Fecha Providencia | 06/06/2023 |
Fecha de notificación | 06/06/2023 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés
Norma demandada: Decreto 1067 de 2015, adicionados por el Decreto 603 de 25 de abril de 2022
Demandante: Pedro Javier Guzmán Franco
Demandado: Presidente de la República, Ministerio de Relaciones Exteriores, Departamento Nacional de Planeación, Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y Departamento Administrativo de la Función Pública.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Bogotá, D.C., seis (6) de junio de dos mil veintitrés (2023)
Referencia: Nulidad
Radicación: 11001032400020220030900
Demandantes: Pedro Javier Guzmán Franco
Demandado: Presidente de la República, Ministerio de Relaciones Exteriores, Departamento Nacional de Planeación, Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y Departamento Administrativo de la Función Pública.
Tema: Niega medida cautelar de suspensión provisional por ausencia de carga argumentativa y probatoria. Incumplimiento de los requisitos de apariencia de buen derecho y perjuicio de la mora. Reiteración jurisprudencial.
Auto que resuelve solicitud de medida cautelar
El Despacho procede a resolver la solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos de los artículos 2.2.8.2.3., 2.2.8.2.7., 2.2.2.8.2.8., 2.2.8.3.3., 2.2.8.3.4., 2.2.8.3.5. y 2.2.8.4.1.3. del Decreto 1067 de 2015, adicionados por el Decreto 603 de 25 de abril de 2022[1], expedido por el Presidente de la República, por el Ministro de Relaciones Exteriores, y por los Directores del Departamento Nacional de Planeación, del Departamento Administrativo de Presidencia de la Republica y del Departamento Administrativo de la Función Pública.
I. ANTECEDENTES
I.1. La demanda
1. El ciudadano Pedro Javier Guzmán Franco demandó en ejercicio del medio de control nulidad por inconstitucionalidad previsto en el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, con miras a obtener las siguientes declaratorias:
[…] Que se declare la Nulidad por Inconstitucionalidad de los artículos 2.2.8.2.3., 2.2.8.2.7., 2.2.2.8.2.8., 2.2.8.3.3., 2.2.8.3.4., 2.2.8.3.5., y 2.2.8.4.1.3., del Decreto 603 del 25 de abril de 2022, por desconocer los artículos constitucionales 9 y 226, y los principios del derecho internacional aceptados y ratificados por Colombia.
El texto de las disposiciones objeto de acusación, es el que aparece subrayado dentro de los artículos a los que pertenecen y se abordan en este documento en los numerales siguientes: “VI. NORMAS DEMANDADAS” y el numeral: “VII. FUNDAMENTOS DE DERECHO DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DIRECTA DE LAS NORMAS DEMANDADAS”.
Que se declare la suspensión provisional de los artículos 2.2.8.2.3., 2.2.8.2.7., 2.2.2.8.2.8., 2.2.8.3.3., 2.2.8.3.4., 2.2.8.3.5., y 2.2.8.4.1.3., del Decreto 603 del 25 de abril de 2022, mientras el Consejo de Estado decide de fondo la presente
Acción de Nulidad por Inconstitucionalidad por vulnerar las normas constitucionales ya citadas. […].
2. A través de auto de 30 de septiembre de 2022[2], este Despacho adecuó la demanda al medio de control de nulidad y admitió la misma.
I.2. Solicitud de medida cautelar
3. La parte actora, en un acápite de la demanda, deprecó la siguiente solicitud cautelar:
[…] 6 Respetuosamente solicitamos al Consejo de Estado que se declare la suspensión provisional de los artículos 2.2.8.2.3., 2.2.8.2.7., 2.2.2.8.2.8., 2.2.8.3.3., 2.2.8.3.4., 2.2.8.3.5., y 2.2.8.4.1.3., del Decreto número 603 del 25 de abril de 2022, mientras se decide de fondo la presente Acción de Nulidad por Inconstitucionalidad […]
II.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR
4. De la solicitud de medida cautelar se corrió traslado[3] a las entidades demandadas para que, en el término de cinco días (5) días, se pronunciaran sobre ella, de conformidad con lo establecido en el artículo 233 del CPACA.
5. El apoderado del Departamento Nacional de Planeación, a través de escrito de 10 de octubre de 2022[4], se opuso al decreto de la medida cautelar por cuanto la petición no cumple con los principios de periculum in mora y fumus boni iuris. En su criterio, la parte actora no argumentó de manera suficiente la solicitud y tampoco aportó pruebas.
