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Sentencias de NulidadMINISTERIO DE HACIENDA Y CR�DITO P�BLICOCATALINA G�MEZ GARC�Afalse23/08/2023Decreto 261 del 24 de febrero de 2023Identificadores10030311772true1453860original30269622Identificadores

Temas Suspensi�n provisional. Requisitos generales y espec�ficos de procedibilidad.

El despacho decide sobre la suspensi�n provisional del Decreto 261 del 24 de febrero de 2023, expedido por el Gobierno Nacional, seg�n la medida cautelar solicitada por Catalina G�mez Garc�a.

El Gobierno Nacional profiri� el Decreto 261 de 2023, mediante el cual sustituy� los art�culos 1.2.4.10.12 y 1.2.6.8 del Decreto �nico Reglamentario 1625 de 2016 y derog� el art�culo 1.2.7.1.3. ibidem; con el fin de regular las tarifas de autorretenci�n y retenci�n en la fuente por concepto del impuesto sobre la renta por ingresos provenientes de la exportaci�n de hidrocarburos, carb�n y dem�s productos mineros

Catalina G�mez Garc�a fundament� su petici�n mediante un escrito separado, en el cual expuso lo siguiente:

Indic� que procede la medida cautelar de urgencia[1] de suspensi�n provisional de los efectos del Decreto 261 de 2023 porque viola las normas constitucionales indicadas en el ac�pite V de la demanda de inconstitucionalidad (adecuada como nulidad simple en el auto que admiti� la demanda[2]) que dio inicio al proceso de la referencia.

Transcribi� el art�culo 231 del C�digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y de algunos apartes del auto del 2 de marzo de 2023 expedido por la Secci�n Primera del Consejo de Estado[3] y, luego, precis� que la demanda invoc� la violaci�n de los art�culos 13, 135, 338, 360 y 363 de la Constituci�n.

Con base en lo anterior, sostuvo que la demanda de la referencia est� fundada en razones de derecho, que la titularidad del derecho vulnerado se acredita por el ejercicio de la acci�n p�blica de nulidad por inconstitucionalidad y que los argumentos expuestos permiten concluir, mediante un juicio de ponderaci�n, que negar la medida cautelar afectar�a de forma m�s gravosa el inter�s p�blico que concederla, pues se perturbar�a un sector importante de la econom�a nacional: la industria extractiva de carb�n.

Reiter� que la demanda expone c�mo el Decreto 261 de 2023 viol� los principios tributarios de equidad, eficiencia y progresividad previstos en el art�culo 363 de la Constituci�n.

En todo caso, se�al� que los principios referidos fueron desconocidos porque se impuso una carga impositiva desproporcionada y que no responde a estudios t�cnicos que valoren la capacidad econ�mica de las personas jur�dicas para soportar el impacto impositivo, mediante un juicio de ponderaci�n y proporcionalidad fiscal.

Adem�s, a su juicio, el acto acusado es regresivo porque i) desincentiva la inversi�n extranjera directa porque afecta el flujo de caja de las empresas dedicadas a la extracci�n de carb�n e incrementa los precios del insumo, el cual es utilizado para actividades como la producci�n de energ�a el�ctrica y el acero, de tal modo que aumenta la inflaci�n en el pa�s; y ii) desconoce que el comportamiento c�clico de los precios del carb�n como materia prima es independiente a los costos operativos, lo que afecta la competitividad en el mercado y desconoce que, en ocasiones, dichas empresas operan a p�rdidas para mantenerse a largo plazo en la industria.

Cit� la Sentencia C-711 de 2001, con base en lo cual manifest� que la Corte Constitucional estableci� que los principios de equidad, eficiencia y progresividad son los l�mites de legislador para fijar los tributos, aspecto que no fue tenido en cuenta al expedir el Decreto 261 de 2023.

Explic� el contenido de los principios de equidad, eficiencia y progresividad, con base en lo cual concluy� que el acto acusado no realiz� un an�lisis juicioso y serio que se�ale la capacidad de los sujetos pasivos para soportar los nuevos tributos, aumentando los existentes y retirando beneficios fiscales del sector minero energ�tico, cuyo prop�sito fueron incentivar la inversi�n extranjera directa y la creaci�n de empleo bien remunerado y calificado, entre otros.

