AUTO 11001-03-24-000-2022-00319-00 de 2023

100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030046564AUTOSala de lo Contenciosos Administrativonull11001-03-24-000-2022-00319-00202311/05/2023AUTO_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null_11001-03-24-000-2022-00319-00__2023_11/05/2023300465952023

Sentencias de NulidadRoberto Augusto Serrato Vald�sPresidencia de la Rep�blica, y suscrito por el Ministerio del Interior Hacienda y Cr�dito P�blico y por el Ministerio de Defensa NacionalTerry Hurtado G�mezfalseDecreto 380 de 16 de marzo de 2022Identificadores10030301456true1442359original30260008Identificadores

Demandado: �Presidencia de la Rep�blica, y suscrito por el Ministerio del Interior Hacienda y Cr�dito P�blico y por el Ministerio de Defensa Nacional

Demandados: Presidencia de la Rep�blica, Ministerio de Defensa Nacional y Ministerio del Interior

Auto que resuelve solicitud de medida cautelar___________________________________________________________________

El Despacho procede a resolver la solicitud de medida cautelar consistente en la suspensi�n provisional de los efectos jur�dicos del Decreto 380 de 16 de marzo de 20221, expedido por la Presidencia de la Rep�blica, y suscrito por el Ministerio del Interior Hacienda y Cr�dito P�blico y por el Ministerio de Defensa Nacional.

1. El se�or Terry Hurtado G�mez present� demanda en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el art�culo 137 del C�digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, en la que elev� las siguientes pretensiones:

[�] Primera: Declarar la NULIDAD de los art�culos 2.2.8.10.1, 2.2.8.10.2, 2.2.8.10.3, 2.2.8.10.4, 2.2.8.10.5, 2.2.8.10.6, 2.2.8.10.7, del Decreto 1070 de 2015, modificados por el art�culo 1� del Decreto 380 de 16 de marzo de 2022, �Por medio del cual se adiciona el cap�tulo 10 al T�tulo 8 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1070 de 2015, �Decreto �nico Reglamentario del Sector Administrativo de Defensa�, para reglamentar parcialmente el C�digo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana� -Caninos de Manejo Especial�, expedido por el Ministerio de Defensa nacional� [�].

2. Este Despacho, mediante auto de 26 de septiembre de 20222, admiti� la demanda y orden� la notificaci�n de dicha providencia al extremo pasivo.

3. El accionante, en un ac�pite independiente de la demanda, solicit� la siguiente medida cautelar:

PRIMERA: Se decrete la suspensi�n provisional del Acto Administrativo, Decreto 380 del 16 de marzo de 2022, por medio del cual se adiciona el cap�tulo 10 al T�tulo 8 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1070 de 2015, "Decreto �nico Reglamentario del Sector Administrativo de Defensa", para reglamentar parcialmente el C�digo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana" - Caninos de Manejo Especial.

Se decrete la suspensi�n del Art�culo 2.2.8.10.5. del Decreto 1070 de 2015, el cual fue adicionado por el art�culo 1 del decreto 380 de 2022 que estableci� el Termino para la implantaci�n del microchip de identificaci�n y para la adquisici�n del seguro de responsabilidad civil extracontractual. Los propietarios y/o tenedores de caninos de manejo especial, tendr�n seis (6) meses a partir de la entrada en vigencia del presente Decreto, para implantar el microchip de identificaci�n en el canino y contar con la p�liza de responsabilidad civil extracontractual de que trata la Ley 1801 de 2016. [�]

4. De la solicitud de medida cautelar se corri� traslado3 a las entidades demandadas para que se pronunciaran sobre la misma en el t�rmino de cinco d�as (5) d�as, de conformidad con lo establecido en el art�culo 233 del CPACA.

5. El apoderado judicial del Ministerio de Defensa Nacional, mediante escrito de 3 de octubre de 20224, solicit� negar la medida cautelar de la referencia, tras afirmar que no se demostr� un perjuicio irremediable.

