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100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030048960AUTOSala de lo Contenciosos Administrativonull11001-03-24-000-2018-00445-00202304/08/2023AUTO_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null_11001-03-24-000-2018-00445-00__2023_04/08/2023300489912023

Sentencias de NulidadOswaldo Giraldo L�pezMINISTERIO DE SALUD Y PROTECCI�N SOCIALSOF�A DE VEGA MUJICA Y OTROSfalse04/08/2023art�culo 5; del par�grafo 2 del art�culo 15; del par�grafo 2 del art�culo 17 y del art�culo 27 de la Resoluci�n nro. 1645 de 2016.Identificadores10030311263true1453321original30269135Identificadores

Norma demandada: �art�culo 5; del par�grafo 2 del art�culo 15; del par�grafo 2 del art�culo 17 y del art�culo 27 de la Resoluci�n nro. 1645 de 2016.

Los se�ores Sof�a de Vega Mujica, Gabriel Dur�n Ojeda, Mariana Mattos Guzm�n, Karolina Baquero Puerta y Pablo Ernesto Medrano Moreno, actuando en causa propia, en ejercicio del medio de control previsto por el art�culo 137 del CPACA, promovieron demanda con el fin de que se declare la nulidad del art�culo 5; del par�grafo 2 del art�culo 15; del par�grafo 2 del art�culo 17 y del art�culo 27 de la Resoluci�n nro. 1645 de 2016[1] proferida por el Ministerio de Salud y Protecci�n Social, as� como del numeral 3 del art�culo 2.6.1.4.3.2 y del inciso 2 del art�culo 2.6.1.4.3.9 del Decreto 780 de 2016[2].

Los apartes subrayados corresponden a las disposiciones cuestionadas de la Resoluci�n nro. 1645 de 2016:

Por la cual se establece el procedimiento para el tr�mite de las reclamaciones, con cargo a la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastr�ficos y Accidentes de Tr�nsito (ECAT) del Fondo de Solidaridad y Garant�a (Fosyga), o quien haga sus veces, y se dictan otras disposiciones.

en ejercicio de sus facultades legales y reglamentarias, en especial, de las conferidas por los art�culos 173 numeral 3 de la Ley 100 de 1993, 13 par�grafo 4o de la Ley 1122 de 2007, 2 numerales 30 y 31 del Decreto ley 4107 de 2011, 30, 32, 38 y 39 del Decreto n�mero 056 de 2015, y

Que la Ley 1438 de 2011 estableci� la obligaci�n del Gobierno nacional de reglamentar el Sistema de Reconocimiento y Pago de la atenci�n de las v�ctimas de accidentes de tr�nsito (SOAT), disminuyendo los tr�mites, reduciendo los agentes intervinientes, racionalizando el proceso de pago y generando eficiencia y celeridad en el flujo de los recursos;

Que con esa finalidad, se expidi� el Decreto n�mero 056 de 2015, por medio del cual se establecieron las reglas para el funcionamiento de la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastr�ficos y Accidentes de Tr�nsito (ECAT), y las condiciones de cobertura, reconocimiento y pago de los servicios de salud, indemnizaciones y gastos derivados de accidentes de tr�nsito, eventos catastr�ficos de origen natural, eventos terroristas o los dem�s eventos aprobados por el Ministerio de Salud y Protecci�n Social en su calidad de Consejo de Administraci�n del Fondo de Solidaridad y Garant�a (Fosyga), por parte de la Subcuenta ECAT del Fosyga y de las entidades aseguradoras autorizadas para operar el SOAT;

Que el citado Decreto n�mero 56 de 2015 atribuy� a este Ministerio la facultad de definir los requisitos, criterios y condiciones para la presentaci�n de las reclamaciones, la realizaci�n de la auditor�a integral y el pago de las mismas con cargo a la Subcuenta ECAT del Fosyga, o quien haga sus veces, por lo que resulta necesario establecer un procedimiento para el tr�mite de las reclamaciones con cargo a los recursos de dicha Subcuenta, que garantice entre otros, los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, transparencia, eficacia, econom�a y celeridad;

(�) ART�CULO 5o. DOCUMENTOS PARA RECLAMACIONES FORMULADAS POR PERSONAS NATURALES. Adem�s de los documentos relacionados en los art�culos 27, 28 y 29 del Decreto n�mero 056 de 2015, para presentar las reclamaciones ante la Subcuenta ECAT del Fosyga, o quien haga sus veces, las personas naturales deber�n anexar los siguientes documentos:

1. Si act�a por intermedio de apoderado, poder original debidamente otorgado a profesional del derecho, con presentaci�n personal y huella del poderdante y del apoderado ante juez o notario, en el que se detallen las facultades otorgadas, acompa�ado de fotocopia legible de la tarjeta profesional y documento de identificaci�n del apoderado.

2. Certificaci�n de cuenta bancaria en original generada por la entidad financiera con fecha de expedici�n no mayor a tres (3) meses, cuyo titular sea la persona natural beneficiaria, donde indique tipo de cuenta, n�mero, estado, fecha de apertura, sucursal y nombre e identificaci�n del titular.

ART�CULO 15. DESARROLLO DE LA ETAPA DE RADICACI�N. Durante esta etapa, el Fosyga o quien haga sus veces, realizar� la digitalizaci�n y tipificaci�n de los soportes f�sicos de las reclamaciones que superaron la etapa de pre radicaci�n, posterior a lo cual se realizar� en el caso de reclamaciones presentadas por persona jur�dica, el cotejo de la informaci�n suministrada en el medio f�sico respecto de la entregada en el medio magn�tico en los campos correspondientes al tipo y n�mero de documento de la v�ctima y n�mero de la factura de venta. Si el resultado de esta comparaci�n arroja identidad en los datos, se proceder� al cargue de la informaci�n en el sistema de informaci�n del Fosyga o en su defecto el rechazo de la misma, el cual le ser� comunicado al reclamante a trav�s de correo certificado, en un t�rmino no mayor a diez (10) d�as h�biles contados a partir de la presentaci�n de la reclamaci�n.

