Fecha Providencia | 17/04/1991 |
Fecha de notificación | 17/04/1991 |
Sala: -- Seleccione --
Consejero ponente: Miguel González Rodríguez
Norma demandada: Decreto 1376 de 30 de abril de 1986
Demandante: JORGE SALCEDO SEGURA Y OTRO
Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
INTERVENCION DEL ESTADO / CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA / DECRETO EJECUTIVO / CONTROL CONSTITUCIONAL
El Consejo de Estado es el competente para conocer de las acusaciones de inconstitucionalidad que formulen contra los decretos del Gobierno Nacional, por medio de los cuales, previa autorización legislativa, se interviene en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes y en los servicios públicos y privados para racionalizar y planificar la economía a fin de lograr el desarrollo integral, así como para dar pleno empleo a los recursos humanos y naturales. El decreto acusado no podía fundarse en el artículo 32 de la C. N. y la ley 7 / 43, así haya sido declarada exequible por la Corte, tampoco puede servir de soporte jurídico al Gobierno para seguir dictando disposiciones en materia de arrendamiento de inmuebles destinados a habitación, especialmente si se tiene en cuenta que el legislador ya adoptó una legislación sobre la materia mediante la Ley 56 / 85, ni tampoco para dictar disposiciones en materia de arrendamiento de "locales urbanos". DECRETA LA NULIDAD del Decreto Ejecutivo 1376 / 86 (abril 30) expedido por el señor Presidente de la República el Jefe del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
CONTRATO DE ARRENDAMIENTO DE INMUEBLES - Régimen aplicable
Si se trata de bienes inmuebles dados o tomados en arrendamiento por las entidades públicas para fines de vivienda de personas vinculadas al Estado, el precio del arrendamiento se hará con aplicación de lo dispuesto en la ley 56 / 85, y si se trata de bienes inmuebles considerados como "locales urbanos", destinados al funcionamiento de oficinas públicas o a la prestación de servicios públicos a cargo de los entes estatales, se hará teniendo en cuenta las normas del Código de Comercio, salvo disposición legal en contrario.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ
Santafé de Bogotá, D.C., diecisiete (17) de abril de mil novecientos noventa y uno (1991)
Radicación número: 743
Actor: JORGE SALCEDO SEGURA Y OTRO
Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Los ciudadanos JORGE SALCEDO SEGURA y FERNANDO JARAMILLO VARGAS, mayores de edad, vecinos de Bogotá , en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C. C. A., solicitan de esta Corporación que, previos los trámites propios del juicio ordinario, se declare la nulidad total del Decreto 1376 de 30 de abril de 1986, expedido por el señor Presidente de la República y el Jefe del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, por "el cual se dictan normas sobre el control de arrendamientos de bienes inmuebles ubicados en áreas urbanas", en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las que le confiere el artículo 32 de la Constitución Política y en desarrollo del artículo 3° de la Ley 7a. de 1943.
I. FUNDAMENTOS JURIDICOS DE LAS PRETENSIONES
La parte actora, partiendo de la premisa de que el Consejo de Estado es el competente para conocer de la acción propuesta, según lo dispuesto en el artículo 216 de la Constitución Política, en armonía con la atribución 2a. del artículo 214 ibídem, formula cuatro cargos contra el decreto acusado, a saber:
1o. La ley 7a. de 1943 no puede considerarse como el mandato del legislador, a que se refiere la enmienda constitucional de 1945: a la luz de la enmienda de 1936 la intervención del Estado se haría por medio de leyes (art. 28 A.L. 1 de 1936), es decir, debía hacerla la rama legislativa; a partir de la enmienda de 1945, la deben hacer armónicamente la legislativa y la administrativa, pues aquella debe dar el mandato intervencionista y ésta debe desarrollarlo a través de decretos.
De acuerdo con ello, se encuentra, entonces, que la ley 7a. de 1943, por ser anterior, no es el mandato prevenido en la enmienda de 1945, y no existiendo, por tanto ese mandato, la supuesta intervención del Estado en el tema de los contratos de arrendamientos se está realizando contrariando la norma constitucional (art. 32 del actual ordenamiento constitucional).
Podría decirse - agregan los demandantes - que, pese a la validez de los argumentos anteriores, el Consejo de Estado no podría decretar la nulidad del decreto por cuanto en sentencia de 30 de noviembre de 1948, la Corte Suprema declaró exequible la ley 7a. de 1943. Esa decisión jurisdiccional no puede entenderse sino como la conformidad de esa ley frente a las normas constitucionales vigentes en el momento en que se dictó la ley cuestionada. De otra parte, de lo que se trata ahora es de la constitucionalidad del decreto y no de la ley. En ese tema ningún precedente puede argumentarse como obligatorio para el Consejo de Estado, así el invocado sea una sentencia de la Corte Suprema.
