente de la República, violando el principio de legalidad, obrando por fuera de su competencia y dejando de lado la desconcentración (artículos 209 de la Constitución Política y 5º de la Ley 99 de 1999), expidió el decreto acusado invocando las facultades otorgadas en el numeral 11 del artículo 189 de la Carta Política y el artículo 42 de la Ley 99 de 1993, cuando en éste y los numerales 2, 10, 11 y 29 del artículo 5º, dicha competencia le fue adscrita directamente al Ministerio del Medio Ambiente.

El hecho de que aparezca la firma del Ministro del Medio Ambiente en el decreto no modifica la situación expuesta, máxime si se tiene en cuenta que se invocó el artículo 189 de la Constitución Política, en donde se enumeran las funciones que le corresponden al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa y se invocó, de manera específica, la potestad reglamentaria, la cual se ejerce mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de la leyes.

El artículo 42 de la Ley 99 de 1993, en acatamiento de lo dispuesto en el artículo 338 de la Carta Política, la cual hace expresa referencia al mismo, determina los sujetos pasivos y activos de la obligación tributaria. Por eso, aparece claramente que las Corporaciones Autónomas Regionales son acreedoras de las tasas, y según el inciso 2 del artículo 66, ibídem, los grandes centros urbanos concurren a dicha titularidad en cuanto a aquellas que se causen dentro de los perímetros urbanos por el vertimiento de efluentes contaminantes conducidos por la red de servicios públicos, advirtiendo que por fuera de dichos límites territoriales se debe transferir el 50% de su recaudo a la CAR que corresponda.

El Decreto acusado define los conceptos y metodologías para el cálculo de la tarifa de las tasas retributivas por vertimientos y de la tarifa regional; la tarifa mínima; la meta de reducción de la carga contaminante; el procedimiento para establecer la meta de reducción; el seguimiento y cumplimiento de la meta; la meta de reducción en los grandes centros urbanos; la tarifa regional; el valor del factor regional; el cálculo del monto mensual a cobrar mediante la aplicación de una fórmula matemática; etc., lo que hace evidente que el acto debió ser expedido por el Ministerio del Medio Ambiente en cumplimiento de una obligación legal.

Cuando el legislador adscribe determinadas funciones en forma expresa a un Ministerio, dichas facultades exceden la competencia del Presidente, como lo señaló la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia de 26 de febrero de 1998, Consejero Ponente: Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz, exp. 4500.

Segundo cargo.- El decreto acusado se encuentra falsamente motivado, al determinar un sujeto pasivo sustancialmente diferente al que contempla en forma implícita el legislador en el momento de crear el tributo, atentando contra los principios de equidad, eficiencia y progresividad que deben caracterizar las normas tributarias.

El texto del artículo 42 de la Ley del Medio Ambiente fue estudiado por la Corte Constitucional en sentencia C-495 de 1996, de la cual se colige que el sujeto pasivo de la tasa retributiva es aquel que comete el hecho imponible, entendiéndose por tal aquella situación de hecho a la que la ley vincula directamente el nacimiento de la deuda impositiva y la exigencia del tributo. Para la Ley General Tributaria, el hecho imponible es el presupuesto de naturaleza jurídica o económica fijado por la ley para configurar cada tributo, y cuya realización origina el nacimiento de la obligación tributaria. En el caso que nos ocupa, el hecho imponible o gravable que determina el sujeto pasivo del mismo es el que se origina en la producción de aguas servidas por la actividad humana, agrícola o industrial con modificación de sus características físico-químicas y/o bacteriológicas, que posteriormente son vertidas en los cuerpos receptores tales como redes de alcantarillado, afluentes, canales, lagunas, etc., es decir, que el hecho gravable es la utilización del agua para arrojar desechos, desperdicios o aguas negras o servidas.

De conformidad con el artículo 42 de la Ley 99 de 1993, el sujeto pasivo de la contribución es el contaminador, es decir, el usuario del servicio público de alcantarillado; entonces, no existe razón para que en el inciso 1 del artículo 14 del decreto acusado el Gobierno establezca como sujeto pasivo de la tasa al usuario que realice vertimientos puntuales, y en el inciso 2 señale que los obligados ante las autoridades ambientales por el pago de las mismas serán en forma exclusiva las empresas de servicios públicos, ya que al reglamentar una norma no puede ir más allá de ella y, menos aún, en tratándose de asuntos tributarios, donde la Constitución misma señala unos principios claros y exige la existencia de un sistema y un método para su cobro.

Si como lo señala la Corte Constitucional, la tasa busca la retribución del servicio de recepción de desechos, es ilógico que se quiera cobrar dicha retribución a la empresa que presta dicho servicio, puesto que ella no los produce, sino la persona, natural o jurídica que con su actividad humana, fisiológica o técnica ocasiona que estos residuos se originen; la empresa simplemente presta un servicio de recolección de desechos, razón por la cual no es posible concebir bajo ninguna óptica a las empresas de servicios públicos como sujetos pasivos de las tasas retributivas.

Tercer cargo.- El artículo 164 de la Ley 142 de 1994 debe ser interpretado a la luz del artículo 363 de la Constitución Política, que establece el principio de equidad como inspirador del sistema tributario; es decir, que el sujeto pasivo de los impuestos, tasas y contribuciones debe ser quien realiza el hecho gravable, puesto que no es constitucionalmente admisible que se obligue a tributar como sujeto pasivo a una persona, por el hecho gravable que es realizado por otra. Por esta razón, del citado artículo se infiere que las ESP si bien son las responsables de dicha tasa, ya que ellas son quienes realizarán el cobro a los usuarios para posteriormente transferirlo a la autoridad ambiental, no puede tenérseles como sujetos pasivos de dicha imposición.