6. La apoderada del Departamento Administrativo de la Función Pública, mediante escrito de 18 de octubre de 2022[5], afirmó que la solicitud cautelar no cumplía con los requisitos de procedibilidad previstos en el artículo 231 del CPACA, por carencia de carga argumentativa.
7. El apoderado del Ministerio de Relaciones Exteriores, a través de escrito de 25 de octubre de 2022[6], se opuso al decreto de la medida cautelar tras considerar que la petición adolece de técnica jurídica, tiene una deficiente argumentación y se soporta en suposiciones sin respaldo probatorio.
II. CONSIDERACIONES
8. Para efectos de resolver la solicitud cautelar y por razones metodológicas, la Sala Unitaria empezará por efectuar: (i) un análisis de las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo; y (ii) un estudio de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo; para posteriormente (iii) determinar si el demandante cumplió con la carga argumentativa mínima requerida para efectuar el juicio de legalidad en esta etapa inicial del proceso.
III.1. Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo
9. Uno de los motivos que inspiraron la expedición del nuevo del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA - Ley 1437 de 2011, está relacionado con el fortalecimiento de los poderes del juez. Fue así como el nuevo Código creó un moderno y amplio régimen de medidas cautelares, adicionales a la suspensión provisional de actos administrativos, y en su artículo 229 le da una amplia facultad al juez para que decrete las medidas cautelares que estime necesarias para «proteger y garantizar, temporalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia».
10. En esta última disposición (art. 229) se indica que las medidas cautelares proceden: i) en cualquier momento; ii) a petición de parte -debidamente sustentada; y iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
11. En cuanto al compendio de medidas cautelares que hace en el CPACA en su artículo 230, es importante resaltar su clasificación como: i) preventivas (numeral. 4), cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; ii) conservativas (numeral 1 primera parte), si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; iii) anticipativas (numerales 1 segunda parte, 2 y 3), de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y iv) de suspensión (numerales 2 y 3), que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa[7].
12. Los artículos 231 a 233 del mencionado estatuto procesal determinan los requisitos, la caución y el procedimiento para decretar las medidas cautelares; normas que son aplicables cuando se solicita la adopción de alguna de las cautelas enunciadas en el artículo 230.
III.2. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto administrativo acusado
13. En el marco de las diversas medidas cautelares, instauradas en el nuevo proceso contencioso administrativo, se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 231 y siguientes del CPACA.
14. Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad, en el proceso ordinario en el que se hubiere decretado tal medida. Por lo que su finalidad está dirigida a «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho»[8].
15. Respecto de los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA sobre la procedencia de una solicitud cautelar de suspensión provisional, esta Sección recientemente precisó que la verificación de los criterios de: (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, y (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, se entiende acreditada en el evento en que el demandante demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas[9].
16. En tal sentido, la Sala, en la providencia de 13 de mayo de 2021[10], precisó lo siguiente:
[…] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.
En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, (…) [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […][11] (negrillas fuera del texto original)
III.3. Del caso concreto
15. En el asunto sub examine, la parte actora solicitó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de los artículos 2.2.8.2.3., 2.2.8.2.7., 2.2.2.8.2.8., 2.2.8.3.3., 2.2.8.3.4., 2.2.8.3.5. y 2.2.8.4.1.3. del Decreto 1067 de 2015, adicionados por el Decreto 603 de 25 de abril de 2022.
16. El acápite de la solicitud cautelar -que consta de dos párrafos- señala textualmente lo siguiente:
[…] Respetuosamente solicitamos al Consejo de Estado que se declare la suspensión provisional de los artículos 2.2.8.2.3., 2.2.8.2.7., 2.2.2.8.2.8., 2.2.8.3.3., 2.2.8.3.4., 2.2.8.3.5., y 2.2.8.4.1.3., del Decreto número 603 del 25 de abril de 2022, mientras se decide de fondo la presente Acción de Nulidad por Inconstitucionalidad.
Esta solicitud la hacemos por evitar los efectos negativos que resulten de la aplicación de normas inconstitucionales; que para este caso puede afectar la puesta en marcha de muchos Convenios que vienen realizando y que se espera que realicen Agencias Internacionales, relacionados con la materialización de los Derechos Fundamentales de muchas comunidades marginadas, entre las que encontramos: comunidades étnicas, población desplazada víctima de la violencia, y campesinos que exigen la materialización de sus derechos a la tierra, etc.[…].[12]
17. Como puede apreciarse, la parte actora solicitó la suspensión provisional de los preceptos acusados pero, en ningún momento, se remitió a las razones propuestas en la demanda para efectos de sustentar la cautela y tampoco explicó cuáles son las razones fácticas o jurídicas por las que resulta «evidente» la transgresión del ordenamiento superior.