6. Mencion� que la norma acusada �se cre� precisamente para proteger al canino, as� como dejar unas exigencias m�nimas a los due�os para evitar que ante da�os a terceros, surja una protecci�n inmediata, sin que afecte el presupuesto del Estado�.

7. Advirti� que la Defensor�a del Pueblo, en el a�o 2014, inform� que: �en los �ltimos 10 meses se registraron 13.824 casos de mordeduras. Los ni�os entre 5 y 11 a�os de edad de Bogot� son las v�ctimas m�s frecuentes (�) en promedio, cada hora se registran dos ataques a personas causadas por caninos�.

8. Adem�s, se�al� que, de conformidad con el numeral 11 del art�culo 189 de la Constituci�n Pol�tica, �la reglamentaci�n adelantada por el Gobierno Nacional debe posibilitar el cumplimiento de la ley conforme a sus objetivos�.

9. El apoderado judicial del Ministerio del Interior, mediante escrito de 5 de octubre de 20225, se opuso a la solicitud de la medida cautelar al considerar que la petici�n no cumple con los requisitos previstos en los art�culos 229 y 331 del C.P.A.C.A.

10. Asegur� que: �solo ser� en el debate probatorio cuando el juez de lo contencioso administrativo tenga la oportunidad de analizar los argumentos de la parte demandada para as� decidir si se han vulnerado las normas superiores en que debi� fundarse el acto administrativo o, por el contrario, la diferencia surge (como se vislumbra de la demanda) de una interpretaci�n hecha por el actor y que ser� estudiada por primera vez por la jurisdicci�n de lo contencioso administrativo�.

11. Indic� que el �acto administrativo demandado dispone de una serie de reglas, instrucciones y en general directrices que deben tener en cuenta los propietarios o tenedores de caninos de manejo especial. Dicho acto administrativo se dispuso como mecanismo para garantizar la seguridad y convivencia ciudadan�a�.

12. La Presidencia de la Rep�blica no se pronunci� sobre la solicitud cautelar6.

13. Para efectos de resolver la solicitud cautelar y por razones metodol�gicas, la Sala Unitaria empezar� por efectuar: (i) un an�lisis de las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo; (ii) un estudio de la medida cautelar consistente en la suspensi�n provisional de los efectos de un acto administrativo; para posteriormente (iii) resolver cada uno de los reparos.

14. Uno de los motivos que inspiraron la expedici�n del nuevo del C�digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA - Ley 1437 de 2011, est� relacionado con el fortalecimiento de los poderes del juez. Fue as� como el nuevo C�digo cre� un moderno y amplio r�gimen de medidas cautelares, adicionales a la suspensi�n provisional de actos administrativos, y en su art�culo 229 le da una amplia facultad al juez para que decrete las medidas cautelares que estime necesarias para �proteger y garantizar, temporalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia�.

15. En esta �ltima disposici�n (art. 229) se indica que las medidas cautelares proceden: i) en cualquier momento; ii) a petici�n de parte -debidamente sustentada; y iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo.

16. En cuanto al compendio de medidas cautelares que hace en el CPACA en su art�culo 230, es importante resaltar su clasificaci�n como: i)preventivas (numeral. 4), cuando impiden que se consolide una afectaci�n a un derecho; ii)conservativas (numeral 1 primera parte), si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; iii) anticipativas (numerales 1 segunda parte, 2 y 3), de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensi�n del demandante; y iv) de suspensi�n (numerales 2 y 3), que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privaci�n temporal de los efectos de una decisi�n administrativa.7

17. Los art�culos 231 a 233 del mencionado estatuto procesal determinan los requisitos, la cauci�n y el procedimiento para decretar las medidas cautelares; normas que son aplicables cuando se solicita la adopci�n de alguna de las cautelas enunciadas en el art�culo 230.

III.2. La medida cautelar consistente en la suspensi�n provisional de los efectos jur�dicos del acto administrativo acusado

18. En el marco de las diversas medidas cautelares, instauradas en el nuevo proceso contencioso administrativo8, se encuentra la figura de la suspensi�n provisional de los efectos de los actos administrativos prevista en el art�culo 238 de la Constituci�n Pol�tica y desarrollada en los art�culos 2319 y siguientes del CPACA.