II.- Proceso núm. 6065

Camilo Vargas Ayala, en su propio nombre y en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., demandó la nulidad del Decreto 901 de 1º de abril de 1997, "Por medio del cual se reglamentan las tasas retributivas por la utilización directa o indirecta del agua como receptor de los vertimientos puntuales y se establecen las tarifas de éstas", expedido por el Gobierno Nacional.

Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación.

El actor cita como violados los artículos 6º, 113, 121, 150, numeral 1, y 189, numeral 11 de la Constitución Política; 84, inciso 2 del C.C.A.; y 5º, numerales 29 y 30, y 42 de la Ley 99 de 1993, por las razones que, bajo la forma de cargos, en forma resumida se expresan a continuación:

Primer cargo.- Al tenor de los artículos 5º, numerales 29 y 30, y 42 de la Ley 99 de 1993, es claro que para fijar las tarifas mínimas de las tasas retributivas por el uso de los recursos naturales renovables deben determinarse, previa o simultáneamente, los factores de cálculo que le servirán de base, funciones ambas de la exclusiva competencia del Ministerio del Medio Ambiente.

El Presidente de la República, al establecer en el decreto acusado las tarifas mínimas de las tasas retributivas por el uso del agua como fuente receptora de vertimientos puntuales y determinar los factores de cálculo sobre cuya base se hará dicha fijación, invocando para ello la potestad reglamentaria que le confiere el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Política, violó los preceptos citados de la Ley del Medio Ambiente, los artículos 6º y 121 de la Constitución Política, según los cuales los funcionarios públicos sólo pueden hacer aquello que expresamente les esté permitido por la Constitución y la ley, y el artículo 84, inciso 2 del C.C.A., por configurarse la causal de expedición por funcionario incompetente.

Segundo cargo: Como con el decreto acusado se pretenden modificar los numerales 29 y 30 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993, se violaron también los artículos 150-1, 189, numeral 11 y 113 de la Constitución Política, que establecen, en su orden, que corresponde al Congreso interpretar, reformar y derogar las leyes, que corresponde al Presidente el ejercicio de la potestad reglamentaria de las leyes, y que los órganos del Estado tienen funciones separadas, pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines.

III.- Proceso núm. 6768

Juan Manuel Cuellar Cabrera, en su propio nombre y en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., demandó, como pretensión principal, la nulidad del inciso 2 del artículo 14 del Decreto 901 de 1º de abril de 1997, "Por medio del cual se reglamentan las tasas retributivas por la utilización directa o indirecta del agua como receptor de los vertimientos puntuales y se establecen las tarifas de éstas", expedido por el Gobierno Nacional y, en subsidio, la nulidad de la expresión "únicamente", contenida en el citado inciso.

Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación.

El actor cita como violados los artículos 58, 189, numeral 11, 150, numeral 12 y 338 de la Constitución Política; y 42 de la Ley 99 de 1993, por las razones que, bajo la forma de cargos, en forma resumida se expresan a continuación:

Primer cargo.- El Ejecutivo violó el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, pues, de una parte, se extralimitó en el ejercicio de la potestad reglamentaria y, de otra, invadió una materia que no es de su competencia legislar.

En efecto, el artículo 42 de la Ley 99 de 1993, en armonía con el 338 de la Constitución Política, exige la determinación previa del sujeto pasivo de un gravamen, que, para el caso, es el usuario, el cual fue cambiado por la norma acusada al establecer que dicho sujeto pasivo es la empresa de servicios públicos domiciliarios.

El inciso 1 del artículo 14 del Decreto 901 de 1997 establece que "Están obligados al pago de la presente tasa todos los usuarios que realicen vertimientos puntuales", no obstante, a renglón seguido, en el inciso 2, cambia ilegalmente el destinatario de la norma y sujeto pasivo de la obligación, al disponer que "Cuando el usuario verte a una red de alcantarillado, la autoridad ambiental cobrará la tasa únicamente a la entidad que presta dicho servicio". De lo anterior se colige que la misma norma distingue entre usuario y la E.S.P.

Debe precisarse que quien causa la contaminación es quien genera las aguas servidas; que el usuario es el beneficiario del servicio público; y que el servicio de alcantarillado y la actividad a desarrollar en el caso de las E.S.P. y con respecto a lo dispuesto en la Ley de Servicios Públicos Domiciliarios sólo consiste en la recolección y transporte de los vertimientos efectuados de aguas servidas generadas por los usuarios a la red de alcantarillado.

En lo que respecta a las E.S.P. se colige que sólo recogen y transportan las aguas servidas; que las aguas servidas son las que producen el efecto nocivo sobre los recursos naturales; que éstos, frente a las E.S.P. se han generado previamente, es decir, que las E.S.P. no los originan; que esta actividad es una obligación originaria del Estado, como servicio público esencial que es; y que es prestada por terceros.

Se concluye que el ejecutivo se extralimitó en el ejercicio de la potestad reglamentaria al cambiar el sujeto pasivo de la tasa, pues dentro del cuerpo normativo de las leyes superiores que rigen la materia y, en especial, la tasa retributiva, no existe disposición alguna en el sentido de catalogar como sujeto pasivo a la empresa que presta el servicio público de alcantarillado en razón del objeto o servicio que presta.

Segundo cargo: Cuando el ejecutivo reglamenta como sujeto pasivo a las empresas de servicios públicos domiciliarios y le sustrae al verdadero sujeto pasivo su carga no sólo reglamenta un aspecto que no se encuentra bajo sus posibilidades, atendiendo las definiciones de la ley marco, sino que se introduce en un campo que sólo le está permitido al legislador a través de las leyes.

Tercer cargo: Si el artículo 150, numeral 12, de la Constitución Política expresa que el Congreso es el ente que debe concretar su voluntad en determinada materia mediante una ley, en este caso leyes tributarias, no es el ejecutivo el que puede normar entonces dicha materia y, menos, mediante un decreto reglamentario.