18. En ese contexto, el Despacho advierte el incumplimiento de los requisitos señalados en los artículos 229 y 231 del CPACA, toda vez que la parte actora no indicó cuáles eran las normas superiores objeto de contradicción, ni explicó en qué consiste tal quebrantamiento.
19. Nótese que los asuntos sometidos a conocimiento de esta jurisdicción deben regirse por la “rogatio” o rogación[13]. Además, existe una estrecha e ineludible relación entre esta exigencia y el principio dispositivo[14], de manera que el actor dentro del proceso contencioso administrativo debe cumplir con la carga de orientar el ámbito de acción dentro del cual considera que el juez debe pronunciarse, aludiendo a los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan, en este caso, la solicitud de suspensión provisional.[15]
20. Tal principio emana de lo dispuesto en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, a saber:
[…] En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias […] (negrillas fuera del texto)
21. En este contexto, es importante tener en cuenta que la sustentación de las pretensiones propuestas en la demanda no subsume, automáticamente, el concepto de violación de la medida cautelar, pues el legislador expresamente exige en ambos escenarios desarrollar la respectiva carga argumentativa para garantizar con ello el derecho a la contradicción y al debido proceso de los sujetos en contienda.
22. En línea con lo anterior, la Sección Primera del Consejo de Estado, en el auto del 21 de octubre de 2013[16], explicó lo siguiente:
[…] En efecto, el requisito consistente en la sustentación de la medida cautelar no se encuentra en el artículo 231 del CPACA que trae a colación el recurrente, sino en el artículo 229 ejusdem cuyo contenido y alcance fueron explicados en el auto recurrido. Con todo, esta disposición advierte que las medidas cautelares, dentro de las que se encuentra la suspensión provisional, pueden ser decretadas a solicitud de parte debidamente sustentada, lo que equivale a decir que la solicitud debe ser suficientemente argumentada por quien la solicite.
Cosa distinta es que en la demanda se indiquen las normas violadas y el concepto de la violación, ya que esto comporta uno de los requisitos exigidos para este tipo de líbelos según lo dispone el artículo 162 numeral 4 del CPACA, requisito que no puede confundirse con el establecido en el comentado artículo 229.
En el mismo sentido, el alcance de la expresión “procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado” contenida en artículo 231 Ibíd, se encuentra dirigida a explicar que la solicitud de suspensión provisional puede ser presentada en el líbelo introductorio o en un escrito aparate, y no a que la sustentación de la medida cautelar quede suplida con el concepto de violación de las normas indicadas en la demanda, dado que, se reitera, se trata de dos requisitos distintos para fines procesales disimiles: uno, el que se refiere a fundamentar jurídicamente la pretensión de nulidad del acto, el otro, a explicar las razones por las cuales el acto debe ser suspendido provisionalmente.
Lo anterior no quiere decir que los argumentos para cada uno de los fines procesales mencionados puedan coincidir, es más, si lo deseado por la actora era que el concepto de violación expuesto en la demanda sirviera de fundamento de la solicitud de suspensión provisional así debió expresarlo, máxime si se tiene en cuenta que en el escrito de la demanda dedicó un capítulo aparte a la suspensión provisional dentro del cual inscribió un subtítulo denominado “FUNDAMENTO DE LA PETICIÓN DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL”, que fue al que se atuvo este Despacho para resolver la medida. […] (negrillas fuera del texto)
23. Por todo ello, la Sala Unitaria prohíja el citado criterio jurisprudencial y, en consecuencia, negará la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos de los artículos 2.2.8.2.3., 2.2.8.2.7., 2.2.2.8.2.8., 2.2.8.3.3., 2.2.8.3.4., 2.2.8.3.5. y 2.2.8.4.1.3. del Decreto 1067 de 2015, adicionados por el Decreto 603 del 25 de abril de 2022, en atención a que la parte actora incumplió los deberes argumentativos a ella exigibles.