2o. El mandato constitucional está agotado en virtud de la expedición de la ley 56 de 1985. En el evento de que el Consejo de Estado admita que una ley de 1943 debe entenderse como el desarrollo de una norma constitucional que nació en 1945, es decir, que la ley 7a. es el mandato del legislador al gobierno para que regule los contratos de arrendamiento, es obvio que tal mandato tiene vigencia, en la medida que el legislador no quiera intervenir en forma directa. Porque es entendido que la circunstancia de impartir un mandato intervencionista no priva al legislador de la potestad de hacerlo por sí mismo. Tal es lo que ha ocurrido en el caso de los arrendamientos, pues la ley 56 de 1985 reguló íntegramente la materia de fluctuación de los precios de los arrendamientos de inmuebles. Siendo ello así carece de sentido que siga vigente el mandato intervencionista. Como por el artículo 29 de la ley 56 de 1985, por lo demás, se derogó todas las normas contrarias a la misma, obviamente entre esas normas se encuentra el artículo 3° de la ley 7a. de 1943 invocado como soporte para dictar el decreto cuestionado. Luego, el decreto acusado carece de fundamento sólido, ora al cimentarlo sobre el artículo 32 de la Carta, como quedó demostrado, ya en el artículo 3° de la ley 7a. de 1943, que está derogado.
3o. El decreto acusado no fue dictado por el Gobierno, entendido por tal como lo expresa la Constitución Política, el Presidente de la República y el Ministro del ramo o el jefe del departamento administrativo correspondiente.
El decreto cuya nulidad se depreca fue firmado por el Presidente de la República y el Secretario General de la Presidencia que tiene la calidad de Jefe de Departamento Administrativo. ¿Pero qué tiene que ver el Jefe del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República con los contratos de arrendamiento entre particulares La respuesta obvia que se de a este interrogante nos esta indicando que no es el Presidente de la República con el Secretario General los que son gobierno para dictar decretos con fuerza de ley modificatorios de los contratos de arrendamiento. El Gobierno para este fin, y de acuerdo con el artículo 57 de la C. P., ha debido integrarse con el Ministro de Desarrollo Económico. Luego se violó dicha norma constitucional.
4o. El legislador - ordinario o extraordinario - no puede regular los actos departamentales.
En el supuesto de que el Consejo de Estado no acoja los tres cargos anteriores, se solicitaría tan sólo la nulidad del artículo 13 del decreto acusado, pues el Gobierno reguló algo que por mandato de los artículos 187 - 3 y 197 - 4 de la Constitución Nacional corresponde a las Asambleas Departamentales y a los concejos municipales.
II. EL TRÁMITE
Admitida la demanda por el señor consejero conductor del proceso, en ese entonces, fue notificada personalmente al señor Secretario General de la Presidencia de la República, quien no solicitó que se le tuviera como parte impugnadora, ni contestó la demanda, ni solicitó la práctica de pruebas, ni propuso excepciones de fondo, ni alegó de conclusión.
La parte actora tampoco alegó de conclusión dentro del término que se le concedió para ello.
III. EL CONCEPIO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El señor Fiscal Primero de la Corporación, en concepto de noviembre 30 de 1989, solicitó que se accediera a las pretensiones de la demanda, por considerar que: a) el Consejo de Estado es competente para conocer de la acción, según lo dispuesto en el artículo 216 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 214 ibídem; y b) comparte plenamente el cargo tercero de la demanda, relativo a la falta de competencia del señor Jefe del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, para dictar, en asocio del señor Presidente de la República, y como gobierno, normas en materia de contratos de arrendamiento.
IV. LA DECISION
No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a dictar la sentencia que corresponde, previas las siguientes
CONSIDERACIONES:
1a. La competencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, para conocer de la demanda propuesta.
Antes que nada, debe la Corporación entrar a analizar lo relativo a su competencia constitucional y legal para conocer de la acción propuesta contra el decreto dictado con fundamento, de manera especial, en las disposiciones contenidas en los artículos 32 de la Constitución Política y 3° de la ley 7a. de 1943.
Esta Corporación, en realidad de verdad, no ha tenido una concepción jurisprudencial uniforme sobre los decretos ejecutivos que caen bajo su control de constitucionalidad. En algunas ocasiones, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo ha dicho que entre los decretos expedidos por el Presidente de la República que tienen valor de ley y cuyo control constitucional corresponde a la Corte Suprema de Justicia, se encuentran, además de los decretos legislativos llamados así por el art. 11 de la ley 153 de 1887 dictados con fundamento en los artículos 121 y 122, de los decretos extraordinarios, o sea, aquellos dictados en uso de facultades precisas y pro témpore concedidas por el Congreso (ord. 12 del art. 76 C. P.) y de los relativos a planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas que, en ciertas condiciones, puede dictar el gobierno, con fuerza de ley, según el artículo 80 de la Constitución, los decretos especiales, nombre que le dan algunos juristas a los expedidos por el Presidente en desarrollo de las autorizaciones contenidas en el art. 76, ord. 11 de la Constitución. Estos decretos - se ha dicho - se caracterizan por constituir el ejercicio de facultades ordinarias del Presidente, condicionadas a autorización legal, como, por ejemplo, los múltiples casos en que el Gobierno, con base en la ley, interviene en la economía nacional (Const. Nac. art. 32). Sobre el particular se puede ver la sentencia proferida por esta Sección con fecha 19 de agosto de 1971, Anales del Consejo, tomo IXXXI, año XLVII, números 431 432, Pág. 92).