En consecuencia, al modificar mediante la norma acusada el sujeto pasivo de las tasas retributivas el ejecutivo desconoció el canon constitucional citado, en concordancia con el 114 en lo pertinente.

Cuarto cargo: El artículo 338 de la Constitución Política prescribe que "Solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales", reserva legal que hace la Constitución a los órganos de representación popular para fijar las cargas impositivas, como son las tasas retributivas. El precepto en cita dispone también que "La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos", cargas impositivas que se fijan a través de los medios naturales bajo los que manifiestan su voluntad tales corporaciones, en los que se deben fijar previamente al acto reglamentario y, de manera directa, los sujetos pasivos y los hechos determinantes del tributo.

En este caso, el decreto acusado excedió la norma constitucional al cambiar el sujeto pasivo de la tasa y contemplar hipótesis normativas no previstas en la norma superior, como el hecho de gravar con las tasas retributivas la actividad de las empresas prestadoras del servicio público de alcantarillado y las empresas mismas.

El canon constitucional en estudio también prevé que "La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos". Es pertinente anotar que el artículo 42 de la Ley 99 de 1993, así como el inciso 1 del artículo 14 acusado señalaron debidamente el sujeto pasivo de la carga, requisito indispensable para la constitucionalidad y legalidad de la norma, pero a través del inciso 2 del mismo artículo 14 el ejecutivo sobrepasó sus competencias y potestades, e invadió áreas de reserva legal para el legislativo.

Quinto cargo: Los anteriores cargos son fundamento también para predicar la violación del artículo 42 de la ley 99 de 1993, pues era deber del ejecutivo mantenerse dentro de los límites impuestos por la ley marco, ya que la Ley 99 de 1993 crea el sistema y método para el recaudo de las tasas retributivas y, como lo expresó la Corte Constitucional, el sujeto pasivo era claramente determinable.

Sexto cargo: La norma legal objeto de reglamentación no estableció hipótesis alguna bajo la cual fuese posible siquiera trasladar la función de recaudador del tributo a la E.S.P. Aceptando, en gracia de discusión, que tal función recaudadora es legítima y que puede asignarse a la E.S.P., hay que anotar que la inejecución de la obligación por parte del sujeto pasivo no es ni siquiera un hecho regulado o contemplado en la disposición acusada, como tampoco lo es el mecanismo mediante el cual la E.S.P. puede recobrar del principal obligado los montos atendidos en su nombre a favor del sujeto activo de la contribución. En estas circunstancias, la mora o inejecución del principal obligado sólo afecta a la E.S.P., quien deberá pagar al sujeto activo, con su propio patrimonio, la totalidad de la obligación que aquél periódicamente determine.

El pago por parte de la E.S.P. de la tasa retributiva con cargo a su propio patrimonio significa para ésta la asunción de un riesgo que no está establecido en la disposición legal, e implica a la vez una transferencia patrimonial a favor del Estado de una suma de dinero que pertenece a sus accionistas, que tiene carácter expropiatorio, puesto que mientras no se establezcan los mecanismos jurídicos aptos para obtener el reembolso, las sumas que las E.S.P. llegasen a pagar en nombre de los usuarios o sujetos pasivos del tributo serán transferidas de manera definitiva a favor de la autoridad ambiental, lo cual se traduce en la violación del artículo 58 de la Constitución Política.

Las razones de la defensa

La apoderada de la Nación - Ministerio del Medio Ambiente, al contestar las demandas, para defender la legalidad del acto acusado, argumentó que la responsabilidad en la conservación y defensa del ambiente no es exclusiva del Estado, sino que también atañe a todas las personas, por cuanto la protección de los recursos naturales y el medio ambiente no sólo es de interés nacional, sino universal.

Las normas ambientales contenidas en diferentes estatutos imponen una serie de limitaciones y condiciones a las personas naturales o jurídicas de derecho privado, público y mixto que utilizan los recursos naturales renovables en los cuales se sustenta el desarrollo de su actividad o servicio. Dentro de las obligaciones que tienen se encuentra la de tramitar y obtener ante las autoridades ambientales competentes las concesiones para el uso del agua, los permisos de vertimiento y pagar las tasas ambientales.

A la entidad prestadora del servicio le corresponde cumplir las obligaciones de los usuarios del agua, en relación con el aprovechamiento y la conservación del recurso, y es por ello que está sujeta a obtener la respectiva concesión de aguas y el permiso de vertimiento. En este último evento, la expedición del permiso está condicionada a que la empresa de servicios públicos garantice que las sustancias o desechos que incorpora al agua están dentro de los límites permisibles exigidos por la normatividad ambiental; en caso contrario, deberá realizar tratamientos previos para lograrlo. La tasa se cobra dentro de los límites permisibles.

Una de las principales debilidades en cuanto a la prestación del servicio público de alcantarillado es la poca atención que se ha prestado al tratamiento y disposición final adecuada de los residuos, lo que ha conducido al incremento de la contaminación y deterioro progresivo, acelerado y alarmante de las corrientes de agua a lo largo y ancho del país, con los consiguientes efectos negativos para el medio ambiente y salud, entre otros.

Así las cosas, no cabe duda de que las empresas de servicios públicos de alcantarillado son sujeto pasivo de la tasa, dado que ellas utilizan el recurso hídrico para desechar los depósitos en el mismo.

Las tasas retributivas forman parte del patrimonio y rentas de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible. Una reducción o eliminación de los recursos provenientes de las tasas ambientales llevaría a disminuir las posibilidades de garantizar a mediano y largo plazo las condiciones naturales que soportan la base de las actividades y servicios del país, afectando con ello la seguridad alimentaria, la posibilidad de generar núcleos de desarrollo regionales en torno a sus potencialidades naturales y la sobrevivencia de la humanidad.