En el caso de personas naturales, el Fosyga o quien haga sus veces realizar� la captura y cargue al mencionado aplicativo de la informaci�n aportada en el formulario que para el efecto adopte este Ministerio a trav�s de la Direcci�n de Administraci�n de Fondos de la Protecci�n Social.

(�) PAR�GRAFO 2o. En el evento que las personas naturales reclamantes requieran modificar o actualizar los

datos inicialmente suministrados y diligenciados en el formulario con el cual se present� la reclamaci�n, durante la etapa de radicaci�n, deber�n radicar documento escrito ante el Fosyga o quien haga sus veces, solicitando la devoluci�n de la reclamaci�n, lo cual generar� el rechazo de la misma. Posteriormente, siempre que no haya expirado el t�rmino para la presentaci�n de la reclamaci�n, la persona natural podr� presentarla con el formulario y los soportes respectivos.

PAR�GRAFO 2o. En el evento que las personas naturales reclamantes requieran modificar o actualizar los datos inicialmente suministrados y diligenciados en el formulario con el cual se present� la reclamaci�n, y la etapa de auditor�a no haya concluido, deber�n radicar documento escrito ante el Fosyga o quien haga sus veces, solicitando la devoluci�n de la misma, lo cual generar� la devoluci�n de la reclamaci�n a la etapa de radicaci�n y la aplicaci�n de lo dispuesto en el par�grafo 2 del art�culo 15 del presente acto administrativo.

ART�CULO 27. CONDICIONES PARA EL PAGO. El giro o pago de las reclamaciones aprobadas total o parcialmente que se radiquen ante la Subcuenta ECAT del Fosyga, se efectuar� directamente al beneficiario debidamente identificado, a trav�s de una cuenta bancaria a nombre de este, en una entidad financiera vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, dentro del mes siguiente a la fecha del cierre efectivo [�]�.

Los apartes subrayados corresponden a las disposiciones demandadas del Decreto 780 de 2016:

Por medio del cual se expide el Decreto �nico Reglamentario del Sector Salud y Protecci�n Social

en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en el numeral 11 del art�culo 189 de la Constituci�n Pol�tica, y

ART�CULO 2.6.1.4.3.2. DOCUMENTOS EXIGIDOS PARA PRESENTAR LA SOLICITUD DE PAGO DE LA INDEMNIZACI�N POR MUERTE Y GASTOS FUNERARIOS. Para radicar la solicitud de indemnizaci�n por muerte y gastos funerarios de una v�ctima de accidente de tr�nsito, de un evento catastr�fico de origen natural, de un evento terrorista o de otro evento aprobado, los beneficiarios deber�n radicar ante la aseguradora o el Ministerio de Salud y Protecci�n Social, o quien este designe, seg�n corresponda los siguientes documentos:

3. Certificado emitido por el Consejo Municipal de Gesti�n del Riesgo de Desastres, en el que conste que la persona atendida fue v�ctima de un evento catastr�fico de origen natural o de un evento terrorista.

ART�CULO 2.6.1.4.3.9. CENSO DE V�CTIMAS DE EVENTOS CATASTR�FICOS DE ORIGEN NATURAL Y DE EVENTOS TERRORISTAS. Dentro de los treinta (30) d�as calendario siguientes a la ocurrencia de un evento catastr�fico de origen natural o de un evento terrorista, el Consejo Municipal de Gesti�n del Riesgo de Desastres del municipio en donde este ocurri�, elaborar� un censo con la poblaci�n que result� v�ctima y lo remitir� al Ministerio de Salud y Protecci�n Social o la entidad que se defina para el efecto. El censo deber� especificar como m�nimo, el nombre e identificaci�n de la v�ctima y las circunstancias de modo, tiempo y lugar de la ocurrencia del evento.

La remisi�n del mencionado censo o de la certificaci�n en la que conste que la v�ctima hace parte del censo, constituir� condici�n indispensable para la acreditaci�n de la calidad de v�ctima y el consecuente pago de los servicios de salud, indemnizaciones y gastos de que trata el presente Cap�tulo�.

La parte demandante manifest� que de la simple confrontaci�n de los actos administrativos acusados con las normas superiores en que debieron fundarse se evidencia una violaci�n clara a los principios constitucionales de buena fe, reparaci�n integral a las v�ctimas, igualdad, eficacia y celeridad, as� como una extralimitaci�n de la potestad reglamentaria, puesto que se establecieron unas barreras administrativas desproporcionadas a las v�ctimas de atentados terroristas para obtener la reparaci�n por el da�o sufrido.

- Consider� que el numeral tercero del art�culo 2.6.1.4.3.2 y el inciso segundo del art�culo 2.6.1.4.3.9 del Decreto 780 de 2016 vulneran el principio de buena fe y de reparaci�n integral de las v�ctimas �de la violencia� por exigir �el certificado emitido por el Consejo Municipal de Gesti�n del Riesgo de Desastres como requisito indispensable para acreditar la condici�n de v�ctima de atentados terroristas�.

-Se�al� que el Ministerio de Salud y Protecci�n Social incurri� en exceso de la potestad reglamentaria en el art�culo quinto de la Resoluci�n 1645 de 2016, puesto que �no permite que la v�ctima autorice a una persona natural a presentar su reclamaci�n, a pesar que en el Decreto 780 de 2016 s� se establece esa posibilidad�.

