Fecha Providencia | 26/07/2001 |
Sección: PRIMERA
Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA
Norma demandada: Demanda de nulidad del Decreto núm. 1140 de 29 de junio de 1999, "Por el cual se transforma el Instituto Colombiano de Energía Eléctrica, ICEL, en el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas".
Demandante: JOSÉ ANTONIO GALÁN GÓMEZ
INSTITUTO COLOMBIANO DE ENERGIA ELECTRICA ICEL - Transformación mediante decreto reglamentario de la ley marco / DECRETO REGLAMENTARIO DE LEY MARCO - Acto administrativo general sujeto al control de la jurisdicción contenciosa
El Decreto 1140 de 29 de junio de 1999, "Por el cual se transforma el Instituto Colombiano de Energía Eléctrica, ICEL, en el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas", fue proferido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades permanentes que le confiere el artículo 189, numeral 16, de la Constitución Política de Colombia y de conformidad con el artículo 54 de la Ley 489 de 1998. De acuerdo con las facultades que sirvieron de fundamento para su expedición se trata, sin lugar a dudas, de un decreto reglamentario de ley marco, que en este caso viene a ser la Ley 489 de 1998, que ha sido expedido con base en amplias atribuciones propias del Presidente de la República, cuyo ejercicio se encuentra sujeto a reglas y principios generales señalados por el legislador en dicha ley, de donde constituye un acto administrativo de carácter general, por lo cual su control corresponde a esta jurisdicción.
ESTRUCTURA ORGANICA - Requisitos para su modificación y aspectos que comprende / ESTRUCTURA ORGANICA - Componentes / MODIFICACIÓN DE ESTRUCTURA DE ENTIDAD NACIONAL - Comprende su naturaleza jurídica y es competencia del Presidente de la República
La Sala, precisó el alcance de esta atribución en sentencia del 15 de junio de 2000 Exp. AI-053 C.P. Juan A. Polo, así: "Al respecto, ha de tenerse en cuenta que la facultad de 'Modificar la estructura', de una parte, supone la preexistencia de una entidad, de las relacionadas en el numeral 16 (Ministerio, Departamento Administrativo o cualquiera otra entidad u organismo administrativo nacional) y, de otra parte, entraña la posibilidad de 'transformar o renovar la organización o estructura' de tales instituciones, mediante la supresión, creación, o transformación de sus dependencias internas, con la consiguiente reasignación de funciones y competencias, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley; sin perjuicio de que, junto con las modificaciones, se recoja en un mismo decreto toda la regulación concerniente al organismo, incluyendo las disposiciones que no sean objeto de cambio ..." En lo concerniente al concepto de estructura, en la misma sentencia la Sala precisó que, de acuerdo con el artículo 50 de la Ley 489 de 1998, los aspectos contemplados como componentes de la estructura orgánica de una entidad son "su naturaleza jurídica, su adscripción, la organización, funciones y competencias generales y de sus respectivos órganos y dependencias, así como los regímenes presupuestal, financiero y jurídico". Siendo entonces la naturaleza jurídica un elemento constitutivo de la estructura orgánica de las entidades de la Administración Nacional y estando facultado el Presidente de la República para modificar tal estructura, es menester concluir que en virtud de dicha atribución puede modificar la naturaleza jurídica de las mismas, sin que ello pueda tomarse como supresión o creación de la entidad de que se trate en cada caso.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente:MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA
Bogotá, D. C., veintiséis (26) de julio del dos mil uno (2001)
Radicación número: 11001-03-24-000-1999-5849-01(5849)
Actor: JOSÉ ANTONIO GALÁN GÓMEZ
Referencia: ACCION DE NULIDAD
La Sala decide, en única instancia, la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad instituida en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, presentó el ciudadano José Antonio Galán Gómez para que se declare la nulidad del Decreto núm. 1140 de 29 de junio de 1999.
I.- LA DEMANDA
I. 1. Pretensión
Que se declare la nulidad del Decreto núm. 1140 de 29 de junio de 1999, "Por el cual se transforma el Instituto Colombiano de Energía Eléctrica, ICEL, en el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas", expedido por el Presidente de la República con la firma de los Ministros de Hacienda y Crédito Público, de Minas y Energía y del Director del Departamento Administrativo de la Función Pública.
I. 2. Normas violadas y concepto de la violación
El actor manifiesta que el acto administrativo demandado viola los artículos 113, 114, 115, 150-1, 150-7, 188, 189-16, 192 y 198 de la Constitución Política; 1 del Decreto Ley 2120 de 1992; 71 de la Ley 143 de 1994; 49, 50, 69 y 85 de la Ley 489 de 1998.
