200Corte ConstitucionalCorte Constitucional20030050531CC-SENTENCIAC542null202305/12/2023CC-SENTENCIA_C_542_null_2023_05/12/2023300505622023Fuente: Comunicado Número 51 del 5 de diciembre de 2023, divulgado por la página de la Corte Constitucional - Proceso D-15.104 Y D-15.110 (AC) SENTENCIA C-542 DE 2023 M.P. NATALIA ÁNGEL CABO Y ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO EXPEDIENTE: D-15.104 Y D-15.110 (AC) LA CORTE CONSTITUCIONAL, ENTRE OTRAS CONSIDERACIONES, DECIDIÓ ESTARSE A LO RESUELTO EN LA SENTENCIA C-525 DE 2023 RESPECTO DE LA AUSENCIA DEL CONCEPTO DEL CONSEJO SUPERIOR DE POLÍTICA CRIMINAL EN EL TRÁMITE DE LA LEY 2272 DE 2022, DECLARÓ LA EXEQUIBILIDAD DE TODA LA LEY POR LOS CARGOS ESTUDIADOS SOBRE PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO, Y SE INHIBIÓ DE ADOPTAR UNA DECISIÓN FRENTE AL CARGO DE FONDO EN CONTRA DEL ARTÍCULO 2 (PARCIAL)
CONSTITUCIONALIDAD05/12/2023LEY 2272 DE 2022D-15.104 Y D-15.110 (ACIdentificadores20030319252true1462973original30276780Identificadores

Fecha Providencia

05/12/2023

Fecha de notificación

05/12/2023

Norma demandada:  LEY 2272 DE 2022


Fuente: Comunicado Número 51 del 5 de diciembre de 2023, divulgado por la página de la Corte Constitucional - Proceso D-15.104 Y D-15.110 (AC)

SENTENCIA C-542 DE 2023

M.P. NATALIA ÁNGEL CABO Y ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

EXPEDIENTE: D-15.104 Y D-15.110 (AC)

LA CORTE CONSTITUCIONAL, ENTRE OTRAS CONSIDERACIONES, DECIDIÓ ESTARSE A LO RESUELTO EN LA SENTENCIA C-525 DE 2023 RESPECTO DE LA AUSENCIA DEL CONCEPTO DEL CONSEJO SUPERIOR DE POLÍTICA CRIMINAL EN EL TRÁMITE DE LA LEY 2272 DE 2022, DECLARÓ LA EXEQUIBILIDAD DE TODA LA LEY POR LOS CARGOS ESTUDIADOS SOBRE PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO, Y SE INHIBIÓ DE ADOPTAR UNA DECISIÓN FRENTE AL CARGO DE FONDO EN CONTRA DEL ARTÍCULO 2 (PARCIAL)

1. Normas demandadas

La totalidad de la Ley 2272 de 2022 y los artículos 2 (parcial), 10, 11 y 12 por vicios de trámite y los artículos 2 (parcial) y 5 (parcial) de la misma ley, por vicios de fondo.

2. Decisión

PRIMERO. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-525 de 2023 por el cargo contra la totalidad de la Ley 2272 de 2022, en relación con la ausencia del concepto del Consejo Superior de Política Criminal.

SEGUNDO. Declarar EXEQUIBLE la Ley 2272 de 2022 por el cargo de vulneración del artículo 160 de la Constitución Política (anuncio previo del proyecto en la plenaria del Senado); y por el cargo de vulneración de los artículos 160 y 161 de la Constitución Política (publicación y anuncio del informe de conciliación).

TERCERO. Declarar EXEQUIBLE los artículos 2 (parcial), 10 y 11 de la Ley 2272 de 2022 por el cargo de desconocimiento del artículo 157 de la Constitución Política (consecutividad e identidad flexible).

CUARTO. Declarar EXEQUIBLE el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022 por los cargos de desconocimiento de los artículos 157 y 158 de la Constitución Política (consecutividad e identidad flexible y unidad de materia).

QUINTO. INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo por el cargo sustantivo formulado contra el inciso tercero del numeral (ii) del literal c) del artículo 2 de la Ley 2272 de 2022.

