Fecha Providencia | 31/07/2023 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés
Norma demandada: artículos 40 y 46 del Decreto 3380 de 1981
Demandante: Manuel José Medina Mendoza
Demandado: Ministerio de Salud y Protección Social
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Bogotá D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veintitrés (2023)
Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
Referencia: Nulidad
Radicación: 11001-03-24-000-2012-00170-00
Demandante: Manuel José Medina Mendoza
Demandado: Ministerio de Salud y Protección Social
Tema: El control de legalidad sobre los artículos 40 y 46 del Decreto 3380 de 1981- normas en materia de ética médica
Sentencia de única instancia____________________________
La Sala decide, en única instancia, la demanda de nulidad parcial promovida por el ciudadano Manuel José Medina Mendoza en contra de los artículos 40 y 46 del Decreto 3380 del 30 de noviembre de 1981, «Por el cual se reglamenta la Ley 23 de 1981», acto administrativo expedido por el Gobierno nacional1.
I. ANTECEDENTES
I.1. La demanda
1. El señor Manuel José Medina Mendoza, actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo -en adelante CCA-, instauró demanda ante esta jurisdicción en contra de los artículos 40 y 46 del Decreto 3380 de 1981 (parcial), en la cual elevó las siguientes pretensiones2:
«[…] Se decrete la nulidad condicionada de los artículos 40 y 46 del Decreto 3380 de 1981 en el entendido que el quejoso no víctima de la infracción disciplinaria ético médico, tiene derecho a ser notificado de las providencias de fondo que dicte el Tribunal de Ética Médica y con derecho a recurrir la decisión del mismo de no formular cargos contra el médico investigado como también la absolución al médico que fue inicialmente acusado tanto en primera como en segunda instancia.
Se decrete la nulidad condicionada de las normas demandadas con relación al quejoso víctima o perjudicado de la infracción disciplinaria ético médica, en el entendido que este debe ser considerado sujeto procesal en calidad de víctima o perjudicado, con las mismas facultades del médico investigado o acusado o en su defecto con las facultades de ser notificado de las decisiones de fondo que profiera el Tribunal de ética Médica como también de recurrir la decisión del Tribunal de Ética Médica de no formular cargos contra el médico investigado como la absolución al médico que fue inicialmente acusado tanto en primera como en segunda instancia […]».
I.1.1. Los hechos relevantes de la demanda
2. Los hechos relevantes esgrimidos en la demanda son los siguientes:
3. La Ley 23 de 1981 «Por la cual se dictan Normas en Materia de Ética Médica» estableció que la acción ético-disciplinaria iniciada por los Tribunales de Ética Médica es pública y, por ende, cualquier persona o entidad pública-privada puede presentar queja en contra de las actuaciones de los profesionales de la salud. La anterior ley fue reglamentada por el Decreto 3380 de 30 de noviembre de 1981 «Por el cual se reglamenta la Ley 23 de 1981».
4. La infracción a los deberes funcionales contenidos en la Ley 23 de 1981 da lugar al inicio de una investigación disciplinaria a cargo de los tribunales de ética médica, los que tienen el deber de verificar si existe o no mérito para formular pliego de cargos en contra del profesional de la salud vinculado a la investigación.
5. En el curso de este proceso disciplinario, la víctima o el perjudicado por una conducta violatoria de la Ley 23 de 1981 no es considerado sujeto procesal, por lo que, en consecuencia, no puede participar en el debate probatorio y procesal y tampoco recurrir las providencias mediante las cuales se decide que no existe mérito para formular cargos ni aquella decisión que absuelve al médico investigado.
6. El ámbito de acción de la víctima de la infracción se circunscribe, entonces, a la presentación de la queja y al aporte de las pruebas sumarias que considera que atentan contra los deberes de la ética médica.
I.1.2. Fundamentos de derecho y concepto de la violación
I.1.2.1. Las normas violadas
7. Las normas citadas como trasgredidas por el actor son los artículos 13, 29, 209 y 229 de la Constitución Política, y el artículo 90 de la Ley 734 de 2002.
I.1.2.2. El concepto de la violación
8. El actor organiza en dos grupos los cargos que sirven de sustento a la demanda, en primer lugar: (i) en violación del derecho a la igualdad, y (ii) en la violación del debido proceso previsto en los artículos 29, 209 y 229 de la Constitución Política, conforme pasa a explicarse a continuación:
Primer cargo de nulidad: violación del derecho a la igualdad
9. El actor planteó que los preceptos demandados transgreden el derecho a la igualdad por las siguientes tres razones:
9.1. Primer supuesto de violación a la igualdad: se presenta entre el quejoso que es víctima directa del proceso ético-medico disciplinario y el médico acusado del proceso ético-medico disciplinario
9.1.1. A juicio del demandante, el quejoso que es víctima directa en el proceso ético-médico disciplinario no es considerado sujeto procesal y, por lo tanto, no tiene reconocida la posibilidad de recurrir la providencia mediante la cual se decide que no existe mérito para formular cargos ni aquella que absuelve al médico investigado; mientras que el médico acusado o sancionado si tiene reconocida la facultad para impugnar tales decisiones.
9.1.2. Esta desventaja procesal, a juicio del accionante, desconoce el derecho a la igualdad, pues el médico acusado y sancionado, así como el quejoso que es víctima directa del proceso ético-médico disciplinario, deben tener los mismos derechos procesales en lo concerniente a la posibilidad de controvertir las decisiones que afecten sus derechos a la verdad y a la justicia.
10. Segundo supuesto de la violación al derecho a la igualdad: se presenta entre el quejoso no víctima del proceso ético-medico disciplinario y el quejoso del proceso disciplinario de la Ley 734 de 2002
10.1. A juicio del demandante, un segundo supuesto de violación al principio de igualdad opera entre el quejoso no víctima del proceso ético-médico disciplinario, de un lado, y el quejoso del proceso disciplinario previsto en la Ley 734 de 2002, por otro lado.
10.2. Para el actor, el quejoso no víctima del proceso ético-médico disciplinario -a quien le asiste un interés legítimo en la defensa del ordenamiento jurídico-, tiene el deber de aportar la prueba sumaria «del acto que se considere reñido con la Ética Médica» (artículo 74 de la Ley 23 de 1981), pero no tiene reconocida la facultad de recurrir la providencia mediante la cual se decide que no existe mérito para formular cargos y tampoco aquella que absuelve al médico, como sí lo puede hacer el quejoso del proceso disciplinario de que trata la Ley 734 de 2002, quien sin ser sujeto procesal sí puede impugnar la decisión de archivo y el fallo absolutorio del funcionario público o acusado. (artículo 90 de la Ley 734 de 2002, parágrafo).
10.3. En apoyo de lo anterior, puso de relieve las similitudes existentes entre el proceso ético-médico disciplinario de la Ley 23 de 1981 y el proceso disciplinario de que trata la Ley 734 de 2002. En tal sentido, señala que, en ambos procesos: a) el quejoso no víctima de la infracción disciplinaria, es la persona que pone en movimiento el aparato administrativo o judicial del Estado con miras a que se adelante la investigación de una falta disciplinaria y se sancione a los responsables; b) la imputación disciplinaria tiene como fundamento la inobservancia de los deberes funcionales a cargo del servidor público o el médico, según sea el caso; c) al perjudicado le asiste un interés en que se investigue y sancione la infracción disciplinaria en aras de salvaguardar el ordenamiento jurídico; d) la imputación se basa en la infracción de deberes funcionales y no en la vulneración de derechos de terceros; e) las decisiones que ponen fin al proceso disciplinario se consideran actos administrativos y no actos judiciales, y f) el quejoso actúa como tercero interesado en la defensa del ordenamiento jurídico.
11. Tercer supuesto de la violación al derecho a la igualdad: se presenta entre la víctima del proceso ético-médico disciplinario con las personas que se consideran víctimas o perjudicadas con la infracción de las normas disciplinarias de la Ley 734 de 2002 que, a su vez, configuren violación del derecho internacional de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario, las cuales sí son consideradas sujetos procesales
11.1. Finalmente, el libelista añade que el tercer supuesto de violación a la igualdad se da entre la víctima del proceso ético-médico disciplinario y las víctimas de las infracciones de los deberes funcionales de los servidores públicos del Código Disciplinario Único constitutivas de infracciones al derecho internacional de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario.
11.2. Precisa que la víctima del proceso ético-médico disciplinario no tiene reconocida la calidad de sujeto procesal, a pesar de que las infracciones de los deberes funcionales a cargo del médico resultan constitutivas de violaciones a los derechos a la vida, a la salud, a la integridad y a la autodeterminación; mientras que las víctimas de las transgresiones de los deberes funcionales de los servidores públicos en el derecho disciplinario que configuren infracciones al derecho internacional de los derechos humanos o al derecho internacional humanitario, sí son consideradas sujetos procesales en el derecho disciplinario.
11.3. Afirma que aunque inicialmente se consideró que en el derecho disciplinario no existía el concepto de víctima -por ser una condición reservada al derecho penal- lo cierto es que la Corte Constitucional, al estudiar una demanda de inexequibilidad formulada en contra de algunos artículos contenidos en la Ley 734 de 2002, en Sentencia C-014 de 20043, señaló que en el proceso disciplinario hay víctimas de una falta disciplinaria cuando la transgresión del deber proviene de infracciones al derecho internacional de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario.
11.4. Por este motivo, considera que la víctima o los perjudicados de una infracción a las normas de la ética médica deben ser considerados como sujetos procesales, con la posibilidad de solicitar la práctica de pruebas y de recurrir la providencia mediante la cual se decide que no existe mérito para formular cargos y aquella que absuelve al médico.
(II) Segundo cargo de nulidad. Violación del derecho al debido proceso
12. El actor plantea un segundo cargo de nulidad por violación al debido proceso, asociado a que la víctima, por no ser sujeto procesal, carece de la atribución para solicitar el decreto y práctica de pruebas; no se le notifican las providencias adoptadas, ni puede recurrir las decisiones del Tribunal de Ética Médica, lo cual tampoco se le permite al quejoso no víctima.
13. En armonía con lo anterior, enfatiza que el acceso a la justicia, en su dimensión amplia, no se agota con la simple presentación de la queja. El derecho de las víctimas comprende la verdad y la justicia. El derecho a la verdad alude a la posibilidad de exigir que se conozca lo sucedido y que se promueva la coincidencia entre la verdad procesal y la verdad material; a su vez, la justicia reconoce el derecho a que no exista impunidad. Todo ello para señalar que la víctima o perjudicado por la violación de normas ético-médicas no tiene reconocido el derecho a la verdad ni el derecho a la justicia, porque según lo dispuesto en la Ley 23 de 1981 y en su Decreto Reglamentario 3380 de 1981, no tiene la condición de sujeto procesal.
14. De conformidad con lo expuesto, solicita que se profiera un fallo condicionado, con el fin de que se entienda que la víctima es sujeto procesal y el quejoso, víctima o no, tenga derecho a ser notificado, a solicitar pruebas o a interponer recursos.
II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
15. El Ministerio de la Salud y Protección Social contestó la demanda de manera extemporánea4.
III. TRÁMITE DEL PROCESO Y ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
16. La Sala resalta que el actor invocó el artículo 237.2 de la Constitución Política como fundamento normativo para presentar la demanda de nulidad por inconstitucionalidad en contra de los artículos 40 y 46 del Decreto 3380 de 30 de noviembre de 1981 «Por el cual se reglamenta la Ley 23 de 1981».
17. Sin embargo, luego de revisar los cargos y el concepto de violación formulados por el actor se tiene que, además de las referencias a diferentes artículos de la Constitución Política, el demandante hizo énfasis en que se vulneró el artículo 90 de la Ley 734 de 2002 con el fin de respaldar la violación al principio de igualdad, por lo que la vía adecuada para examinar las pretensiones de esta demanda no es el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad sino el de nulidad, previsto en el artículo 84 del CCA, tal y como se precisó en el auto admisorio de la demanda del 4 de junio de 20125.
18. El magistrado a cargo de la sustanciación del proceso, mediante providencia de 31 de marzo de 2016, prescindió de la etapa probatoria y ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto.
19. La parte actora guardó silencio.
20. La entidad demandada, a través de apoderado judicial, solicitó desestimar las pretensiones de la demanda por las siguientes razones:
21. Señaló que el quejoso o víctima de la infracción disciplinaria de la Ley 23 de 1981 «por la cual se dictan normas en materia Ético Médica» y el Decreto 3380 de 1981 «Por el cual se reglamenta la Ley 23 de 1981» no cuenta con las mismas facultades previstas en el procedimiento disciplinario - Ley 734 de 2002 «Por la cual se expide el Código Disciplinario Único»-. A juicio del citado apoderado judicial, ello obedece a que el legislador se encuentra en la libertad de configurar el sistema de recursos y medios probatorios contra los actos que profieren las autoridades encargadas de juzgar disciplinariamente a los profesionales de la salud.