En desarrollo del artículo 338 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 42 de la Ley 99 de 1993, el Ministerio del Medio Ambiente, en ejercicio de funciones administrativas fijó las tarifas de las tasas retributivas por vertimientos puntuales de DBO y sólidos suspendidos, mediante Resoluciones 273 de 1997 y 372 de 1998.

De acuerdo con el inciso 2 del artículo 2º de la Ley 99 de 1993, el Ministerio del Medio Ambiente formula, junto con el Presidente de la República, la política nacional ambiental y de recursos naturales renovables, de manera que se garantice el derecho de todas las personas a gozar de un medio ambiente sano y se proteja el patrimonio natural y la soberanía de la Nación.

El citado inciso 2 del artículo 2º de la Ley del Medio Ambiente reitera el canon constitucional contenido en el artículo 189, numeral 11, de la Carta Política, en el sentido de que corresponde al Presidente dictar los reglamentos para la cumplida ejecución de la ley, como ocurrió, precisamente, con el Decreto 901 de 1997.

El acto acusado reglamenta de manera homogénea, integral, armónica y coherente el tema de las tasas retributivas, instrumento que debe ser aplicado por las CAR.

Considerando que el Ministerio del Medio Ambiente no es un órgano autónomo para el ejercicio de sus funciones, no tenía la competencia constitucional para expedir un acto administrativo reglamentario de la ley, es decir, no podía ejercer la potestad reglamentaria que está en cabeza del Presidente de la República.

Impugnantes

1.- La Corporación Autónoma Regional Rionegro NARE-CORNARE impugnó la demanda correspondiente al proceso núm. 6017, y señaló que la potestad reglamentaria del Presidente de la República, si bien es residual, ello no significa que esté a disposición del legislador de modo que pueda impedirla y, mucho menos, despojar de ella al Presidente para asignarla a un subalterno suyo, como lo es el Ministro del Medio Ambiente.

En el asunto examinado no es cierto que la ley encomiende la facultad reglamentaria al Ministerio del Medio Ambiente, pues lo confiado se reduce a definir anualmente las bases para el cálculo de la depreciación; aplicar el método para la definición de los costos sobre cuya base se hará la fijación del monto tarifario de las tasas; fijar el monto tarifario mínimo de las tasas; y determinar los factores de cálculo.

Al Ministerio del Medio Ambiente le corresponde fijar las tarifas, competencia que respetó el decreto. Pero, en manera alguna, se le atribuyó en general la reglamentación de las tasas y, si tal cosa se hiciera, se atentaría contra la Constitución.

Al examinar el contenido del artículo 42 de la Ley 99 de 1993 (norma reglamentada), de entrada se observa que no se ocupó de efectuar unas definiciones útiles para ganar la seguridad jurídica en el ámbito de las tasas retributivas y que el decreto reglamentario introdujo.

Nótese que el artículo 4º del Decreto 901 de 1997 dispone que el Ministerio del Medio Ambiente establecerá anualmente, mediante resolución, el valor de la tarifa mínima de la tasa retributiva para cada una de las sustancias objeto del cobro de la tasa, basado en los costos directos de remoción de las sustancias presentes en los vertimientos de agua, los cuales forman parte de los costos de recuperación del recurso afectado.

La facultad que conserva el Ministerio del Medio Ambiente de fijar anualmente las tarifas mínimas conjuga y resume todas las atribuciones que la Ley 99 le defiriera, de modo que no se presenta el vicio que la demanda señala y pierde todo su peso el argumento de que los factores de cálculo son necesariamente previos a la fijación de la tarifa mínima y competen al Ministerio, pues la norma precisa que sea éste el que calcule los costos y fije las tarifas.

La demanda pretende demostrar que quien deposita desechos en el agua no es la empresa de servicios públicos domiciliarios de alcantarillado sino la persona natural o jurídica de la que aquélla recibe los desechos, y soslaya que la razón de ser de la tasa no es para nada la generación de residuos, luego responsable es el que "deposita desechos en el agua".

Seguramente refutará la parte actora que el agua es precisamente donde el usuario de las empresas deposita los desechos, lo cual es también sofístico, ya que en tal hipótesis el agua no es el depósito, es decir, el sitio de disposición final, sino el medio de transporte del cual se vale la empresa. Bien puede utilizar tuberías a través de las cuales circulen los residuos, por impulsión neumática, por simple gravedad, etc.

Sin duda, las empresas de servicios son los sujetos pasivos, ya que son ellas las que determinan la disposición final de los desechos, llevándolos a los cuerpos de agua.

Ello es tan cierto, que la Ley de Servicios Públicos Domiciliarios en su artículo 164, parágrafo segundo, determina que "Las empresas de servicios del sector de agua potable y saneamiento básico pagarán las tasas a que haya lugar por el uso del agua y por el vertimiento de afluentes líquidos, que fije la autoridad competente".

2.- Por su parte, el apoderado de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR, también impugnó la demanda radicada bajo el expediente núm. 6017, y expresa que es evidente que el decreto acusado no fija la tarifa mínima de la tasa retributiva por vertimientos puntuales y que, por el contrario, en el artículo 4º reitera lo dispuesto en el numeral 29 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993, precisando que dicha fijación se hará anualmente para cada una de las sustancias contaminantes, lo cual es propio de las normas reglamentarias de una ley. Por tanto, es diáfano que no existe violación de dicha disposición, ni del artículo 42, ibídem.

La interpretación y aplicación de los numerales 29 y 30 del artículo 5º de la Ley del Medio Ambiente debe hacerse en armonía con el artículo 31, numeral 13, ibídem, en virtud del cual las CAR ejercerán las siguientes funciones: "recaudar, conforme a la ley, las contribuciones, tasas, derechos, tarifas y multas por concepto del uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables, fijar su monto en el territorio de la jurisdicción con base en las tarifas mínimas establecidas por el Ministerio del Medio Ambiente", respecto de lo cual el artículo 9º del decreto acusado establece que "La autoridad ambiental competente establecerá la tarifa regional, Tr, para el cobro de la tasa retributiva TR, con base en la tarifa mínima, Tm, multiplicada por el factor regional, Fr, así: ...".

