Fecha Providencia | 06/02/2024 |
Sala: Sala de lo Contencioso Administrativo
Subsección: null
Norma demandada: Decretos 53 de 1993, 108 de 1994, 49 de 1995, 108 de 1996, 52 de 1997, 50 de 1998, 38 de 1999, 2743 de 2000, 2729 de 2001, 685 de 2002, 3549 de 2003, 4180 de 2004, 943 de 2005, 396 de 2006, 625 de 2007, 665 de 2008, 730 de 2009, 1395 de 2010, 1047 de 2011, 875 de 2012, 1035 de 2013, 205 de 2014, 1087 de 2015, 219 de 2016 y 989 de 2017
Demandante: Sonia Liliana Preciado Ortega
Demandado: Gobierno Nacional
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SALA CONJUECES
Conjuez ponente: Carmen Anaya De Castellanos
Bogotá D. C, seis (6) de febrero de dos mil veinticuatro (2024)
Medio de control: Nulidad simple
Expediente: 11001-03-25-000-2018-00086-00 (0287-2018)
Demandante: Sonia Liliana Preciado Ortega
Demandada: Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Justicia y del Derecho, Departamento Administrativo de la Función Pública y Fiscalía General de la Nación
Actos demandados: Decretos 53 de 1993, 108 de 1994, 49 de 1995, 108 de 1996, 52 de 1997, 50 de 1998, 38 de 1999, 2743 de 2000, 2729 de 2001, 685 de 2002, 3549 de 2003, 4180 de 2004, 943 de 2005, 396 de 2006, 625 de 2007, 665 de 2008, 730 de 2009, 1395 de 2010, 1047 de 2011, 875 de 2012, 1035 de 2013, 205 de 2014, 1087 de 2015, 219 de 2016 y 989 de 2017
Tema: Prima especial (artículo 14, Ley 4a de 1992)
SENTENCIA
Procede la Sala de Conjueces a dictar sentencia que en derecho corresponda, dentro del proceso de la referencia.
El día 18 de diciembre de 2017 la señora Sonia Liliana Preciado Ortega, por intermedio de apoderado judicial, ejerció el medio de control de nulidad simple, con el cual demandó la nulidad de las siguientes disposiciones de 25 Decretos del Gobierno Nacional1:
De esos Decretos se demandan dos disposiciones en particular:
Por una parte, el artículo 6 del Decreto 53, el artículo 7 del Decreto 108, el artículo 49 del Decreto 1995, 7 del Decreto 108, 7 del Decreto 52, 7 del Decreto 50, 7 del Decreto 38 y 7 del Decreto 685, así como el artículo 8 de los Decretos 2743 y 2729, cuyo texto común es el siguiente:
«El treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los siguientes servidores públicos se considera como prima especial de servicios sin carácter salarial:
Fiscal Delegado ante Tribunal Nacional
Fiscal Delegado ante Tribunal de Distrito
Fiscal Delegado ante Jueces Penales de Circuito Especializados
Fiscal Delegado ante Jueces del Circuito
Secretario General
Directores Nacionales
Directores Regionales
Directores Seccionales
Jefes de Oficina
Jefes de División
Jefe de Unidad de Policía Judicial
Fiscal Auxiliar ante la Corte Suprema de Justicia
Fiscal Delegado ante Jueces Municipales y Promiscuos»
Por otra, las demás disposiciones referidas en precedencia, cuyo texto común es el siguiente:
«Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente decreto, en consecuencia con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992. Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos»
Como normas violadas se citó numerosas disposiciones de la Constitución, normas internacionales, la Ley 270 de 1996, el Código Sustantivo del Trabajo y la Ley 4ª de 1992.
La demandante sostuvo que las normas acusadas desconocen los principios de favorabilidad, progresividad e igualdad de los trabajadores de la Fiscalía. Asimismo, violan el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en lo relativo a la prima especial de servicios, porque ella, en palabras textuales:
«[…] [E]s un componente de la remuneración o ingreso de los fiscales de la Fiscalía General de la Nación en contraprestación a su trabajo, que a pesar que la norma le quite su carácter de salario para restarle sus efectos en el cálculo de las prestaciones sociales y las indemnizaciones, por imperio del Estatuto de Trabajo y la Constitución Política de Colombia, no pierde su carácter de factor salarial.