SEXTO. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-525 de 2023 mediante la cual se declaró EXEQUIBLE la expresión “Se admitirá como voceros a quienes actúan como integrantes de organizaciones sociales y humanitarias a quienes el Presidente de la República considere puedan aportar al proceso de paz, a la conflictividad social” e INEXEQUIBLE la expresión “y se encuentra en privación de libertad” contenida en el inciso segundo del parágrafo 2º del artículo 5 de la Ley 2272 de 2022; e INIHIBIRSE de emitir pronunciamiento de fondo por el cargo formulado contra los demás preceptos del artículo 5 de la Ley 2272 de 2022.


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3. Síntesis de los fundamentos

La Sala Plena de la Corte Constitucional estudió ocho cargos de inconstitucionalidad, algunos en contra de la totalidad de la Ley 2272 de 2022, y otros respecto de artículos específicos de dicha ley. Seis de los cargos estaban relacionados con presuntos vicios de trámite, y dos de los cargos con reproches sustantivos. A continuación, se resumen los cargos, y las consideraciones de la Corte frente a cada uno de ellos.

3.1. Cargos por vicios de forma

Cargo contra la totalidad de la Ley 2272 de 2022 por la ausencia del concepto previo del Consejo Superior de Política Criminal.

Los demandantes consideraron que en tanto la Ley 2272 de 2022 se expidió sin que el Congreso contara con el concepto previo del Consejo de Política Criminal se presentó un vicio insubsanable que trae como consecuencia la inconstitucionalidad de la ley.

Frente a ese cargo la Corte decidió estarse a lo resuelto en la Sentencia C- 525 de 2023. En esa providencia, la Corte consideró que a pesar de la relevancia de dicho concepto en los trámites de leyes que aborden asuntos de política criminal, ninguna norma constitucional u orgánica establece que su ausencia impida el desarrollo del trámite legislativo ni constituya un vicio en la formación de las leyes.

Cargo contra la totalidad de la Ley 2272 de 2022 por la omisión del anuncio previo del proyecto de ley en la sesión del 19 de octubre de 2022 en la plenaria del Senado.

El demandante en el expediente D-15.110 planteó que, durante el trámite legislativo del proyecto de ley que dio lugar a la Ley 2272 de 2022, el anuncio previo de la votación en la plenaria del Senado no cumplió con los requisitos del artículo 160 superior. El actor argumentó que en la sesión de la plenaria del Senado del 19 de octubre de 2022 el anuncio se realizó después de levantada la sesión, es decir, por fuera de la sesión correspondiente.

Para resolver el cargo, la Corte retomó su jurisprudencia sobre el principio de la instrumentalidad de las formas y los requisitos que debe cumplir el anuncio previo. Al analizar lo ocurrido en la sesión plenaria del Senado del 19 de octubre de 2022, la Sala concluyó que el anuncio previo sí ocurrió dentro de la referida sesión y cumplió con los fines constitucionales perseguidos a través de ese requisito formal.

La Sala Plena constató que el anuncio se dio de manera concomitante al momento en el que el presidente del Senado indicó que se levantaría la sesión. La Sala señaló que el orden de esas dos informaciones no restaba efectividad al anuncio previo y que, además, el anuncio realizado por el presidente del Senado fue complementado por el secretario de dicha cámara. La Corte precisó que el hecho de que la manifestación del anuncio previo fue enseguida de la del levantamiento de la sesión, no generó un vicio de trámite porque las finalidades del requisito de forma fueron cumplidas: (i) los congresistas tuvieron la oportunidad de conocer el anuncio previo y (ii) las expresiones que emplearon el presidente y el secretario permitían tener certeza sobre la sesión futura en la que se discutiría y votaría el proyecto que dio origen a la Ley 2272 de 2022.

Cargo contra la totalidad de la Ley 2272 de 2022 por la publicación y anuncio previo del informe de conciliación en el Senado de la República.

En el expediente D-15.104 las demandantes explicaron que la votación del informe de conciliación se anunció en la plenaria del Senado del 2 de noviembre de 2022, pasadas las 11 de la noche y fue votado al día siguiente, el 3 de noviembre de 2022 en la sesión convocada para las 12:05 am. De acuerdo con las demandantes, esa situación vulneró el principio de publicidad del informe de conciliación, consagrado en el artículo 161 de la Carta, e impidió que los congresistas tuvieran suficiente tiempo para considerar el informe, formar su criterio y decidir el sentido de su voto.