En otras ocasiones, la misma Sección Primera de la Sala Contenciosa ha dicho que los decretos dictados por el Gobierno con fundamento en el artículo 32 de la Constitución, no son decretos de aquellos que algunos juristas denominan "decretos especiales", es decir, provenientes de la atribución señalada en el numeral 11 del artículo 76 de la Carta y de la competencia, en materia de control constitucional, de la Corte Suprema de Justicia como los que se dictan con base en esa atribución, sino que son decretos ejecutivos a través de los cuales se cumple la orden de intervención dada por el legislador, que caen bajo el control de constitucionalidad del Consejo de Estado, por no ser de los enlistados en el artículo 216 de la Constitución, en armonía con el 214 ibídem, como del conocimiento de la Corte Suprema (Sentencia de septiembre 4 de 1967, mayo 6 de 1974, exp. 1836, y marzo 22 de 1977, Anales, Tomo XCII, números 453 y 454, pág. 110 y Sig., todas de la Sección Primera).
En la sentencia de marzo 22 de 1977, ponencia del señor consejero Dr. Alvaro Pérez Vives, se dijo lo siguiente que ahora reitera la Sección para llegar, una vez más, a la conclusión de que el Consejo de Estado es el competente para conocer de las acusaciones de inconstitucionalidad que formulen contra los decretos del gobierno nacional, por medio de los cuales, previa autorización legislativa, se interviene en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes y en los servicios públicos y privados para racionalizar y planificar la economía a fin de lograr el desarrollo integral, así como para dar pleno empleo a los recursos humanos y naturales. (Publicado en Anales, Tomo XCII, número 453 - 454, Pág. 110 y Sig.).
"Lo preceptuado por el numeral 11 del artículo 76 de la actual codificación constitucional (equivale al 9° de la Constitución de 1886) no tiene incidencia en lo dispuesto por el artículo 32 de la constitución vigente, por la sencillísima razón de que en la Constitución de 1886 no existía ni siquiera parecida al actual artículo 32, debido a que la Carta del 86 ignoró la intervención del Estado, autorizada hoy por el artículo 32. Y si en 1886 no existía como 'atribución ordinaria del Presidente la intervención consagrada por primera vez en 1936 (Acto legislativo número 1 de ese año, artículo 11), mal puede afirmarse que tal intervención tenga algo que ver con los famosos 'decretos especiales' del numeral 11 (antes 9°, del artículo 76 de la Constitución Nacional, decretos ya consagrados desde 1886 por ésta. Fue en el año de 1936, como se ha dicho, en el que se introdujo entre nosotros el concepto de intervención del Estado. Pero el aludido artículo 11 del Acto Legislativo No. 1 de 1936 preceptuó: 'El Estado puede intervenir POR MEDIO DE LEYES en la explotación de industrias o empresas públicas y privadas, con el fin de racionalizar la producción, distribución y consumo de las riquezas, o de dar al trabajador la justa protección a que tiene derecho. . . (Subraya la Sala). Al tiempo que se introducía la 'intervención del Estado', como función del legislador, se conservó, bajo el número 8°, del artículo 76 de la Carta la facultad del Congreso para 'conceder autorizaciones al gobierno para celebrar contratos, empréstitos, enajenar bienes nacionales y ejercer otras funciones dentro de la órbita constitucional'. Lo que apoya el argumento de que una cosa son los decretos que dicte el Gobierno en desarrollo de las autorizaciones del tantas veces citado ordinal 11 del artículo 76 de la actual codificación constitucional (9° del artículo 75 de la Constitución de 1886 y 8° del mismo artículo del Acto Legislativo número 1 de 1936), y otras los que dicte en desarrollo de la orden de intervención dada al Gobierno en virtud del artículo 32 de la Carta. Pues si el Acto Legislativo Nº 1 de 1936 concibió tal intervención del Estado como facultad privativa del Congreso y nada dijo respecto del Gobierno, que permitiera sospechar siquiera la existencia de una facultad ordinaria de ése, mal se pueden equiparar los decretos del tantas veces citado numeral 11 del artículo 76, con los dictados por el Gobierno con el fin de ejecutar la orden de intervención dada por el Congreso. Obsérvese: a) Que en la Constitución de 1886, lo mismo que en el Acto Legislativo Nº 1 de 1936 y en la codificación constitucional vigente, se habla claramente de 'funciones dentro de la órbita constitucional' del Gobierno; b) Que en la Carta de 1886 se ignoró 'la intervención del Estado' y c) Que en la codificación constitucional de 1936 se niega al Gobierno como función comprendida dentro de la órbita constitucional de sus poderes la facultad de intervención, la que se reserva al Congreso como función privativa de éste (artículo 28, codificación constitucional de 1936). Sobre esto se remite la Sala a la doctrina sentada por la Corte en su fallo de septiembre 4 de 1936 (G.J.T. XLVIII, página 610 y siguientes) el que influyó decisivamente en la reforma de 1945. Siendo la Ley 7a. de 1946 expedida bajo el r‚gimen constitucional de 1936 ningún fundamento jurídico tiene la tesis de que los decretos que dicte el Gobierno en acatamiento a la intervención en ella consagrada, sean de los comprometidos por el numeral 11 del artículo 76 C. N. Cabe preguntarse. ¿Si