Como también, la prima especial debe ser un aumento que debe decretarse entre el treinta al sesenta por ciento del salario básico, lo que quiere decir que el porcentaje que se señale por el Gobierno Nacional por intermedio de los decretos que expide año tras año, sea un real aumento o incremento al salario básico, y no una reducción o afectación a la integridad del mismo»
En cuanto a la cosa juzgada, pidió acoger el criterio expuesto por la Sección Segunda, del Consejo de Estado en la sentencia del 2 de abril de 2009, expediente 11001-03-25-000-2007-00098-00, M.P. Gustavo Gómez Aranguren, mediante la cual se rectificó la jurisprudencia en cuanto al concepto de primas y se concluyó que estas constituyen un incremento en los ingresos derivados de la relación laboral. En su concepto, las decisiones proferidas con anterioridad a aquella, a través de las cuales se estudió el citado emolumento, no configuran cosa juzgada, con fundamento en lo anterior, solicitó la nulidad de las normas acusadas,
Para defender la legalidad de los actos demandados y oponerse a los razonamientos de la demanda, las diferentes entidades accionadas presentaron escritos de contestación, bajo los siguientes argumentos:
2.1. Fiscalía General de la Nación
La Fiscalía2 se opuso a las pretensiones de la demanda. Sobre el fondo del tema, afirmó que hay inepta demanda por cuanto no se argumentó el concepto de la violación y que, además, a ella le es inoponible la sentencia del 29 de abril de 2014.
Propuso como excepciones la falta de legitimación en la causa por pasiva y cosa juzgada.
2.2. Ministerio de Justicia y del Derecho
El Ministerio de Justicia3 se opuso a las pretensiones de la demanda al considerar que «no constituye precedente judicial sobre la materia la sentencia del 2 de abril de 2009», asimismo que, «no constituye precedente judicial sobre la materia la sentencia del 29 de abril de 2014». Propuso las excepciones de cosa juzgada y «falta de acreditación de la vulneración de la Constitución o la Ley respecto de los demás artículos demandados en nulidad simple».
2.3 Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de Hacienda4 se opuso a las pretensiones de la demanda porque, en su criterio, existe «cosa juzgada constitucional sobre frente (sic) a los pagos que no constituyen factor salarial», con estas palabras:
Frente a los pagos que no constituyen salario la Corte Constitucional en las sentencias C-521 de 1995 y C-710 de 1996 declaró exequible la expresión del artículo 128 del Código Sustantivo del Trabajo“ni los beneficios o auxilios habituales u ocasionales acordados convencional o contractualmente u otorgados en forma extralegal por el empleador, cuando las partes hayan dispuesto expresamente que no constituyen salario en dinero o en especie”. De otro lado, en relación con las bonificaciones no constitutivas de salario opera la figura de la cosa juzgada constitucional, como se dilucida de las sentencias de la Corte Constitucional C-79/96 y C-052/99, entre otras…
También anotó que «la sentencia rad.2007-00098, M.P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren no se erige en precedente judicial, como tampoco es precedente la “sentencia rad. 2007-00087-00 (1686-07) M.P. Dra. María Carolina Rodríguez Ruiz», porque ambas «se apartan de la materia regulada en los decretos demandados».
Propuso el Ministerio de Hacienda la excepción de cosa juzgada.
2.4. Contestación del Departamento de la Función Pública
La Función Pública5 también se opuso a las pretensiones de la demanda.
Sobre el fondo del debate sostuvo que no se ha debido escindir la demanda, por razones de economía procesal, de manera que se ha debido tramitar bajo la cuerda común de nulidad y restablecimiento del derecho, que tiene una caducidad de cuatro meses, los cuales ya se vencieron, por lo que habría que declarar la caducidad de las dos pretensiones. Propuso las excepciones de caducidad, de trámite inadecuado de la demanda, de cosa juzgada «material y absoluta» y la genérica.
En el curso del presente proceso, la conjuez sustanciadora tuvo conocimiento del fallo del 21 de septiembre de 2022, proferido por el Conjuez Néstor Raúl Correa Henao en el medio de control de simple nulidad en el radicado 11001 03 25 000 2018 01101 006. Dicha sentencia declaró la nulidad de los decretos aquí demandados.