-Indic� que el par�grafo segundo del art�culo 15 y el par�grafo segundo del art�culo 17 de la Resoluci�n 1645 de 2016 transgreden los principios de eficacia y celeridad contenidos en el art�culo 209 de la Constituci�n Pol�tica y desarrollados por la Ley 1437 de 2011, al exigir a las v�ctimas a iniciar nuevamente el procedimiento para las reclamaciones, en caso de que requieran modificar o actualizar los datos inicialmente suministrados y diligenciados en el formulario con el cual se present� la reclamaci�n.

-Anot� que el numeral segundo del art�culo 5 y el art�culo 27 de la Resoluci�n 1645 de 2016 vulneran el art�culo 13 de la Constituci�n Pol�tica al �obligar a las v�ctimas de atentados terroristas de (sic) abrir una cuenta bancaria para solicitar la indemnizaci�n y recibir el pago de esta, sin tener en cuenta la situaci�n de vulnerabilidad econ�mica de la mayor�a de las v�ctimas� y el hecho de que en muchos lugares no haya presencia de instituciones bancarias. Agreg�, que se le exige a las v�ctimas de atentados terroristas, a quienes se les debe dar un trato especial, los mismos requisitos que deben cumplir las EPS, IPS y compa��as de seguros del SOAT.

Precis� que dichas barreras legales y administrativas generadas por la entidad encargada en la auditor�a y aprobaci�n de las solicitudes de indemnizaci�n (Uni�n Temporal Fosyga 2014) est�n obstaculizando el acceso a la reparaci�n integral y revictimizan a los solicitantes forz�ndolos a acudir a la justicia constitucional para obtener el pago de la indemnizaci�n.

Refiri� que a trav�s de dos sentencias de tutela la Corte Constitucional[4] le ha ordenado a la uni�n temporal abstenerse de generar barreras que obstaculicen el acceso efectivo de las v�ctimas de eventos terroristas a las prestaciones que les otorga el Sistema General de Seguridad Social en Salud.

Por auto del 29 de julio de 2019[5], el despacho corri� traslado de la medida cautelar a la parte demandada para que ejerciera el derecho de contradicci�n.

2.1. Efectuadas las respectivas notificaciones[6] el Ministerio de Salud y Protecci�n Social y el Presidente de la Rep�blica guardaron silencio en relaci�n con la solicitud de medida cautelar.

2.2. Mediante prove�do del 21 de junio de 2021[7] se vincul� al proceso a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud � ADRES, entidad que en el escrito de contestaci�n de la demanda[8] se pronunci� frente a la solicitud de suspensi�n.

Al respecto, se�al� que la medida cautelar era improcedente por no encontrarse acreditados los presupuestos establecidos en el art�culo 231 del CPACA, especialmente lo relacionado con la carga argumentativa requerida que demuestre la necesidad de decretarla.

Conforme con lo establecido por el art�culo 238 de la Constituci�n Pol�tica, la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo podr� suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnaci�n por v�a judicial, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley.

El C�digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo defini� un conjunto de requisitos para la procedencia de la medida de suspensi�n provisional, tanto para el medio de control de nulidad, como de nulidad y restablecimiento del derecho. Al efecto, en el inciso primero del art�culo 231 estableci� que la suspensi�n provisional proceder� �por violaci�n de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violaci�n surja del an�lisis del acto demandado y su confrontaci�n con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud�.

En este sentido, la medida de suspensi�n provisional pretende evitar que actos contrarios al ordenamiento jur�dico puedan continuar surtiendo efectos mientras se decide su constitucionalidad y legalidad, y para su procedencia resulta necesario que, del an�lisis efectuado por el juez, se concluya que el acto acusado infringe las normas invocadas en la demanda o en el escrito contentivo de la solicitud.

Sobre este aspecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporaci�n, en providencia del 17 de marzo de 2015, expediente n�mero 2014-03799, explic�[1] que del inciso primero del art�culo 231 ibidem se desprende que para el estudio de la procedencia de la medida cautelar de suspensi�n provisional se requiere una valoraci�n inicial del acto acusado con las normas superiores invocadas y, en ese sentido, precis� que si bien dicha valoraci�n inicial permite abordar la discusi�n de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, se trata de un examen sumario, propio de una instancia en la que las partes a�n no han ejercido a plenitud el derecho de defensa, adem�s, tal valoraci�n inicial no constituye prejuzgamiento.

En el escrito de solicitud de la medida cautelar de suspensi�n de los efectos de las disposiciones atacadas, la parte actora expuso cuatro argumentos para fundamentar la procedencia de la petici�n, as�: (i) que el numeral tercero del art�culo 2.6.1.4.3.2. y el inciso segundo del art�culo 2.6.1.4.3.9 del Decreto 780 de 2016 infringen los principios de buena fe y reparaci�n integral de las v�ctimas; (ii) que el art�culo quinto de la Resoluci�n 1645 del 2016 incurri� en exceso de potestad reglamentaria; (iii) que el par�grafo segundo del art�culo 15, as� como del art�culo 17 de la Resoluci�n 1645 de 2016 transgreden los principios de eficacia y celeridad y, por �ltimo, (iv) que el numeral segundo del art�culo quinto y el art�culo 27 de la Resoluci�n 1645 de 2016 violan el derecho a la igualdad.

El despacho para resolver si hay lugar a decretar la medida cautelar solicitada se detendr� en cada uno de los reparos formulados por la parte demandante

4.1. En cuanto al numeral tercero del art�culo 2.6.1.4.3.2 y el inciso segundo del art�culo 2.6.1.4.3.9 del Decreto 780 de 2016

La parte actora alega que las precitadas disposiciones vulneran los principios de buena fe y reparaci�n integral, dado que exigen como un requisito indispensable para acreditar la condici�n de v�ctimas de atentados terroristas el certificado expedido por el Consejo Municipal de Gesti�n del Riesgo de Desastre.