19. Entre sus caracter�sticas principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jur�dico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad, en el proceso ordinario en el que se hubiere decretado tal medida. Por lo que su finalidad est� dirigida a �evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jur�dicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho�.10

20. En cuanto al decreto de este tipo de cautelas, el art�culo 231 del CPACA dispone lo siguiente:

�[�] Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensi�n provisional de sus efectos proceder� por violaci�n de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violaci�n surja del an�lisis del acto demandado y su confrontaci�n con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnizaci�n de perjuicios deber� probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.

En los dem�s casos, las medidas cautelares ser�n procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

2. Que el demandante haya demostrado, as� fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderaci�n de intereses, que resultar�a m�s gravoso para el inter�s p�blico negar la medida cautelar que concederla.

b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia ser�an nugatorios. [�]� (negrillas fuera del texto)

21. En lo concerniente al debido entendimiento de la norma en cita, esta Secci�n, en providencia de 26 de junio de 202011, precis� que cuando se trata de medidas cautelares de suspensi�n provisional de los efectos de un acto administrativo y se acredita prima facie que el acto acusado contraviene el ordenamiento jur�dico superior, de manera impl�cita se satisfacen los requisitos del perjuicio por la mora periculum in mora, y de apariencia de buen derecho fumus boni iuris.

22. En el asunto sub examine, la parte actora solicit� la suspensi�n provisional de los efectos jur�dicos del Decreto 380 de 2022, escrito en el cual se limit� a se�alar lo siguiente:

[�] De conformidad con el inciso 1�, del Art�culo 231 del C.P.A.C.A:

PRIMERA: Se decrete la suspensi�n provisional del Acto Administrativo, Decreto 380 del 16 de marzo de 2022, por medio del cual se adiciona el cap�tulo 10 al T�tulo 8 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1070 de 2015, "Decreto �nico Reglamentario del Sector Administrativo de Defensa", para reglamentar parcialmente el C�digo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana" - Caninos de Manejo Especial.

23. Como puede observarse, la parte actora no expuso las razones que justificaban esa petici�n y tampoco se remiti�, para efectos de sustentar la cautela, a los argumentos expuestos en la demanda al momento de desarrollar el concepto de violaci�n, a lo que se agrega que el demandante se abstuvo de se�alar, para sustentar la cautela, cu�les son los preceptos del ordenamiento superior que presuntamente quebrant� el acto acusado.

24. En ese contexto, el Despacho advierte el incumplimiento de los requisitos se�alados en los art�culos 229 y 231 del CPACA, toda vez que la parte actora no contrast� las normas superiores invocadas como violadas con los actos administrativos demandados con el fin de sustentar la solicitud de medida cautelar.

25. N�tese que los asuntos sometidos a conocimiento de esta jurisdicci�n deben regirse por la �rogatio� o rogaci�n12. Adem�s, existe una estrecha e ineludible relaci�n entre esta exigencia y el principio dispositivo13, de manera que el actor dentro del proceso contencioso administrativo debe cumplir con la carga de orientar el �mbito de acci�n dentro del cual considera que el juez debe pronunciarse, aludiendo a los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan, en este caso, la solicitud de suspensi�n provisional.14

26. Tal principio emana de lo dispuesto en el art�culo 229 de la Ley 1437 de 2011, a saber:

�[�] En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicci�n, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petici�n de parte debidamente sustentada, podr� el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias [�]� (negrillas fuera del texto)

27. En el mismo sentido, el art�culo 231 del CPACA se�ala los l�mites de la facultad que tiene el juez contencioso administrativo para dictar medidas cautelares, los cuales est�n determinados: i) por la invocaci�n de las normas que se consideran violadas, bien en la demanda o bien en el escrito separado contentivo de la solicitud, y su confrontaci�n con el acto acusado; y ii) por el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

28. En este contexto, es importante tener en cuenta que la sustentaci�n de las pretensiones propuestas en la demanda no subsume, autom�ticamente, el concepto de violaci�n de la medida cautelar, pues el legislador expresamente exige en ambos escenarios desarrollar la respectiva carga argumentativa para garantizar con ello el derecho a la contradicci�n y al debido proceso de los sujetos en contienda.