Mediante auto de 2 de mayo de 20237 y con fundamento en el numeral 3 del artículo 182A del CPACA, se ordenó darle a esta litis el trámite propio de la sentencia anticipada y como consecuencia de lo anterior, el auto dispuso correr traslado a las partes para la presentación de alegatos de conclusión y al Ministerio Público, para emitir concepto.
Las cuatro entidades demandadas presentaron alegatos de conclusión: el Ministerio de Justicia y del Derecho8, la Fiscalía General de la Nación9, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público10 y el Departamento Administrativo de la Función Pública11, las cuales en esencia reiteraron los argumentos expuestos en las respectivas contestaciones de la demanda. Guardaron silencio la parte demandante, el Ministerio Público, y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, según consta en la respectiva nota Secretarial12.
La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad.
De conformidad con los artículos 125, 137 y 149 del CPACA, en armonía con los artículos 13 y 15 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201914, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, este Despacho es competente para dictar la sentencia de única instancia que en derecho corresponde.
5.2 CONFIGURACIÓN DE LA COSA JUZGADA
Mediante fallo del 21 de septiembre de 2022, proferido por el Conjuez Néstor Raúl Correa Henao en el medio de control de simple nulidad en el radicado 11001 03 25 000 2018 01101 00 con N.I 3974-2018 se profirió sentencia en la que se pronunció de fondo sobre la legalidad de los Decretos 53 de 1993, 108 de 1994, 49 de 1995, 108 de 1996, 52 de 1997, 50 de 1998, 38 de 1999, 2743 de 2000, 2729 de 2001, 685 de 2002, 3549 de 2003, 4180 de 2004, 943 de 2005, 396 de 2006, 625 de 2007, 665 de 2008, 730 de 2009, 1395 de 2010, 1047 de 2011, 875 de 2012, 1035 de 2013, 205 de 2014, 1087 de 2015, 219 de 2016 y 989 de 2017, por lo que el Despacho dispondrá estarse a lo resuelto en dicha providencia, al configurarse la cosa juzgada formal, según se explica en las siguientes líneas:
La cosa juzgada es una institución jurídico procesal en virtud de la cual las decisiones contenidas en una sentencia y otras providencias judiciales tienen el carácter de invariables, vinculantes y concluyentes, ello con la finalidad de lograr la terminación definitiva de controversias que permita la realización de la seguridad jurídica15 como principio fundante dentro de un Estado social de derecho.
En relación con los efectos de una providencia que hace tránsito a cosa juzgada, se han identificado los siguientes: la presunción de veracidad de lo resuelto; la inmutabilidad de la decisión, que significa que la materia que ya ha sido objeto de estudio no puede, en principio, ser sometida a un nuevo pronunciamiento de fondo; la imposibilidad de revocar directamente la resolución judicial16; y, en los casos en que el objeto del proceso es una pretensión de nulidad, aparece además la prohibición de reproducir el acto administrativo suspendido o anulado, la cual tiene fundamento legal en el artículo 237 del CPACA.
De acuerdo con este último, la restricción busca evitar que, a través de la expedición de nuevas normas, se reintroduzcan al ordenamiento jurídico disposiciones ya anuladas o suspendidas, para lo cual, más allá de la redacción, ha de tenerse en cuenta la esencia del acto administrativo que ha perdido su fuerza ejecutoria. Ahora bien, el artículo en comento permite retomar el contenido de este último en aquellos casos en que, tras la expedición de la sentencia o el auto respectivo, desaparecen los fundamentos jurídicos de la decisión anulatoria o de suspensión17.
Para que se configure el fenómeno de la cosa juzgada es imprescindible que, previamente, el asunto en cuestión haya sido objeto de estudio por la jurisdicción y que al respecto esta haya adoptado una decisión de fondo que se encuentre debidamente motivada, pudiéndose verificar el cumplimiento de las siguientes exigencias:
De manera particular, en materia de lo contencioso administrativo, el artículo 189 del CPACA precisa que la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tiene efectos de cosa juzgada erga omnes, dicho de otra forma, la decisión de la administración desaparece del ordenamiento jurídico para todo el mundo. Igual efecto produce la sentencia que niegue la nulidad «[…] pero sólo en relación con la causa petendi juzgada […]»19. Así pues, en este último supuesto el efecto, además de ser erga omnes, es relativo, de modo que el control judicial no obsta para que la manifestación de voluntad de la administración sea enjuiciada nuevamente por razones diferentes a las ya estudiadas.