Tras revisar el trámite de la Ley demandada, la Sala Plena concluyó que no se había vulnerado el principio de publicidad del informe, pues la publicación del mismo se había realizado dos días antes de su votación en la plenaria del Senado. Esta publicación se realizó en la Gaceta del Congreso, que es el medio oficial previsto para tal fin. En esas condiciones, la Corte concluyó que los legisladores tuvieron la oportunidad de conocer el contenido del informe de conciliación, preparar el debate y formar su voluntad antes de la discusión y votación del mismo.

Respecto del anuncio previo del informe de conciliación realizado en el Senado durante la sesión del 2 de noviembre, la Corte concluyó que este cumplió con los estándares constitucionales porque: (i) el anuncio fue hecho por el presidente y el secretario; (ii) ocurrió en sesión previa y diferente a aquella en la que se realizó la votación; (iii) se identificó plenamente el proyecto que iba a ser debatido y votado en sesión diferente; (iv) se votó en la sesión para la que fue anunciado; y (v) estaban determinadas la fecha y la hora para la sesión futura en la que tendría lugar la discusión y votación del informe de conciliación.

La Corte no dejó de considerar que el lapso entre el anuncio y el inicio del debate fue corto y transcurrió entre el final de un día y la madrugada del siguiente. Sin embargo, Sala Plena concluyó que, si bien este proceder no es una buena práctica para el adecuado debate legislativo, en el trámite analizado los fines perseguidos por las reglas de los anuncios y la publicación del informe de conciliación se cumplieron. Estos fines son los de la adecuada formación de la voluntad del legislador y la democracia participativa. En consecuencia, la Corte declaró exequible la totalidad de la Ley 2272 de 2022 en relación con este cargo.

Cargo contra los artículos 2 (parcial), 10, 11 y 12 de la Ley 2272 de 2022 por la vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible Este cargo se planteó en la demanda del expediente D-15.104. En primer lugar, la Corte estudió el cargo respecto del artículo 2 (parcial). Para tal fin, la Sala identificó el tema del inciso demandado y estableció que este se refiere a las “estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto” (EAOCAI), lo que comprende: (i) la distinción entre esas estructuras y los grupos armados organizados al margen de la ley con los que se adelanten diálogos de carácter político, y (ii) la posibilidad de reconocer a los ex miembros de grupos armados al margen de la ley, desmovilizados mediante acuerdos pactados con el Estado como parte de ellas. Al revisar los antecedentes legislativos, la Sala Plena concluyó que ese tema hizo parte de las deliberaciones y votaciones durante todo el proceso legislativo y que la diferencia entre los textos responde al transcurso del debate del contenido normativo. Asimismo, la Sala constató que la comisión accidental de conciliación incluyó el inciso demandado, que fue aprobado solo por una de las Cámaras. No obstante, la Corporación indicó que, como lo ha reiterado con anterioridad, la comisión de conciliación puede someter a votación un texto que fue aprobado solo por el Senado o por la Cámara, siempre que el tema haya sido debatido en ambas plenarias, como efectivamente ocurrió en este caso.

En segundo lugar, sobre los artículos 10, 11 y 12, la Sala constató que, si bien no fueron aprobados en la plenaria del Senado, los tres sí fueron aprobados en la plenaria de la Cámara, con algunas modificaciones. Con posterioridad la comisión accidental de conciliación acogió los textos propuestos por la Cámara de Representantes. Bajo este escenario, la Sala comprobó que no se desconocieron los principios de consecutividad e identidad flexible porque los artículos se debatieron en ambas plenarias.

Adicionalmente, como se indicó, las comisiones accidentales de conciliación están facultadas para incluir artículos que fueron aprobados solo por una de las dos cámaras.