Insisti� en que el Decreto 261 de 2023 debi� sustentarse t�cnicamente y no solo castigar tributariamente al sector minero que aporta al pa�s el pago de impuestos y de regal�as, genera empleo, atrae inversi�n extranjera, genera encadenamientos productivos, invierte social y ambientalmente, entre otros.

El Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico se opuso a la solicitud de medida cautelar por los siguientes motivos:

Sostuvo que no procede la petici�n de suspensi�n de los efectos del Decreto 261 de 2023 porque la demanda se fundamenta en la violaci�n de normas constitucionales, lo que supone un estudio de fondo del litigio que �nicamente corresponde a la sentencia.

Cit� el auto proferido por esta Secci�n el 21 de mayo de 2014[4], con base en la cual insisti� en que la solicitud de medida cautelar no se fundament� en el cumplimiento de los requisitos legales para su procedencia, sino en la violaci�n de normas constitucionales.

Se�al� que la petici�n de medida cautelar no fue debidamente sustentada, pues no se demostr� de forma sumaria la causaci�n de un perjuicio irremediable y solo propone afirmaciones subjetivas acerca de la gravedad del acto, el cual destac� que se presume legal por el art�culo 88 de la Ley 1437 de 2011.

Manifest� que tampoco se cumplen los requisitos del art�culo 231 del C�digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues no se identifica un juicio de ponderaci�n ni de an�lisis probatorio que permita establecer que ser�a m�s gravoso negar la medida cautelar que acceder a ella.

Corresponde al despacho estudiar si se cumplen los requisitos legales para decretar la medida cautelar de suspensi�n provisional de los efectos del Decreto 261 de 2023, expedido por el Gobierno Nacional, seg�n lo solicit� Catalina G�mez Garc�a.

Para estos efectos, se pone de presente que el art�culo 229 de la Ley 1437 de 2011 se�ala que el decreto de las medidas cautelares solo procede �a petici�n de parte debidamente sustentada�. En concordancia, el art�culo 231 del C�digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que la suspensi�n provisional de los efectos del acto administrativo procede por la violaci�n de las normas superiores �invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado�, siempre que se acredite por alguno de dos m�todos especiales: i) el �an�lisis� del contenido del acto y su �confrontaci�n� con dichas normas superiores invocadas por el demandante o ii) el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Se destaca que la decisi�n sobre la suspensi�n provisional �nicamente constituye un estudio preliminar de legalidad, no definitivo, pues el an�lisis de fondo del litigio est� reservado para la sentencia. De ah� que el legislador exija que la suspensi�n provisional sea decidida atendiendo alguno de los m�todos expuestos.

Con base en lo anterior, se concluye que el interesado en la suspensi�n provisional tiene la carga de exponer al juez porqu� el acto administrativo acusado es prima facie nulo, aplicando alguno de los dos m�todos especiales previstos por la ley para decidir la solicitud de suspensi�n provisional[5].

En el caso bajo examen, se observa que la actora opt� por sustentar la petici�n de medida cautelar mediante escrito separado a la demanda. Pese a lo anterior, se�al� que �sta �procede por el hecho de que el acto administrativo demandado viola las disposiciones constitucionales se�aladas en el ac�pite V numeral 5.1 de la demanda, como se desarrolla en el citado ac�pite de la demanda cuando en el mismo se explica los cargos de inconstitucionalidad del Decreto que materializan la infracci�n directa de la Constituci�n del Decreto demandado (sic)�[6] (subraya el despacho).

Por lo expuesto, es necesario precisar que, debido a que la actora present� su petici�n de medida cautelar en documento separado, no procede el an�lisis de los argumentos expuestos en la demanda, pues el art�culo 231 del C�digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo �nicamente permite que el interesado opte por alguno de ellos dos.

En todo caso, se observa que el escrito de la solicitud de medida cautelar tiene una sustentaci�n propia, que en t�rminos generales consiste en la violaci�n directa de los art�culos 13, 338, 360 y 363 de la Constituci�n, y m�s concretamente en: i) la infracci�n de los principios de equidad, eficiencia y proporcionalidad porque el decreto acusado impuso un tributo sin analizar o estudiar la capacidad del sector minero de asumir un incremento de la carga impositiva; y ii) la creaci�n de un tributo regresivo porque da lugar a aumentar los precios del carb�n y de las presiones inflacionarias, adem�s de desincentivar la inversi�n extranjera directa, la creaci�n de empleo y las inversiones ambientales y sociales.