22. Indicó que, aunque las infracciones a la ética médica resultan reprochables, las mismas no necesariamente afectan la dignidad humana, «ni cuestionan la valía y vigencia de los derechos humanos, con la misma magnitud de las infracciones que constituyen violaciones al derecho internacional de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario», y resaltó que las conductas constitutivas de infracciones al derecho internacional de los derechos humanos y al derecho internacional humanitario aparecen explícitamente contempladas en los numerales 5 a 11 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
23. Aseveró que ninguna de las infracciones que resultan disciplinables por los Tribunales de Ética Médica contempladas en los artículos 3 a 26 de la Ley 23 de 1981, son constitutivas de infracciones al derecho internacional de los derechos humanos o al derecho internacional humanitario.
24. Finalmente, manifestó que, en el evento en que las conductas descritas en la Ley 23 de 1981 eventualmente llegaran a ser constitutivas de infracciones al derecho internacional de los derechos humanos o al derecho internacional de los derechos humanos, dicha competencia estaría reservada a la Corte Constitucional.
25. El agente del Ministerio Público en el proceso de la referencia intervino en defensa de la legalidad de las normas acusadas e hizo énfasis en que, si bien la Corte Constitucional ha admitido excepcionalmente a las víctimas de infracciones al derecho internacional de los derechos humanos y al derecho internacional humanitario en el proceso disciplinario, lo cierto es que la regulación de los sujetos procesales, recursos, pruebas y traslados es un ámbito del resorte exclusivo del legislador a través del uso de la respectiva reserva legal6.
26. El agente del Ministerio Público, además, consideró acertados los argumentos planteados por la entidad demandada en el escrito de alegaciones finales, para luego indicar que: (i) las conductas disciplinarias constitutivas de infracciones al derecho internacional de los derechos humanos y al derecho internacional humanitario aparecen contempladas en los numerales 5 a 11 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002; (ii) las infracciones contempladas en los artículos 3 a 26 de la Ley 23 de 1981, en modo alguno, son constitutivas de infracción al derecho internacional de los derechos humanos y al derecho internacional humanitario, y (iii) corresponde a la Corte Constitucional determinar cuáles faltas disciplinarias previstas en la Ley 23 de 1981 son constitutivas de infracción al derecho internacional de los derechos humanos y al derecho internacional humanitario.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA
27. Esta Sala de Decisión, para desatar la presente controversia y por razones metodológicas, abordará los siguientes ejes temáticos: (i) la competencia; (ii) la identificación de los preceptos demandados; (iii) la formulación del problema jurídico; (iv) la ética médica y el proceso disciplinario ético-profesional; (v) especificidades del procedimiento administrativo ético y la norma de remisión al Código de Procedimiento Penal en aquellos aspectos no contemplados; (vi) análisis del caso concreto y de los cargos formulados; y, finalmente (vii) señalará las conclusiones del análisis efectuado.
IV.1. Competencia
28. De conformidad con lo previsto en el artículo 237 de la Constitución Política, así como los artículos 84 del Código Contencioso Administrativo y 13 del Acuerdo 80 de 20197, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia.
IV.2. Identificación de los preceptos demandados
29. El actor cuestiona apartes de los artículos 40 y 46 del Decreto 3380 del 30 de noviembre de 1981 «Por el cual se reglamenta la Ley 23 de 1981», suscrito conjuntamente por el Presidente de la República y por el Ministro de Salud, cuyo tenor literal es el siguiente: (se destaca lo acusado)
«[E]l Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades constitucionales conferidas por el Artículo 120, numeral 3 de la Constitución Política,
DECRETA:
[…] Artículo 40. El inculpado podrá solicitar al instructor las pruebas que considere convenientes, las que se practicarán siempre y cuando sean conducentes dentro de la investigación.
[…] Artículo 46. La notificación del pronunciamiento de fondo se hará personalmente al profesional acusado dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de cada una de estas decisiones, pasado este término se notificará por medio de edicto […]».
30. El ciudadano accionante, según se reseñó en el acápite de antecedentes de la presente sentencia, considera que los artículos 40 y 46 del Decreto 3380 de 1981, mediante el cual se reglamenta la Ley 23 de 1981 (apartes subrayados), al excluir a la víctima, perjudicado y quejoso como sujetos procesales del proceso ético-médico disciplinario seguido contra el médico infractor, infringen tanto disposiciones normativas de la Constitución Política (artículos 13 y 29, 209 y 229)8, como el artículo 90 de la Ley 734 de 2002.
IV.3. El planteamiento del problema jurídico
31. A juicio del actor, los apartes contenidos en los artículos 40 y 46 del Decreto 3380 de 1981 (apartes subrayados) fueron expedidos por el Gobierno nacional contraviniendo los artículos 13, 29, 209 y 229 de la Constitución Política de 1991, teniendo en cuenta que vulneran los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso.
IV.4. La ética médica y el proceso disciplinario ético-profesional
32. El artículo 26 de la Constitución Política (anterior artículo 44 de la Constitución Política de 18869) prevé que el derecho a la libre escogencia de profesión u oficio10 es una garantía que, en primer lugar, opera hacia el individuo, y se dirige a salvaguardar el núcleo esencial o contenido básico del derecho fundamental11, esto es, a escoger libremente profesión u oficio12. En segundo lugar, la garantía opera hacia la colectividad, pues el legislador tiene la competencia: (i) para regular los requisitos que deben cumplir los profesionales para ejercer su actividad de la cual, en principio, derivan el sustento de sus necesidades y el empleo de su tiempo, y (ii) para imponer las condiciones en que la actividad es sometida a inspección, vigilancia y control estatal13.
33. Acorde con esta doble connotación, tanto la anterior como la nueva Constitución Política garantizaron el derecho a escoger profesión u oficio, como una prerrogativa que no es absoluta e ilimitada14 y, por ende, el legislador está habilitado para su regulación en aras de proteger a la colectividad y contribuir en la realización de los fines del interés general.
34. En el caso concreto de la medicina, se imponía la necesidad de que el legislador regulara su ejercicio, con el fin de establecer el catálogo de derechos, deberes, obligaciones y principios, para así garantizar que la conducta de los médicos se ajuste a los estándares de la ética y al conjunto de principios, valores y derechos que integran la parte axiológica de la Constitución Política15, y, en efecto, ello se logró con la expedición de la Ley 23 de 1981 «Por la cual se dictan normas en materia de ética Médica».
35. Cabe resaltar que la Corte Constitucional, en sentencia C-259 de 199516, al hacer alusión a la exposición de motivos que dio origen a la citada ley, así como a la sentencia de la Corte Suprema de Justicia en la que se analizó la constitucionalidad de algunas normas de la Ley 23 de 1981 (Corte Suprema de Justicia, sentencia del 31 de marzo de 1982, Magistrado Ponente: Doctor Luis Carlos Sáchica) destacó lo siguiente:
«La adopción de normas en materia de ética médica como mecanismo de protección de la dignidad humana y de la sociedad, tuvo como fundamento las consideraciones expresadas en la exposición de motivos de la Ley 23 de 1981, en uno de cuyos apartes se expresó:
"actualizar las normas que rigen en materia de Etica Médica, dado el avance de los conocimientos que en el campo de la ciencia médica se ha presentado en las últimas décadas con tan considerable rapidez y las necesidades de salvaguardar en toda sociedad la dignidad y los fueros de la persona humana, manteniendo las más sobresalientes virtudes que en su evolución milenaria ha ostentado el ejercicio médico, adoptándolas (sic) a las cambiantes realidades científicas y sociales."
[…]
La Corte Suprema de Justicia al adelantar el examen de constitucionalidad de los artículos 74 a 82 materia de estudio, expresó lo siguiente en torno al mismo tema, al declarar la exequibilidad de dichas disposiciones:
"Un régimen disciplinario, en estricto sentido, está integrado por los correctivos jurídicos necesarios para obtener la continuidad y eficacia de un servicio y la debida protección de los intereses de sus usuarios. Siendo obligación del Estado salvaguardar la moralidad, la seguridad y la salubridad públicas y teniendo la consecuente autorización constitucional para inspeccionar y vigilar las profesiones en orden a defender aquellos valores, no cabe plantear la duda para establecer un régimen de control y disciplina como el de la Ley 23.
Debe afirmarse, así mismo, que un régimen disciplinario, por razón de su finalidad, es una técnica de control administrativo distinta al ejercicio de la función judicial y, por lo mismo, susceptible de ser atribuida a funcionarios no judiciales y aun a particulares (...)
La enunciación de los principios éticos y las conductas censurables, el establecimiento general de las sanciones y las reglas procedimentales para su imposición, responden bien a las exigencias de un régimen disciplinario, especialmente si se advierte que lo prescrito en el artículo 82 de la Ley 23, en
.
cuanto en lo no previsto en ella "se aplicarán las normas del Código de Procedimiento Penal", deja a salvo las garantías contenidas en el artículo 26 de la Constitución."»
36. Debe resaltarse, igualmente, que la referida Ley 23 de 1981 -en cuanto a su estructura- está integrada por una parte dinámica y una parte estructural.
37. La parte dinámica introduce una «declaración de principios» definida como «el fundamento esencial para el desarrollo de las normas sobre Ética Médica» y en ella aparece relacionado un catálogo de postulados, deberes y obligaciones que operan en las relaciones bilaterales del médico con los pacientes, los colegas, la sociedad y el Estado.
38. El comportamiento ético en el ejercicio de la medicina exige directrices de autorregulación destinadas a presidir la práctica médica, con el fin de que los profesionales de la salud pongan al servicio de las personas sus conocimientos y se prevengan acciones ajenas al bienestar de la comunidad y de sus pacientes, de modo que el ejercicio de la profesión se ajuste a parámetros de rectitud, honestidad e idoneidad.
39. Por lo anterior, resultaba indispensable la creación de un proceso ético profesional y la conformación de un Tribunal de Ética Médica, con competencias para sancionar las conductas de los profesionales de la medicina que atenten contra la vida, la salud y la integridad física y mental de las personas.
40. En cuanto a la parte estructural, la Ley 23 de 1981 reguló el ejercicio ético de la medicina en Colombia, y estableció en el Título III los «órganos de control y régimen disciplinario». Particularmente, en el Capítulo II, al desarrollar lo concerniente al «proceso disciplinario ético-médico», precisó que dicha actuación es de naturaleza pública y resulta autónoma respecto de otros procesos (artículo 73 ibidem17).
41. Frente a la naturaleza de la actividad que desarrollan los Tribunales de Ética Médica, debe anotarse que esta se caracteriza porque los miembros pertenecientes a dicho cuerpo colegiado ejercen una actividad administrativa de carácter disciplinario y no judicial, en virtud de la habilitación legislativa. Además, sus miembros no tienen la condición de servidores judiciales, sino la de particulares investidos de una función administrativa de carácter disciplinario. En este orden de ideas, los Tribunales no forman parte de la estructura de la Rama Judicial18. En relación con este aspecto, la Corte Constitucional, mediante sentencia C- 620 de 200819 señaló lo siguiente:
«4.8. Las normas que se examinan no asignan funciones de carácter jurisdiccional a los tribunales de ética médica, sino que les otorgan una función de carácter administrativo-disciplinario, relacionada con la potestad de velar por el ejercicio adecuado de la actividad médica, teniendo en cuenta la responsabilidad y los riesgos que acarrea el ejercicio de la medicina para el paciente y para la sociedad; por esta razón, el legislador ha establecido que estos tribunales deberán estar integrados por profesionales con destacado conocimiento y experiencia en la práctica médica.[6]
La atribución de control disciplinario asignada mediante las normas que se examinan está orientada a garantizar que la actividad médica sea ejercida atendiendo a criterios éticos útiles para censurar comportamientos indeseables o reprochables descritos en la ley, en beneficio de los pacientes, del personal subalterno y paramédico, de los colegas médicos, de las entidades e instituciones vinculadas a la prestación de los servicios médicos y, por ende, en favor del interés general representado por la sociedad, en cuanto cada uno de sus miembros está potencialmente expuesto a las contingencias propias de la actividad regulada mediante la ley 23 de 1981.
Además, la potestad disciplinaria asignada mediante la citada Ley, contribuye a la salvaguarda del buen nombre, del prestigio profesional y de la responsabilidad de quienes ejercen la medicina, profesionales que, con fundamento en las normas previstas en la Ley, conocen de antemano los parámetros a partir de los cuales pueden ser pasibles de las acciones allí establecidas». (se destaca).