El concepto de la violación se concreta en la consideración de que para la expedición del acto acusado, el Presidente de la República ejerció las facultades permanentes que le confiere el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y no invocó ni ejerció las extraordinarias que le confirió el Legislador a través del artículo 120 de la Ley 482 de 1998; no obstante que el ICEL fue creado con la naturaleza de empresa industrial y comercial del Estado, la cual fue confirmada por el Decreto Ley núm. 2120 de 1992 y por la ley 143 de 1994. Sin embargo, el Presidente de la República, sin competencia y violando directamente las normas citadas, transformó su naturaleza, ya que el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política no lo faculta para modificar la naturaleza jurídica de las empresas industriales y comerciales del Estado, ni para crear establecimientos públicos. Tampoco lo hace el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, normas en la cuales se apoya el acto demandado.
II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El Ministerio de Minas y Energía y el Departamento Administrativo de la Función Pública intervinieron en defensa del acto acusado, como órganos integrantes de la entidad demandada, con argumentos que se sintetizan así:
El Congreso de la República determinó la estructura de la administración pública al fijar su organización y composición en los artículos 38 y siguientes de la Ley 489 de 1998; mientras que el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política faculta al Presidente de la República para que, con sujeción a los principios y reglas generales que fije la ley, pueda modificar la estructura de las entidades u organismos administrativos nacionales, atendiendo el concepto de modificar definido en el artículo 54 de la misma ley, el cual además establece los aludidos principios y reglas generales, cuyo examen de constitucionalidad hizo la Corte Constitucional, sin declarar inexequible esa definición, como se aprecia en la sentencia C-702 de 1999. Las únicas limitaciones fijadas en tales principios y reglas a las facultades presidenciales son las de crear o desaparecer una clase o categoría de las entidades señaladas por el Congreso en la citada Ley 489, pero sí puede modificarlas o transformarlas. Así las cosas, esa ley tiene el carácter de ley marco y el decreto atacado, por ser reglamentario de ella, tiene las características de ser impersonal, abstracto, general y de obligatorio cumplimiento. Al punto se cita una sentencia de 25 de septiembre de 1986, de la Corte Constitucional, y dos del Consejo de Estado, de 11 de junio de 1998, con ponencia del doctor Carlos Arturo Orjuela Góngora, y de 2 de diciembre de 1999, con ponencia del doctor Javier Díaz Bueno (folio 203).
El decreto acusado no viola, entonces, disposición constitucional o legal alguna, sino que se enmarca dentro de las facultades constitucionales de que trata el artículo 189 numeral 16 de la Constitución Política, en concordancia con el numeral 15 de esta misma norma, dadas al Presidente de la República y dentro de los principios y reglas generales señalados por el legislador en el artículo 54 de la Ley 489 en cita. En consecuencia, solicitan que se denieguen las pretensiones de la demanda (folio 210).
III.- ALEGATOS PARA FALLO
El traslado para alegar de conclusión fue descorrido por las entidades que representan a la Nación, las cuales reiteraron lo dicho en la contestación de la demanda y citaron lo sostenido por la Corporación en la sentencia de 15 de junio de 2000, expediente AI-053. El actor, por su parte, guardó silencio en esta oportunidad.
IV.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El Agente del Ministerio Público manifiesta que en el caso bajo examen se debe determinar si era necesario que el Presidente de la República estuviera revestido de facultades extraordinarias para proferir el Decreto 1140 de 1999, sobre lo cual, atendiendo el artículo 189-16, en concordancia con los artículos 150-7 de la Constitución Política y 54 de la Ley 489 de 1998, concluye que dicho decreto se limitó a modificar la naturaleza jurídica y la estructura de un organismo del orden nacional, como era el ICEL, que de empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional fue transformado nuevamente en un establecimiento público, para cuyo efecto no se requería de facultades extraordinarias, sino que tal determinación se enmarca dentro de las funciones permanentes del artículo 150-16 de la Constitución Política, puesto que no hubo creación de un nuevo ente, pues el IPSE continuó desarrollando el mismo objeto social que tenía el ente transformado. En consecuencia, el Ejecutivo no usurpó la competencia del legislador al expedir dicho decreto sino que actuó dentro de los parámetros de la citada ley.
Por último, aclara que el Decreto 2120 de 1992, invocado como violado, se encuentra en igual nivel jerárquico que el decreto enjuiciado, por lo cual se descarta su violación por éste, al igual que respecto del artículo 71 de la Ley 143 de 1994, que en manera alguna reafirma la naturaleza del ICEL. Solicita así que se mantenga la presunción de legalidad del acto acusado.