Al respecto, el despacho evidencia que los argumentos que sustentan la petici�n de medida cautelar no atiende ninguno de los m�todos previstos en el art�culo 231 del C�digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Es decir, no proponen la confrontaci�n entre el contenido del acto acusado y las normas superiores invocadas como vulneradas ni el estudio de pruebas aportadas por la actora que tiendan a demostrar dicha infracci�n.

Adem�s, se observa que los cargos propuestos por la demandante corresponden al fondo del litigio, cuyo an�lisis est� reservado para la sentencia, tal como lo manifest� el Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico. Esto es as� porque, para decidir sobre ellos, es necesario determinar con precisi�n el alcance de los principios de equidad, eficiencia y proporcionalidad y si de ellos se deriva la necesidad de realizar el estudio previo que la actora echa de menos para determinar la capacidad econ�mica de los sujetos pasivos; adem�s de si el acto acusado cre� un impuesto y, de ser as�, si este se considera regresivo por los motivos expuestos por la demandante.

De igual modo, se advierte que existen argumentos propuestos por la actora que no tienen relaci�n con la legalidad del Decreto 261 de 2023, sino con la constitucionalidad de la ley que reglamenta. As�, por ejemplo, se�al� que �la Corte establece los criterios fiscales en cuanto al tributo, sus caracter�sticas, y los aspectos que debe considerar al momento de establecerse un tributo, encontrando c�mo l�mites a la vocaci�n legislativa en materia tributaria, la equidad, eficiencia y progresividad (�)�[7] (subraya el despacho).

De esta forma, no procede el estudio del argumento transcrito, en la medida que el objeto del proceso de nulidad simple y, por lo tanto, de las medidas cautelares solicitadas en �l, �nicamente est� relacionado al estudio de legalidad de los actos administrativos de car�cter general y, por excepci�n, de car�cter particular, seg�n lo previsto en el art�culo 137 de la Ley 1437 de 2011.

Finalmente, el despacho destaca que la actora aleg� el cumplimiento de los requisitos que consisten en que la demanda est� fundamentada en derecho, que sea titular del derecho afectado y que, de un juicio de proporcionalidad, se encuentre m�s gravoso negar la medida cautelar que concederla. Empero, estos no son requisitos especiales de procedibilidad de la suspensi�n provisional, sino de las otras medidas cautelares procedentes ante esta Jurisdicci�n. Es por esto que el inciso segundo del art�culo 231 de la Ley 1437 de 2011, que regula los requisitos invocados por la actora, prev� que ellos aplican �En los dem�s casos (�)�, luego de delimitar los requisitos especiales de la suspensi�n provisional.

Por lo expuesto, en este caso no procede la medida cautelar solicitada por la actora ya que no acredit� el cumplimiento de los requisitos generales y especiales de procedibilidad previstos en los art�culos 229 y 231 del C�digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

1. Negar la medida cautelar de suspensi�n provisional de los efectos del Decreto 261 del 24 de febrero de 2023 solicitada por Catalina G�mez Garc�a, por los motivos expuestos en la parte motiva de esta providencia.

2. Reconocer al abogado Juan Jos� Mart�nez Guerra como apoderado del Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico en los t�rminos y para los fines conferidos en el poder que obra a �ndice 15 de SAMAI.

Niega Medida Cautelar��(De suspensi�n Provisional de los efectos )�DECRETO_261_2023_24/02/2023

[1] El despacho precisa que neg� el tr�mite de medida cautelar de urgencia mediante el auto admiti� la demanda del 19 de julio de 2023. Cfr. SAMAI. �ndice 4.

[3] Expediente 11001-03-24-000-2023-00015-00. C.P. Roberto Augusto Serrato Vald�s.

[5] Sobre la carga argumentativa en la solicitud de medida cautelar de suspensi�n provisional ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Secci�n Cuarta. Proceso: 11001-03-27-000-2021-00019-00 (25511). Auto del 10 de mayo de 2021. CP: Myriam Stella Guti�rrez Arg�ello.

Fecha Providencia	23/08/2023
Fecha de notificaci�n	23/08/2023