El despacho considera que no se advierte prima facie que las disposiciones se�aladas infrinjan los principios de buena fe y reparaci�n integral, seg�n pasa a explicarse:

(i) El principio de buena fe est� establecido por el art�culo 83 de la Constituci�n Pol�tica[2] y ha sido entendido por la Corte Constitucional[3] �como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades p�blicas y de los particulares entre s� y ante �stas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jur�dico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jur�dico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido m�s congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma. La buena fe incorpora el valor �tico de la confianza y significa que el hombre cree y conf�a que una declaraci�n de voluntad surtir�, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos an�logos�.

El Tribunal Constitucional tambi�n ha precisado que el principio de buena fe no es absoluto por cuanto su aplicaci�n debe ser ponderada con otros principios constitucionales igualmente importantes como la seguridad jur�dica, el inter�s general o la salvaguarda de los derechos de los terceros, en ese sentido, ha sostenido que[4] �el principio de la buena fe no implica que las autoridades p�blicas deban regular los asuntos suponiendo que las personas se portan siempre bondadosamente y que cumplen voluntariamente con todas sus obligaciones legales. Tampoco se opone a que, con el prop�sito de salvaguardar el inter�s general, el legislador prevea la posibilidad de que se den ciertos comportamientos contrarios a derecho y adopte medidas para prevenir sus efectos ni a que se establezcan determinadas regulaciones y tr�mites administrativos�.

(ii) En ese sentido, el hecho de que el numeral tercero del art�culo 2.6.1.4.3.2 establezca que entre los documentos exigidos para presentar la solicitud de pago de la indemnizaci�n por muerte y gastos funerarios de una v�ctima de accidente de tr�nsito, de un evento catastr�fico de origen natural, de un evento terrorista o de otro evento aprobado, los beneficiaros deber�n aportar el certificado emitido por el Consejo Municipal de Gesti�n del Riesgo de Desastres en el que conste que la persona fue v�ctima de un evento catastr�fico de origen natural o de un evento terrorista, no infringe ab initio el principio constitucional de buena fe, toda vez que dicha exigencia pretende asegurar que las indemnizaciones sean pagadas a quienes en realidad son v�ctimas para as� proteger que los dineros p�blicos est�n siendo efectivamente destinados al fin para el cual fueron previstos.

Sumado a lo se�alado, se destaca que, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, el principio de la buena fe no se opone a que se adopten medidas o se establezcan regulaciones o tr�mites administrativos para evitar comportamientos contrarios a derecho y prevenir sus efectos.

(iii) Iguales consideraciones son aplicables al art�culo 2.6.1.4.3.9 del Decreto 780 de 2016 que establece que dentro de los treinta d�as calendario siguientes a la ocurrencia de un evento catastr�fico de origen natural o de un evento terrorista, el Consejo Municipal de Gesti�n del Riesgo de Desastres del municipio en el que ocurri�, elaborar� un censo con la poblaci�n que result� v�ctima y, a su vez, el inciso segundo de dicha disposici�n prev� que el censo o la certificaci�n en la que conste que la v�ctima hace parte del censo, constituye condici�n indispensable para la acreditaci�n de la calidad de v�ctima y el consecuente pago de los servicios de salud, indemnizaciones y dem�s gastos.

Lo anterior, debido a que, la precitada norma regula la manera en la que se debe acreditar la condici�n de v�ctima para los eventos all� se�alados, sin que dicha regulaci�n pueda considerarse que es contraria, prima facie, al principio de buena fe.

(iv) En lo atinente a la reparaci�n integral, la Corte Constitucional ha se�alado que es una obligaci�n del Estado, cuya finalidad es devolver a la v�ctima al estado en el que se encontraba con anterioridad al hecho que origin� tal condici�n, �por lo tanto, el hecho victimizante con el cual se vulneraron los derechos humanos genera en favor de la persona que lo padeci� el derecho fundamental a la reparaci�n integral, lo que se hace efectivo �a trav�s de la restituci�n, la indemnizaci�n, la rehabilitaci�n, la satisfacci�n y la garant�a de no repetici�n consagradas en el Derecho Internacional, que se desprenden de la condici�n de v�ctimas y que deben ser salvaguardados por el Estado independientemente de la identificaci�n, aprehensi�n, enjuiciamiento o condena de los victimarios�[5].

(v) De este modo, tampoco se observa ab initio que el numeral tercero del art�culo 2.6.1.4.3.2 y el inciso segundo del art�culo 2.6.1.4.3.9 del Decreto 780 de 2016 infrinjan el derecho a la reparaci�n integral de las v�ctimas, dado que tales disposiciones est�n ubicadas en el cap�tulo cuarto del referido decreto, el cual tiene por objeto establecer las condiciones de cobertura, ejecuci�n de recursos, funcionamiento y aspectos complementarios para el reconocimiento y pago de los servicios de salud, indemnizaciones y gastos derivados de accidentes de tr�nsito, eventos catastr�ficos de origen natural, eventos terroristas y dem�s eventos aprobados por el Ministerio de Salud y Protecci�n Social.