En tercer lugar, la Sala estudió un cargo adicional relacionado con el principio de consecutividad y de identidad flexible. En efecto, en el expediente D-15.110, el demandante indicó que en el trámite del artículo 12 de la Ley 2272 de 2022 se vulneró dicho principio, pues el artículo se añadió mediante una proposición en el último debate ante la plenaria de la Cámara de Representantes. El demandante planteó que el tema del artículo era el del cumplimiento de la sentencia C-101 de 2022. Sin embargo, el tema del artículo no es el cumplimiento de la Sentencia C-101 de 2022. El tema de la norma es el tributo creado con fundamento en el artículo 8 de la Ley 1421 de 2010 y, en particular, la autorización a las entidades territoriales que lo cobran de seguir haciéndolo, dicho asunto estuvo en el texto del proyecto desde su radicación.

En consecuencia, la Corte concluyó que no se vulneraron los principios de consecutividad e identidad flexible y declaró la exequibilidad de los artículos 2 (parcial), 10, 11 y 12 de la Ley 2272 de 2022 por este cargo.

Cargo contra el artículo 12 por la vulneración del principio de unidad de materia En el expediente D-15.110, el actor argumentó que el artículo 12 de la Ley 2272 de 2022 no tiene unidad temática con el objeto de la ley. Para el demandante, la ley trata sobre política criminal, mientras que el artículo 12 es una disposición tributaria.

Al analizar el cargo, la Sala Plena precisó que la Ley 2272 de 2022 tiene como materia fundamental el derecho a la paz y el mantenimiento del orden público. Por su parte, el artículo 12 fija el hecho generador del tributo contenido en el artículo 8 de la Ley 1421 de 2010 y autoriza a las entidades territoriales que ya lo cobraban para seguir haciéndolo. Para la Sala el artículo 12 cumple con los criterios de conexidad temática y conexidad causal porque tanto la ley como el artículo responden a la necesidad de contar con herramientas que permitan lograr la paz en el país, mantener la convivencia y garantizar el orden público. Además, se cumple con el requisito de conexidad teleológica porque el tributo regulado en el artículo 12 es un medio para financiar medidas que permitan garantizar el orden público y la paz. Finalmente, la disposición cumple con el requisito de conexidad sistemática porque (i) el tributo está previsto desde el año 2010 pues fue incluido en la Ley 1421 de 2010, y las leyes 1738 de 2014 y 1941 de 2018 que prorrogaron la Ley 418 de 1997a su vez prorrogaron la vigencia del tributo, y (ii)otras normas de la Ley 2272 de 2022 también se refieren a las facultades de las entidades territoriales para conservar el orden público y la seguridad ciudadana, así como a los recursos que deben estar disponibles para que puedan ejercer tal facultad.

Por lo anterior, la Corte declaró la exequibilidad del artículo 12 de la Ley 2272 de 2022 por este cargo.

3.2. Cargos por vicios de fondo

Cargo contra el artículo 2 (parcial) por desconocimiento de la prohibición de reincidencia del Acuerdo Final de Paz El demandante en el expediente D-15.110 planteó que el inciso tercero del numeral (ii) del literal c) del artículo 2 de la Ley 2272 de 2022 era inconstitucional, porque permite la negociación con reincidentes y la suspensión de órdenes de captura contra ellos, lo cual constituye un tratamiento penal diferenciado, que no puede ser otorgado a quienes suscribieron un acuerdo de paz con el Estado y reincidieron en la violencia.

El accionante indicó que el Acuerdo Final de Paz suscrito con las FARC-EP hace parte del bloque de constitucionalidad en virtud del Acto Legislativo 02 de 2017 y que, en virtud de dicho acuerdo, está prohibido hacer negociaciones con quienes lo incumplieron o conceder tratamientos penales diferenciales. Para sustentar su argumento, el demandante citó el punto 4.1.3.4 del AFP según el cual el tratamiento penal diferenciado otorgado a los pequeños agricultores vinculados con cultivos de uso ilícito se podrá revocar cuando se reincide en las conductas asociadas a cualquier eslabón de la cadena de producción de dichos cultivos.