V.- CONSIDERACIONES
V. 1. El acto acusado
El Decreto 1140 de 29 de junio de 1999, "Por el cual se transforma el Instituto Colombiano de Energía Eléctrica, ICEL, en el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas", fue proferido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades permanentes que le confiere el artículo 189, numeral 16, de la Constitución Política de Colombia y de conformidad con el artículo 54 de la Ley 489 de 1998. En cuanto a la naturaleza jurídica del Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas - IPSE, su artículo 1º señala que será un establecimiento público del orden nacional vinculado al Ministerio de Minas y Energía con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio e independiente, constituido con fondos públicos, que su dirección y administración estará a cargo de un Consejo Directivo y de un Director y que su domicilio principal será la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C. Los artículos 2 y siguientes del decreto determinan el objeto, las funciones, las fuentes de recursos y la organización interna del mencionado Instituto.
De acuerdo con las facultades que sirvieron de fundamento para su expedición se trata, sin lugar a dudas, de un decreto reglamentario de ley marco, que en este caso viene a ser la Ley 489 de 1998, que ha sido expedido con base en amplias atribuciones propias del Presidente de la República, cuyo ejercicio se encuentra sujeto a reglas y principios generales señalados por el legislador en dicha ley, de donde constituye un acto administrativo de carácter general, por lo cual su control corresponde a esta jurisdicción.
V. 2. Examen de los cargos
V.2.1. Se pide la nulidad del citado decreto porque elPresidente de la República no invocó ni ejerció las facultades extraordinarias que le confirió el Legislador a través del artículo 120 de la Ley 489 de 1998, y sin competencia y violando directamente las normas citadas, transformó la naturaleza jurídica del ICEL, ya que ni el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, ni el artículo 54 de la Ley 489 de 1998 lo facultan para modificar la naturaleza jurídica de las empresas industriales y comerciales del Estado, ni para crear establecimientos públicos.
V.2.2. Por tanto, en lo que compete a esta jurisdicción, a la cual escapa lo relativo a las facultades extraordinarias en cita, el principal problema que en ellos se plantea es el de si la atribución que le otorga el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, invocada en el decreto, es suficiente para que el Presidente de la República pueda cambiar la naturaleza jurídica de las entidades que conforman la Administración Nacional.
V.2.3. Según esa disposición, corresponde al Presidente de la República:
"16. Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley".
La Sala, a su turno, precisó el alcance de esta atribución, así:
"Al respecto, ha de tenerse en cuenta que la facultad de 'Modificar la estructura', de una parte, supone la preexistencia de una entidad, de las relacionadas en el numeral 16 (Ministerio, Departamento Administrativo o cualquiera otra entidad u organismo administrativo nacional) y, de otra parte, entraña la posibilidad de 'transformar o renovar la organización o estructura' de tales instituciones, mediante la supresión, creación, o transformación de sus dependencias internas, con la consiguiente reasignación de funciones y competencias, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley; sin perjuicio de que, junto con las modificaciones, se recoja en un mismo decreto toda la regulación concerniente al organismo, incluyendo las disposiciones que no sean objeto de cambio ..."[1].
En lo concerniente al concepto de estructura, en la misma sentencia la Sala precisó que, de acuerdo con el artículo 50 de la Ley 489 de 1998, los aspectos contemplados como componentes de la estructura orgánica de una entidad son "su naturaleza jurídica, su adscripción, la organización, funciones y competencias generales y de sus respectivos órganos y dependencias, así como los regímenes presupuestal, financiero y jurídico".
Siendo entonces la naturaleza jurídica un elemento constitutivo de la estructura orgánica de las entidades de la Administración Nacional y estando facultado el Presidente de la República para modificar tal estructura, es menester concluir que en virtud de dicha atribución puede modificar la naturaleza jurídica de las mismas, sin que ello pueda tomarse como supresión o creación de la entidad de que se trate en cada caso.
V.2.4. En el presente asunto, se observa, en primer lugar, que se está ante un ente que existía con anterioridad a la expedición del decreto sub júdice y, en segundo lugar, que los aspectos regulados o modificados mediante ese decreto son justamente los precitados, respecto del ente reformado, en cuanto se refiere a su naturaleza jurídica, su relación con la administración central, su organización interna y sus aspectos jurídico, financiero y presupuestal, los cuales, estaban determinados con anterioridad, dada la preexistencia del mencionado organismo. Luego, no se evidencia que el decreto demandado se oponga a las disposiciones que se invocan como violadas y menos a los artículos 189, numeral 16, de la Constitución y 54 de la Ley 489 de 1998, razón por la cual los cargos no prosperan, de donde se denegará la pretensión de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA
DENIÉGASE la pretensión de la demanda.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Cópiese, notifíquese, públíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 26 de julio del 2001.
OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidenta
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA
[1]Sentencia de 15 de junio de 2000, expediente AI-053, dictada en Sala de la Sección Primera por encontrarse que la acción era de simple nulidad.