Al efecto, el art�culo 2.6.1.4.1 del Decreto 780 de 2016 establece que el cap�tulo cuarto tiene por objeto lo siguiente:

�[�] Art�culo 2.6.1.4.1 Objeto. El presente Cap�tulo tiene por objeto establecer las condiciones de cobertura, ejecuci�n de recursos, funcionamiento y aspectos complementarios para el reconocimiento y pago de los servicios de salud, indemnizaciones y gastos derivados de accidentes de tr�nsito, eventos catastr�ficos de origen natural, eventos terroristas y dem�s eventos aprobados por el Ministerio de Salud y Protecci�n Social en su calidad de Consejo de Administraci�n del Fosyga, en que deben operar tanto la Subcuenta ECAT del Fosyga, como las entidades aseguradoras autorizadas para expedir el SOAT y dem�s entidades referidas en el �mbito de aplicaci�n de este acto administrativo.

Las v�ctimas de que trata el art�culo 3 de la Ley 1448 de 2011, ser�n atendidas conforme lo dispuesto en dicha ley, en los art�culos 2.2.1.1 al 2.2.6.4.4 del Decreto �nico 1084 de 2015, reglamentario del sector de Inclusi�n Social, y las dem�s normas que en su desarrollo se expidan y recibir�n los beneficios establecidos en tales disposiciones [�]�.

En esa medida, lo que pretende tal regulaci�n es precisamente el reconocimiento y pago de los servicios de salud, indemnizaciones y gastos derivados, seg�n lo indicado por la parte actora, a las v�ctimas de eventos terroristas, y, a su vez, las disposiciones acusadas, prima facie, tienen como prop�sito que est� debidamente acreditado la calidad de beneficiario de dichos eventos para que proceda el pago correspondiente.

Por lo explicado, la solicitud de suspensi�n provisional del numeral tercero del art�culo 2.6.1.4.3.2 y el inciso segundo del art�culo 2.6.1.4.3.9 del Decreto 780 de 2016 ser� negada, por cuanto no se advierte prima facie la transgresi�n del principio de buena fe y el derecho a la reparaci�n integral.

4.2. En cuanto al numeral primero del art�culo quinto de la Resoluci�n 1645 del 2016

La parte actora indic� que en la mencionada disposici�n se incurri� en exceso de la potestad reglamentaria, por cuanto �no permite que la v�ctima autorice a una persona natural a presentar su reclamaci�n, a pesar que en el Decreto 780 de 2016 s� se establece esa posibilidad�.

Frente a esta disposici�n la medida cautelar solicitada ser� igualmente denegada, dado que no cumpli� con la carga argumentativa m�nima de sustentaci�n, de acuerdo con las razones que pasan a explicarse.

(i) El art�culo 229 del CPACA establece que en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicci�n, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petici�n de parte debidamente sustentada, podr� el juez o magistrado ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. A su turno, el art�culo 231 ibidem prev� que la suspensi�n provisional procede por violaci�n de las disposiciones invocadas, cuando �sta surja del an�lisis del acto demandado y su confrontaci�n con las normas superiores invocadas como transgredidas.

(ii) En lo concerniente a la exigencia de argumentar en forma expresa y concreta la petici�n de suspensi�n provisional, el despacho ha explicado que para la prosperidad de la suspensi�n provisional debe indicarse de manera precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado, as� como expresar el concepto de su violaci�n, sin que sea suficiente para el efecto solicitar simplemente el decreto de la medida cautelar e igualmente ha se�alado que[6]:

�[�] En efecto, el requisito consistente en la sustentaci�n de la medida cautelar no se encuentra en el art�culo 231 del CPACA que trae a colaci�n el recurrente, sino en el art�culo 229 ejusdem cuyo contenido y alcance fueron explicados en el auto recurrido. Con todo, esta disposici�n advierte que las medidas cautelares, dentro de las que se encuentra la suspensi�n provisional, pueden ser decretadas a solicitud de parte debidamente sustentada, lo que equivale a decir que la solicitud debe ser suficientemente argumentada por quien la solicite.

Cosa distinta es que en la demanda se indiquen las normas violadas y el concepto de la violaci�n, ya que esto comporta uno de los requisitos exigidos para este tipo de l�belos seg�n lo dispone el art�culo 162 numeral 4 del CPACA, requisito que no puede confundirse con el establecido en el comentado art�culo 229.

En el mismo sentido, el alcance de la expresi�n �proceder� por violaci�n de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado� contenida en art�culo 231 Ib�d, se encuentra dirigida a explicar que la solicitud de suspensi�n provisional puede ser presentada en el l�belo introductorio o en un escrito aparte, y no a que la sustentaci�n de la medida cautelar quede suplida con el concepto de violaci�n de las normas indicadas en la demanda, dado que, se reitera, se trata de dos requisitos distintos para fines procesales disimiles: uno, el que se refiere a fundamentar jur�dicamente la pretensi�n de nulidad del acto, el otro, a explicar las razones por las cuales el acto debe ser suspendido provisionalmente [�]�.

En ese sentido, la parte actora no expuso en el escrito de solicitud de suspensi�n provisional las razones por las que en el numeral primero del art�culo quinto de la Resoluci�n 1645 del 2016 se incurri� en un exceso de la potestad reglamentaria, toda vez que, se limit� a indicar que, en su criterio, dicha disposici�n �no permite que la v�ctima autorice a una persona natural a presentar su reclamaci�n, a pesar que en el Decreto 780 de 2016 s� se establece esa posibilidad�, sin identificar la norma del Decreto 780 de 2016 que considera infringe el numeral acusado.

4.3. En cuanto al par�grafo segundo del art�culo 15 y el par�grafo segundo del art�culo 17 de la Resoluci�n 1645 de 2016.

La parte actora indic� que se debe suspender provisionalmente el par�grafo segundo del art�culo 15 y el par�grafo segundo del art�culo 17 de la Resoluci�n 1645 de 2016 porque contrar�an los principios de eficacia y celeridad, al exigirle a las v�ctimas iniciar nuevamente el procedimiento para las reclamaciones ante la Subcuenta ECAT en caso de que requieran modificar o actualizar los datos inicialmente suministrados y diligenciados en el formulario con el cual se present� la reclamaci�n.