42. Por último, cabe destacar que la Ley 23 de 1981 fue reglamentada por el Decreto 3380 de 1981, normatividad que, a su vez, fue compilada en el Decreto 780 de 2016, «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social», y, concretamente, en el capítulo 2, titulado «Ética en las profesiones de salud».
IV.5. El procedimiento administrativo ético y la norma de remisión al Código de Procedimiento Penal, hoy CPACA, en aquellos aspectos no contemplados en la Ley 23 de 1981
IV.5.1. El procedimiento especial previsto en la Ley 23 de 1981
43. El procedimiento ético disciplinario se encuentra regulado en los Capítulos II y III. El Capítulo II lleva por nombre «Del Proceso Disciplinario Ético Profesional» (artículos 74 a 82) y el Capítulo III, se titula «De las Sanciones», particularmente, los artículos 83 a 90. De la lectura detallada de las citadas disposiciones es posible deducir que el procedimiento sancionatorio ético-médico está integrado por las siguientes etapas:
| ETAPAS DEL PROCESO | DESCRIPCIÓN |
| Etapa de iniciación del proceso ético disciplinario | El proceso ético-médico disciplinario adelantado por los Tribunales de Ética Médica puede iniciarse de oficio, o a solicitud de una entidad pública o privada o de cualquier persona cuando exista, al menos, prueba sumaria del acto que se considere contrario a la ética médica (artículo 74 de la Ley 23 de 1981) |
| Etapa de instrucción | Aceptada la denuncia, el Presidente del Tribunal debe designar a uno de sus miembros pertenecientes a dicho cuerpo con el fin de que adelante la etapa de instrucción del proceso disciplinario el cual termina con el informe de conclusiones que deberá ser presentado dentro de un término no superior a quince (15) días hábiles (artículo 75 de la Ley 23 de 1981); plazo que puede ser prorrogado por un término que en ningún caso puede ser superior a quince (15) días, por solicitud presentada del instructor y dirigida al Tribunal «cuando la naturaleza del asunto así lo exija». (artículo 78 ibidem).
El informe de conclusiones elaborado por el instructor deberá ser presentado al Tribunal en pleno, quien se ocupará de su conocimiento dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la fecha de su presentación, pudiendo solicitar la ampliación del informativo (artículo 79 ejusdem).
|
| Etapa de decisión |
a) la formulación de cargos; b) la presentación de descargos; c) decisión y, d) etapa de recursos.
b) Etapa de diligencia de descargos. El médico podrá presentar los descargos, diligencia que debe adelantarse, no antes de los diez (10) días hábiles, ni después de veinte (20), contados a partir de la fecha de recibo de la comunicación en la cual se señalan los cargos, salvo en los casos de fuerza mayor, (parágrafo del artículo 80 ibidem), pudiendo el tribunal solicitar la ampliación del informativo, fijando para ello un término no superior a quince días hábiles, o pronunciarse de fondo dentro del mismo término, en sesión distinta a la realizada para escuchar los descargos (artículo 81).
d) Recursos. La Ley 23 de 1981 precisó que en contra de las sanciones consistentes en (i) amonestación privada procede únicamente el recurso de reposición; (ii) la suspensión en el ejercicio de la medicina es susceptible de los recursos de reposición el cual deberá interponerse ante el Tribunal que la impuso, o el de apelación, ante el Tribunal Nacional de Ética Médica; (iii) en contra de la sanción consistente en suspensión en el ejercicio de la medicina, hasta por cinco años, impuesta por el Tribunal Nacional Ético Profesional, procede el recurso de reposición el cual debe interponerse ante el mismo Tribunal, o el subsidiario de apelación ante el Ministerio de Salud (arts. 87, 88 y 89). Además, el artículo 90 de la Ley 23 de 1981 prescribe que: «Los recursos de reposición y apelación que se interpongan en contra de cualquiera de las providencias a que se refiere la presente Ley estarán destinados a que aquellas se aclaren, modifiquen o revoquen» |
| Norma de remisión al Código Penal | La Ley 23 de 1981, incorporó una norma de remisión al Código de Procedimiento Penal para regular «aquellos aspectos no contemplados en la presente Ley» (artículo 82), en concordancia con el artículo 47 del Decreto 3380 de 1981 al señalar: «[e]n lo no previsto en la Ley 23 de 1981 y su reglamento se aplicará las normas pertinentes del Código de Procedimiento Penal» |
IV.5.2. La norma de remisión al Código de Procedimiento Penal, hoy CPACA
44. Para llenar los vacíos en materia de procedimiento administrativo sancionador, el artículo 82 de la citada Ley 23 de 1981, incluyó una disposición de reenvío legal en virtud de la cual, «en lo no previsto en la presente Ley, se aplicarán las normas pertinentes del Código de Procedimiento Penal»22. Igualmente, el Decreto 3380 de 1981 precisó que: i) «en lo no previsto en la Ley 23 de 1981 y su reglamento se aplicarán las normas pertinentes del Código de Procedimiento Penal» (art. 47); y ii) son «aplicables al proceso disciplinario Ético-Profesional las normas del Código de Procedimiento Penal sobre términos para interponer impedimentos y recusaciones» (art. 57).
45. La Corte Constitucional, al estudiar la referida remisión a las normas del Código de Procedimiento Penal introducidas en la Ley 23 de 1981, mediante Sentencia C- 259 de 199523, resolvió declarar la constitucionalidad del artículo 82 de la Ley 23 de 198124. Cabe destacar que el planteamiento formulado por el demandante en aquella oportunidad se fincó en señalar que la integración de las normas de la Ley 23 de 1981, en lo no contemplado por la Ley 23 de 1981, contradecía el artículo 29 de la Constitución Política, toda vez que, a juicio del censor, se trataba de procesos con claras diferencias a su vez fundados en principios de naturaleza disímil.
46. La Corte Constitucional reconoció que, si bien el proceso penal y proceso ético-médico disciplinario tienen claras diferencias, lo cierto es que: «[…] la remisión que hace el artículo 82 de la Ley 23 de 1981 a las normas del Código de Procedimiento Penal, en nada quebranta el artículo 29 de la Constitución Política. Al contrario, este precepto, así como los demandados, tienen desarrollo en debida forma, ya que conducen a que toda actuación del Tribunal de Etica Médica esté sometida a la observancia del debido proceso». En tal sentido, expresó lo siguiente:
«El análisis anteriormente efectuado, permite concluir que existen claras diferencias entre el derecho penal y el disciplinario, cuya naturaleza y competencia de carácter jurisdiccional es diferente, razón por la cual, como se ha expresado, ellos no son incompatibles, según lo señaló esta Corporación, ya que el juicio realizado en dos jurisdicciones distintas, implica una confrontación con normas de categoría, contenido y alcance diferentes, y en tal sentido el juez disciplinario debe examinar la conducta del inculpado con relación a las normas de carácter ético médico como las consagradas en la Ley 23 de 1981, que tienden a adoptar correctivos jurídicos para la mayor eficiencia de los servicios médicos y la protección de los intereses de los usuarios, y para la salvaguardia de la salubridad pública, mientras que el juez penal tutela el interés social, y el civil y el administrativo, los derechos fundamentales de las personas para el resarcimiento de los perjuicios que se puedan dar por la acción u omisión del profesional médico».
47. Así mismo, la Corte Constitucional estimó que la remisión que hace el artículo 82 de la Ley 23 de 1981 a las normas del Código de Procedimiento Penal, en nada quebranta el artículo 29 de la Constitución Política. Al contrario, este precepto, tiene desarrollo en debida forma, ya que toda actuación del Tribunal de Ética Médica está sometida a la observancia del debido proceso, garantizando de esa manera los derechos del profesional acusado dentro del proceso disciplinario allí consagrado, con sujeción a las normas constitucionales.
48. A esta postura, se sumó el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, emitido en el año 201625, en el que se agregó que no era posible aplicar por remisión el Código Disciplinario Único, Ley 734 de 2002, pues este estatuto general no derogó el artículo 82 de la ley 23 de 1981 ni el Código Contencioso Administrativo -Decreto Ley 01 de 1984-, tal y como se desprende de los siguientes apartes del referido concepto:
«La naturaleza administrativa del procedimiento ético médico, de una parte, y la materia disciplinaria del mismo, de la otra, plantearían la posibilidad de aplicación subsidiaria ya el Código Contencioso Administrativo ora de la ley 734 de 2002, en cuanto dicho proceso ético médico es una modalidad del derecho administrativo disciplinario, que constituye una rama del derecho administrativo 26. Sin embargo, tal apreciación no resulta correcta en atención a lo dispuesto en el artículo 82 de la ley 21 de 1983 que dispone:
“Artículo 82. En lo no previsto en la presente Ley, se aplicarán las normas pertinentes del Código de Procedimiento Penal.” 27 (Negrillas fuera de texto.)
En efecto, según los términos del artículo 1° del Código Contencioso Administrativo, expedido con posterioridad al estatuto de ética médica, los procedimientos administrativos especiales se rigen por la leyes especiales que los contengan y, en lo no previsto en ellas, por las normas de la parte primera del Código en mención que resulten compatibles, disposición que no tiene aplicación al caso consultado, en tanto al proveer de forma expresa ley 21 de 1983 cuál es el estatuto aplicable en caso de vacíos de procedimiento, la remisión expresa de su artículo 82 al código de procedimiento penal constituye norma especial que no puede entenderse derogada por la norma general del artículo 1° del C. C. A».
49. La Sala debe poner en contexto las condiciones de modo en las que se surtió el reenvió a la legislación penal. En efecto, el anterior Código Contencioso Administrativo (D. 01/1984) -CCA- no previó un procedimiento administrativo sancionatorio general, por lo que era frecuente la remisión a las normas previstas en el Código de Procedimiento Penal ante la ausencia de vacíos en esta materia.
50. Ahora bien, con ocasión de la expedición del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011 -CPACA- se puso en consonancia la acción de las autoridades en ejercicio de la función administrativa con los principios, valores y reglas de la Constitución de 1991. En efecto, el artículo 1º precisó:
«Las normas de esta Parte Primera tienen como finalidad proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración, y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares».
51. Por su parte, el artículo 2º28 definió el ámbito de aplicación del procedimiento administrativo, y en tal sentido, dispuso: (i) la obligatoriedad de su observancia por todas las autoridades estatales y por los particulares, siempre que actúen en ejercicio de la función administrativa; (ii) las excepciones, a saber: (a) los procedimientos militares y de policía que por referirse a situaciones de orden público requieren decisiones de aplicación inmediata; y (b) el ejercicio de la facultad de libre nombramiento y remoción, y (iii) la aplicación de las disposiciones del Código «en lo no previsto» por los procedimientos regulados en leyes especiales.
52. El artículo 3º agregó que las autoridades destinatarias del CPACA, tienen el deber de interpretar y aplicar, en sus actuaciones y procedimientos, «… los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales». En efecto, este artículo enlistó los principios que deben aplicarse en las actuaciones administrativas como son: el debido proceso, la igualdad, la imparcialidad, la buena fe, la moralidad, la participación, la responsabilidad, la transparencia, la publicidad, la coordinación, la eficacia, la economía y la celeridad.
53. Acto seguido, de manera expresa se dispuso lo siguiente:
«1. En virtud del principio del debido proceso, las actuaciones administrativas se adelantarán de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constitución y la ley, con plena garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción. En materia administrativa sancionatoria, se observarán adicionalmente los principios de legalidad de las faltas y de las sanciones, de presunción de inocencia, de no reformatio in pejus y non bis in ídem».
54. Estas primeras disposiciones del CPACA pusieron en evidencia el propósito del legislador de regular un procedimiento administrativo general, el cual debían atender todas las autoridades en ejercicio de función administrativa, salvo que se trate de asuntos regulados por leyes especiales. Frente a ello, el legislador fue claro en establecer que las lagunas, silencios o vacíos normativos de esas leyes especiales debían ser llenados por el procedimiento general, en el entendido que se trate de actuaciones propias de la función administrativa que se regulan por la primera parte del CPACA.
55. Se encuentra, entonces, dentro de la Parte Primera, que lleva por título «Procedimiento Administrativo», incorporado el Título III relacionado con el «Procedimiento Administrativo General», que en sus Capítulos I y II contiene las «Reglas Generales» y los «Mecanismos de Consulta Previa», respectivamente, y en el Capítulo III se desarrolla el «Procedimiento Administrativo Sancionatorio».
56. De esta manera, es dable afirmar que con la nueva legislación procesal administrativa, aquellos asuntos con déficit de programática normativa, tal y como fue el objetivo de la Comisión Redactora del proyecto de reforma al Decreto 01 de 198429, se dispuso de manera clara que los procesos administrativos no regulados por las leyes especiales o por el Código Disciplinario Único debían sujetarse a las disposiciones incorporadas en la Primera Parte del Código, especialmente, a los principios de la función administrativa y a las disposiciones del procedimiento sancionatorio incorporadas en los artículos 47 a 52 del CPACA.