Los factores de cálculo aplicables tanto en la fijación de la tarifa mínima por parte del Ministerio del Medio Ambiente, como en la fijación de la tarifa regional o final por parte de las CAR en el territorio respectivo de su jurisdicción, deben sujetarse al sistema y método establecido en el artículo 42 de la Ley 99 de 1993, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 338, inciso 2, de la Constitución Política, que puede ser reglamentado en todo tiempo por el Gobierno Nacional, en la medida en que sea necesario, lo cual se cumplió cabalmente con el contenido del decreto acusado.

De otra parte, si se aceptara que el Decreto 901 de 1997 contiene disposiciones que la Ley 99 de 1993 atribuye al Ministerio del Medio Ambiente, debe tenerse en cuenta que el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política consagra el llamado "criterio de necesidad", de acuerdo con el cual el Presidente de la República puede ejercer la potestad reglamentaria, en la medida en que la ley no contenga una regulación total, con el fin de desarrollarla, complementarla, señalar pormenores y hacer posible su debida ejecución.

La Ley 99 de 1993 regula en forma incompleta la materia del cálculo y fijación de la tarifa de la tasa retributiva por vertimientos, por lo cual era procedente la reglamentación que llevó a cabo el Gobierno.

Confrontando lo dispuesto en los artículos 42 de la Ley 99 de 1993 y 14 del Decreto 901 de 1997, resulta claro que la disposición reglamentaria se ciñe a la legal, pues ésta consagra como hecho generador de la tasa la conducta consistente en "introducir" o "arrojar" los desechos en el recurso hídrico, lo cual, desde el punto de vista tanto lógico, como técnico, la realizan las empresas prestadoras del servicio público de alcantarillado que, según el artículo 14.23 de la Ley 142 de 1994, consiste en "la recolección municipal de residuos, principalmente líquidos, por medio de tuberías y conductos...".

Es manifiesto que dichas empresas, en desarrollo de su objeto social, ejercen una actividad económica organizada y diferenciada, e independiente de la de sus usuarios, sometida en general a las reglas del Código de Comercio sobre sociedades anónimas, conforme con lo dispuesto en el artículo 19.15 de la Ley 142 de 1994, que dá lugar nítidamente al hecho generador de la tasa, de tal suerte que son usuarias directas e inmediatas del recurso hídrico y, en consecuencia, los usuarios del servicio que ellas prestan sólo son usuarios indirectos o mediatos de dichos recursos y, por consiguiente, sujetos pasivos indirectos de la tasa retributiva, a través de las empresas.

El anterior criterio fue planteado por la Corte Constitucional en la sentencia C-495 de 1996 y en el artículo 164 de la Ley 142 de 1994, lo que implica que desde el punto de vista financiero las empresas prestadoras del servicio público domiciliario de alcantarillado deben transferir dichos costos a los usuarios indirectos del recurso hídrico, que son a su vez los usuarios directos de aquél servicio, con sujeción a las normas contenidas en la Ley de Servicios Públicos Domiciliarios y sus reglamentos, comprendidas las disposiciones expedidas por al Comisión Reguladora de Agua Potable y Saneamiento Básico.

3.- La Corporación Autónoma Regional NARE - CORNARE también impugnó la demanda radicada bajo el expediente núm. 6768, y expresó que en el contexto de la Ley 99 de 1993, en tratándose del recurso agua, usuario es quien utilice directa o indirectamente el agua para introducir o arrojar desechos, desperdicios agrícolas, mineros o industriales, aguas negras o servidas y, en general, sustancias nocivas.

En el mundo de los servicios públicos domiciliarios usuario es quien toma de una empresa de servicios públicos el servicio, para el caso concreto de alcantarillado, quien recibe definitivamente los residuos líquidos.

No es verdad que el Decreto 901 entrañe contradicción en sus términos, en el sentido de que "...inicialmente la norma reglamentaria define el sujeto pasivo el cual es el mismo usuario...", sino que de lo que se trata es de precisar que cuando se está en presencia de una empresa de servicio público domiciliario de alcantarillado, el usuario es precisamente la empresa y no aquellas personas que contratan el servicio con la misma.

De conformidad con el artículo 14.23 de la Ley 142 de 1994, prestar el servicio de alcantarillado supone la recolección y disposición final de los residuos líquidos. Es posible que las empresas se sub especialicen, por ejemplo, que algunas determinen ser meramente transportadoras, o bien recolectoras, en tanto que otras se dediquen a la disposición final.

El compromiso de la empresa con el usuario es recibirle los desechos y disponer de ellos como a bien tenga: que los lleve a los cuerpos de agua, o que les asigne una destinación diferente.

El empresario no es un mero agente que transporta residuos ajenos, etiquetados y claramente diferenciados según los lugares de origen, sino el propietario de un cúmulo de residuos que al acopiarse impiden distinguir su origen, por lo que a partir del momento de su recepción son jurídicamente suyos, para cualesquiera efectos, entre ellos, obviamente el fiscal, lo que le impone pagar la tasa retributiva.

El artículo 164 de la Ley 142 de 1994 señaló a las empresas de alcantarillado como los únicos sujetos pasivos, cuando quiera que los vertimientos tengan lugar a través de redes de alcantarillado.

II.- EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

La Procuradora Primera Delegada ante esta Corporación expresa que de conformidad con los artículos 5º, numerales 29 y 30, y 42 de la Ley 99 de 1993, es evidente que corresponde al Ministerio del Medio Ambiente fijar las tarifas mínimas de la tasa retributiva por la utilización del agua como receptor de los vertimientos puntuales.