Sobre este cargo, la Corte decidió inhibirse de hacer un pronunciamiento de fondo. Sobre el punto la Corporación indicó que el cargo carece de certeza pues la norma demandada no tiene el contenido que el demandante le atribuyó. En primer lugar, no es verdad, como lo afirmó el demandante, que la norma autorice al Gobierno para realizar “negociaciones”, pues la norma únicamente permite realizar “acercamientos y conversaciones” con las estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto (EAOCAI). En segundo lugar, contrario a lo planteado por el accionante, la suspensión de las órdenes de captura no es un tratamiento penal especial, pues no define la responsabilidad penal ni las sanciones que tendrán que enfrentar los sujetos a los que se refiere la norma, por los delitos que hayan cometido. La suspensión de órdenes de captura, en cambio, es un instrumento temporal que se orienta a permitir la participación de los miembros de las EAOCAI en las conversaciones y acercamientos.

El cargo tampoco cumplió con el requisito de pertinencia pues el demandante no identificó una norma constitucional como presuntamente violada, sino que invocó el Acuerdo Final de Paz como parámetro de constitucionalidad. Para sustentar el carácter constitucional del Acuerdo Final de Paz afirmó que este hacía parte del bloque de constitucionalidad y para sostenerlo citó una norma derogada[1]. Sobre el punto, la Corte reiteró su jurisprudencia según la cual el Acuerdo Final no tiene valor normativo autónomo y tampoco tiene rango constitucional. Los contenidos del Acuerdo Final sólo adquieren validez normativa a través de los medios ordinarios de producción jurídica[2], sin perjuicio de que, de conformidad con el Acto legislativo 02 de 2017, exista una obligación de cumplir de buena fe con lo establecido en el Acuerdo Final, obligación respecto de la que la Corte ha dicho que “ha de entenderse como una obligación de medio, lo que implica que los órganos políticos, en el ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, deberán llevar a cabo, como mandato constitucional, los mejores esfuerzos para cumplir con lo pactado, en el marco de los principios de integralidad y no regresividad”.

Al carecer de certeza sobre el contenido de la norma demandada, y de pertinencia respecto del parámetro de constitucionalidad, el cargo no logró cumplir con el requisito de especificidad, pues no contrastó un contenido normativo real con un parámetro de constitucionalidad válido. En consecuencia, el cargo tampoco cumplió con la condición de suficiencia, pues no generó una duda mínima sobre la inconstitucionalidad de la norma.

Vulneración de los derechos de las víctimas por omisión legislativa relativa respecto de su participación en las decisiones de excarcelación de voceros integrantes de organizaciones sociales y humanitarias designados por el presidente de la República 1 El demandante citó el artículo 4o del Acto Legislativo 01 de 2016, derogado por el artículo 2 del Acto Legislativo 02 de 2017, 2 Sentencia C-630 de 2017.

Las demandantes en el expediente D-15.104 presentaron un cargo por una presunta omisión legislativa relativa que afectaría la expresión del artículo 5 de la Ley 2272 de 2022 “Se admitirá como voceros a quienes actúan como integrantes de organizaciones sociales y humanitarias a quienes el Presidente de la República considere puedan aportar al proceso de paz, a la conflictividad social, y se encuentren en privación de libertad”. Aquella omisión se configuraría por la falta de un mecanismo para la participación de las víctimas en las decisiones sobre la libertad de voceros de organizaciones sociales y humanitarias, lo cual vulneraría los artículos 13, 229, 250 y 93 de la Constitución y 1, 24, 25.1 y 25.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

No obstante, en la Sentencia C-525 de 2023, la Corte estableció que la excarcelación de los voceros a los que se refiere la norma demandada por fuera de las causales del régimen de libertades de la legislación penal vulneraba los derechos de las víctimas. En dicha sentencia, la Corte declaró exequible la expresión “Se admitirá como voceros a quienes actúan como integrantes de organizaciones sociales y humanitarias a quienes el Presidente de la República considere puedan aportar al proceso de paz, a la conflictividad social” e inexequible la expresión “y se encuentren en privación de libertad”. Por consiguiente, frente a la expresión declarada inexequible en la C-525 de 2023, la Corte constató que se configuró el fenómeno de la cosa juzgada.