En mérito de lo expuesto, el Consejero de Estado de la Sección Primera de lo Contencioso Administrativo,
RESUELVE:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos los artículos 2.2.8.2.3., 2.2.8.2.7., 2.2.2.8.2.8., 2.2.8.3.3., 2.2.8.3.4., 2.2.8.3.5., y 2.2.8.4.1.3. del Decreto 1067 de 2015, adicionados por el Decreto 603 de 2022, por las razones señaladas en esta providencia.
SEGUNDO: Efectuar las anotaciones secretariales de rigor.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,
ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
Consejero de Estado
[1] “Por medio del cual se adiciona el Título 8 en la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1067 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo de Relaciones Exteriores, para crear el Sistema Nacional de Cooperación Internacional de Colombia y se dictan disposiciones relacionadas con el desarrollo del mismo.”.
[2] Este Despacho, mediante auto de 13 de diciembre de 2021, inadmitió la demanda por cuanto la parte actora: i) no allegó la constancia de publicación, comunicación, notificación o ejecución del Decreto 216 de 2021, y ii) el señor Jesualdo Arzuaga Ramírez, no acreditó la calidad de Director Ejecutivo de “FENALPER”, ni aportó documento de la existencia y representación legal de la misma. Mediante escrito radicado, vía correo electrónico, el 16 de diciembre de 2021, y estando dentro de la oportunidad legal, la parte actora aportó escrito de subsanación de la demanda, en el que corrigió las omisiones anteriormente referidas.
[3] Mediante auto de 30 de septiembre de 2022. Índice 12 Expediente Digital Samai.
[4] Índice 21 Expediente Digital. Samai.
[5] Índice 22 Expediente Digital Samai.
[6] Índice 25 Expediente Digital. Samai.
[7] Artículo 230 del CPACA
[8] Providencia citada ut supra, consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
[9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez; auto de 19 de junio de 2020; Expediente con núm. único de radicación: 110010324000201600295-00.
[10] Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 54001-23-33-000-2018-00285-01, CP. Oswaldo Giraldo López.
[11] Criterio que la Sala ya había sostenido en providencia de 20 de junio de 2020 (número único de radicación 11001-03-24-000-2016-00295-00, CP: Hernando Sánchez Sánchez) al señalar que: “[…] cuando el juez administrativo determina, dentro de un proceso de nulidad, que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas, se entiende que está implícita per se la verificación de los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora […]”.
[12] Folio 18 y 19 de la demanda.
[13] Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera ponente: María Elizabeth García González, Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil catorce (2014), Radicación número: 25000-23-24-000-2005-00434-01 y Consejo de Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo - Sección Primera. Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Bogotá, D.C., 21 de junio de 2018. Radicación número: 05001-23-31-000-2006-93419-01. Actor: José Gabriel Velásquez Sánchez, Bernardo Ramírez Zuluaga y Manuel Antonio Muñoz Uribe. Demandado: Departamento de Antioquia. Referencia: Naturaleza jurídica de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia.
[14] « […] en el terreno de la justicia administrativa, orientada por el principio dispositivo, el juzgador -tal y como lo ha señalado reiteradamente la jurisprudencia- requiere para hacer su pronunciamiento de la individualización de las peticiones anulatorias, debidamente apoyadas en las razones de derecho contentivas del concepto de la violación que a juicio del actor conduzcan a la invalidación del acto administrativo atacado. En tal virtud, en tratándose de las acciones que tienen por objeto ejercer un control de legalidad de los actos administrativos, el accionante al formular la causa petendi tiene la carga procesal ineludible de enunciar en forma puntual y específica las normas que estima infringidas lo mismo que el concepto de la violación, habida consideración que el control asignado al contencioso administrativo no reviste, en estos casos, un carácter general, sino que, por el contrario, se encuentra estrictamente delimitado por los aspectos que el actor le solicite sean revisados […]» Ver Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo -Sección Tercera. Consejera ponente: Ruth Stella Correa Palacio. Bogotá, D.C., siete (7) de octubre de dos mil nueve (2009). Radicación número: 11001-03-24-000-2000-06198-01(18509). Actor: Manuel Antonio Ruan Perdomo y Otro. Demandado: Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Referencia: acción de nulidad
[15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera, Subsección A. Consejero ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera. Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001-03-26-000-2014-00101-00 (51754)A Actor: Luis Alfonso Arias García. Demandado: Agencia Nacional De Minería. Referencia: Suspensión Provisional.
[16] Expedido en el proceso número 11001 0324 000 2012 00317 00, Magistrado Ponente: Guillermo Vargas Ayala,