57. Igualmente, la nueva normatividad le dio un carácter supletorio a este procedimiento frente a los vacíos que presentaran las leyes especiales con el fin de garantizar el debido proceso y el principio de contradicción30. De modo que, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, la potestad sancionatoria en ejercicio de la función administrativa adquirió autonomía respecto de la potestad sancionatoria penal.
58. Desde esta lógica, puede afirmarse con claridad que, a partir de la entrada en vigencia del CPACA, se produjo una tensión entre el artículo 82 de la Ley 23 de 1981, norma que incorporó una norma de reemisión o reenvío a las normas del Código de Procedimiento Penal para llenar los vacíos previstos en esa ley, con el CPACA, concretamente, el Capítulo III del CPACA, artículos 47 y siguientes de la citada codificación encargados de regular un procedimiento administrativo sancionatorio especial el cual debía ser aplicado «salvo lo dispuesto en las leyes especiales», y estaría llamado a integrar las leyes especiales en los aspectos no regulados por ellas
59. De la comparación entre las normas surgen dos posibilidades hermenéuticas. La primera de ellas asociada a entender que con ocasión de la entrada en vigencia del CPACA, operó la derogatoria tácita del artículo 82 de la Ley 23 de 1981.
60. En materia de derogatorias, la Corte Constitucional ha entendido que la derogatoria puede ser «expresa», «tácita» u «orgánica». La primera, se presenta cuando el legislador de manera manifiesta dispone las disposiciones que serán retiradas del ordenamiento jurídico. La tácita se configura cuando dos normas resultan incompatibles entre sí, sin que el legislador al expedir la nueva ley haya dispuesto que deroga la ley anterior. Finalmente, la orgánica surge cuando la nueva ley realiza una mejora considerable de la anterior, en la medida que responde mejor a los ideales que de ella espera la sociedad. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C- 901 de 201131 en materia de derogatoria de las normas, plasmó las siguientes consideraciones:
«[…]2.2.2. En la sentencia C-159 de 2004 examinó la constitucionalidad de los artículos 7132 y 7233 del Código Civil, que contemplan la figura de la derogación clasificándola en expresa y tácita34, como también se refirió al artículo 3º35 de la Ley 153 de 1887 que establece la derogación orgánica.
Señaló que en la derogación expresa el legislador determina de manera precisa el o los artículos que retira del ordenamiento, por lo que no se hace necesaria ninguna interpretación, ya que simplemente se cumple una función de exclusión desde el momento que así se establezca. La derogación orgánica refiere a cuando la nueva ley regula integralmente la materia, que en términos de la Corte Suprema de Justicia supone “que la nueva ley realiza una mejora en relación con la ley antigua; que aquella es más adecuada a la vida social de la época y que, por tanto, responde mejor al ideal de justicia, que torna urgente la aplicación de la nueva ley; […] que por lo mismo debe ser lo más amplia posible para que desaparezcan las situaciones que el propio legislador ha querido condenar y evidentemente arrasó con la ley nueva”36.
Por su parte, la derogación tácita obedece a un cambio de legislación, a la existencia de una incompatibilidad entre la ley anterior y la nueva ley, lo cual hace indispensable la interpretación de ambas leyes para establecer la vigente en la materia o si la derogación es parcial o total. Tiene como efecto limitar en el tiempo la vigencia de una norma, es decir, suspender su aplicación y capacidad regulatoria, aunque en todo caso el precepto sigue amparado por una presunción de validez respecto de las situaciones ocurridas durante su vigencia […]37». (negrillas fuera del texto)
61. Una segunda posibilidad hermenéutica sugiere que el CPACA no derogó el artículo 82 de la Ley 23 de 1981, norma que, conforme se ha señalado, incorpora una norma de remisión al Código de Procedimiento Penal. Partiendo de esta premisa, ambos contenidos normativos estarían vigentes dentro del ordenamiento jurídico, por no resultar excluyentes entre sí, siendo aplicable así la remisión a las normas del Código de Procedimiento Penal.
62. Ante la existencia de estas dos posibles interpretaciones admisibles, esta Sección considera que la técnica de hermenéutica que resulta válida consiste en entender que, a partir de la entrada en vigencia del CPACA – 2 de julio de 2012-, operó la derogatoria tácita del artículo 82 de la Ley 23 de 1981. Con sustento en tal premisa, el procedimiento administrativo sancionatorio regulado en el CPACA es el ordenamiento jurídico que resulta aplicable a las actuaciones de naturaleza administrativa adelantado por las autoridades públicas como por los particulares investidos de naturaleza administrativa.
63. Ratifica lo anterior el hecho consistente en que existe consenso jurisprudencial en aceptar que, tanto el derecho penal como el derecho disciplinario, constituyen una manifestación del poder punitivo del Estado, pero que existen marcadas diferencias entre ambos ordenamientos «[…] en lo tocante a intereses que se busca cumplir, así como en relación con los sujetos involucrados y los efectos jurídicos que se producen38».
64. De esta manera se ha señalado que, mientras que «[…] con la potestad punitiva penal además de cumplirse una función preventiva se protege “el orden social y colectivo y su aplicación persigue esencialmente (sin perjuicio de la concurrencia de otros fines difusos) un retributivo abstracto expiatorio, eventualmente correctivo o resocializador en la persona del delincuente”39, mientras que el derecho administrativo sancionador persigue la defensa de los principios que irradian el ejercicio de la función administrativa desarrollados en el artículo 209 de la Constitución Política». Lo anterior justifica la gravedad en las sanciones, pues mientras que en el derecho penal la privación de la libertad es la sanción por excelencia, ciertamente en el derecho sancionador la sanción tipo es la multa40.
65. La Corte Constitucional, en sentencia C- 064 de 2021 así lo reconoció en los siguientes términos:
«En efecto, la Corte en sus primeros pronunciamientos favoreció la tesis de hacer extensibles las garantías del derecho penal al derecho disciplinario. No obstante, con posterioridad, en las sentencias C-818 de 2005 y C-762 de 2009, la Corporación precisó que el debido proceso se hace efectivo de manera diferente en el derecho penal y en el disciplinario. Es más, indicó que puede no existir coincidencia e, incluso, presentarse divergencias entre “etapas, términos, exigencias funcionales y competenciales de ambos procesos”. Lo cierto es que para la Corte cada uno de esos procedimientos exhibe sus propias singularidades en lo tocante a intereses que se busca cumplir, así como en relación con los sujetos involucrados y los efectos jurídicos que se producen.
En otras palabras, aun cuando la Corte ha advertido que el derecho penal y el derecho disciplinario administrativo son expresiones del ius puniendi del Estado, ha reconocido diferencias claras entre estos dos regímenes. Así, mientras el primero tiene un carácter esencialmente retributivo –eventualmente correctivo o resocializador– y recae sobre conductas de las que se desprende un alto grado de afectación a bienes e intereses jurídicamente protegidos, por lo que implica sanciones tan severas como la privación de la libertad, el segundo busca, entretanto, garantizar primordialmente los principios constitucionales que gobiernan la función pública y cumplir los cometidos estatales cuyo desconocimiento da lugar a sanciones no tan severas, siendo la multa la sanción prototípica del derecho disciplinario sancionatorio .
Pese al reconocimiento de estas diferencias, la Corte ha sido insistente en precisar que existen unas exigencias de orden sustancial que deben ser respetadas en el derecho disciplinario, estas son los principios de legalidad, reserva de ley y tipicidad. […]»
66. La derogatoria tácita con ocasión de la entrada en vigencia del CPACA ha sido evidenciada por esta Corporación, a través de la Sala de Consulta y Servicio Civil, en concepto de 5 de noviembre de 201641, cuyas reflexiones más importantes se comparten y se transcriben por ser de relevancia:
«En ese sentido, el procedimiento administrativo sancionatorio regulado en el CPACA se constituye en el ordenamiento jurídico aplicable a las actuaciones de naturaleza administrativa adelantadas tanto por las autoridades públicas como por los particulares investidos de funciones de esta naturaleza, porque, como se dejó explicado, la parte primera del código en cita que incluye el procedimiento en cuestión es la norma aplicable en ausencia de norma especial.
En el punto estudiado, indudablemente los mandatos del CPACA tienen como consecuencia jurídica la derogatoria tácita de las disposiciones que en las distintas leyes sobre ejercicio de las profesiones, y por supuesto en la Ley 23 de 1981 - objeto concreto de la consulta-, remiten a las normas procesales penales para llenar sus vacíos.
Recuérdese que, de acuerdo con el artículo 71 del Código Civil, la ley nueva puede expresar que deroga la ley antigua – derogatoria expresa -, o puede contener “disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior” – derogatoria tácita.
Y que, en los términos del artículo 72 del mismo Código Civil:
“La derogación tácita deja vigente en las leyes anteriores, aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que no pugna con las disposiciones de la nueva ley.”
Aplicados los conceptos al caso consultado, se configura la derogatoria tácita de las remisiones al procedimiento penal para resolver carencias de los procedimientos de naturaleza administrativa y sancionatoria administrativa, dadas las diferencias en la naturaleza y fines que terminaron configurando la autonomía de la potestad sancionatoria de las autoridades públicas en ejercicio de la función administrativa.
Es preciso hacer una mención del concepto emitido por esta Sala, de fecha 5 de diciembre de 2006 -radicación 1756-, que analiza la consulta, porque en él se afirmó la vigencia de la remisión al Código de Procedimiento Penal ordenada en el artículo 82 de la Ley 23 de 1981.
Para la época aún regía el Código Contencioso Administrativo41 que, como se explicó en el citado concepto, regulaba un procedimiento general para las actuaciones de las autoridades administrativas, respecto del cual la Ley 734 de 2002 -Código Disciplinario Único-, por la cual se consultaba, era una norma especial no aplicable en razón de sus propias especificidades.
El CPACA configura un contexto normativo esencialmente diferente que, si bien también excluye la aplicación de la Ley 734 para resolver los vacíos de leyes como la Ley 23 de 1981, no admite la continuidad de la remisión a las normas de procedimiento penal, porque dicho Código contiene las normas de naturaleza administrativa sancionatoria que han de aplicarse para tal efecto según se explicó.
Finalmente debe señalarse que el CPACA dispuso las reglas para su entrada en vigencia, en los siguientes términos:
“Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia.
Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior.”
En consecuencia, tratándose de la derogatoria tácita del artículo 82 de la Ley 23 de 1981, por la entrada en vigencia del CPACA, es preciso dar aplicación al régimen de transición y vigencia dispuesto en este código respecto de los procesos de competencia de los tribunales de ética médica nacional y seccionales, es decir que serán aplicables las disposiciones del Código de Procedimiento Penal respecto de las actuaciones iniciadas antes del 2 de julio de 2012. Para las iniciadas después, la aplicación de la Ley 23 de 1981 se completará con el procedimiento administrativo sancionatorio consagrado en el CPACA»42. (negrillas y subrayado fuera del texto)
IV.6. Análisis del caso concreto y de los cargos de nulidad
IV.6.1 Análisis del primer cargo de nulidad. La violación al principio de igualdad
67. La Sala pasará a pronunciarse sobre el reproche de nulidad por violación del principio a la igualdad- primer supuesto-.
68. A juicio del demandante, existe un tratamiento desigual e injustificado entre el quejoso que es víctima directa del proceso ético disciplinario, de un lado, y el médico acusado del proceso ético-médico disciplinario, de otro, pues el primero- el quejoso que es víctima directa del proceso ético-médico disciplinario- no es considerado sujeto procesal y, por lo tanto, no tiene reconocida la posibilidad de recurrir la providencia mediante la cual se decide que no existe mérito para formular cargos ni aquella que absuelve al médico, mientras que el médico acusado o sancionado sí tiene reconocida la facultad para impugnar tales decisiones.
69. Para resolver el referido cuestionamiento se debe señalar que, conforme se lee de la demanda, el libelista dirige su acusación en contra de la siguiente expresión contenida en el artículo 40 del Decreto Reglamentario 3330 de 1981, en la parte pertinente que señala:
«[e]l inculpado podrá solicitar al instructor las pruebas que considere convenientes, las que se practicarán siempre y cuando sean conducentes dentro de la investigación». (se destaca).
70. En igual sentido, el actor dirige su demanda en contra de la siguiente expresión destacada contenida en el artículo 46 del Decreto Reglamentario 3380 de 1981, en el aparte destacado:
«[l]a notificación del pronunciamiento de fondo se hará personalmente al profesional acusado dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de cada una de estas decisiones, pasado este término se notificará por medio de edicto». (se destaca).