Ahora bien, en el presente proceso de constitucionalidad, las demandantes habían impugnado además otros contenidos del artículo 5, que consideraban aplicables a los voceros de organizaciones sociales y humanitarias, en el mismo cargo por omisión legislativa relativa. En efecto, incluyeron en el cargo las expresiones relativas a la suspensión de órdenes de captura y de ubicación temporal, sin percatarse de que las mismas no se referían a los voceros de organizaciones sociales y humanitarias, sino a los voceros de GAOML y EAOCAI. No repararon en que mientras el artículo demandado incluye toda una normativa sobre los voceros de GAOML y EAOCAI, frente a los voceros de organizaciones sociales y humanitarias sólo dispuso que podían ser designados si a juicio del Presidente podían contribuir a la conflictividad social y siempre que se encontraran privados de la libertad. Por tanto, las disposiciones sobre suspensión de órdenes de captura y ubicación temporal no se dirigen a estos voceros. Como es evidente, el cargo por omisión legislativa relativa frente a estas expresiones carece totalmente de claridad, certeza y especificidad pues no hay un hilo conductor claro que permita vincular disposiciones referentes a los voceros de GAOML y EAOCAI con los voceros de organizaciones social y humanitarias, y por la misma razón la proposición jurídica no es cierta, y el cargo se funda en una interpretación que no se deriva objetivamente de la norma.

En tal virtud, la Corte decidió inhibirse de pronunciarse de fondo sobre aquellos.

4. Salvamento parcial y aclaración de voto

El magistrado JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR salvó parcialmente su voto en la presente decisión. Por otra parte, el magistrado JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ aclaró su voto.

El magistrado Ibáñez Najar salvó parcialmente su voto en esta decisión. Su discrepancia se centra en la decisión contenida en el resolutivo primero de la sentencia.

Sobre tal aspecto, comienza por admitir, en primer lugar, que no existe una ley orgánica que prevea, como presupuesto formal para la elaboración de una ley que tiene reglas sobre política criminal como lo es la Ley 2272 de 2022, la exigencia de que se presente, antes de iniciar el proceso legislativo, el referido concepto, como lo destaca la mayoría.

Empero, en segundo lugar, como lo puso de presente en la discusión sobre el caso contenido en el expediente D-15.099, que se decidió en la Sentencia C-525 de 2023, de la anterior circunstancia no se puede concluir que la presentación del concepto del Consejo Superior de Política Criminal no sea

un requisito material necesario para la confección material de una ley que defina, en todo o en parte, la política criminal del Estado.

En efecto, la aproximación que hace la mayoría al asunto es insuficiente, pues se basa sólo en parámetros legales orgánicos, que en efecto no existen para este caso, pero no en parámetros constitucionales, que no sólo sí existen, sino que resultan claramente relevantes para el asunto.

El concepto del Consejo Superior de Política Criminal no es un asunto menor, sino que representa un insumo de primer orden para, de una parte, ilustrar al Congreso de la República sobre las implicaciones que para la política criminal del Estado puede tener un proyecto de ley y, de otra, para adoptar medidas que no sólo sean armónicas con dicha política, sino que la fortalezcan.

Conforme a la Constitución, el Congreso de la República es el principal responsable en materia de política criminal del Estado, la cual concreta en leyes en las cuales se establecen las reglas penales que configuran el marco de dicha política (art. 150.1, 150.2 y 250 CP). Pero esta responsabilidad no es exclusiva, pues, por disposición de la Carta, de ella también participan el Gobierno (art. 154, 189.4 y 200.1 CP) y el Fiscal General de la Nación (art. 251.4 CP).

El Consejo Superior de Política Criminal es un órgano en el cual se articula, merced al principio de colaboración armónica, dicha política, para ilustrar al Congreso de la República sobre las implicaciones de aprobar o no ciertas normas que le son presentadas como proyecto de ley. Por ello, si bien el concepto de dicho órgano no es obligatorio, en el sentido de que el Congreso de la República puede adoptar las determinaciones que considere necesarias, lo cierto es que la presentación del concepto sí es obligatoria.