29. En l�nea con lo anterior, la Secci�n Primera del Consejo de Estado, en el auto del 21 de octubre de 201315, explic� lo siguiente:

�[�] En efecto, el requisito consistente en la sustentaci�n de la medida cautelar no se encuentra en el art�culo 231 del CPACA que trae a colaci�n el recurrente, sino en el art�culo 229 ejusdem cuyo contenido y alcance fueron explicados en el auto recurrido. Con todo, esta disposici�n advierte que las medidas cautelares, dentro de las que se encuentra la suspensi�n provisional, pueden ser decretadas a solicitud de parte debidamente sustentada, lo que equivale a decir que la solicitud debe ser suficientemente argumentada por quien la solicite.

Cosa distinta es que en la demanda se indiquen las normas violadas y el concepto de la violaci�n, ya que esto comporta uno de los requisitos exigidos para este tipo de l�belos seg�n lo dispone el art�culo 162 numeral 4 del CPACA, requisito que no puede confundirse con el establecido en el comentado art�culo 229.

En el mismo sentido, el alcance de la expresi�n �proceder� por violaci�n de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado� contenida en art�culo 231 Ib�d, se encuentra dirigida a explicar que la solicitud de suspensi�n provisional puede ser presentada en el l�belo introductorio o en un escrito aparate, y no a que la sustentaci�n de la medida cautelar quede suplida con el concepto de violaci�n de las normas indicadas en la demanda, dado que, se reitera, se trata de dos requisitos distintos para fines procesales disimiles: uno, el que se refiere a fundamentar jur�dicamente la pretensi�n de nulidad del acto, el otro, a explicar las razones por las cuales el acto debe ser suspendido provisionalmente.

Lo anterior no quiere decir que los argumentos para cada uno de los fines procesales mencionados puedan coincidir, es m�s, si lo deseado por la actora era que el concepto de violaci�n expuesto en la demanda sirviera de fundamento de la solicitud de suspensi�n provisional as� debi� expresarlo, m�xime si se tiene en cuenta que en el escrito de la demanda dedic� un cap�tulo aparte a la suspensi�n provisional dentro del cual inscribi� un subt�tulo denominado �FUNDAMENTO DE LA PETICI�N DE SUSPENSI�N PROVISIONAL�16, que fue al que se atuvo este Despacho para resolver la medida. [�]� (negrillas fuera del texto)

30. Por todo ello, la Sala Unitaria proh�ja el citado criterio jurisprudencial y, en consecuencia, negar� la medida cautelar de suspensi�n provisional de los efectos jur�dicos del Decreto 380 de 16 de marzo de 2022, en atenci�n a que la parte actora incumpli� los deberes argumentativos exigibles, como en efecto se dispondr� en la parte resolutiva del presente prove�do.

En m�rito de lo expuesto, el Consejero de Estado de la Secci�n Primera de lo Contencioso Administrativo,

PRIMERO: NEGAR la suspensi�n provisional de los efectos jur�dicos del Decreto 380 de 16 de marzo de 2022, por las razones expuestas en este prove�do.

Niega la suspensi�n provisional��(De los efectos jur�dicos del Decreto 380 de 16 de marzo de 2022. )�DECRETO_380_2022_16/03/2022

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electr�nicamente por el Magistrado Ponente en la Sede Electr�nica para la Gesti�n Judicial del Consejo de Estado -SAMAI-. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservaci�n y posterior consulta, de conformidad con el art�culo 186 del CPACA. P (23 y 22)

1 �Por medio del cual se adiciona el cap�tulo 10 al T�tulo 8 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1070 de 2015, �Decreto �nico Reglamentario del Sector Administrativo de Defensa�, para reglamentar parcialmente el C�digo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana" � Caninos de Manejo Especial�

3 Mediante auto de 26 de septiembre de 2021. �ndice Nro. 5 del expediente digital Samai.

8 El art�culo 230 del CPACA. se�ala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, �una o varias de las siguientes� cautelas: ordenar que se mantenga una situaci�n, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta �vulnerante o amenazante�, cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuaci�n administrativa, incluso de car�cter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisi�n, o la realizaci�n o demolici�n de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravaci�n de sus efectos; (numeral 5) Impartir �rdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.