ese estado de cosas ha variado hoy En absoluto: El Acto Legislativo Nº 1 de 1945, en su artículo 4°, modificó el artículo 28 de la codificación constitucional de 1936, en los siguientes términos: 'Artículo 32: El Estado puede intervenir por mandato de la Ley en la explotación de industrias o empresas públicas y privadas, con el fin de racionalizar la producción, distribución y consumo de las riquezas, o dar al trabajador la justa protección a que tiene derecho. Esta función no podrá ejercerse en uso de las facultades del artículo 76, ordinal 12, de la Constitución Nacional'. La razón de ser de la modificación es clara; la intervención del Estado puede ser ordenada por legislador, pero difícilmente ejecutada por éste. De allí que tal intervención, a partir de 1945, se hiciera, no ya por medio de leyes sino 'por mandato de la ley', expresión que se conservó en la reforma constitucional de 1968. Esto significa que la orden de intervención sigue siendo atribución exclusiva del Congreso y jamás ha pertenecido a la esfera de las atribuciones del Gobierno. Por tanto no está comprendida dentro de su órbita constitucional', puesto que pertenece a la órbita constitucional del congreso. Mal pueden entonces, asimilarse los decretos que dicte el Gobierno para cumplir el mandato del Congreso, sobre intervención del Estado, a los del numeral 11 de artículo 76 de la Carta. Tampoco puede confundirse los decretos que dicte el Gobierno en cumplimiento de la orden de intervención con los del numeral 12 del artículo 76 de la Carta expresamente descartados por el artículo 32, como fundamento de la intervención. Aparece de lo dicho hasta aquí, que el numeral 11 del artículo 76 de la Constitución contempla la posibilidad de que el Congreso amplíe las facultades o atribuciones constitucionales del Gobierno para celebrar ciertos actos jurídicos y aunque se lleva la interpretación del precepto en estudio hasta sostener que las autorizaciones que por tal virtud puede conceder el Congreso al Gobierno no están limitadas al terreno de los negocios jurídicos allí mencionados, sino que puede extenderse a otras materias, es lo cierto que éstas han de ser, por expresa voluntad del constituyente, de las que la Carta encomienda al Gobierno como 'función constitucional propia'. De lo cual surge que, como lo dice el señor Samper, el Gobierno goza de dos clases de facultades constitucionales; una integrada por aquellas que pueden ejercer por derecho propio, sin necesidad de la autorización del Congreso, y otra, compuesta por las facultades, que, aunque comprendidas dentro de la órbita constitucional del Gobierno, no puede éste, sin previa autorización del Congreso. Más, debe observarse que hoy la segunda clase de facultades no se limita a las del numeral 11 del artículo 76 de la Constitución, pues otros preceptos de ésta contemplan atribuciones que sólo puede ejercer el Presidente con autorización del Congreso o dentro de los marcos legales, esto es, conforme a lo que se ha dado en llamar 'leyes cuadros', tales, los casos contemplados por el artículo 120, en sus numerales 14, 17 y 2 1. Otras veces, el ejercicio de las facultades constitucionales del Gobierno está sujeto al previo concepto del Consejo de Estado; v.gr., en el caso del artículo 120, numeral 1O y de los artículos 28, 121, 122, y 112 de la Carta (artículo 141, numeral 1°, inciso 2° de la C.N.). ¿Cuál es entonces, la naturaleza de los decretos que dicte el Gobierno en cumplimiento de la orden de intervención que le imparta el Congreso conforme al artículo 32 de la Constitución ¿Si los decretos del numeral 11 del artículo 76, contienen simples medidas administrativas, pues se trata de ampliar la órbita constitucional del Gobierno, que no es de naturaleza legislativa sino administrativa, tendrán igual categoría los decretos de intervención No lo cree la Sala, aunque la intervención debe conformarse a la ley cuadro que la ordenó, en cuanto no haya sido modificada o derogada por otra posterior. En efecto, varias razones apoyan esa conclusión: La orden de intervención emanada del legislador, requiere para su ejecución de facultades especiales al Gobierno, no extraordinarias, ni tampoco comprendidas en las ordinarias de éste, pero adecuadas a las tareas que se le imponen por el Congreso. Y ni las facultades del numeral 3° del artículo 120 de la Constitución, ni las del numeral 11 del artículo 76, misma obra, de naturaleza administrativa, pueden llevar a conferir al Gobierno facultades legislativas. No ocurre lo mismo con la orden de intervención que dicte el Congreso, pues dentro de los marcos de la ley que la ordene, en cuanto, repite la Sala, ella esté vigente o no haya sido modificada por la ley posterior, tiene el Gobierno facultades de naturaleza legislativa. Lo que, reitera la Sala, no tienen los decretos dictados por el Gobierno en virtud de lo previsto por el numeral 11 del artículo 76 tantas veces citado. Sobre este punto acoge la Sala lo dicho por esta corporación en el fallo de Mayo 6 de 1974 (expediente número 1836, Francisco E. Gómez M. Nulidad del Decreto 687 de 1972). Si en ninguna parte de la Carta se atribuye al Gobierno como función constitucional la intervención propia de que trata el artículo 32 de la Constitución y ni siquiera en