El concepto del Consejo de Política Criminal no es un documento más, de aquellos que pueden o no presentarse al Congreso de la República, para desarrollar mediante la ley la política criminal del Estado. Una visión así del asunto margina al Congreso de la República como a la Fiscalía General de la Nación de la colaboración armónica que las normas constitucionales indicadas prevén cuando se trata de formular el marco de la política criminal del Estado. Por esta vía se puede llegar a aprobar, como se hizo, reglas sobre procesos de sometimiento a la justicia de delincuentes comunes (EAOCAI), sin tener en cuenta lo que en esta materia pueda decir el Consejo Superior de Política Criminal, en el cual además tienen asiento otros órganos del Estado, de suerte que se llega a un proceso de sometimiento a la justicia diseñado de espaldas a la justicia, sin tenerla en cuenta y sin considerarla como lo que en efecto es, valga decir, como un corresponsable de la política criminal del Estado.

Al no haberse dado el espacio idóneo para la colaboración armónica, al no rendirse el concepto, como era obligatorio, también se afecta la tarea del Congreso de la República, al que se priva de conocer y valorar dicho documento, elaborado por un órgano especializado en la materia y en el que convergen diversas autoridades. Al no tener este importante insumo, la deliberación del Congreso de la República se afecta, pues, de una parte, tiene un grave déficit de información, pues desconoce elementos de juicios relevantes para su tarea y, de otra, se acaba por menoscabar el rigor en la deliberación, pues se adopta un marco legal que contiene la política criminal del Estado, sin considerar siquiera los aspectos que los expertos podrían haber planteado, valga decir, sin debatir los puntos que, ante la no presentación del concepto, quedaron sin proponer y, por ende, sin analizar.

Con la Sentencia C-525 de 2023 se declararon exequibles condicionadamente reglas sobre sometimiento a la justicia de las estructuras criminales organizadas de alto impacto, las cuales son una expresión de la política criminal del Estado en relación con tales estructuras.

Justamente por ello, por ser una expresión de la política criminal del Estado, la presentación del aludido concepto en este caso no sólo era necesaria, sino que al no haberse presentado se acaba por desconocer lo previsto en las antedichas normas constitucionales.

Uno de los condicionamientos hechos en la Sentencia C-525 de 2023 fue el de que el Congreso de la República debía establecer, en otra ley, las condiciones concretas del sometimiento a la justicia de tales estructuras. En el trámite de dicha ley, como ha debido ocurrir en el trámite de la Ley 2272

de 2022 que contiene reglas sobre sometimiento, debe presentarse el concepto del Consejo Superior de Política Criminal, pues allí como aquí se está ante una expresión de la política criminal del Estado.

En vista de las anteriores circunstancias, no puede compartir el argumento conforme al cual el proyecto que a la postre se convertirá en la Ley 2272 de 2022 no tiene ninguna incidencia en la política criminal del Estado, pues, de una parte, con fundamento en él es posible adelantar negociaciones que acabarán en acuerdos dentro de los cuales se puede afectar la consideración de los delitos y de las penas y, además, de otra parte, con base en lo allí previsto, se puede proceder a excarcelar a personas, con el propósito de que adelanten las conversaciones que lleven a un acuerdo o a un sometimiento a la justicia.

¿Qué ocurre si el Consejo Superior de Política Criminal no rinde el concepto técnico sobre un proyecto de ley que tiene incidencia en la política criminal del Estado Para responder a esta pregunta, resulta necesario revisar los diferentes deberes materiales en el trámite legislativo, como por ejemplo, la existencia del análisis del impacto fiscal o la consulta previa, y cuáles son las consecuencias de su omisión.

Por ejemplo, en el caso del análisis de impacto fiscal, de manera reciente, la Corte, en la Sentencia C-175 de 2023, señaló que el desconocimiento del precitado deber constituía un vicio de inconstitucionalidad de carácter insubsanable cuando está ligada la iniciativa gubernamental en proyectos de ley aprobatoria de tratados internacionales (Sentencia C-170 de 2021).

De manera puntual, adujo que uno de los aspectos por los cuales se considera insubsanable dicho vicio tiene que ver con la falta de ilustración suficiente sobre las implicaciones fiscales del proyecto sometido a discusión.