La Corte Constitucional, en sentencia C-495 de 1996, determinó el alcance del artículo 42 de la Ley del Medio Ambiente, en lo relativo a las tasas retributivas y las autoridades competentes para fijarlas, concluyendo que corresponde al Ministerio del Medio Ambiente, como autoridad administrativa, definir la tarifa de la tasa retributiva por el uso del recurso hídrico, y determinar los factores de cálculo, sobre cuya base han de fijarse los montos y rangos tarifarios de las tasas creadas por la ley.

El Presidente de la República, al expedir el Decreto 901 de 1997, con el objeto de reglamentar las tasas retributivas por la utilización directa o indirecta del agua como receptor de vertimientos puntuales; regular lo relativo al establecimiento de la tarifa mínima y su ajuste regional; definir los sujetos pasivos de la tasa, los mecanismos de recaudo, fiscalización y control; y el procedimiento de reclamación, excedió la órbita de su competencia pues, de una parte, el establecimiento de la tarifa mínima y factores de cálculo de la tasa retributiva corresponde al Ministerio del Medio Ambiente y, de otra, a la ley le corresponde definir los sujetos pasivos.

Respecto del argumento de que el Presidente de la República es el titular de la potestad reglamentaria y que al expedir el decreto acusado con la firma del Ministro del Medio Ambiente no desconoció la función asignada a dicho Ministerio, debe tenerse en cuenta, para acceder a las pretensiones de la demanda, lo sostenido por la Sección Primera en sentencia de 26 de febrero de 1998, Consejero Ponente: Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz, exp. 4500.

III.- CONSIDERACIONES

El Decreto 901 de 1º de abril de 1997 "por medio del cual se reglamentan las tasas retributivas por la utilización directa o indirecta del agua como receptor de los vertimientos puntuales y se establecen las tarifas de éstas", fue expedido por el Presidente de la República, en ejercicio de las atribuciones conferidas en el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política y en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley 99 de 1993.

De conformidad con los artículos 1º y 2º del decreto acusado, éste tiene por objeto y contenido, respectivamente, reglamentar las tasas retributivas por la utilización directa o indirecta del agua como receptor de vertimientos puntuales, y contempla lo relacionado con el establecimiento de la tarifa mínima y su ajuste regional; define los sujetos pasivos de la tasa, los mecanismos de recaudo, fiscalización y control, y el procedimiento de reclamación.

En los procesos objeto de acumulación y que se resuelven mediante la presente providencia, existe como cargo común el de que el Presidente de la República carecía de competencia para expedir el acto acusado, ya que, a juicio de los demandantes, de conformidad con los artículos 5º, numerales 2, 10, 11, 29 y 30, y 42 de la Ley 99 de 1993, corresponde al Ministerio del Medio Ambiente fijar las tarifas mínimas de las tasas retributivas por el uso de los recursos naturales renovables.

Prescriben dichas normas:

ARTICULO 5o. Funciones del Ministerio. Corresponde al Ministerio del Medio Ambiente:

"1) ...

"2) Regular las condiciones generales para el saneamiento del medio ambiente, y el uso, manejo, aprovechamiento, conservación, restauración y recuperación de los recursos naturales, a fin de impedir, reprimir, eliminar o mitigar el impacto de actividades contaminantes, deteriorantes o destructivas del entorno o del patrimonio natural;

"3) ...

"10) Determinar las normas ambientales mínimas y las regulaciones de carácter general sobre medio ambiente a las que deberán sujetarse los centros urbanos y asentamientos humanos y las actividades mineras, industriales, de transporte y en general todo servicio o actividad que pueda generar directa o indirectamente daños ambientales;

"11) Dictar regulaciones de carácter general tendientes a controlar y reducir las contaminaciones geosféricas, hídricas, del paisaje, sonoras y atmosféricas, en todo el territorio nacional;

"29)Fijar el monto tarifario mínimo de las tasas por el uso y el aprovechamiento de los recursos naturales renovables a las que se refieren el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente Decreto ley 2811 de 1974, la presente ley y las normas que los modifiquen o adicionen;

"30)Determinar los factores de cálculo de que trata el artículo 19 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, Decreto-ley 2811 de 1974, sobre cuya base han de fijarse los montos y rangos tarifarios de las tasas creadas por la ley".

"Artículo 42.- Tasas Retributivas y Compensatorias. La utilización directa o indirecta de la atmósfera, del agua y del suelo, para introducir o arrojar desechos o desperdicios agrícolas, mineros o industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores y sustancias nocivas que sean resultado de actividades antrópicas o propiciadas por el hombre, o actividades económicas o de servicio, sean o no lucrativas, se sujetará al pago de tasas retributivas por las consecuencias nocivas de las actividades expresadas.

"También podrán fijarse tasas para compensar los gastos de mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales renovables. Queda así subrogado el artículo 18 del Decreto número 2811 de 1974.

"Para la definición de los costos y beneficios de que trata el inciso 2° del artículo 338 de la Constitución Nacional, sobre cuya base hayan de calcularse las tasas retributivas y compensatorias a las que se refiere el presente artículo, creadas de conformidad con lo dispuesto por el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, Decreto 2811 de 1974, se aplicará el sistema establecido por el conjunto de las siguientes reglas: a) La tasa incluirá el valor de depreciación del recurso afectado; b) El Ministerio del Medio Ambiente teniendo en cuenta los costos sociales y ambientales del daño, y los costos de recuperación del recurso afectado, definirá anualmente las bases sobre las cuales se hará el cálculo de la depreciación; c) El cálculo de la depreciación incluirá la evaluación económica de los daños sociales y ambientales causados por la respectiva actividad. Se entiende por daños sociales, entre otros, los ocasionados a la salud humana, el paisaje, la tranquilidad pública, los bienes públicos y privados y demás bienes con valor económico directamente afectados por la actividad contaminante. Se entiende por daño ambiental el que afecte el normal funcionamiento de los ecosistemas o la renovabilidad de sus recursos y componentes; d) el cálculo de costos así obtenido, será la base para la definición del monto tarifario de las tasas.