éste se habla del Gobierno sino del Estado, preciso es admitir que se requiere que el legislador exprese cuál de los órganos del Estado cumplir la orden de intervención y cómo. Siendo lo lógico que la encomiende al Gobierno. Así lo hace la Ley 7a. de 1943, cuando luego de disponer en su artículo 1°, que 'no podrán ser materia de indebidas especulaciones los artículos de primera necesidad para el consumo del pueblo.... ", ordena a una de las ramas integrantes del Poder Público y por ende a un organismo del Estado, o sea al Gobierno, dictar las medidas adecuadas para los fines previstos en la citada ley (artículos 2°, 3°, 4°, 6°). En tanto que otras veces permite al Gobierno disponer que dependencias suyas (como la Oficina de Control de Cambios y Exportaciones), exija a los importadores 'compromisos especiales sobre precios máximos de venta de los artículos que se importen' al amparo de las licencias que dicho organismo conceda. Nada de lo cual está comprendido dentro de la 'órbita constitucional' del Gobierno, de que trata el numeral 11 del artículo 76 de la C. N. Además, como ya se dijo, una cosa es la intervención en estudio y otra la aptitud que tiene el Congreso para otorgar facultades extraordinarias al PRESIDENTE, en virtud del numeral 12 del citado artículo 76 de la Carta. Cuando ya no se trata simplemente de 'ejecutar' la orden de intervención dada por el Legislativo, sino de tomar otras medidas, se requieren 'facultades extraordinarias' sin que sean suficientes las meras autorizaciones previstas en el numeral 11 del mismo artículo, ni la orden legislativa de intervención. Así ocurrió con la Ley 7a. de 1943, cuyos artículos 6, 12, 13 y 19 otorgaron facultades extraordinarias al Gobierno, no obstante que el artículo 6° de la mencionada ley tiene clara conexidad con el objeto previsto con el artículo 1° de la misma. Pudiera pensarse que al cumplir el Ejecutivo la orden o mandato de intervención dado por el Congreso, ejerce facultades de que trata el numeral 3° del artículo 120 de la Constitución, o sea, la potestad reglamentaria. Más eso no es así: esa norma dispone: 'Artículo 120. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado y suprema autoridad administrativa....3°. Ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarios para la cumplida ejecución de las leyes'. Como se ha dicho, esta facultad es administrativa; no legislativa. Pero la intervención del Estado, a cargo del Gobierno por mandato de la Rama Legislativa del Poder Público, es algo más que la reglamentación de la ley, prevista en el numeral 3°, del artículo 120 de la Constitución, ya que los decretos que por virtud de esa potestad reglamentaria expide el Gobierno carecen de fuerza legislativa y deben limitarse a tomas las medidas encaminadas a la cumplida ejecución de la ley, en tanto que tienen fuerza legislativa los decretos de intervención económica, siempre, se repite, que se hallen dentro de los marcos de ley que ordenó tal intervención, en tanto que no haya sido derogada o modificada por la ley posterior. De lo dicho fluye otro interrogante: puesto que los decretos de intervención que dicte el Gobierno tienen fuerza de ley, no estar adscrita la competencia para conocer de las demandas que contra ello se formulen, a la Corte Suprema de Justicia Aunque se cita como antecedente jurisprudencial en apoyo de una respuesta afirmativa, la sentencia de la Sala Plena de la Corte de fecha Enero 20 de 1972 al declarar la inexequibilidad del Decreto 1299 de 1971, es lo cierto que ese fallo no incide en el presente caso.... Y no incide porque en el caso fallado el 20 de enero de 1972, se está en presencia, aquí sí, de uno de los eventos de aplicación del numeral 11 del artículo 76 de la Constitución. Claramente se ve que la sentencia del 20 de enero de 1972 de la Corte Suprema de Justicia, lejos de ser opuesta a la tesis que acoge la Sala, le da nuevo y más fuerte sustento. En otro fallo que se cita en apoyo de la tesis según la cual los decretos del Gobierno, dictados en desarrollo en un mandato legal de intervención, son los contemplados por el numeral 11 del artículo 76 de la Carta, es de fecha Marzo 3 de 1971.
"Aunque este fallo admitió la competencia de la Corte para decidir sobre la demanda de inexequibilidad del Decreto 46 de 1965, con el argumento de que es de los comprendidos por el numeral 11 del artículo 120 de la Carta, es cierto, igualmente, de que no da mayores razones en apoyo de sus tesis y, además, es anterior al de fecha Enero 20 de 1972 de la misma Corte, que le es contrario, por lo cual, la Sala considera como doctrina actual de tan alta corporación, la contenida en la sentencia de enero de 1972 y no la adoptada en 1971".
2a. La ley 7a. de 1943 no es el mandato del legislador a que se refiere el artículo 32 de la Constitución Política, surgido después de la enmienda de 1945, pues dicha norma es posterior a aquella.
Determinada la Competencia del Consejo de Estado para conocer de los decretos del ejecutivo dictados con fundamento en el artículo 32 de la Carta, debe la Sala analizar este primer cargo formulado contra el decreto acusado, para determinar si dicho ordenamiento se podía dictar con fundamento en el artículo 32 indicado y en desarrollo del artículo 3° de la ley 7a de 1943.
