Fecha Providencia | 23/11/2022 |
Fecha de notificación | 23/11/2022 |
Magistrado ponente: José Fernando Reyes
Norma demandada: Ley 2080 de 2021 (artículo 25 parcial)
LA CORTE CONSTITUCIONAL DECLARÓ EXEQUIBLE LA DOBLE CONFORMIDAD EN LOS PROCESOS DE REPETICIÓN BAJO EL ENTENDIDO DE QUE ESA GARANTÍA SE APLICA EN RELACIÓN CON TODAS LAS SENTENCIAS QUE DECLARAN LA RESPONSABILIDAD. CUANDO NO SE TRATE DE LOS ALTOS FUNCIONARIOS, LA IMPUGNACIÓN PROCEDERÁ ANTE EL SUPERIOR FUNCIONAL DE QUIEN IMPUSO LA PRIMERA DECISIÓN DECLARATORIA DE LA RESPONSABILIDAD.
1.Norma objeto de control constitucional
LEY 2080 DE 2021
(enero25)
Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción.
ARTÍCULO25. Adiciónese a la Ley 1437 de 2011 el artículo 149A, el cual será del siguiente tenor:
Artículo149A. Competencia del Consejo de Estado congarantíadedobleconformidad. El Consejo de Estado conocerá de los siguientes asuntos:
1. De la repetición que el Estado ejerza contra el Presidente de la República o quien haga sus veces, el Vicepresidente de la República, congresistas, ministros del despacho, directores de departamento administrativo, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, magistrados de la Corte
Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, del Consejo Superior de la Judicatura, de la Jurisdicción Especial para la Paz, miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, Registrador Nacional del Estado Civil, Auditor General de la República, magistrados de los tribunales superiores de distrito judicial, de los tribunales administrativos, de las comisiones seccionales de disciplina judicial, de los consejos seccionales de la judicatura, del Tribunal Superior Militar, y de los delegados de la Fiscalía General de la Nación o del Ministerio Público ante las autoridades judiciales señaladas en este numeral.
En estos casos, la Sección Tercera, atravésdesus subsecciones,conoceráen única instancia. Sinembargo,si la sentencia escondenatoriacontraella seráprocedenteel recurso deapelación,el cual decidirá la SalaPlenadela Sección Tercera, conexclusióndelos consejeros quehayan participado en la decisión deprimera instancia.
Decisión
Declarar la exequibilidad del aparte demandando del artículo 25 de la Ley 2080 de 2021 por el cargo resuelto en esta providencia, enelentendido de que para garantizar la doble conformidad procederá la impugnación de todas las sentencias que declaren la responsabilidad en la acción de repetición. Cuando no se trate de los altos funcionarios que enuncia la norma examinada, la impugnación procederá ante el superior funcional de quien impuso la primera decisión declaratoria de la responsabilidad.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
Síntesis de los fundamentos
La Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 25.1 (parcial) de la Ley 2080 de 2021. El accionante consideró que la distinción entre los altos funcionarios y los demás agentes del Estado que pueden ser objeto de la acción de repetición es discriminatoria cuando se trata de establecer exclusivamente a favor de los primeros la garantía de la doble conformidad. A modo de cuestión previa, el tribunal realizó una verificación de las condiciones de idoneidad del cargo formulado contra la norma objeto de la demanda en relación con el principio de igualdad establecido en el artículo 13 de la Constitución.
En el análisis de fondo, la Corte sistematizó las características y las finalidades constitucionales de la acción de repetición. Además, el tribunal examinó la regulación legal, los cambios sustanciales y las reformas procedimentales introducidas a ese mecanismo judicial mediante las Leyes 2080 de 2021 y 2195 de 2022. En especial, se hizo referencia al sistema de impugnación de la sentencia y a la introducción de la doble conformidad cuando se trata de los altos funcionarios.
En segundo lugar, la Sala Plena se refirió al régimen constitucional y convencional de la doble conformidad. En esta sección de la providencia, la Corte mantuvo que aquella se trata de una garantía procesal exigible (obligatoria) en materia condenatoria penal. Asimismo, el tribunal destacó que el legislador ha extendido esa garantía a otros procedimientos (esencialmente disciplinarios). La Corte concluyó que, en virtud del principio pro persona, el Congreso de la República puede ampliar las garantías procesales a ámbitos en las que estas no son exigidas, pero tampoco están prohibidas dado que representan una optimización del derecho al debido proceso. En la providencia se sostuvo que: “las garantías establecidas en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos y en las normas internas son un conjunto de parámetros mínimos. De manera que se puede ampliar el alcance de un derecho o de una garantía y ese contenido expansivo prevalece en su aplicación debido a la mayor protección que le ofrece al ser humano”.