"Con base en el conjunto de reglas establecidas en el sistema de que trata el inciso anterior,el Ministerio del Medio Ambiente aplicará el siguiente método en la definición de los costos sobre cuya base se hará la fijación del monto tarifario de las tasas retributivas y compensatorias: a) A cada uno de los factores que incidan en la determinación de una tasa, se le definirán las variables cuantitativas que permitan la medición del daño; b) Cada factor y sus variables deberá tener un coeficiente que permita ponderar su peso en el conjunto de los factores y variables considerados; c) Los coeficientes se calcularán teniendo en cuenta la diversidad de las regiones, la disponibilidad de los recursos, su capacidad de asimilación, los agentes contaminantes involucrados, las condiciones socioeconómicas de la población afectada y el costo de oportunidad del recurso de que se trate; d) Los factores variables y coeficientes así determinados serán integrados en fórmulas matemáticas que permitan el cálculo y determinación de las tasas correspondientes.

"Parágrafo. Las tasas retributivas y compensatorias solamente se aplicarán a la contaminación causada dentro de los límites que permite la ley, sin perjuicio de las sanciones aplicables a actividades que excedan dichos límites" (el desatacado no es del texto).

Del artículo 42 arriba transcrito se desprende que existen dos clases de tasas: las retributivas y las compensatorias, siendo las primeras objeto del decreto acusado.

Ahora bien, la norma reglamentada señala que el Ministerio del Medio Ambiente definirá anualmente las bases sobre las cuales se hará el cálculo de la depreciación y aplicará el método en la definición de los costos sobre cuya base se hará la fijación del monto tarifario de las tasas retributivas y compensatorias, aspectos éstos a los cuales no se contrae el acto acusado.

En efecto, el artículo 3º se limita a definir una serie de conceptos, tales como carga contaminante diaria, caudal promedio, concentración, consecuencia nociva, recurso, punto de captación, límites permisibles de vertimiento, muestra compuesta, muestra puntual, vertimiento, vertimiento puntual, etc.

Por su parte, el artículo 4o reitera que corresponde al Ministerio del Medio Ambiente establecer, anualmente, mediante resolución, el valor de la tarifa mínima de la tasa retributiva para cada una de las sustancias contaminantes sobre las cuales se cobrará dicha tasa, función que desarrolló mediante las Resoluciones 273 de 1º de abril de 1997, "Por la cual se fijan las tarifas mínimas de las tasas retributivas por vertimientos líquidos para los parámetros Demanda Bioquímica de Oxígeno (DBO) y Sólidos Suspendidos Totales (SST)" y 372 de 6 de mayo de 1998, "por la cual se actualizan las tarifas mínimas de las tasas retributivas por vertimientos líquidos y se dictan otras disposiciones", lo cual indica que respetó la competencia que tiene sobre el particular el Ministerio del Medio Ambiente, de conformidad con el numeral 29 del artículo 5º de la Ley 99 de 1999.

En el artículo 5º dispone que la autoridad ambiental competente establecerá la meta de reducción de carga contaminante; en el 6º el procedimiento que deberá aplicar la autoridad ambiental competente para establecer la meta de reducción; en el 7º el seguimiento que deberá hacer el Director de la autoridad ambiental competente respecto del cumplimiento de la meta; en el 8º señala que las autoridades ambientales de los grandes centros urbanos establecerán la meta de reducción de carga contaminante de acuerdo con su normatividad interna; en el 9º que la autoridad ambiental competente establecerá la tarifa regional para el cobro de la tasa retributiva; en el 10º la obligación de la autoridad ambiental competente de incrementar el factor regional hasta lograr un nivel de tarifa regional que cause la reducción de la carga total contaminante hasta el nivel preestablecido para la meta de reducción; en el 11 que la autoridad ambiental dejará de incrementar el factor regional en el semestre siguiente a aquel en el cual la reducción total de la contaminación en el cuerpo de agua alcance la meta; en el 12 la manera como se calculará el monto mensual a cobrar por concepto de tasa retributiva; en el 13 que el Ministerio del Medio Ambiente establecerá las sustancias que serán objeto del cobro de la tasa retributiva por vertimientos y los parámetros de medida de las mismas; en el 14 el sujeto pasivo de la tasa; en el 15 la competencia que tienen las Corporaciones Autónomas Regionales para recaudar las tasas retributivas; en el 16 la obligación de presentar el sujeto pasivo de la tasa retributiva a la autoridad ambiental competente una declaración sustentada de sus vertimientos; en el 17 que la autoridad ambiental competente determinará el procedimiento para llevar a cabo los muestreos; en el 18 el análisis de las muestras será adelantado por laboratorios debidamente normalizados, intercalibrados y acreditados; en el 19 la facultad que tiene la autoridad ambiental competente para verificar la información suministrada; en el 20 la forma de cobro de las tasas retributivas; en el 21 el período dentro del cual deben ser pagadas las mismas; en el 22 la facultad de los usuarios para presentar reclamos y aclaraciones; en el 23 los recursos que proceden contra el acto administrativo que resuelve la aclaración o reclamo; en el 24 la obligatoriedad de respetar los límites permisibles de vertimiento de sustancias que sirven de base para el cobro de la tasa retributiva establecidos en el Decreto 1594 de 1984; en el 25 la obligación de reportar las autoridades ambientales competentes al Ministerio del Medio Ambiente la información relacionada con el cobro de las tasas retributivas y el estado de los recursos; y en el 26 su vigencia.

Ahora bien, el otro cargo contenido en las demandas se refiere al supuesto cambio del sujeto pasivo que señala la Ley 99 de 1999 en el artículo 42, pues, a juicio de los demandantes, los usuarios son los responsables del pago de las tasas retributiva y no las empresas de servicio de alcantarillado.