Teniendo en cuenta, como se ha dicho, que el decreto demandado es un acto de intervención del Gobierno en la vida económica del país, dictado con fundamento en el artículo 32 de la Constitución y no de aquellos con fuerza legislativa que pueden ser dictados por el Gobierno cuando, en los términos del ordinal 11 del artículo 76 y de los artículos 118 - 8 y 214, el Congreso le ha concedido autorizaciones para "ejercer otras funciones dentro de la órbita constitucional", mediante ley, y, partiendo de la premisa de que la ley 7a. de 1943, no puede ser aquella por cuyo "mandato" el Estado puede intervenir en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes y en los servicios públicos y privados para racionalizar y planificar la economía a fin de lograr el desarrollo integral, y dar pleno empleo a los recursos humanos y naturales, dentro de una política de ingresos y salarios, conforme a la cual el desarrollo económico tenga como objetivo principal la justicia social y el mejoramiento armónico e integrado de la comunidad, y de las clases proletarias en particular (artículo 6° del Acto Legislativo No. 1 de 1968, hoy art. 32 del ordenamiento constitucional vigente), ni tampoco aquella por cuyo "mandato" el Estado puede intervenir "en la explotación de industrias o empresas públicas y privadas, con el fin de racionalizar la producción, distribución y consumo de las riquezas, o de dar al trabajador la justa protección a que tiene derecho" (artículo 4° del A. L. No. 1 de 1945), por cuanto ni esos ordenamientos se habían expedido, ni ella fue la ley que, en los términos del artículo 11 del Acto Legislativo No. 1 de 1936, hubiera dispuesto la intervención estatal en la "explotación de industrias o empresas públicas y privadas, con el fin de racionalizar la producción, distribución y consumo de las riquezas, o de dar al trabajador la justa protección a que tiene derecho", ya que la ley 7a. de 1943 se limitó, en el parágrafo único del artículo 3°, a autorizar al gobierno "para dictar las medidas necesarias, a fin de establecer el control de los arrendamientos de las habitaciones y locales urbanos", debe concluirse que el decreto acusado no podía fundarse en el artículo 32 de la Constitución y que la ley 7a. de 1943, así haya sido declarada exequible por la Corte Suprema de Justicia en sentencia de noviembre 30 de 1948, tampoco puede servir de soporte jurídico al Gobierno para seguir dictando disposiciones en materia de arrendamiento de inmuebles destinados a habitación, especialmente si se tiene en cuenta que el legislador ya adoptó una legislación sobre la materia mediante la ley 56 de 1985, ni tampoco para dictar disposiciones en materia de arrendamiento de "locales urbanos".
Dicho lo anterior, es necesario aclarar que, no obstante lo que afirman los demandantes el decreto acusado no se refiere a contratos de arrendamientos celebrados "entre particulares". La norma, en todo su articulado, se refiere a contratos de arrendamiento de bienes inmuebles ubicados en reas urbanas que celebren las "entidades Públicas", entendiendo por tales la Nación, los Departamentos, las Intendencias, las Comisarías, los Municipios, los Establecimientos Públicos, las empresas Industriales y Comerciales del Estado, y las Sociedades de Economía Mixta en las que el noventa por ciento o más de su capital social sea de origen estatal, bien que ellas tomen o den en arrendamiento dichos bienes, exclusión hecha de los contratos a que se refiere el artículo 6° del decreto demandado (ínter administrativos, inmuebles calificados como patrimonio histórico o artístico, cuando el precio mensual del arrendamiento fuere inferior a $15.000.oo, etc.).
Y teniendo en cuenta ello, la acusación o cargo de inconstitucionalidad o de ilegalidad, debía ser otro muy diferente, pues el contrato de arrendamiento celebrado por las entidades públicas, bien sea para tomar o bien sea para dar o entregar el bien inmueble, aun cuando no es definido legislativamente como administrativo en el artículo 16 del decreto ley 222 de 1983, esta expresamente regulado por el mismo Estatuto Contractual en los artículos 156 a 162, y esas normas ordenan expresamente que el precio o canon de arrendamiento se pague en cuantía no superior a 'los valores.. señalados en las disposiciones vigentes.... ", debiendo efectuarse el reajuste de la renta, cuando se trate de contratos de arrendamiento pactados por períodos mayores de un año.... con subordinación en todo caso a lo que prevean las normas legales o reglamentarias sobre el control de arrendamiento". con lo que se puso término a una vieja discusión sobre si las normas sobre control de arrendamientos rigen o regían también los contratos de ese tipo celebrados por entidades públicas. En otras palabras, si se trata de bienes inmuebles dados o tomados en arrendamiento por las entidades públicas para fines de vivienda de personas vinculadas al Estado (empleados públicos, trabajadores oficiales o personal militar o policivo, etc.), el precio del arrendamiento se hará con aplicación de lo dispuesto en la ley 56 de 1985; y, si se trata de bienes inmuebles considerados como "locales urbanos", destinados al funcionamiento de oficinas públicas o a la prestación de servicios públicos a cargo de los entes estatales, se hará teniendo en cuenta las normas del Código de Comercio, salvo disposición legal en contrario.
Por consiguiente, el primer cargo formulado por la parte actora no está llamado a prosperar.