Lo anterior, para mayor claridad y precisión, se explicó en los siguientes términos:

“[…] el carácter insubsanable guarda correspondencia con la incidencia que tiene la falta de análisis de impacto fiscal respecto del principio de publicidad en el trámite ante el Congreso de la República.

De esta manera, la aprobación del tratado bajo estudio no contó con la ilustración suficiente acerca de sus implicaciones fiscales, frustrando precisamente ese objetivo que se persigue con la exigencia de dicho estudio, en ambas cámaras y durante todo su tránsito. De la misma manera, esto compromete la adecuada deliberación y comprensión de los alcances y efectos en materia tributaria y fiscal en las distintas etapas que conforman el proceso de adopción de la ley aprobatoria.

En suma, la Sala concluye que la falta de análisis de impacto fiscal en el trámite de la ley aprobatoria del tratado, sobre algunas cláusulas del tratado, configura un vicio insubsanable.”[3]

En los eventos de consulta previa, la Corte también ha declarado la inexequibilidad de medidas legislativas por incumplimiento del citado procedimiento. A manera de referencia, la Corte, en la Sentencia C-1051 de 2012, distinguió las consecuencias jurídicas de la omisión del requisito aludido, así:

“[…] respecto de medidas legislativas que afecten directamente a las comunidades étnicas, incluyendo dentro de éstas las leyes aprobatorias de tratados internacionales, la ausencia de la consulta previa, cuando tal mecanismo es obligatorio, comporta una violación directa de la Constitución Política, y, conforme con ello, da lugar a (i) la declaratoria de inexequibilidad de la medida, o en su defecto, a (ii) la adopción de una declaratoria de exequibilidad condicionada, ya sea para excluir a los grupos étnicos de la aplicación de la ley, o para decretar la existencia de una omisión legislativa relativa, derivada de la falta de previsión de medidas específicamente orientadas a los grupos étnicos, caso en el cual, se deberán adoptar en el fallo las medidas necesarias para subsanar la referida omisión.” (negrillas adicionales).

Más allá de la razón meramente formal de que lo relativo al estudio de impacto fiscal esté previsto en una ley orgánica, la Sala, en su concepto, debe atender a la razón sustancial de otros elementos de juicio, como que el concepto es un elemento material necesario para ilustrar de manera suficiente sobre las implicaciones que conlleva el respectivo proyecto, como en este caso, sobre la política criminal. Cabe preguntar si la misma flexibilidad que ahora propone el proyecto se mantendría frente a una ley que aumenta o rebaja penas o que crea o suprime tipos penales. Estas materias tienen una importante carga técnica, respecto de la cual el Congreso de la República requiere ser ilustrado debidamente, para tomar una decisión que vislumbre con claridad las implicaciones de lo que está

en juego.

En esa perspectiva comparada, resulta razonable admitir que, mutatis mutandi (cambiando lo que se debía cambiar), la falta de emisión del concepto técnico a cargo del Consejo Superior de Política Criminal lleva, de manera insoslayable, a la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 2272 de 2022, dado que se trata de un cuerpo normativo con un alto de grado de impacto en la política criminal del Estado colombiano que requería el pronunciamiento previo por parte de dicho organismo colegiado.

Dado que es evidente que la Ley 2272 de 2022 sí se ocupa de una materia penal, no puede haber duda sobre la circunstancia de que el concepto ha debido emitirse. A esto debe agregarse que el concepto no se emitió, circunstancia de lo cual tampoco hay duda. Frente a ello, la sentencia de la cual se aparta sostiene que en todo caso no hay vicio de inconstitucionalidad y, de paso, deja lo acaecido, que es de la mayor gravedad, como algo irrelevante. Ante esta circunstancia, no puede compartir la decisión, porque ante tales evidencias, debe reconocerse la existencia de un vicio, dado que no se ilustró debidamente al Congreso de la República, como ha debido hacerse, para que adoptara técnicamente la ley que contempla reglas de sometimiento a la justicia de estructuras criminales organizadas de alto impacto.



[1] El demandante citó el artículo 4o del Acto Legislativo 01 de 2016, derogado por el artículo 2 del Acto

Legislativo 02 de 2017,

[2] Sentencia C-630 de 2017.

[3] Corte Constitucional, Sentencia C-175 de 2023.