Los requisitos arriba anotados ponen de presente que, tratándose de medios de control cuya naturaleza involucra el estudio de la legalidad de un acto administrativo, lo que determina la existencia de la cosa juzgada es la posibilidad de predicar, en uno y otro caso, una coincidencia entre los actos enjuiciados y los aspectos que son sometidos a análisis en el pronunciamiento judicial. En otras palabras, en ambos procesos debe haber similitud entre lo que se conoce como la «materia juzgada».
Para realizar tal constatación, el ordenamiento jurídico optó por privilegiar un criterio sustancial, reflejado ya en el artículo 237 del CPACA previamente estudiado, pues con independencia de la redacción o del cuerpo normativo en que se encuentre inserta la disposición, si en esencia se trata de la misma norma que está siendo controvertida por las mismas razones, habrán de predicarse los efectos propios de la cosa juzgada. Esto es así en atención a la diferencia que existe entre la norma y la disposición, entendida aquella como la regla que subyace de fondo a esta última.
Este razonamiento dio lugar a que la jurisprudencia constitucional distinguiera la cosa juzgada formal de la genuinamente material. La primera de ellas se produce cuando la disposición enjuiciada es exactamente igual. Por su parte, la cosa juzgada material opera en los eventos en que, si bien el debate versa sobre la misma norma que fue objeto de control inicial, esta se encuentra contenida en otro texto jurídico o incluso, estando dentro del mismo, fue reproducida en otro artículo de manera exacta o con otra redacción, pero conservando la esencia.
En lo que respecta a la oportunidad procesal para declarar la existencia de cosa juzgada es preciso anotar que, antes de la vigencia de la Ley 2080 de 2021, la Ley 1437 de 2011 consagraba en el numeral 6 del artículo 180 una etapa de decisión de excepciones propia de la audiencia inicial en la que, de ser el caso, dicho medio exceptivo debía declararse probado bien porque lo propuso el demandado o bien porque, de oficio, el despacho advirtió su configuración. Sin embargo, el hecho de que no se resolviera allí no obstaba para que, de encontrar acreditada esta excepción, el juez la declárese al momento de proferir la respectiva sentencia.
Al entrar en vigor la Ley 2080 de 2021, la etapa de decisión de excepciones de la audiencia inicial quedó reservada para aquellas de naturaleza previa, de manera que las ahora llamadas excepciones perentorias, entre las que se encuentra la cosa juzgada, deben resolverse siempre en la sentencia20.
Visto lo anterior, a continuación, se presentan de manera esquematizada los principales elementos distintivos del atributo en cuestión:
Cosa juzgada | |
Requisitos de configuración |
|
Efectos de la decisión |
|
Alcance de los efectos (pretensión de nulidad) |
|
Oportunidad para declararla | En la sentencia |
Por su parte, las decisiones que deben proferirse en caso de determinar la existencia de cosa juzgada pueden sintetizarse de la siguiente manera:
Decisión en caso de operar la cosa juzgada | ||
Cosa juzgada formal | Cosa juzgada material | |
Sentencia declaró la nulidad | Estarse a lo resuelto |
|
Sentencia negó la nulidad | Estarse a lo resuelto | Estarse a lo resuelto |
Sentencia interpretativa, aditiva, integradora o sustitutiva | Estarse a lo resuelto |
|
Por último, es importante señalar que la contrariedad en que incurra una sentencia respecto de otra que haya hecho tránsito a cosa juzgada se encuentra prevista como una causal de procedencia del recurso extraordinario de revisión, salvo que en el segundo proceso se haya resuelto negativamente la excepción de cosa juzgada21.