3a. El mandato legal, en virtud del cual procede el intervencionismo estatal en materia de arrendamientos, está agotado en razón de la expedición de la ley 56 de 1985.
Este cargo sí está llamado a prosperar, según el criterio de la Sala.
En efecto, no se trata de que el mandato legal previsto por la Constitución, o sea, el parágrafo del art. 3° de la ley 7a. de 1943 esta agotado, o mejor haya desaparecido con la expedición de la ley 56 de 1985, por cuanto ello supondría aceptar, contra lo que ya se dijo en esta y otras sentencias, que la ley 7a. de 1943 fue el mandato legal que permitía el intervencionismo estatal. Sino que, como se dice igualmente en la demanda, la ley 7a. de 1943 y los decretos ejecutivos que se dictaron con fundamento en ella, incluido el demandado, fueron derogados por el Congreso al expedir la ley 56 de 1985, y a ella, que es la vigente, ordena remitir, en materia de fijación de precios y de reajustes de los mismos, el decreto ley 222 de 1983, artículos 158 y 162, por manera que no podía el Ejecutivo, so pretexto de ejercer unas facultades derivadas de la ley 7a. precitada y con fundamento en el artículo 32 de la Carta, modificar esas disposiciones que remiten lo relativo al precio del arrendamiento y su eventual reajuste a las disposiciones contenidas en la ley 56 de 1985, en cuanto a inmuebles destinados a vivienda, dictada por el Congreso con plena competencia constitucional para hacerlo, cerca de un año antes' de que el Gobierno pretendiera, por su parte, hacer uso de unas facultades constitucionales que ya no tenía.
Los cargos tercero y cuarto, habiendo prosperado el segundo, no es del caso analizarlos; empero, la Sala se permite observar que, en cuanto al tercero, puede tener razón la parte actora si se tiene en cuenta que entre las funciones asignadas al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, por el decreto 146 de 1976, reorgánico del mismo, no se encuentra la relativa a la fijación y control de precios, ni ejercer el control, inspección y vigilancia sobre arrendamientos de vivienda urbana en desarrollo de la ley 56 de 1985, todo lo cual, por el contrario, corresponde al Ministerio de Desarrollo Económico directamente o a través de la Superintendencia de Industria y comercio. Por manera, que el gobierno, en esa materia, esta integrado por el Presidente y el Ministro de Desarrollo, y no por el mismo Presidente de la República y su Secretario General, Jefe del Departamento Administrativo de la Presidencia.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
DECRETASE la nulidad del decreto ejecutivo número 1376 de 30 de abril de 1986, expedido por el señor Presidente de la República y el Jefe del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
Cópiese, notifíquese, comuníquese al señor Secretario General de la Presidencia de la República y al señor Ministro de Desarrollo Económico, y archívese.
Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha diecisiete de abril de mil novecientos noventa y uno.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ
MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ
SALVAMENTO DE VOTO
JAIME MOSSOS GUARNIZO
RODRIGO VIEIRA PUERTA
VICTOR M. VILLAQUIRAN
SECRETARIO
SLAVAMENTO DE VOTO
DECRETO ESPECIAL / INTERVENCION DEL ESTADO / CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA / (Salvamento de Voto)
Si bien es cierto que el artículo 32 C.N., hace referencia a la intervención del "Estado" por mandato de la ley, considera el suscrito que dicha referencia al "Estado" debe entenderse concretada a través de actos del Presidente de la República, pues no podría ser a través de actos del Congreso, ya que éste es el encargado de expedir el mandato de intervención, como no podría serlo tampoco a través de la Rama Jurisdiccional por la naturaleza de sus funciones. Por lo mismo no comparto la jurisprudencia que sirvió de fundamento al presente proceso.
Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Santafé de Bogotá, D.C., veinticinco (25) de abril de mil novecientos noventa y uno (1991)
Radicación número: 743
Actor: JORGE SALCEDO SEGURA Y OTRO
Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
Con el debido respeto me he apartado de la decisión mayoritaria contenida en la sentencia de la referencia, por considerar que el Consejo de Estado no era ni es competente para conocer de una demanda como la que dio lugar a este proceso, por las siguientes razones:
1a. Si bien la sentencia parte del reconocimiento de que esta Corporación no ha tenido una concepción jurisprudencial uniforme sobre los decretos del Gobierno que caen bajo su competencia, reconoce esta última en relación con el Decreto 1376 del 30 de abril de 1986, demandado dentro del presente proceso, con fundamento en una sentencia del 22 de marzo de 1977, de la que fue ponente el H. Consejero doctor Alvaro Pérez Vives y de la cual se transcriben algunos apartes, sin hacer un análisis de otras jurisprudencias tanto de esta Corporación como de la H. Corte Suprema de Justicia que son citadas por los mismos demandantes y de las que resulta, contrariamente a la transcrita, que la competencia corresponde a la Corte como órgano de la jurisdicción constitucional.
En efecto, de conformidad con el artículo 214 de la Carta Fundamental, entre los decretos dictados por el Gobierno y cuyo control corresponde a la Corte Suprema de Justicia se encuentran los dictados en ejercicio de las atribuciones de que trata el numeral 11 del artículo 76 de la misma Carta.