El despacho negar� la solicitud de suspensi�n provisional de los efectos de las disposiciones acusadas, dado que no se advierte prima facie la transgresi�n de los principios de eficacia y celeridad, seg�n pasa a verse.

(i) El art�culo 209 de la Constituci�n Pol�tica establece que la funci�n administrativa est� al servicio de los intereses generales y se desarrolla, entre otros, con fundamento en los principios de celeridad y eficacia.

(ii) La Corte Constitucional ha explicado que[7] �el principio de eficacia impide que las autoridades administrativas permanezcan inertes ante situaciones que involucren a los ciudadanos de manera negativa para sus derechos e intereses. Igualmente, que la eficacia de las medidas adoptadas por las autoridades debe ser un fin para las mismas, es decir, que existe la obligaci�n de actuar por parte de la administraci�n y hacer una real y efectiva ejecuci�n de las medidas que se deban tomar en el caso que sea necesario, en armon�a y de conformidad con el debido proceso administrativo�.

(iii) En cuanto al al principio de celeridad la Corte Constitucional ha precisado que[8] �implica para los funcionarios p�blicos el objetivo de otorgar agilidad al cumplimiento de sus tareas, funciones y obligaciones p�blicas, hasta que logren alcanzar sus deberes b�sicos con la mayor prontitud, y que de esta manera su gesti�n se preste oportunamente cubriendo las necesidades y solicitudes de los destinatarios y usuarios, esto es, de la comunidad en general�.

(iv) El art�culo noveno de la Resoluci�n 1645 de 2016 est� ubicado en el cap�tulo IV de dicho acto, el cual se refiere al �procedimiento de verificaci�n y control para pago de las reclamaciones ante la Subcuenta ECAT del FOSYGA�. En el art�culo noveno ibidem se estableci� que las etapas del procedimiento para la reclamaci�n en la Subcuenta ECAT son: 1) pre-radicaci�n; 2) radicaci�n; 3) auditor�a integral; 4) comunicaci�n del resultado de auditor�a y respuesta del mismos y/o 5) pago, cuanto este �ltimo proceda.

(v) El art�culo 12 de la Resoluci�n 1645 regula el desarrollo de la etapa de pre-radicaci�n en los siguientes t�rminos:

�[�] Art�culo 12. Desarrollo de la etapa de pre - radicaci�n. Durante esta etapa y de manera previa a la presentaci�n de la reclamaci�n, los reclamantes diligencian el formulario correspondiente y gestionan el alistamiento documental de los soportes exigibles en cada caso. Adicionalmente, las personas jur�dicas generan los medios magn�ticos de acuerdo al tipo de amparo a reclamar, los cuales deben ser validados, encriptados a trav�s del software que para tal fin se destine y firmados digitalmente para la entrega al FOSYGA o quien haga sus veces.

El FOSYGA o quien haga sus veces, al momento de la presentaci�n de la reclamaci�n, en el caso de personas jur�dicas, verificar� el cumplimiento de los par�metros t�cnicos exigidos para la generaci�n del medio magn�tico y en el caso de personas naturales, el completo diligenciamiento del formulario que para el efecto adopte este Ministerio a trav�s de la Direcci�n de Administraci�n de Fondos de la Protecci�n Social, as� como la consistencia de la informaci�n contenida en dicho formulario respecto de los soportes anexos a la reclamaci�n en los campos correspondientes a los datos de la v�ctima y del beneficiario (nombres y apellidos y tipo y n�mero de documento).

Para los casos en los cuales se genere rechazo de la reclamaci�n por incumplimiento de los requisitos para la presentaci�n, este ser� comunicado al reclamante de manera inmediata, se�alando la causal correspondiente y haciendo entrega de los medios f�sicos recibidos. Cuando el reclamante no se encuentre presente, el rechazo le ser� comunicado a trav�s de correo certificado, en un t�rmino no mayor a diez (10) d�as h�biles contados a partir de la presentaci�n de la reclamaci�n al FOSYGA, al cual se adjuntar�n los soportes recibidos.

Par�grafo. Las personas jur�dicas ser�n responsables de la custodia de la informaci�n contenida en el medio magn�tico y deber�n garantizar su calidad, seguridad, disponibilidad e integridad hasta su recibo por parte del FOSYGA o quien haga sus veces. Las personas naturales deber�n presentar el formulario y los soportes de la reclamaci�n debidamente foliados, completos, legibles y n�tidos [�]�.

(vi) Luego contin�a la etapa de radicaci�n que de acuerdo con el art�culo 13 de la Resoluci�n 1645 inicia con el recibo de los soportes f�sicos de las reclamaciones que hubiesen superado la etapa de pre-radicaci�n y culmina con el cargue de la informaci�n de cada reclamaci�n al sistema de informaci�n del FOSYGA, o quien haga sus veces, o en su defecto, con el reporte de rechazo y devoluci�n de los soportes f�sicos recibidos a los reclamantes.

El par�grafo segundo del art�culo 15 de la Resoluci�n 1645, disposici�n demandada, est� ubicada en la etapa de radicaci�n y valga anotar que el art�culo 15 ibidem regula lo relacionado con el desarrollo de la etapa de radicaci�n, as�:

�[�] Art�culo 15. Desarrollo de la etapa de radicaci�n. Durante esta etapa, el Fosyga o quien haga sus veces, realizar� la digitalizaci�n y tipificaci�n de los soportes f�sicos de las reclamaciones que superaron la etapa de pre radicaci�n, posterior a lo cual se realizar� en el caso de reclamaciones presentadas por persona jur�dica, el cotejo de la informaci�n suministrada en el medio f�sico respecto de la entregada en el medio magn�tico en los campos correspondientes al tipo y n�mero de documento de la v�ctima y n�mero de la factura de venta. Si el resultado de esta comparaci�n arroja identidad en los datos, se proceder� al cargue de la informaci�n en el sistema de informaci�n del Fosyga o en su defecto el rechazo de la misma, el cual le ser� comunicado al reclamante a trav�s de correo certificado, en un t�rmino no mayor a diez (10) d�as h�biles contados a partir de la presentaci�n de la reclamaci�n.