9 �[�] Art�culo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensi�n provisional de sus efectos proceder� por violaci�n de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violaci�n surja del an�lisis del acto demandado y su confrontaci�n con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnizaci�n de perjuicios deber� probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.

En los dem�s casos, las medidas cautelares ser�n procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:
1. Que la demanda est� razonablemente fundada en derecho.
2. Que el demandante haya demostrado, as� fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.
3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderaci�n de intereses, que resultar�a m�s gravoso para el inter�s p�blico negar la medida cautelar que concederla.
4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones:
a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o
b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia ser�an nugatorios [�]�.

10 Providencia citada ut supra, consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci�n Primera. Auto de 19 de junio de 2020. Radicaci�n: 11001032400020160029500. MP.: Hernando S�nchez S�nchez. Actor; RCN Televisi�n S.A. y Caracol Televisi�n S.A.

12 Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci�n Primera, Consejera ponente: Mar�a Elizabeth Garc�a Gonz�lez, Bogot�, D.C., doce (12) de junio de dos mil catorce (2014), Radicaci�n n�mero: 25000-23-24-000-2005-00434-01 y Consejo de Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo - Secci�n Primera. Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Vald�s. Bogot�, D.C., 21 de junio de 2018. Radicaci�n n�mero: 05001-23-31-000-2006-93419-01. Actor: Jos� Gabriel Vel�squez S�nchez, Bernardo Ram�rez Zuluaga y Manuel Antonio Mu�oz Uribe. Demandado: Departamento de Antioquia. Referencia: Naturaleza jur�dica de la F�brica de Licores y Alcoholes de Antioquia.

13 � [�] en el terreno de la justicia administrativa, orientada por el principio dispositivo, el juzgador -tal y como lo ha se�alado reiteradamente la jurisprudencia- requiere para hacer su pronunciamiento de la individualizaci�n de las peticiones anulatorias, debidamente apoyadas en las razones de derecho contentivas del concepto de la violaci�n que a juicio del actor conduzcan a la invalidaci�n del acto administrativo atacado. En tal virtud, en trat�ndose de las acciones que tienen por objeto ejercer un control de legalidad de los actos administrativos, el accionante al formular la causa petendi tiene la carga procesal ineludible de enunciar en forma puntual y espec�fica las normas que estima infringidas lo mismo que el concepto de la violaci�n, habida consideraci�n que el control asignado al contencioso administrativo no reviste, en estos casos, un car�cter general, sino que, por el contrario, se encuentra estrictamente delimitado por los aspectos que el actor le solicite sean revisados [�]� Ver Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo -Secci�n Tercera. Consejera ponente: Ruth Stella Correa Palacio. Bogot�, D.C., siete (7) de octubre de dos mil nueve (2009). Radicaci�n n�mero: 11001-03-24-000-2000-06198-01(18509). Actor: Manuel Antonio Ruan Perdomo y Otro. Demandado: Naci�n-Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico. Referencia: acci�n de nulidad

14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Secci�n Tercera, Subsecci�n A. Consejero ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera. Bogot� D.C., doce (12) de febrero de dos mil diecis�is (2016). Radicaci�n n�mero: 11001-03-26-000-2014-00101-00 (51754)A Actor: Luis Alfonso Arias Garc�a. Demandado: Agencia Nacional De Miner�a. Referencia: Suspensi�n Provisional.

15 Expedido en el proceso n�mero 11001 0324 000 2012 00317 00, Magistrado Ponente: Guillermo Vargas Ayala