De acuerdo con esta última norma, "corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones:..11. Conceder autorizaciones al gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes nacionales y ejercer otras funciones dentro de la órbita constitucional".
Según lo ha interpretado la jurisprudencia y la doctrina, la norma citada contiene realmente dos partes que pueden claramente diferenciarse: de una parte, las autorizaciones para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales y, de otra, las autorizaciones para ejercer otras funciones dentro de la órbita constitucional. Y en relación con la segunda parte, ha predominado la interpretación que resulta sencillamente de su texto, según la cual dichas autorizaciones se refieren a aquellas materias que corresponden constitucionalmente al Presidente, pero para cuyo ejercicio la Carta prevé‚ la participación inicial del Congreso. Lo anterior implica que los decretos que resultan de la norma constitucional citada (numeral 11 del art.76) no tienen fuente exclusivamente en ella, pues ésta tipifica una figura jurídica, que se traduce en la expedición de los llamados "decretos especiales", que se concreta a través de otra u otras normas constitucionales que consagran la competencia del Presidente condicionada a la habilitación o autorización previa del Congreso. Y ello es precisamente lo que sucede con la intervención del Estado en la economía que prevé‚ el articulo 32 de la Carta, que se constituye así, en ejemplo típico de una materia que puede dar lugar a la expedición de decretos especiales, como lo ha sostenido en diversas ocasiones la corte Suprema de Justicia y el mismo Consejo de Estado, en sentencias que los actores citan en su recuento histórico, varias de ellas posteriores a la que ha servido de fundamento para que la Sala se declarara competente en este proceso.
2a. Si bien es cierto que el artículo 32 hace referencia a la intervención del "Estado" por mandato de la ley, considera el suscrito como resulta expresa o tácitamente de las jurisprudencias mencionadas, que dicha referencia al "Estado" debe entenderse concretada a través de actos del Presidente de la República, pues no podría ser a través de actos del Congreso, ya que éste es el encargado de expedir el mandato de intervención, como no podría serlo tampoco a través de la Rama Jurisdiccional por la naturaleza de sus funciones.
Por lo mismo, el suscrito Consejero no comparte de ninguna manera el punto de partida de la sentencia de marzo 22 de 1977, que ha servido de fundamento al fallo del presente proceso, según el cual "lo preceptuado por el numeral 11 del artículo 76 de la actual codificación constitucional (equivale al 9o. de la Constitución de 1886). no tiene incidencia en lo dispuesto por el articulo 32 de la codificación vigente, por la sencillísima razón (subraya fuera de texto) de que en la Constitución de 1886 no existía norma ni siquiera parecida al actual artículo 32, debido a que la Carta del 86 ignoró la intervención del Estado, autorizada hoy por el artículo 32. Y si en 1886 no existía como "atribución ordinaria" del Presidente la intervención consagrada por primera vez en 1936 (Acto Legislativo número 1 de ese año, artículo 11), mal puede afirmarse que tal intervención tenga algo que ver con los famosos 'decretos especiales' del numeral 11 (antes 9o.) del artículo 76 de la Constitución Nacional, decretos ya consagrados desde 1886 por ésta".
Frente a la calificada por la misma sentencia como "sencillísima razón", al suscrito Consejero no le queda más alternativa que afirmar que su sencillez no pudo ser consecuencia sino de una gran superficialidad y ligereza. En efecto, en primer lugar, ya se expresó cómo la última parte del numeral 11 del artículo 76 lo que consagra es una figura que no existe por virtud de esa norma por sí misma, sino que está ligada a otras normas constitucionales que consagren competencias del ejecutivo para cuyo ejercicio se requiera una autorización previa de la ley. Es decir, que se trata de una especie de acto regla constitucional que, en consecuencia, regula en abstracto las situaciones existentes o que lleguen a existir y que correspondan a la figura allí prevista.
En segundo lugar, la "sencillísima razón" aducida en la sentencia implica que las normas constitucionales que se expiden en un momento dado solo son aplicables a las situaciones existentes en ese momento y no a las que llegaren a existir y que correspondan a sus previsiones, lo cual constituye a todas luces una interpretación absurda del sentido de las normas constitucionales, pues llevaría a pensar que éstas solo se expiden para regular el presente, pero no el futuro.
3a. En consecuencia, el suscrito Consejero aclara que si bien considera que puede ser válido el argumento consistente en que la Ley 7a. de 1943 no puede ser el mandato del legislador a que se refiere el artículo 32 de la Constitución, surgido después de la enmienda de 1945, por ser dicha norma posterior a aquella ley, dicho argumento se refiere al fondo de la controversia, por lo cual su análisis correspondería a la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con la competencia que defiende este salvamento de voto.
4a. El suscrito Consejero aclara igualmente que el punto de vista planteado en este salvamento de voto es independiente de la controversia sobre la naturaleza jurídica de los decretos especiales, pues a pesar de que estos decretos parecen tener carácter administrativo, por lo cual participa de la idea de que su competencia debería corresponder al Consejo de Estado, como lo ha expresado en algunos de sus escritos, la naturaleza de orden público de las competencias y tratándose además de una competencia consagrada en la misma Constitución Política, implica que debe respetarse mientras se encuentre vigente.
Atentamente,
LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