En tercer lugar, la Corte analizó las competencias del Congreso de la República para configurar los procedimientos judiciales. En especial, el tribunal se refirió al principio de igualdad como un límite a esas facultades legislativas. Asimismo, la Sala Plena reiteró la jurisprudencia sobre el juicio de igualdad y aplicó un escrutinio intermedio de igualdad con el fin de determinar si la extensión de la garantía de la doble conformidad exclusivamente a la acción de repetición contra los altos funcionarios era compatible con el artículo 13 de la Constitución. El tribunal concluyó que la medida perseguía una finalidad importante. Sin embargo, la Sala Plena consideró que la extensión parcial de la doble conformidad comprometía la conducencia o idoneidad efectiva de esa provisión legislativa. Además, la discriminación entre los altos funcionarios y los demás agentes del Estado resultaba desproporcionada.
Para la Sala Plena, la decisión del legislador de extender la doble conformidad dentro del proceso de repetición exclusivamente a favor de los altos funcionarios generó un trato desigual desfavorable para todos los demás agentes que podrían ser objeto de la acción de repetición. Con esa medida, el legislador no solo sacrificó el principio de igualdad, sino que limitó el potencial de la medida elegida para lograr los fines propuestos. En concreto, el Congreso excluyó a la mayor parte de los potenciales obligados en la acción de repetición del mecanismo creado por la propia ley para lograr el aumento de la celeridad y eficacia de ese proceso. Eso significa que la medida no solo es un trato diferenciado, sino que su carácter infrainclusivo afectó su propia idoneidad para mejorar el desarrollo de los procesos de repetición. Con base en esos fundamentos, en la decisión se sostuvo que la optimización de la garantía procesal de la doble conformidad en la acción de repetición debió ocurrir de manera igualitaria para todos los sujetos que pueden ser objeto de la pretensión de regreso.
Finalmente, la Sala Plena delimitó el remedio constitucional que le correspondía proferir con el fin de remediar la discriminación normativa que se creó con la introducción de la garantía de la doble conformidad en la acción de repetición exclusivamente a favor de los altos funcionarios que enumera la norma demandada. En este punto, el tribunal se refirió al sentido expansivo de las garantías procesales y a la necesidad de que esa extensión ocurra de manera igualitaria. De manera que la Corte consideró que la garantía de la doble conformidad en la acción de repetición debe proceder en relación con todas las sentencias que declaran la responsabilidad en ese tipo de procesos. Eso significa que, cuando no se trate de los altos funcionarios que enuncia la norma examinada, la impugnación procederá ante el superior funcional de quien impuso la primera decisión declaratoria de la responsabilidad.
Aclaraciones de voto
El magistrado ALEJANDROLINARESCANTILLO y el magistrado encargado HERNÁNCORREA CARDOZO presentaron aclaraciones de voto. Por su parte, las magistradas DIANA FAJARDO RIVERA y PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA se reservaron la posibilidad de aclarar su voto.
El magistrado AlejandroLinares Cantillo acompañó la decisión toda vez que, si bien la doble conformidad es una institución propia del ámbito penal, nada obsta para que el Legislador, al amparo de una perspectiva garantista, opte por extenderla a otras acciones judiciales como la de repetición, pero sin caer en escenarios de discriminación injustificada como el que la Corte hubo de corregir, cobijando a todos los sujetos pasivos de la acción de repetición con la posibilidad de impugnar la primera condena en su contra. No obstante, consideró necesario aclarar su voto para llamar la atención sobre la importancia de que, en el ejercicio de su margen configurativo en materia procesal, el Legislador acate el fuero integral de juzgamiento que los artículos 174, 175 y 178 de la Carta establecen para el presidente de la República, los magistrados de las altas cortes y el fiscal general de la Nación.
El citado fuero integral no solo se contrae a actuaciones de carácter penal o disciplinario, sino que también cobra vigencia en procesos no sancionatorios como el de responsabilidad fiscal2, y, por lo mismo, debe también aplicarse a los llamamientos en garantía y a las acciones de repetición en contra de dichos aforados que, al igual que los procesos de responsabilidad fiscal, son procesos de carácter resarcitorio en favor del Estado. Por esta razón, y a propósito del debate constitucional suscitado por la presente demanda, resulta desconcertante que el artículo parcialmente acusado adscriba en el Consejo de Estado la competencia para conocer de acciones de repetición contra altos dignatarios aforados, siendo que, en virtud del principio de separación de poderes y del sistema de frenos y contrapesos en el poder público, esa competencia judicial corresponde única y exclusivamente al Congreso de la República3.
Por su parte, el magistrado encargado HernánCorreaCardozo aclaró su voto en la presente decisión. Expresó que, si bien acompaña la decisión de la mayoría, en todo caso la complejidad de la materia analizada exige que el Congreso defina las reglas precisas para la aplicación del principio de doble conformidad en los asuntos que sin tener connotación penal hacen parte del derecho sancionador. Aunque la decisión adoptada por la Corte resuelve de manera satisfactoria el problema jurídico planteado, la índole propia del control abstracto de constitucionalidad impide la fijación de reglas específicas sobre la materia, en particular respecto de la oportunidad para la aplicación de la medida y sus beneficiarios, entre otros asuntos. Estos asuntos hacen parte del ámbito propio del Congreso, lo cual hace urgente contar con mandatos legales que definan tales cuestiones.