Par�grafo 2o. En el evento que las personas naturales reclamantes requieran modificar o actualizar los datos inicialmente suministrados y diligenciados en el formulario con el cual se present� la reclamaci�n, durante la etapa de radicaci�n, deber�n radicar documento escrito ante el Fosyga o quien haga sus veces, solicitando la devoluci�n de la reclamaci�n, lo cual generar� el rechazo de la misma. Posteriormente, siempre que no haya expirado el t�rmino para la presentaci�n de la reclamaci�n, la persona natural podr� presentarla con el formulario y los soportes respectivos [�]�(subrayas ajenas)

(vii) Superada la etapa de radicaci�n, contin�a la de auditor�a integral, que de acuerdo con el art�culo 16 de la Resoluci�n 1645 inicia con el cargue de la informaci�n de las reclamaciones al sistema de informaci�n del FOSYGA, o quien haga sus veces, y �concluye con la certificaci�n de cierre del paquete en el mismo�.

El par�grafo segundo del art�culo 17 ibidem est� ubicado en la etapa de auditoria integral y el art�culo 17 regula el desarrollo de la misma, as�:

�[�] Art�culo 17. Desarrollo de la etapa de auditor�a integral. Durante esta etapa, que se desarrolla dentro de los dos (2) meses siguientes al cierre del periodo de radicaci�n, el FOSYGA o quien haga sus veces realiza la validaci�n del cumplimiento de los aspectos m�nimos de verificaci�n consignados a continuaci�n, mediante el an�lisis de la informaci�n suministrada por el reclamante en las etapas de pre-radicaci�n y radicaci�n:

A. Aspectos m�nimos de verificaci�n para reclamaciones por servicio de salud

B. Aspectos m�nimos de verificaci�n para reclamaciones por incapacidad permanente

C. Aspectos m�nimos de verificaci�n para reclamaciones de indemnizaci�n por muerte y gastos funerarios

D. Aspectos m�nimos de verificaci�n para reclamaciones de la indemnizaci�n por gastos de transporte desde el sitio de ocurrencia del evento al primer sitio de atenci�n:

Par�grafo 2o. En el evento que las personas naturales reclamantes requieran modificar o actualizar los datos inicialmente suministrados y diligenciados en el formulario con el cual se present� la reclamaci�n, y la etapa de auditor�a no haya concluido, deber�n radicar documento escrito ante el Fosyga o quien haga sus veces, solicitando la devoluci�n de la misma, lo cual generar� la devoluci�n de la reclamaci�n a la etapa de radicaci�n y la aplicaci�n de lo dispuesto en el par�grafo 2 del art�culo 15 del presente acto administrativo [�]�.

(viii) Posterior a ello, siguen las etapas de comunicaci�n del resultado de auditor�a y respuesta al mismo y, por �ltimo, la etapa de pago.

(ix) Bajo el contexto descrito, el despacho advierte que el par�grafo segundo del art�culo 15 de la Resoluci�n 1645 de 2016 no infringe prima facie los principios de eficacia y celeridad. Lo se�alado, porque al disponer que se rechazar� la reclamaci�n cuando las personas naturales, durante la etapa de radicaci�n, modifiquen o actualicen los datos que fueron inicialmente diligenciados en el formulario con el que se present� la reclamaci�n, permite evidenciar que el procedimiento debe cumplir con cada una de las etapas para la adecuada verificaci�n y control del pago de las respectivas reclamaciones.

De esta manera, si se presenta una modificaci�n o actualizaci�n de los datos diligenciados durante la etapa de radicaci�n, ab initio es razonable que la disposici�n acusada establezca el rechazo de la reclamaci�n, comoquiera que, en la etapa anterior, es decir, en la pre- radicaci�n, se hizo un examen de la informaci�n diligenciada en el formulario junto con los soportes anexados a la reclamaci�n, ello, seg�n lo previsto por el art�culo 12 de la Resoluci�n 1645.

En otras palabras, en la etapa de radicaci�n, como lo establece el mismo inciso segundo del art�culo 15 ibidem, lo que procede es la captura y cargue al sistema de informaci�n del FOSYGA, o quien haga sus veces, pero la verificaci�n de la informaci�n aportada se efect�a en la etapa de pre-radicaci�n, por lo que, de existir una modificaci�n o actualizaci�n de los datos que fueron inicialmente diligenciados, la finalidad del procedimiento previsto es que se haga nuevamente la verificaci�n correspondiente.

(x) De igual modo, ocurre con el par�grafo segundo del art�culo 17 de la Resoluci�n 1645, puesto que si durante la etapa de auditor�a, las personas naturales reclamantes modifican o actualizan los datos que inicialmente suministraron y diligenciaron en el formulario con el cual se present� la reclamaci�n, prima facie, resulta razonable que el procedimiento previsto en la Resoluci�n 1645 establezca que la reclamaci�n se devolver� a la etapa de radicaci�n y que se dar� aplicaci�n el par�grafo segundo del art�culo 15 ibidem, toda vez que la verificaci�n de la informaci�n se adelanta en la primera etapa, esto es, en la pre- radicaci�n.