En el asunto sub examine, el estudio de configuración de la cosa juzgada parte de dos premisas que resultan suficientes para señalar que, en efecto, se produjo aquel fenómeno. La primera de ellas es que entre este proceso y el definido mediante la sentencia del 21 de septiembre de 2022, en el medio de control con radicado 11001 03 25 000 2018 01101 00 (N.I 3974-2018 ), existe identidad de objeto o materia juzgada pues en ambos casos el estudio de legalidad recae sobre los Decretos 53 de 1993, 108 de 1994, 49 de 1995, 108 de 1996, 52 de 1997, 50 de 1998, 38 de 1999, 2743 de 2000, 2729 de 2001, 685 de 2002, 3549 de 2003, 4180 de 2004, 943 de 2005, 396 de 2006, 625 de 2007, 665 de 2008, 730 de 2009, 1395 de 2010, 1047 de 2011, 875 de 2012, 1035 de 2013, 205 de 2014, 1087 de 2015, 219 de 2016 y 989 de 2017.
El segundo aspecto a destacar es la decisión que se adoptó en la sentencia del 21 de septiembre de 2022, que en su parte resolutiva dispuso:
[…] PRIMERO: DECLARAR como no probada la excepción de cosa juzgada frente a la solicitud de nulidad de los Decretos demandados, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: ANULAR las siguientes normas:
[…]
La determinación de concederle efectos ex nunc o hacia el futuro a la decisión anulatoria fue justificada en los siguientes términos:
Visto lo anterior, dado que la sentencia del 21 de septiembre de 2022 declaró la nulidad, con efectos hacia el futuro, de los Decretos 53 de 1993, 108 de 1994, 49 de 1995, 108 de 1996, 52 de 1997, 50 de 1998, 38 de 1999, 2743 de 2000, 2729 de 2001, 685 de 2002, 3549 de 2003, 4180 de 2004, 943 de 2005, 396 de 2006, 625 de 2007, 665 de 2008, 730 de 2009, 1395 de 2010, 1047 de 2011, 875 de 2012, 1035 de 2013, 205 de 2014, 1087 de 2015, 219 de 2016 y 989 de 2017, es preciso concluir que, en los términos del artículo 189 del CPACA, esa decisión hizo tránsito a cosa juzgada erga omnes, de manera que no es factible que esta Sala realice un nuevo estudio de legalidad respecto de dicho acto reglamentario, en tanto fue retirado del ordenamiento jurídico.
En conclusión, frente al problema jurídico que correspondería resolver en esta sentencia existe cosa juzgada a raíz de lo decidido en el fallo del 21 de septiembre de 2022 proferido por el Conjuez Néstor Raúl Correa Henao en el medio de control de simple nulidad en el radicado 11001 03 25 000 2018 01101 00 (N.I 3974-2018).
Por configurarse el fenómeno de la cosa juzgada, se estará a lo resuelto en la sentencia proferida el 21 de septiembre de 2022 proferido por el Conjuez Néstor Raúl Correa Henao en el medio de control de simple nulidad en el radicado 11001 03 25 000 2018 01101 00.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE:
PRIMERO: Declarar probada la excepción de cosa juzgada, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. – Estarse a lo resuelto en la sentencia del 21 de septiembre de 2022, proferida por el Conjuez Néstor Raúl Correa Henao en el medio de control de simple nulidad, bajo el radicado 11001 03 25 000 2018 01101 00 (N. I 3974-2018), mediante la cual se declaró la nulidad de los Decretos 53 de 1993, 108 de 1994, 49 de 1995, 108 de 1996, 52 de 1997, 50 de 1998, 38 de 1999, 2743 de 2000, 2729 de 2001, 685 de 2002, 3549 de 2003, 4180 de 2004, 943 de 2005, 396 de 2006, 625 de 2007, 665 de 2008, 730 de 2009, 1395 de 2010, 1047 de 2011, 875 de 2012, 1035 de 2013, 205 de 2014, 1087 de 2015, 219 de 2016 y 989 de 2017.
TERCERO: Reconocer personería al abogado Miguel Ángel González Chaves, identificado con cedula de ciudadanía 1.020.747.269 y tarjeta profesional 244.728 del Consejo Superior de la Judicatura como apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho, de conformidad con la Resolución 1834 de 3 de octubre de 2022, visible a índice 66 de SAMAI.
CUARTO. Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI de esta corporación.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Notifíquese y cúmplase
Firmado electrónicamente
CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS
Conjuez Ponente
Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente
CARLOS MARIO ISAZA SERRANONERIO JOSÉ ALVIS BARRANCO
Conjuez Conjuez