71. Además, el actor solicita a esta jurisdicción que emita una sentencia condicionada de las citadas disposiciones normativas:
«[…] en el entendido que el quejoso no víctima de la infracción disciplinaria ético médico, tiene derecho a ser notificado de las providencias de fondo que dicte el Tribunal de Ética Médica y con derecho a recurrir la decisión del mismo de no formular cargos contra el médico investigado como también la absolución al médico que fue inicialmente acusado tanto en primera como en segunda instancia.
Se decrete la nulidad condicionada de las normas demandadas con relación al quejoso víctima o perjudicado de la infracción disciplinaria ético médica, en el entendido que este debe ser considerado sujeto procesal en calidad de víctima o perjudicado, con las mismas facultades del médico investigado o acusado o en su defecto con las facultades de ser notificado de las decisiones de fondo que profiera el Tribunal de ética Médica como también de recurrir la decisión del Tribunal de Ética Médica de no formular cargos contra el médico investigado como la absolución al médico que fue inicialmente acusado tanto en primera como en segunda instancia […]».
72. Para ello, esta Sala, como punto de partida, procederá a identificar el contexto normativo en el que se ubican las disposiciones acusadas.
73. En este sentido, el artículo 40 del Decreto Reglamentario 3380 de 1981 se sitúa dentro de la etapa de investigación del procedimiento ético-profesional, y dentro de dicha fase se reconoce la facultad del inculpado a poder solicitar al instructor las pruebas que considere convenientes, con el fin de hacer valer sus derechos.
74. Por su parte, el artículo 46 del Decreto 3380 de 1981 se ubica en la etapa del juzgamiento propiamente dicha, y en tal precepto se señala que «La notificación del pronunciamiento de fondo se hará personalmente al profesional acusado dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de cada una de estas decisiones, pasado este término se notificará por medio de edicto».
75. Del análisis de los preceptos demandados no se desprende el alcance del contenido normativo que pretende derivar el accionante en el libelo introductorio, en tanto que los apartes acusados, en realidad, no se refieren a que el quejoso o víctima o perjudicado pueda o no recurrir la decisión de declarar que no existe mérito para formular cargos y tampoco aquella providencia que absuelve al médico.43
76. En este sentido, el actor tenía el deber de examinar el contenido de las normas acusadas con el fin de poder identificar, si, en efecto, su contenido guardaba relación directa con los reparos de inconformidad en que fundó sus pretensiones motivo por el cual, a juicio de la Sala, la demanda no desarrolla en debida forma el cargo de violación al principio de igualdad, en el primer supuesto, puesto que la pretendida diferencia de trato de los preceptos acusados no guarda ninguna relación con el contenido normativo que echa de menos el actor.
77. Asimismo, el demandante pretende establecer comparaciones con otros ordenamientos jurídicos como ocurre con la Ley 734 de 2002 (ver segundo y tercer supuesto de violación al principio de igualdad de los antecedentes de la demanda) para lo cual resulta pertinente recordar que el análisis del control de legalidad de las disposiciones demandadas no puede hacerse extensivo ni confrontarse con la Ley 734 de 2002, por cuanto dicha norma no se encontraba vigente al momento en que se expidió el acto acusado parcialmente.
78. En gracia de discusión, debe reconocerse que, tal y como lo afirmó el demandante, es cierto que, mediante la sentencia C-014 de 200444, la Corte Constitucional concluyó que, si bien la regla general indicaba que en el derecho disciplinario no existían víctimas por cuanto las faltas remitían a infracciones de deberes funcionales y no a lesiones de derechos, excepcionalmente hay víctimas de una falta disciplinaria «cuando de la infracción del deber que la constituye surge, de manera inescindible y directa, la violación del derecho internacional de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario».
79. De esta manera infirió que era claro que la calidad de víctimas de tales faltas las habilitaba «para intervenir no sólo como interesados en la defensa del ordenamiento jurídico, sino como personas portadoras de un interés legítimo y directo en las resultas del proceso disciplinario», esto es, no como simples terceros, sino como sujetos procesales con todas las facultades reconocidas a éstos, pues su intervención se orientaba al reconocimiento de los derechos que como víctimas tenían frente al esclarecimiento y conocimiento de la verdad45.
80. Al respecto, se considera oportuno recordar que el Código Disciplinario Único se ocupa de la acción disciplinaria de los servidores públicos y de los particulares en el ejercicio de las funciones públicas, lo que se traduce en que no es posible establecer punto de comparación entre dichos ordenamientos jurídicos pues «[…] el derecho disciplinario de los médicos refleja el poder sancionador de una actividad indudablemente privada que, a la luz de lo dispuesto por la Ley 23 de 1981, tiene también una finalidad pública, lo que, en todo caso, no convierte a los médicos en funcionarios públicos, acorde con lo dispuesto en el artículo 73 del mencionado estatuto46».
IV.6.2. Segundo cargo de nulidad. Violación del debido proceso -artículos 29, 209 y 229 de la Constitución Política-.
81. De otro lado, el actor entiende que el Gobierno nacional, titular de la potestad reglamentaria, incurrió en una omisión de tipo reglamentario, pues, a su juicio, tanto el quejoso, como la víctima de la infracción de las normas de ética médica deberían
tener reconocida la facultad para solicitar las pruebas ante el instructor, e igualmente, deben ser notificados de la decisión sancionatoria.
82. En esta medida, a juicio del libelista y conforme se desprende de la lectura de la demanda, el actor alega que los preceptos demandados no incorporan los siguientes contenidos normativos: (i) reconocer al quejoso, sea víctima o no, así como a la víctima la facultad de solicitar pruebas en la etapa de instrucción, y (ii) reconocer al quejoso, y a la víctima, el derecho a ser notificados del pronunciamiento de fondo que se adopte en el procedimiento ético- médico adelantado por los tribunales de ética.
83. Para resolver el referido cuestionamiento, cabe señalar que, en sentencia C- 029 de 2021, la Corte Constitucional señaló que el debido proceso comprende las siguientes garantías:«[…] el derecho a ser oído durante toda la actuación; (ii) la notificación oportuna y de conformidad con la ley; (iii) que el procedimiento se surta sin dilaciones injustificadas; (iv) que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación; (v) que el procedimiento se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico; (vi) la presunción de inocencia, (vii) el ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) la posibilidad de solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) el derecho a impugnar las decisiones y promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso47».
84. Por su parte, y ahondando en un mayor análisis de la citada sentencia, el alto tribunal constitucional precisó que el principio de publicidad se traduce en:
«[…] el deber de dar a conocer sus actuaciones (i) a las partes y a los terceros interesados, con el fin de garantizar los derechos de contradicción y defensa; y (ii) a la comunidad en general, como garantía de transparencia, participación ciudadana48 e imparcialidad del fallador49. El alcance de este mandato varía según el tipo de actuación administrativa de la que se trate50. Esta Corporación ha sostenido que este principio forma parte del núcleo esencial del derecho al debido proceso y ha destacado su relevancia en el proceso disciplinario51. Bajo ese entendido, su importancia radica en que “(…) sólo de esta manera el acusado puede conocer oportunamente los cargos que se le imputan y los hechos en que éstos se basan”52. Además, se ha señalado que «las notificaciones constituyen un mecanismo procesal que habilita el ejercicio del derecho de defensa, entendidas como el acto material de comunicación, que permite poner en conocimiento de las partes o de terceros interesados las decisiones proferidas dentro del trámite administrativo. Estas herramientas aseguran el “(…) derecho a ser informado de las actuaciones (…) administrativas que conduzcan a la creación, modificación o extinción de una situación jurídica o a la imposición de una sanción”53. De igual manera, garantizan el principio de publicidad y previenen la posibilidad de afectar a alguna persona con una decisión sin que haya sido oída o sin que haya tenido la oportunidad de intervenir en el procedimiento para su adopción54. Con todo, en el marco de los procesos disciplinarios, la Corte ha afirmado que la notificación no puede entenderse como “(…) un acto de contenido meramente formal, sino que se surte con independencia de las decisiones que se adopten al interior del asunto”»[98].
85. Precisado lo anterior, esta Sala considera pertinente efectuar un cotejo entre el Decreto 3380 de 1981 y la Ley 23 de 1981, norma que sirvió de fundamento para su expedición, en el siguiente sentido:
| Ley 23 de 1981. Del proceso disciplinario ético-profesional (artículos 74-90) | Decreto 3380 de 1981 (artículos 40 y 46) |
«ARTÍCULO 74. El proceso disciplinario ético-profesional será instaurado. a) De oficio, cuando por conocimiento cualesquiera de los miembros del Tribunal se consideren violadas las normas de la presente ley. b) Por solicitud de una entidad pública o privada o de cualquier persona. En todo caso deberá presentarse por lo menos, una prueba sumaria del acto que se considere reñido con la Ética Médica. ARTÍCULO 75. Una vez aceptada la denuncia, el Presidente del Tribunal designará a uno de sus miembros para que se instruya el proceso disciplinario y presente sus conclusiones dentro de un término no superior a quince días hábiles. ARTÍCULO 76. Si en concepto del Presidente del Tribunal o del profesional instructor, el contenido de la denuncia permite establecer la presunción de violación de normas de carácter penal, civil o administrativo, simultáneamente con la instrucción del proceso disciplinario, los hechos se pondrán en conocimiento de la autoridad competente. ARTÍCULO 77. En todos los casos en que el profesional instructor o el profesional acusado lo consideren indispensable o conveniente, podrán asesorarse de abogados titulados55. ARTÍCULO 78. Cuando la naturaleza del asunto así lo exija, el instructor podrá solicitar al Tribunal la ampliación del término señalado para presentar el informe de conclusiones. En tales casos la prórroga que se conceda no podrá exceder de quince días hábiles. ARTÍCULO 79. Presentado el informe de conclusiones, el Tribunal en pleno se ocupará de su conocimiento dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha de su presentación, y podrá, si lo considera conveniente, solicitar la ampliación del informativo señalando término para los efectos, el cual en ningún caso podrá ser superior a quince días. ARTÍCULO 80. Estudiado y evaluado por el Tribunal el informe de conclusiones se tomará cualquiera de las siguientes decisiones. a) Declarar que no existe mérito para formular cargos por violación de la ética médica en contra del profesional acusado; b) Declarar que existe mérito para formular cargos por violación de la ética médica, caso en el cual, por escrito, se le hará saber así al profesional inculpado, señalando claramente los actos que se le imputan y fijando fecha y hora para que el Tribunal en pleno lo escuche en diligencia de descargos. PARÁGRAFO. La diligencia de descargos no podrá adelantarse, antes de los diez días hábiles, ni después de los veinte, contados a partir de la fecha de recibo de la comunicación en la cual se señalan los cargos, salvo en los casos de fuerza mayor. ARTÍCULO 81. Practicada la diligencia de descargos, el Tribunal podrá solicitar la ampliación del informativo, fijando para ella un término no superior a quince días hábiles, o pronunciarse de fondo dentro del mismo término, en sesión distinta a la realizada para escuchar los descargos. PARÁGRAFO. En los casos de ampliación del informativo como consecuencia de la diligencia de descargos, la decisión de fondo podrá tomarse dentro de los quince días hábiles siguientes al plazo concedido para la práctica de dicha diligencia. ARTÍCULO 82. En lo no previsto en la presente Ley, se aplicarán las normas pertinentes del Código de Procedimiento Penal. Artículo 83. A juicio del Tribunal Ético Profesional, contra las faltas a la ética médica, de acuerdo con su gravedad o con la reincidencia en ellas, proceden las siguientes sanciones: a) Amonestación privada; b) Censura56, que podrá ser: 1. Escrita pero privada. 2. Escrita y pública. 3. Verbal y pública. c) Suspensión en el ejercicio de la medicina, hasta por seis meses; d) Suspensión en el ejercicio de la medicina, hasta por cinco años. e) Sanciones pecuniarias. Cuando el profesional se aparte sin justificación aceptable de una recomendación incluida en un estándar adoptado por su respectiva profesión y con ello ocasione un daño económico al Sistema General de Seguridad Social en Salud, incurrirá en una falta que será sancionada con una multa entre 10 y 50 SMMLV (…). ARTÍCULO 84. El Tribunal Seccional Ético Profesional es competente para aplicar las sanciones a que se refieren los literales a), b) y c) del artículo 84 de la presente Ley. Cuando a su juicio, haya mérito para aplicar la suspensión de que trata el literal d) del artículo 83. Dará traslado, ARTÍCULO 85. Cuando la sanción consistente en la suspensión de que trata el literal d) del artículo 83 sea enviada por el Tribunal Seccional al Nacional para que decida, y este último considere que no hay lugar a su aplicación, devolverá al primero el informativo con el pronunciamiento en que fundamentó su decisión a fin de que éste proceda a tomar la determinación de su competencia. ARTÍCULO 86. De cada una de las sesiones del Tribunal se dejará por parte de la Secretaría, constancia en actas que se incorporarán al informativo y que serán suscritas por el Presidente del Tribunal, el Secretario y el declarante, si fuere el caso. ARTÍCULO 87. En contra de las sanciones consistentes en amonestación privada o ARTÍCULO 88. La sanción consistente en la suspensión en el ejercicio de la medicina es susceptible del recurso de reposición para ante el Tribunal que la impuso, dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha de su notificación, o del de apelación para ante el Tribunal Nacional de Ética Médica dentro del mismo término. ARTÍCULO 89. La sanción consistente en la suspensión de que trata el literal d) del artículo 83, sólo podrá ser impuesta por el Tribunal Nacional Ético Profesional y en su contra son procedentes los recursos de reposición para ante el mismo Tribunal, dentro de los treinta días hábiles siguientes a la fecha de modificación de la sanción, o el subsidiario de apelación para ante el Ministerio de Salud, dentro del mismo término. ARTÍCULO 90. Los recursos de reposición y apelación que se interpongan en contra de cualquiera de las providencias a que se refiere la presente Ley estarán destinados a que aquellas se aclaren, modifiquen o revoquen» | «ARTÍCULO 40. El inculpado podrá solicitar al instructor las pruebas que considere convenientes, las que se practicarán siempre y cuando sean conducentes dentro de la investigación. ARTÍCULO 46. La notificación del pronunciamiento de fondo se hará personalmente al profesional acusado dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de cada una de estas decisiones, pasado este término se notificará por medio de edicto» |
86. Del cotejo comparativo anterior se desprende que el legislador del año 1981 no identificó -en la Ley 23- de manera clara los sujetos procesales dentro del proceso ético-médico disciplinario y tampoco las eventuales facultades del quejoso y de la víctima o perjudicado, a diferencia de lo que ocurre con otras disciplinas.
87. Sobre el particular, se debe señalar que, en nuestro ordenamiento jurídico y en vigencia de la Constitución Política de 1991, el legislador, haciendo uso de la facultad de configuración normativa se ha ocupado de identificar los sujetos procesales y las facultades reconocidas a cada uno de los mismos.
88. A modo de ejemplo, se encuentran que los artículos 89 y 90 del Código Disciplinario Único57 señalan que: «Podrán intervenir en la actuación disciplinaria, cómo sujetos procesales, el investigado y su defensor, el Ministerio Público, cuando la actuación se adelante en el Consejo Superior o Seccional de la Judicatura o en el Congreso de la República contra los funcionarios a que se refiere el artículo 174 de la Constitución Política». Por su parte, el Código de Procedimiento Penal define como sujetos procesales a: la Fiscalía General de la Nación, el Ministerio Público, el sindicado, el defensor, la parte civil, el tercero incidental, y el tercero civilmente responsable58.
89. Ahora bien, no es menos cierto que, el mismo legislador del año 1981 incorporó una norma de reenvío a las normas del Código de Procedimiento Penal, con el fin de llenar los vacíos de regulación en procura de lograr su cabal aplicación y, en esa medida, tal y como lo reconoció la Corte Constitucional «[…] las eventuales omisiones en que hubiera podido incurrir el legislador no pueden examinarse con exclusiva referencia a la Ley 23 de 198159».
90. En este orden de ideas, debe señalarse que, a la fecha, y con ocasión de la expedición de la Ley 1437 de 2011, CPACA- cuya entrada en vigencia se produjo el día 2 de julio de 2012- resulta aplicable el procedimiento administrativo sancionador regulado en esta nueva codificación, tal y como quedó analizado con anterioridad, criterio a su vez avalado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
91. En efecto, el procedimiento administrativo sancionador aparece regulado en los artículos 47 y siguientes del CPACA60, y de su análisis, es posible colegir que este se caracteriza por lo siguiente:
(i) Tiene un carácter subsidiario ante la ausencia de una ley especial que regule la materia.
(ii) Tiene un carácter supletorio ante la ausencia de los vacíos de los procedimientos especiales.
(iii) Las actuaciones sancionatorias pueden iniciarse de oficio o por solicitud de cualquier persona.
(iv) El desarrollo de la actuación sancionatoria comprende la etapa de instrucción y de juzgamiento.
(v) El pliego de cargos debe señalar, con precisión y claridad, los hechos que lo originan, las personas naturales o jurídicas objeto de la investigación, las disposiciones presuntamente vulneradas y las sanciones o medidas que serían procedentes. Este acto administrativo deberá ser notificado personalmente
(vi) Contra el pliego de cargos no procede recurso alguno.
(vii) Notificado el pliego de cargos, el investigado puede hacer uso del derecho de contradicción, para lo cual puede presentar los descargos y solicitar o aportar las pruebas que pretenda hacer valer.
(viii) Los artículos 48 y 49 del CPACA regulan el período probatorio, el traslado al investigado y el contenido de la decisión.
(ix) El acto administrativo que pone fin al procedimiento administrativo de carácter sancionatorio debe contener: a) la individualización de la persona natural o jurídica a sancionar; b) el análisis de hechos y pruebas con base en los cuales se impone la sanción; c) las normas infringidas con los hechos probados y, d) la decisión final de archivo o sanción y la correspondiente fundamentación.
(x) Para la imposición de la sanción, la administración deberá tener en cuenta una serie de criterios para determinar la gravedad de las faltas y el rigor de las sanciones administrativas (artículo 50 ibidem).
(xi) Finalmente, el artículo 52 del CPACA consagra una regulación especial en materia de caducidad de la facultad sancionatoria61.
92. Retomando lo expuesto con anterioridad, el artículo 47 del CPACA fue claro en señalar que el procedimiento administrativo sancionatorio debía sujetarse a las disposiciones de la parte primera de la citada codificación.
93. Especialmente, cobra relevancia especial la sujeción a los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad, incorporados en la parte primera de la citada codificación.
94. Lo anterior significa que, en aquellos eventos en los cuales las normas especiales que consagran el procedimiento administrativo sancionador resulten insuficientes, es posible acudir al procedimiento administrativo general consagrado en el mismo cuerpo normativo. Al efecto, el artículo 38 del CPACA, en materia de intervención de terceros señala:
«ARTÍCULO 38. Intervención de terceros. Los terceros podrán intervenir en las actuaciones administrativas con los mismos derechos, deberes y responsabilidades de quienes son parte interesada, en los siguientes casos:
1. Cuando hayan promovido la actuación administrativa sancionatoria en calidad de denunciantes, resulten afectados con la conducta por la cual se adelanta la investigación, o estén en capacidad de aportar pruebas que contribuyan a dilucidar los hechos materia de la misma.
2. Cuando sus derechos o su situación jurídica puedan resultar afectados con la actuación administrativa adelantada en interés particular, o cuando la decisión que sobre ella recaiga pueda ocasionarles perjuicios.
3. Cuando la actuación haya sido iniciada en interés general.
PARÁGRAFO. La petición deberá reunir los requisitos previstos en el artículo 16 y en ella se indicará cuál es el interés de participar en la actuación y se allegarán o solicitarán las pruebas que el interesado pretenda hacer valer. La autoridad que la tramita la resolverá de plano y contra esta decisión no procederá recurso alguno».
95. De la lectura de la citada disposición normativa, se encuentra que el legislador previó que los terceros interesados pueden intervenir en las actuaciones administrativas «con los mismos derechos, deberes y responsabilidades de quienes son parte interesada» y, como terceros figuran aquellos que (i) «hayan promovido la actuación administrativa sancionatoria en calidad de denunciantes, resulten afectados con la conducta por la cual se adelanta la investigación, o estén en capacidad de aportar pruebas que contribuyan a dilucidar los hechos materia de la misma»; (ii) «Cuando sus derechos o su situación jurídica puedan resultar afectados con la actuación administrativa adelantada en interés particular, o cuando la decisión que sobre ella recaiga pueda ocasionarles perjuicios» y, (iii) «cuando la actuación haya sido iniciada en interés general».
96. Así las cosas, en desarrollo de los principios de participación, publicidad y el debido proceso desarrollados íntegramente en el artículo 3° del CPACA es dable concluir que los terceros interesados pueden intervenir en el desarrollo de la actuación administrativa, con iguales derechos, deberes y responsabilidades de quienes son parte interesada y, en esta medida, gozan de las prerrogativas de solicitar pruebas y controvertir las allegadas. También se les debe notificar la decisión sancionatoria e incluso, tienen el derecho a recurrir.
97. De acuerdo con lo anterior, esta Sala considera que, si bien el legislador del año 1981 no determinó de manera clara y explícita los sujetos procesales y las facultades reconocidas a ellos, lo cierto es que las omisiones que acusa el demandante deben analizarse a partir de la remisión normativa que hace la misma Ley 23 de 1981 al Código de Procedimiento Penal, y hoy al CPACA, norma vigente que permite que toda la actuación adelantada por los tribunales de ética médica esté sometida a la observancia del debido proceso.
98. Así lo reconoció la Corte Constitucional, en sentencia C- 1020 de 201262 y con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad presentada en contra de los artículos 80 (parcial) y 90 de la Ley 23 de 1981, oportunidad en la cual el Alto Tribunal de amparo si bien se declaró inhibido para entrar a analizar la constitucionalidad de las citadas normas por ineptitud sustantiva de la demanda, indicó lo que a continuación se cita in extenso por su importancia para la resolución de la controversia que nos ocupa:
«En este sentido cabe destacar que ya la Corte ha señalado que con la remisión a la cual se acaba de hacer referencia “queda plenamente asegurada la observancia ‘de la plenitud de las formas propias’ del respectivo proceso disciplinario” y que, aun cuando hay claras diferencias entre el proceso penal y el disciplinario, el juez de este último proceso “debe examinar la conducta del inculpado con relación a las normas de carácter ético médico como las consagradas en la Ley 23 de 1981”, por lo que los artículos de la citada ley “tienen desarrollo en debida forma”, ya que la remisión permite que “toda actuación del Tribunal de Etica Médica esté sometida a la observancia del debido proceso”63.
Así las cosas, las eventuales omisiones en que hubiera podido incurrir el legislador no pueden examinarse con exclusiva referencia a la Ley 23 de 1981 y al margen de la comentada remisión, siendo de anotar que, de conformidad con la sentencia citada, ni siquiera el médico acusado encuentra establecidas la plenitud de garantías procesales en la citada ley, razón por la cual la Corte indicó que la aplicación del Código de Procedimiento Penal, en lo pertinente, contribuye a garantizar “los derechos del profesional acusado dentro del proceso disciplinario allí consagrado, con sujeción a las normas constitucionales”64.
Lo anterior cuestiona el presupuesto del que parte el demandante para sustentar sus acusaciones, presupuesto que consiste en que la Ley 23 de 1981 le habría otorgado al médico derechos o facultades que definitivamente no le habrían sido reconocidos al quejoso no víctima, ni al perjudicado con la actuación del profesional de la medicina.
Con base en jurisprudencia constitucional que ha sido traída a colación, ya se ha precisado que, a diferencia de lo argumentado por el demandante, no todas las garantías procesales que podrían corresponderle al médico están contempladas en la Ley 23 de 1981 y que los alegatos acerca de la eventual configuración de omisiones legislativas no pueden plantearse al margen del procedimiento penal al cual remite la mencionada ley. No es cierto, entonces, que con la sola consideración de la Ley 23 de 1981 quepa afirmar que únicamente el médico tiene calidades y facultades y que el quejoso, víctima o no, carece definitivamente de ellas, con lo cual resulta afectado el término de comparación ofrecido por el libelista.
Fuera de lo precedente, en lugar de derivar la pretendida diferencia de trato de lo que vendría exigido constitucionalmente, el demandante suele establecer comparaciones entre la Ley 23 de 1981 y otras regulaciones de carácter legal para sostener, por ejemplo, que así como la Ley 734 de 2002 considera sujetos procesales a las víctimas de las faltas disciplinarias, del mismo modo tendrían que ser consideradas las víctimas en el proceso disciplinario ético médico, con lo cual la pauta de comparación deja de ser el médico que, supuestamente, sería el único en tener esa calidad y el cotejo pasa a establecerse entre la víctima en el proceso disciplinario común y la víctima en el proceso disciplinario ético médico, lo que implica una comparación de diferentes textos legales.
Una comparación de esa índole también la establece el actor al tomar como punto de referencia el tratamiento de sujeto procesal que en el procedimiento penal se le confiere a la parte civil y al puntualizar que de la misma manera como las víctimas son tenidas en cuenta en el proceso penal deberían ser consideradas en el proceso disciplinario ético médico, con lo que se propone un cotejo entre ordenamientos legales y entre las víctimas en uno y otro proceso, descartándose, una vez más, al médico como referente de la comparación e ignorándose el alcance que las disposiciones del procedimiento penal podrían tener en el proceso disciplinario ético médico, repercusiones susceptibles incluso de satisfacer los aspectos que, según el actor, faltan en la Ley 23 de 1981.[…]».
En el presente caso resulta necesario emitir una sentencia condicionada
99. En nuestro ordenamiento jurídico, valga resaltarlo, se encuentra reconocida la posibilidad de emitir sentencias de carácter interpretativo o condicionadas, en aquellos eventos en los cuales «[…] si la disposición legal admite varias interpretaciones, de las cuales algunas violan la Carta pero otras se adecuan a ella, entonces corresponde a la Corte proferir una constitucionalidad condicionada o sentencia interpretativa que establezca cuáles sentidos de la disposición acusada se mantienen dentro del ordenamiento jurídico y cuáles no son legítimos constitucionalmente. En este caso, la Corte analiza la disposición acusada como una proposición normativa compleja que está integrada por otras proposiciones normativas simples, de las cuáles algunas, individualmente, no son admisibles, por lo cual ellas son retiradas del ordenamiento65».
100. Las consideraciones efectuadas por la Corte Constitucional, en sede de control abstracto de constitucionalidad resultan extensibles cuando la jurisdicción de lo contencioso ejerce el control de legalidad en sede de nulidad como, en efecto, ocurre en el presente caso, motivo por el cual la Sala considera que en el presente caso resulta pertinente emitir una sentencia interpretativa.
101. De acuerdo con lo anterior, esta Sala considera que el correcto entendimiento que debe dársele a las normas acusadas debe partir de considerar que, a partir de la remisión que trae la Ley 23 de 1981 y el Decreto 3380 de 1981 a las normas del Código de Procedimiento Penal, hoy CPACA, el procedimiento ético-médico debe sujetarse a las reglas previstas en la citada codificación. Dichas normas, según se analizó con anterioridad, habilitan la intervención de terceros en el procedimiento administrativo sancionador, siempre que se reúnan las condiciones previstas en el artículo 38 de la Ley 1437 de 2011.
102. En consecuencia, esta Sección considera que los apartes demandados contenidos en los artículos 40 y 46 del Decreto 3380 del 30 de noviembre de 1981, deben ser interpretados bajo el entendido de que el denunciante o quejoso y la víctima del proceso ético-médico disciplinario: (i) deben tener reconocida la facultad de solicitar pruebas en la etapa de instrucción, y (ii) deben ser notificados del pronunciamiento de fondo que se adopte en el proceso ético-médico disciplinario.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR la legalidad de los artículos 40 y 46 del Decreto 3380 del 30 de noviembre de 1981 «Por la cual se reglamenta la Ley 23 de 1981», bajo el entendido de que en virtud de la remisión a las normas del Código de Procedimiento Penal, hoy CPACA, el denunciante o quejoso y la víctima del proceso ético-médico disciplinario, como terceros interesados, deben tener reconocida la facultad de (i) solicitar pruebas en la etapa de instrucción y, además (ii) ser notificados del pronunciamiento de fondo que se adopte en el proceso ético-médico disciplinario.
SEGUNDO: Una vez quede en firme la presente sentencia, por Secretaría archivar el expediente, dejando las constancias a que hubiere lugar.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN
Consejero de Estado Consejera de Estado
Presidente
HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
Consejero de Estado Consejero de Estado
Constancia: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por todos los integrantes de la Sección Primera del Consejo de Estado en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI, En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 del CPCA. P(5)
1 Firmado por el entonces Presidente de la República y por el Ministerio de Salud y Protección Social.
2 Folios 1 al 13 cuaderno principal 1.
3 Corte Constitucional, C- 014 de 2004, MP: Jaime Córdoba Triviño
4 Folio 129, c.1. Mediante auto del 29 de septiembre de 2014 se constató que la contestación de la demanda fue presentada de manera extemporánea por el apoderado del Ministerio de la Salud y Protección Social.
5 Folios 81-82 Cuaderno 1.
6 Folios 153-166, c.1.
7 Reglamento Interno del Consejo de Estado.
8 i) Violación del derecho a la igualdad previsto en el artículo 13 de la Constitución Política.
El actor considera que no se adoptan medidas idóneas y equitativas en el Decreto 3380 de 1981 semejantes a las que se le otorgan al médico infractor, orientadas a la protección de la víctima, perjudicado y quejoso de la violación de los derechos fundamentales.
Entiende que el proceso disciplinario previsto en la Ley 734 de 2002 «Por la cual se expide el Código Disciplinario Único» permite la intervención del quejoso y le autoriza recurrir la decisión en caso de archivo o el fallo absolutorio, mientras que en el proceso ético disciplinario no es posible que el quejoso recurra la providencia mediante la cual se decide que no existe mérito para formular cargos y tampoco aquella decisión que absuelve al médico.
Finalmente, considera que en el proceso disciplinario previsto en la Ley 734, se admite la presencia de las víctimas de faltas disciplinarias cuando la infracción surge como consecuencia de una violación al Derecho Internacional de los Derechos Humanos o al Derecho Internacional Humanitario; sin embargo, no sucede lo mismo con el proceso médico disciplinario, pese a que también se vislumbra que con una actuación médica se pueden afectar derechos como la vida, la salud y la integridad física de una persona.
ii) Violación al debido proceso previsto en los arts. 29, 209 y 229 de la Constitución Política.
El actor considera que se infringe el artículo 229 Superior, concerniente al derecho de acceso a la administración de justicia, porque en el proceso ético disciplinario a pesar de que existen afectaciones a derechos como la vida y la salud no se reconoce al quejoso, víctima o perjudicado como sujeto procesal; y como consecuencia de la vulneración del artículo 229 constitucional, resultan también desconocidas otras garantías superiores relacionadas con dicho derecho de acceso a la administración de justicia, como lo es el derecho a la verdad que tienen las personas portadoras de un interés legítimo y directo en las resultas de un proceso disciplinario (C.P. art. 29) y, por estas razones, la realización efectiva de los fines del Estado (C.P. art. 209)
9 Artículo 44.- Toda persona podrá abrazar cualquier oficio u ocupación honesta sin necesidad de pertenecer a gremio de maestros o doctores.
Las autoridades inspeccionarán las industrias y procesiones en lo relativo a la moralidad, la seguridad y la salubridad públicas.
La ley podrá exigir títulos de idoneidad para el ejercicio de las profesiones médicas y de sus auxiliares.
10 «Toda persona es libre de escoger profesión u oficio. La ley podrá exigir títulos de idoneidad. Las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones. Las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica, son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social».
11 En igual sentido, en la sentencia C-606 de 1992 esta Corporación señaló que «las limitaciones establecidas por el legislador deben estar enmarcadas en parámetros concretos, so pena de vulnerar el llamado ‘límite de los límites’, vale decir, el contenido esencial del derecho que se estudia». Reiterada en la sentencia C-286 de 2016. En Colombia, a pesar de no estar expresamente consagrado en el orden constitucional el principio de contenido esencial, ello no ha sido óbice para que por vía de interpretación y, más específicamente, a través de la jurisprudencia constitucional se defina un contenido esencial de los derechos fundamentales. En efecto, la Corte Constitucional ha adscrito interpretativamente esta teoría a través de lo que ha denominado «teoría del núcleo esencial de los derechos fundamentales». Sentencias T-028 de 1996, C-620 de 2001, C-142 de 2001 C-489 de 2002, C-994 de 2004 y T-360 de 2005, según la cual existe «una garantía reforzada de eficacia normativa de los derechos fundamentales, en tanto que es exigible un mínimo de contenido que vincula y se impone principalmente frente al legislador» (sentencia C-756 de 2008). En otras palabras, es el «el mínimo de contenido que el legislador debe respetar, es esa parte del derecho que lo identifica, que permite diferenciarlo de otros y que otorga un necesario grado de inmunidad respecto de la intervención de las autoridades públicas» (ibidem). De esa manera, en sentido negativo, el núcleo esencial es «aquel sin el cual un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin lo cual se le quita su esencia fundamental». (Sentencia C-994 de 2004); es decir, se trata del contenido del derecho que no permite restricción alguna, so pena de desnaturalizarlo.
12 Corte Constitucional, sentencias C-606 de 1992, C-964 de 1999, C-038 de 2003, C-193 de 2006, C-619 de 1996, C-505 de 2001, C-212 de 2007, C-756 de 2008, C-296 de 2012, c-054 de 2014, C-504 de 2014, T-038 de 205, C-385 de 2015 y T-282 de 2018.
13 En efecto, la Corte Constitucional ha señalado que «[l]a libertad de escoger profesión u oficio (CP art. 26) es un derecho fundamental reconocido a toda persona [que] involucra tanto la capacidad de optar por una ocupación como de practicarla sin más limitaciones que las establecidas en la Constitución y en la ley». Sentencia T-498 de 1994.
14 La libertad de escoger profesión u oficio no es absoluta y en la medida en que el ejercicio de una profesión pueda afectar el interés social es objeto de regulación por la ley. En la jurisprudencia constitucional, puede leerse al respecto: «Ni el derecho al trabajo, ni la libertad de escoger profesión u oficio tienen carácter absoluto, porque ‘en su ejercicio concurren distintas variables de naturaleza política y social’ y ‘porque la Constitución no patrocina ni incentiva un desempeño de las profesiones u oficios despojados de toda vinculación o nexo con los deberes y obligaciones que su ejercicio comporta` lo que se traduce en la existencia de límites. // De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, esos límites son intrínsecos cuando ‘emanan de la esencia finita del objeto jurídico protegido y de la misma condición del sujeto que no es absoluto’ y son extrínsecos cuando ‘son impuestos por la ley como regulante de los derechos’. El propio artículo 26 de la Carta señala, entre otros aspectos, que ‘las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social’ y adicionalmente prevé que ‘la ley podrá exigir títulos de idoneidad’ y que ‘las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones’. Puesto que la ‘delimitación de cada uno de estos componentes no se agota en la norma constitucional’, la Carta le reconoce al legislador un margen de configuración para regular cada actividad». Corte Constitucional, sentencia c-398 de 2011.
15 Corte Constitucional, Sentencia C- 762 de 2009, Juan Carlos Henao Pérez.
16 Corte Constitucional, Sentencia C- 259 de 1995, MP: Hernando Herrera Vergara
17 El artículo 63 de la Ley 23 de 1981 creó el Tribunal de Ética Médica, como cuerpo colegiado encargado de conocer los procesos disciplinarios ético-profesionales contra los médicos en razón del ejercicio de la medicina en Colombia.
A su turno, el artículo 67 de la misma ley ordenó que en cada departamento se creara un Tribunal Seccional Ético – Profesional17, cuyos miembros no son funcionarios públicos, sino particulares encargados de la función de adelantar los procesos administrativos de carácter sancionatorio originados en el ejercicio de la medicina.
18 V. Corte Constitucional, sentencia C-620-08 y Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil se ha referido en varias oportunidades, concepto 201500036 del 5 de mayo de 2015 y 11001-03-06-000-2015-00176-00(C) del 4 de febrero de 2016.
19 Corte Constitucional, sentencia C-620 de 2008, MP: Clara Inés Vargas Hernández.
20 La Corte Constitucional, mediante sentencia C- 620 de 2008, declaró exequible el artículo 87 de la Ley Ley 23 de 1981, salvo la expresión «o censura», la cual es inexequible, al considerar que « la sanción de censura prevista en el estatuto ético de los profesionales de la medicina también puede significar grave riesgo para el derecho al buen nombre y al honor de las personas disciplinadas, las cuales, como ocurre con el estatuto ético de los odontólogos, cuentan con recursos judiciales que permiten ejercer el control de legalidad sobre los actos de los Tribunales Seccionales, pero a través de procedimientos que suelen dilatar el asunto en el tiempo, sin que éstos constituyan mecanismos eficaces e idóneos para la protección de los derechos fundamentales del profesional sancionado disciplinariamente».
21 El Decreto 131 de 2010 adicionó el artículo 83 de la Ley 23 de 1981 y el artículo 79 de la Ley 35 de 1989. Este decreto fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-289 de 21 de abril de 2010, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
22 La remisión al Código de Procedimiento Penal también se encuentra en las Leyes 35 de 1989 y 226 de 1996 modificada por la Ley 911 de 2004, relativas al ejercicio de la odontología y de la enfermería, respectivamente.
23 Corte Constitucional, Sentencia C- 259 de 1995, MP: Hernando Herrera Vergara.
24 Además de demandó la constitucionalidad de los artículos 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 81 y 82 de la Ley 23 de 1981 «Por la cual se dictan normas en materia de ética médica».
25 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 15 de noviembre de 2016, rad. 2272-2309. M.P. Germán Alberto Bula Escobar.
26 El art. 23 del C. D. U. establece que en la aplicación del régimen disciplinario prevalecerán los principios rectores contenidos en él y en la Constitución Política, y que en lo no previsto de manera residual se acude, entre otros estatutos, a los Códigos Penal y de Procedimiento Penal, siempre que no contravengan la naturaleza del derecho disciplinario. Este Código remite a las normas del C. de P. Penal: art. 96, regula los requisitos formales de la actuación disciplinaria y prevé que cuando la Procuraduría General de la Nación ejerza funciones de policía judicial se aplicará en cuanto no se oponga a las previsiones de la ley; art. 130 dispone que determinados medios de prueba se practiquen conforme a las normas de dicho Código, en cuanto sean compatibles con la naturaleza y reglas del derecho disciplinario; art. 143, parág, «Los principios que orientan la declaratoria de nulidad y su convalidación, consagrados en el Código de Procedimiento Penal, se aplicarán a este procedimiento.»; art. 195, «Integración normativa. En la aplicación del régimen disciplinario para los funcionarios judiciales prevalecerán los principios rectores de la Constitución Política, los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia, la ley estatutaria de la administración de justicia, las normas aquí contenidas y las consagradas en el código penal y de procedimiento penal».
27 El decreto reglamentario 3380 de 1981, reglamentario de la ley 21, en el artículo 47 dispone: «En lo no previsto en la ley 23 de 1981 y su reglamento se aplicarán las normas pertinentes del Código de Procedimiento Penal». Este estatuto remite al código en cita además para efectos de la recepción de testimonios por el profesional instructor y para aplicar los «términos para interponer impedimentos y recusaciones» (arts. 38 y 57).
28 Artículo 2°. «Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades. / Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas. Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción. / Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código»
29 Cfr. Memorias de la Ley 1437 de 2011, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, 2014, Volumen III, págs. 217-218.
30 Jaime Orlando Santofimio, Compendio de Derecho Administrativo, Universidad Externado de Colombia, 2017, páginas 468 y siguientes.
31 Corte Constitucional, sentencia C-901 de 2011, MP: Jorge Iván Palacio Palacio.
32 (Cita es original): «La derogación de las leyes podrá ser expresa o tácita. Es expresa, cuando la nueva ley dice expresamente que deroga la antigua. Es tácita, cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior. La derogación de una ley puede ser total o parcial».
33 (Cita es original): «La derogación tácita deja vigente en las leyes anteriores aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que no pugna con las disposiciones de la nueva ley».
34(Cita es original): Disposiciones que fueron declaradas exequibles.
35 (Cita es original): «Estímase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería».
36 (Cita es original): Sala de Casación Civil. Sentencia del 28 de marzo de 1984. Citada igualmente en la sentencia C-829 de 2001.
La Corte Constitucional ha destacado que la derogación orgánica puede tener características de expresa y tácita, atendiendo que el legislador puede explícitamente indicar que una regulación queda sin efectos o que corresponde al intérprete deducirla, después de un análisis sistemático de la nueva preceptiva (sentencia C-775 de 2010).
38 Corte Constitucional, C- 064 de 2021, Magistrado Ponente: Cristina Pardo Schlesinger. En la citada sentencia se analizó la constitucionalidad de la expresión «podrán» contenida en el artículo 77 de la Ley 23 de 1981 «Por la cual se dictan normas en materia de ética médica».
39 Corte Constitucional, sentencia C-616 de 2002 M.P. José Manuel Cepeda Espinosa.
40 Corte Constitucional, sentencia C- 064 de 2021, MP: Cristina Pardo Schlesinger.
41 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Radicaciones internas: 2272 – 2309 (Adición) Números Únicos: 11001-03-06-000-2015-00169-00 11001-03-06-000-2016-00136-00, MP: Germán Bula Escobar.
42 Ibid.
43 Corte Constitucional, C-319 de 2013. «[…] La potestad de configuración normativa del legislador en materia de procedimientos en el régimen disciplinario y los límites constitucionales para su ejercicio
6. La jurisprudencia constitucional ha sido constante en afirmar, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 150, numerales 1º y 2º, que consagra la llamada cláusula general de competencia, que el Congreso tiene un amplio margen de configuración normativa para la determinación de los procesos judiciales y los procedimientos administrativos, pues en el diseño propio de los estados democráticos al legislador no solo le corresponde hacer la ley, expresión de la voluntad popular dirigida a regular las conductas humanas como instrumento de convivencia civilizada y pacífica, sino también el diseño de reglas procedimentales que deben cumplirse ante los jueces y los demás funcionarios competentes para la defensa de las libertades y los derechos ciudadanos o para la mediación estatal en situaciones de conflicto . […] En desarrollo de esa potestad, el legislador puede fijar nuevos procesos y procedimientos, determinar la naturaleza de las actuaciones judiciales, eliminar etapas procesales, requerir la intervención estatal o particular en el curso de las actuaciones judiciales, imponer cargas procesales o establecer plazos para el ejercicio del derecho de acceso a la administración de justicia. De tal manera que, por regla general, la determinación de los sujetos procesales y de los momentos en que estos pueden intervenir en los procesos judiciales y los procedimientos administrativos hace parte de la libertad de configuración normativa del legislador que debe responder a las necesidades de la política legislativa, para lo cual evalúa la conveniencia y oportunidad de los mecanismos o instrumentos procesales para hacer efectivos los derechos, las libertades ciudadanas y las garantías públicas respecto de ellos ».
44 Corte Constitucional, sentencia C- 014 de 2004, MP: Jaime Córdoba Triviño.
45 La Corte Constitucional aclaró que las víctimas no podían pretender “el reconocimiento del derecho a la reparación pues esta pretensión no está ligada directamente a la infracción del deber funcional que vincula al sujeto disciplinable con el Estado, sino que está vinculada con el daño causado al bien jurídico de que aquellas son titulares. Y bien se sabe que la protección de tales bienes jurídicos y la reparación del daño a ellos causado es inherente a la jurisdicción y escapa a la órbita del derecho disciplinario”.
46 Corte Constitucional, sentencia C- 064 de 2021, MP: Cristina Pardo Schlesinger.
47 (Cita es original): Sentencia C-980 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
48 (Cita es original): Sentencias C-012 de 2013, M.P. Mauricio González Cuervo; y C-980 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
49 (Cita es original): Sentencia C-555 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
50 (Cita es original): Sentencia C-012 de 2013, M.P. Mauricio González Cuervo.
51 (Cita es original): Sentencia C-102 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
52 (Cita es original): Sentencias T-391 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández y T-301 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
53 Corte Constitucional, Sentencias C-012 de 2013, M.P. Mauricio González Cuervo; y C-1114 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
54Corte Constitucional, sentencia C-892 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
55 Norma declarada constitucional por la Corte Constitucional, mediante sentencia C- 064 de 2021, MP: Cristina Pardo Schlesinger.
56 La Corte Constitucional, en sentencia C-620 de 2008, precisó: «5.7. Por lo expuesto, la Sala declarará exequible el aparte demandado del artículo 87 de la Ley 23 de 1981, salvo la expresión o censura”, la cual es inexequible, y dispondrá que el trámite de apelación pueda surtirse ante el Tribunal Nacional de Ética Médica, en los términos previstos en el artículo 88 de la misma Ley, cuando se impone la sanción de suspensión. El texto de esta norma es el siguiente: Artículo 88. La sanción consistente en la suspensión en el ejercicio de la medicina es susceptible del recurso de reposición para ante el Tribunal que la impuso, dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha de su notificación, o del de apelación para ante el Tribunal Nacional de Ética Médica dentro del mismo término»
57 «ARTÍCULO 89. Sujetos procesales en la actuación disciplinaria. Podrán intervenir en la actuación disciplinaria, cómo sujetos procesales, el investigado y su defensor, el Ministerio Público, cuando la actuación se adelante en el Consejo Superior o Seccional de la Judicatura o en el Congreso de la República contra los funcionarios a que se refiere el artículo 174 de la Constitución Política. En ejercicio del poder de supervigilancia administrativa y cuando no se ejerza el poder preferente por la Procuraduría General de la Nación, esta podrá intervenir en calidad de sujeto procesal».
«ARTÍCULO 90. Facultades de los sujetos procesales. Los sujetos procesales podrán: 1. Solicitar, aportar y controvertir pruebas e intervenir en la practica de las mismas. 2. Interponer los recursos de ley. 3. Presentar las solicitudes que consideren necesarias para garantizar la legalidad de la actuacion disciplinaria y el cumplimiento de los fines de la misma, y 4. Obtener copias de la actuacion, salvo que por mandato constitucional o legal esta tenga carácter reservado. Nota: (Texto subrayado declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-158 de 2003, en el entendido que las víctimas o perjudicados de las faltas disciplinarias que constituyan violaciones del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario también son sujetos procesales y titulares de las facultades a ellos conferidos por la ley.)
58 Corte Constitucional, sentencia C- 1291 de 2001, MP: Marco Gerardo Monroy Cabra.
59 Corte Constitucional, sentencia C- 1020 de 2012, MP: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
60 «ARTÍCULO 47. Procedimiento administrativo sancionatorio. Los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán a las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Los preceptos de este Código se aplicarán también en lo no previsto por dichas leyes.
Las actuaciones administrativas de naturaleza sancionatoria podrán iniciarse de oficio o por solicitud de cualquier persona. Cuando como resultado de averiguaciones preliminares, la autoridad establezca que existen méritos para adelantar un procedimiento sancionatorio, así lo comunicará al interesado. Concluidas las averiguaciones preliminares, si fuere del caso, formulará cargos mediante acto administrativo en el que señalará, con precisión y claridad, los hechos que lo originan, las personas naturales o jurídicas objeto de la investigación, las disposiciones presuntamente vulneradas y las sanciones o medidas que serían procedentes Este acto administrativo deberá ser notificado personalmente a los investigados. Contra esta decisión no procede recurso. Los investigados podrán, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de la formulación de cargos, presentar los descargos y solicitar o aportar las pruebas que pretendan hacer valer. Serán rechazadas de manera motivada, las inconducentes, las impertinentes y las superfluas y no se atenderán las practicadas ilegalmente. […]» «ARTÍCULO 48. Período probatorio. Cuando deban practicarse pruebas se señalará un término no mayor a treinta (30) días. Cuando sean tres (3) o más investigados o se deban practicar en el exterior el término probatorio podrá ser hasta de sesenta (60) días. Vencido el período probatorio se dará traslado al investigado por diez (10) días para que presente los alegatos respectivos. […]» «ARTÍCULO 49. Contenido de la decisión. El funcionario competente proferirá el acto administrativo definitivo dentro de los treinta (30) días siguientes a la presentación de los alegatos. El acto administrativo que ponga fin al procedimiento administrativo de carácter sancionatorio deberá contener: 1. La individualización de la persona natural ó jurídica a sancionar. 2. El análisis de hechos y pruebas con base en los cuales se impone la sanción. 3. Las normas infringidas con los hechos probados. 4. La decisión final de archivo o sanción y la correspondiente fundamentación. […]» «ARTÍCULO 50. Graduación de las sanciones. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la gravedad de las faltas y el rigor de las sanciones por infracciones administrativas se graduarán atendiendo a los siguientes criterios, en cuanto resultaren aplicables: 1. Daño o peligro generado a los intereses jurídicos tutelados. 2. Beneficio económico obtenido por el infractor para sí o a favor de un tercero. 3. Reincidencia en la comisión de la infracción. 4. Resistencia, negativa u obstrucción a la acción investigadora o de supervisión. 5. Utilización de medios fraudulentos o utilización de persona interpuesta para ocultar la infracción u ocultar sus efectos. 6. Grado de prudencia y diligencia con que se hayan atendido los deberes o se hayan aplicado las normas legales pertinentes. 7. Renuencia o desacato en el cumplimiento de las órdenes impartidas por la autoridad competente 8. Reconocimiento o aceptación expresa de la infracción antes del decreto de pruebas».
61 Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil, Rad. No. 11001-03-06-000-2013-00392-00, número interno: 2159, MP: Álvaro Namén Vargas.
62 Corte Constitucional, sentencia C- 1020 de 2012, MP: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
63 Corte Constitucional, sentencia C-259 de 1995, MP: Hernando Herrera Vergara.
64 Ibídem
65 Corte Constitucional, sentencia C- 334 de 2010, Juan Carlos Henao Pérez.