Por lo se�alado, frente a las mencionadas disposiciones ser� negada la solicitud de medida cautelar, puesto que, prima facie, no se advierte que infrinjan los principios de celeridad y eficacia.

4.4. En cuanto al numeral segundo de art�culo quinto y el art�culo 27 de la Resoluci�n 1645 de 2016.

La parte actora alega que el numeral segundo del art�culo quinto y el art�culo 27 de la Resoluci�n 1645 de 2016 vulnera el de derecho a la igualdad por �obligar a las v�ctimas de atentados terroristas de (sic) abrir una cuenta bancaria para solicitar la indemnizaci�n y recibir el pago de esta, sin tener en cuenta la situaci�n de vulnerabilidad econ�mica de la mayor�a de las v�ctimas� y el hecho de que en muchos lugares no haya presencia de instituciones bancarias. Agreg�, que se les exige a las v�ctimas de atentados terroristas, a quienes se les debe dar un trato especial, los mismos requisitos que deben cumplir las EPS, IPS y compa��as de seguros del SOAT.

El despacho advierte prima facie que las precitadas disposiciones no vulneran el derecho a la igualdad, con fundamento en los siguiente:

(i) En primer lugar, como se desprende de las mismas disposiciones acusadas, esto es, el numeral segundo de art�culo quinto y el art�culo 27 de la Resoluci�n 1645 de 2016, la finalidad que persigue el hecho de que se aporte la certificaci�n de una cuenta bancaria es asegurar que el pago se har� efectivamente al beneficiario de la reclamaci�n y no a otra persona.

(ii) Sumado a lo dicho, tampoco se observa ab initio la vulneraci�n del derecho a la igualdad, porque el art�culo quinto de la Resoluci�n 1645 estableci� que las personas naturales que presenten una reclamaci�n deben aportar la certificaci�n de una cuenta bancaria cuyo titular sea la persona beneficiaria, es decir, dicha disposici�n regul� exclusivamente lo relacionado con personas naturales, pero no lo concerniente con los documentos que deben allegar las EPS, IPS y compa��as de seguros del SOAT.

En esa medida, no se advierte prima facie que dicha disposici�n infrinja el derecho a la igualdad en los t�rminos en los que fue sustentado por la parte actora al manifestar que se les exige a las v�ctimas de atentados terroristas, a quienes se les debe dar un trato especial, los mismos requisitos que deben cumplir las EPS, IPS y compa��as de seguros del SOAT, dado que el art�culo quinto de la Resoluci�n 1645, que es la disposici�n aqu� acusada, s�lo se refiere a los documentos de las reclamaciones formuladas por personas naturales.

(iii) Por �ltimo, los fundamentos en los que la parte actora sustenta la procedencia de la medida cautelar respecto del numeral segundo de art�culo quinto y el art�culo 27 de la Resoluci�n 1645 de 2016, constituyen una afirmaci�n general que no est� probada en el expediente, en tanto que manifiesta que tales disposiciones infringen el derecho a la igualdad al �obligar a las v�ctimas de atentados terroristas de (sic) abrir una cuenta bancaria para solicitar la indemnizaci�n y recibir el pago de esta, sin tener en cuenta la situaci�n de vulnerabilidad econ�mica de la mayor�a de las v�ctimas� y que en muchos lugares no hay presencia de instituciones bancarias.

Por lo anotado, el despacho negara la solicitud de suspensi�n de los efectos de las disposiciones demandadas, toda vez que no se advierte prima facie la infracci�n de las normas superiores invocadas, advirtiendo que, de acuerdo con el art�culo 229 del CPACA la decisi�n sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.

En m�rito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala Unitaria, Secci�n Primera,

Primero: DENEGAR la medida cautelar solicitada por la parte actora, por las razones explicadas en la parte motiva.

Segundo: En firme vuelvan las diligencias al despacho para proseguir el tr�mite correspondiente.

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electr�nicamente en la sede electr�nica para la gesti�n judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad conservaci�n y posterior consulta, de conformidad con la ley.

[1] �Por la cual se establece el procedimiento para el tr�mite de las reclamaciones, con cargo a la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastr�ficos y Accidentes de Tr�nsito (ECAT) del Fondo de Solidaridad y Garant�a (Fosyga), o quien haga sus veces, y se dictan otras disposiciones�

[2] �Por medio del cual se expide el Decreto �nico Reglamentario del Sector Salud y Protecci�n Social�

[7] Visto en el �ndice 30 de la Sede Electr�nica para la Gesti�n Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 24 000 2018 00445 00.

[8] Visto en el �ndice 38 de la Sede Electr�nica para la Gesti�n Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 24 000 2018 00445 00.

[9] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Providencia del 17 de marzo de 2015 C.P. Sandra Lisset Ibarra V�lez. Expediente radicaci�n nro. 11001 03 15 000 2014 03799 00.

[10] �ARTICULO 83. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades p�blicas deber�n ce�irse a los postulados de la buena fe, la cual se presumir� en todas las gestiones que aquellos adelanten ante �stas�.

[11] Corte Constitucional. Sentencia C-131-04, M.P. Clara In�s Vargas Hern�ndez.

[13] Corte Constitucional. Sentencia T � 083 del 13 de febrero de 2017. M.P.: Alejandro Linares Cantillo.

[14] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Secci�n Primera. Auto del 12 de agosto de 2019. C.P. Oswaldo Girado L�pez. Expediente radicaci�n nro. 11001-03-24-000-2017-00268-00.

[15] Corte Constitucional. Sentencia C-826 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

[16] Corte Constitucional. Sentencia C � 826 de 2013. M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva.

Fecha Providencia	04/08/2023
Fecha de notificaci�n	04/08/2023