Prescribe el artículo 14 del Decreto 901 de 1997:

"Artículo 14. Sujeto pasivo de la tasa. Están obligados al pago de la presente tasa todos los usuarios que realicen vertimientos puntuales.

"Cuando el usuario vierte a una red de alcantarillado, la autoridad ambiental cobrará la tasa únicamente a la entidad que presta dicho servicio".

Por considerarlo pertinente, la Sala transcribe algunos de los conceptos que consagra el artículo 3º del decreto acusado:

"Tasa retributiva por vertimientos puntuales. Es aquella que cobrará la autoridad ambiental competente a las personas naturales o jurídicas, de derecho público o privado, por la utilización directa o indirecta del recurso como receptor de vertimientos puntuales y sus consecuencias nocivas, originados en actividades antrópicas o propiciadas por el hombre, actividades económicas o de servicios, sean o no lucrativas".

"Usuario. Es usuario toda persona natural o jurídica, de derecho público o privado, cuya actividad produzca vertimientos".

"Vertimiento. Es cualquier descarga final de un elemento, sustancia o compuesto que esté contenido en un líquido residual de cualquier origen, ya sea agrícola, minero, industrial, de servicios, aguas negras o servidas, a un cuerpo de agua, a un canal, al suelo o al subsuelo".

"Vertimiento puntual. Es aquel vertimiento realizado en un punto fijo".

La norma objeto de demanda se refiere en el primer inciso al usuario que realiza vertimientos puntuales de manera directa, y en el segundo a los usuarios que vierten a través de una red de alcantarillado, lo cual significa que no se trata de contradicción de la norma, sino de dos sujetos pasivos diferentes, según el lugar donde sean vertidos los residuos.

Respecto del sujeto pasivo de las tasas retributivas, la Corte Constitucional, en sentencia C-495-96 sostuvo:

"... es preciso observar que en esta materia quien arroja o deposita desechos con consecuencias nocivas, priva a otros del disfrute que obtendrían los recursos en mejores condiciones si no se deterioran, es decir con dicha conducta se genera un deterioro que implica costos para toda la sociedad, lo cual habilita al legislador para definirque quien utiliza los recursos naturales para producir efectos nocivos en ellos debe pagar por su conducta pues de lo contrario, el costo se trasladaría a toda la sociedad.

"e)Sujeto pasivo.

"El sujeto pasivo es cualquier persona natural o jurídica, que si bien no se encuentra totalmente determinado es determinable, en función de ocurrencia del hecho gravable, y por tanto se establece con plenitud su identidad, situación constitucionalmente razonable en la configuración legal de los elementos esenciales de la obligación tributaria. Estima la Corte que si la norma jurídica producida por el legislador consagra la forma de determinación del sujeto pasivo de la obligación tributaria, ella no puede ser declarada inexequible por eventual indeterminación del sujeto pasivo".

La Sala, en acuerdo con lo expresado por la Corte Constitucional, considera que el artículo 42 de la Ley 99 de 1993 no determina específicamente quién es el sujeto pasivo de las tasas retributivas y compensatorias, pero que de su texto se deduce claramente que son todos los usuarios (personas naturales y jurídicas, de derecho público o privado) cuya actividad produzca vertimientos.

A juicio de la Sala, el inciso 2, del artículo 14 del Decreto 901 de 1997, norma objeto de demanda, al señalar como sujeto pasivo de la tasa retributiva a las empresas de alcantarillado no contradice en manera alguna el artículo 42 de la Ley 99 de 1993, pues, tal y como lo expresan las Corporaciones Autónomas Regionales que impugnaron la demanda, dicha norma debe armonizarse con el artículo 164 de la Ley 142 de 1994, que dispone que "Las empresas del sector del servicio de agua potable y saneamiento básico pagarán las tasas a que haya lugar por el uso del agua ypor el vertimiento de afluentes líquidos, quefije la autoridad competente de acuerdo con la ley", tasas que, como ya se vio, fueron fijadas por el Ministerio del Medio Ambiente mediante las Resoluciones 273 de 1997 y 372 de 1998.

De otra parte, la Sala observa que no debe perderse de vista que el hecho generador en las tasas retributivas lo constituye la utilización de la atmósfera, el agua o el suelo para introducir o arrojar desechos u otras sustancias, con un efecto nocivo, para el caso, por parte de las empresas del servicio público de alcantarillado, quienes, en últimas, son la que determinan la disposición final de los residuos, por estar a cargo del servicio.

Además, en la práctica sería muy difícil para las Corporaciones Autónomas Regionales, que son los sujetos activos de la tasas retributivas de conformidad con lo prescrito en el artículo 46, numeral 4, de la Ley 99 de 1993, recaudar el monto de las mismas de los usuarios que vierten a una red de alcantarillado, amén de que dicho servicio no es gratuito y, por lo mismo, los usuarios pagan las tarifas establecidas por tal concepto a las empresas que prestan el servicio de alcantarillado.

Concluye esta Corporación que el Gobierno Nacional bien podía en ejercicio de la potestad reglamentaria expedir el Decreto 901 de 1997, por cuanto el mismo no se ocupó de los aspectos atribuidos por la Ley 99 de 1993 al Ministerio del Medio Ambiente en su condición de autoridad ambiental administrativa, principalmente, el de la fijación de la tarifa mínima de las tasas retributivas, cuyo monto debe ser recaudado y fijado por las Corporaciones Autónomas Regionales en el territorio de su jurisdicción, con base en las tarifas mínimas aludidas, como lo dispone el artículo 31, numeral 13, de la Ley del Medio Ambiente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A :

Primero.-DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Segundo.- En firme esta providencia, archívese el expediente previas las anotaciones de rigor.


Afectaciones realizadas: [Mostrar]


CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 25 de julio del 2.002.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA