Fecha Providencia | 05/12/2023 |
Sala: Sala de lo Contencioso Administrativo
Subsección: null
Norma demandada: Decreto 53 de 1993 artículos 6 y 16 Decreto 108 de 1994 artículos 7 y 18 Decreto 49 de 1995 artículos 7 y 17 y otros
Demandante: ALBA MILENA SÁNCHEZ CASTIBLANCO
Demandado: Gobierno Nacional
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SALA DE CONJUECES
Conjuez ponente: CARLOS MARIO ISAZA SERRANO
Bogotá, D. C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintitrés (2023)
Radicación número: 11007-03-25-000-2017-00930-00 (4882-2017)
Medio de control: NULIDAD
Actor: ALBA MILENA SÁNCHEZ CASTIBLANCO
Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y OTROS
Una vez cumplidas las etapas legalmente previstas, procede la Sala de Conjueces a dictar sentencia de única instancia (núm. 1, art. 149 del CPACA) en el medio de control de nulidad (art. 137, ib.) interpuesto por ALBA MILENA SÁNCHEZ CASTIBLANCO, contra algunos artículos de los decretos del Gobierno Nacional que desde 1993 y hasta 2017, han regulado la prima especial de servicios aplicable a ciertos servidores de la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN y han prohibido la modificación del régimen salarial y prestacional de los servidores de dicha entidad.
Fueron resumidos en el auto del 31 enero de 2023 (fs. 86-90), así:
“II. LA DEMANDA
Recordemos en primer lugar que la demandante, en ejercicio de los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró demanda contra las siguientes disposiciones de 25 Decretos del Gobierno Nacional:
1. Decreto 53 de 1993 artículos 6 y 16
2. Decreto 108 de 1994 artículos 7 y 18
3. Decreto 49 de 1995 artículos 7 y 17
4. Decreto 108 de 1996 artículos 7 y 17
5. Decreto 52 de 1997 artículos 7 y 17
6. Decreto 50 de 1998 artículos 7 y 18
7. Decreto 38 de 1999 artículos 7 y 17
8. Decreto 2743 de 2000 artículos 8 y 17
9. Decreto 2729 de 2001 artículos 8 y 17
10. Decreto 685 de 2002 artículos 7 y 16
11. Decreto 3549 de 2003 artículos 15
12. Decreto 4180 de 2004 artículos 15
13. Decreto 943 de 2005 artículos 15
14. Decreto 396 de 2006 artículos 15
15. Decreto 625 de 2007 artículos 15
16. Decreto 665 de 2008 artículos 15
17. Decreto 730 de 2009 artículos 16
18. Decreto 1395 de 2010 artículos 16
19. Decreto 1047 de 2011 artículos 15
20. Decreto 875 de 2012 artículos 15
21. Decreto 1035 de 2013 artículos 15
22. Decreto 205 de 2014 artículos 15
23. Decreto 1087 de 2015 artículos 16
24. Decreto 219 de 2016 artículos 16
25. Decreto 989 de 2017 artículos 17
De esos Decretos se demandan dos disposiciones en particular: el establecer que “El treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los siguientes servidores públicos se considera como prima especial de servicios sin carácter salarial”, y el disponer que “Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente decreto, en consecuencia con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992. Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos”.
Hay que hacer memoria, en segundo lugar, que este Despacho por medio de auto adecuó el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad a nulidad simple (art. 171 del Cpaca), admitió la demanda y ordenó dar traslado a la parte demandada. Para ello escindió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y ordenó remitirlo por competencia.
En tercer lugar, el Despacho por auto del 18 de octubre de 2022, resolvió las excepciones previas. El auto fue notificado y, una vez ejecutoriado, el expediente entró de nuevo a Despacho.
III.- LA OPOSICIÓN A LA DEMANDA
Las cuatro entidades demandadas, a saber, el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Administrativo de la Función Pública y la Fiscalía General de la Nación, acudieron al presente proceso para defender la legalidad de los Decretos demandados y oponerse a las pretensiones. Alegan en esencia que existe fundamento legal y jurisprudencial que le autoriza al Gobierno reconocer emolumentos que no hacen parte del salario.”
Mediante el auto citado también se ordenó correr traslado a las partes para que aleguen de conclusión y al Ministerio Público para que rinda concepto, y según informe secretarial obrante a folio 91, se recibieron por correo electrónico los alegatos de conclusión de la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN (SAMAI 76), el MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO (SAMAI 77), el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA (SAMAI 78), el MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO (SAMAI 79) y los demás sujetos procesales guardaron silencio.
Definida, como está, la fijación del litigio, es necesario manifestarla nuevamente:
“En primer lugar, definir si los 25 Decretos expedidos por el Gobierno Nacional, en la parte que disponen que “El treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los siguientes servidores públicos se considera como prima especial de servicios sin carácter salarial”, violan la Ley 4ª de 1992 porque entran a “MODIFICAR Y SUPRIMIR remuneración salarial y prestacional a los Fiscales”, sin tener competencia para ello.
En segundo lugar, definir si los 25 Decretos expedidos por el Gobierno Nacional, en la parte que disponen que “Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente decreto, en consecuencia con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992. Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos”, violan la Constitución porque el Gobierno “usurpó las funciones del legislador y se blindó con este artículo, porque contravino la misma Ley 4ª de 1992”.” (fs. 89 vuelto y 90).
Igualmente han de tenerse en cuenta los alegatos de conclusión presentados por las partes, que en lo pertinente al debate de fondo, se destaca el allegado por el apoderado del MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO (SAMAI 77), quien en lo fundamental manifestó:
“Al respecto, esta Dirección del Ministerio de Justicia y del Derecho advierte que una Sala de conjueces, perteneciente a la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la Sentencia 11001032500020180110100 del 21 de septiembre del 2022, resolvió de fondo el tema debatido y declaró la nulidad de las normas ahora demandadas y contenidas en los 25 decretos mencionados.
En la etapa procesal actual, respecto al objeto, se destaca que las disposiciones estudiadas y anuladas por el alto tribunal en el Expediente 11001032500020180110100, cuya sentencia está ejecutoriada, son las mismas cuestionadas en este proceso. Esta situación evidencia la configuración de la cosa juzgada.
Sumado a ello, es necesario reiterar lo manifestado en el escrito de contestación de la demanda, en donde este Ministerio resaltó la declaratoria de nulidad de los preceptos examinados de los decretos expedidos entre 1993 y 2002, específicamente: decretos 53 de 1993, art. 6°; 108 de 1994, art. 7°; 49 de 1995, art. 7°; 108 de 1996, art. 7°; 52 de 1997, art. 7°; 50 de 1998, art. 7°; 38 de 1999, art. 7°; 2743 del 2000, art. 8°; 2729 del 2001, art. 8°, y 685 del 2002, art. 7°, así:
Artículo | Decreto | Decisión |
7 | 38/99 | Nulo en Sentencia 1100103250001999003100 (197-99) del 2002 |
8 | 2743/00 | Nulo en Sentencia 1100103250002001004301 (712-01) del 2004 |
7 | 685/02 | Nulo en Sentencia 1100103250002002017801 (3521-02) del 2004 |
6 | 53/93 | Nulos en Sentencia 11001032500019971702101 (17021) del 2005 |
7 | 108/94 | |
7 | 49/95 | |
7 | 108/96 | |
7 | 52/97 | |
7 | 50/98 | Nulos en Sentencia 11001032500020030011301 (478-03) del 2007 |
8 | 2729/01 |
Ahora bien, de acuerdo con el artículo 189 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la declaratoria de la nulidad de un acto tiene efecto de cosa juzgada erga omnes.
Efectivamente, la orden de nulidad de los artículos cuestionados produce efectos erga omnes, de manera plena, y, así, no es viable efectuar un nuevo pronunciamiento sobre su anulación.
Ante dicha declaratoria de nulidad de la normativa ahora demandada, este Ministerio considera que el Consejo de Estado debe estarse a lo resuelto en los fallos señalados, pues carece de toda lógica realizar un nuevo análisis jurídico y ordenar la nulidad de artículos que ya fueron decretados nulos.
2. PETICIÓN
Por lo expuesto, este Ministerio solicita respetuosamente al Consejo de Estado ESTARSE A LO RESUELTO en las sentencias 1100103250001999003100 del 2002, 1100103250002001004301 y 1100103250002002017801 del 2004, 11001032500019971702101 del 2005,
11001032500020030011301 del 2007 y 11001032500020180110100 del 2022, dado que las disposiciones demandadas fueron declaradas nulas en tales providencias.” (resaltados fuera de texto)
La Sala de Conjueces al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado y evidenciar que le asiste razón al MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO en cuanto a la configuración de la cosa juzgada relatada en sus alegatos, procederá a declarar dicha excepción y a abstenerse del estudio de fondo del asunto, según pasa a explicarse.
Sea lo primero determinar con claridad los requisitos para que pueda considerarse probada la excepción de cosa juzgada prevista en el parágrafo 2°, del artículo 175, y en el numeral 3, del artículo 182A del CPACA, y regulada por el CGP en su artículo 303:
“Artículo 303. Cosa juzgada. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.
Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos.
En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento.
La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión.”
Respecto del primer requisito (identidad de objeto), no queda duda de que existe entre el presente proceso y el que culminó con la sentencia del 21 de septiembre de 2022 (Exp. 11001032500020180110100 N.I.: 3974-2018, C.P. NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO), pues allí se demandaron por el medio de control de nulidad los siguientes (pág. 2, sentencia exp. 11001032500020180110100):
“(…)
1. Decreto 53 de 1993 artículos 6 y 16
2. Decreto 108 de 1994 artículos 7 y 18
3. Decreto 49 de 1995 artículos 7 y 17
4. Decreto 108 de 1996 artículos 7 y 17
5. Decreto 52 de 1997 artículos 7 y 17
6. Decreto 50 de 1998 artículos 7 y 18
7. Decreto 38 de 1999 artículos 7 y 17
8. Decreto 2743 de 2000 artículos 8 y 17
9. Decreto 2729 de 2001 artículos 8 y 17
10. Decreto 685 de 2002 artículos 7 y 16
11. Decreto 3549 de 2003 artículos 15
12. Decreto 4180 de 2004 artículos 15
13. Decreto 943 de 2005 artículos 15
14. Decreto 396 de 2006 artículos 15
15. Decreto 625 de 2007 artículos 15
16. Decreto 665 de 2008 artículos 15
17. Decreto 730 de 2009 artículos 16
18. Decreto 1395 de 2010 artículos 16
19. Decreto 1047 de 2011 artículos 15
20. Decreto 875 de 2012 artículos 15
21. Decreto 1035 de 2013 artículos 15
22. Decreto 205 de 2014 artículos 15
23. Decreto 1087 de 2015 artículos 16
24. Decreto 219 de 2016 artículos 16
25. Decreto 989 de 2017 artículos 17
De esos Decretos se demandan dos disposiciones en particular:
Por una parte, el artículo 6 del Decreto 53, el artículo 7 el Decreto 108, el artículo 49 del Decreto 1995, 7 del Decreto 108, 7 del Decreto 52, 7 del Decreto 50, 7 del Decreto 38 y 7 del Decreto 685, así como el artículo 8 de los Decretos 2743 y 2729, cuyo texto común es el siguiente:
El treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los siguientes servidores públicos se considera como prima especial de servicios sin carácter salarial:
Fiscal Delegado ante Tribunal Nacional
Fiscal Delegado ante Tribunal de Distrito
Fiscal Delegado ante Jueces Penales de Circuito Especializados
Fiscal Delegado ante Jueces del Circuito
Secretario General
Directores Nacionales
Directores Regionales
Directores Seccionales
Jefes de Oficina
Jefes de División
Jefe de Unidad de Policía Judicial
Fiscal Auxiliar ante la Corte Suprema de Justicia
Fiscal Delegado ante Jueces Municipales y Promiscuos
Y por otra parte se demandan las demás disposiciones referidas, cuyo texto común es el siguiente:
Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente decreto, en consecuencia con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992. Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos.
(…)”
Visto entonces que se trata exactamente de las mismas normas demandas en este proceso (pág. 2, de esta sentencia), se halla probada la identidad de objeto.
Pasando al segundo de los requisitos (identidad de causa) tenemos que la causa determinante para incoar la demanda de nulidad (pág. 3, sentencia exp. 11001032500020180110100) fue:
“(…)
La demanda esgrime, en síntesis, los siguientes motivos de inconformidad: las normas acusadas violan el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en lo relativo a la prima especial de servicios, porque ella, en palabras textuales :
… es un componente de la remuneración o ingreso de los fiscales de la Fiscalía General de la Nación en contraprestación a su trabajo, que a pesar que la norma le quite su carácter de salario para restarle sus efectos en el cálculo de las prestaciones sociales y las indemnizaciones, por imperio del Estatuto de Trabajo y la Constitución Política de Colombia, no pierde su carácter de factor salarial.
Como también, la prima especial debe ser un aumento que debe decretarse entre el treinta al sesenta por ciento del salario básico, lo que quiere decir que el porcentaje que se señale por el Gobierno Nacional por intermedio de los decretos que expide año tras año, sea un real aumento o incremento al salario básico, y no una reducción o afectación a la integridad del mismo.
La demanda agrega que esta disposición desconoce los principios de favorabilidad, progresividad e igualdad de los trabajadores de la Fiscalía.
(…)”
Lo que coincide con la causa esgrimida en el presente proceso (págs. 2 y 3 de esta sentencia) por lo que también se halla probada la identidad de causa.
Finalmente, como es sabido, el tercer requisito (identidad de partes), tratándose del medio de control de nulidad por ser un mecanismo de revisión objetiva o de pura legalidad, no se entiende que sea un litigio entre partes, con lo cual se puede obviar dicho requisito.
Dada esta breve exposición, reitera la Sala de Conjueces que se encuentra relevada del estudio y decisión de fondo sobre la legalidad de los actos acusados, pues la misma jurisdicción contencioso administrativa ya se ocupó de ellos y dicha providencia (sentencia de nulidad del 21 de septiembre de 2022, exp. 11001032500020180110100 N.I.: 3974-2018, C.P. NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO) tiene “fuerza de cosa juzgada erga omnes” (art. 189, CPACA)
Por todo lo anterior, la Sala de Conjueces declarará probada la excepción de cosa juzgada y dispondrá estarse a lo resuelto por la sentencia de nulidad del 21 de septiembre de 2022, exp. 11001032500020180110100 N.I.: 3974-2018, C.P. NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO.
En mérito de lo expuesto, esta Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
DECLÁRASE probada la excepción de cosa juzgada y en consecuencia ESTARSE a lo resuelto por la sentencia de nulidad del 21 de septiembre de 2022, exp. 11001032500020180110100 N.I.: 3974-2018, C.P. NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE.
La anterior decisión fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
Firmado electrónicamente
CARLOS MARIO ISAZA SERRANO
Conjuez ponente
Firmado electrónicamente
HUGO ALBERTO MARÍN HERNÁNDEZ
Conjuez
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.