Magistrado ponente:  Diana Fajardo Rivera

Norma demandada:  LEY 35 DE 1989 (art. 79 y 80)

CORTE DECLARÓ CONSTITUCIONAL ARTÍCULO DE LA LEY 35 DE 1989, SOBRE ÉTICA DEL ODONTÓLOGO COLOMBIANO, AL CONSIDERAR QUE NO DESCONOCE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD CONTENIDO EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA

1. Norma objeto de control constitucional

LEY 35 DE 19892 (marzo 8)

Sobre ética del odontólogo colombiano

ARTÍCULO 79. A juicio del Tribunal Ético Profesional, contra las faltas a la ética odontológica, de acuerdo con su gravedad o con la reincidencia en ellas, proceden las siguientes sanciones:

a). Amonestación privada. b). Censura, que podrá ser: 1.- Escrita, pero privada. 2.- Escrita y pública. 3.- Verbal y pública. c). Suspensión en el ejercicio de la odontología hasta por seis meses; d). Suspensión en el ejercicio de la odontología hasta por cinco años. e) (INEXEQUIBLE)

ARTÍCULO 80. El Tribunal Seccional Ético Profesional es competente para aplicar las sanciones a que se refieren los literales a), b) y c) del artículo 79 de la presente Ley.

Cuando a su juicio haya mérito para aplicar la suspensión de que trata el literal d) del artículo 79 dará traslado, dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha del pronunciamiento de fondo al Tribunal Nacional para que decida.”

2. Decisión

Primero. Declararse INHIBIDA para decidir el cargo contra el artículo 80 de la Ley 35 de 1989, de acuerdo con lo señalado en esta sentencia.

Segundo. Declarar EXEQUIBLE el artículo 79 de la Ley 35 de 1989 por el cargo analizado en esta sentencia.

Afectaciones realizadas: [Mostrar]

3. Síntesis de los fundamentos

La Corte examinó la demanda de inconstitucionalidad formulada contra los artículos 79 y 80 de la Ley 35 de 1989, por desconocer el artículo 29 de la Constitución Política. Luego de establecer el alcance de la norma, al estudiar la aptitud de la demanda, la Corte encontró que únicamente era apto el cargo por violación al derecho al debido proceso presentado contra artículo 79 de la Ley 35 de 1989. Respecto del cargo contra el artículo 80 decidió inhibirse por la falta de claridad, especificidad y suficiencia del cargo propuesto.

El cargo admitido se enfoca en la indeterminación que tiene el operador disciplinario para elegir la sanción que deberá imponer ante determinada conducta disciplinable. En tal sentido, afirma que se desconoce el principio de legalidad porque no es la ley la que define qué sanción corresponde a cada falta, sino que dicha labor es realizada por los tribunales seccionales o el Tribunal Nacional de Ética odontológica.

En ese contexto, la Sala formuló el siguiente problema jurídico: ¿el artículo 79 de la Ley 35 de 1989 que dispone que a juicio del Tribunal Ético Profesional contra las faltas a la ética odontológica, según la gravedad o reincidencia, proceden cuatro tipos de sanciones

a) amonestación privada, b) censura (en las modalidades escrita y privada, escrita y pública y verbal y pública), c) suspensión del ejercicio de la odontología hasta por seis meses y d) suspensión del ejercicio de la odontología hasta por cinco años sanciones, desconoce el derecho al debido proceso, específicamente el principio de legalidad, previsto en el artículo 29 de la Constitución Política

La Sala concluyó que el artículo 79 de la Ley 35 de 1989 es constitucional porque no desconoce el principio de legalidad contenido en el artículo 29 de la Constitución Política. Al respecto, reiteró el alcance del derecho sancionatorio disciplinario, y específicamente, la reglas sobre cómo se construyen las faltas en el derecho disciplinario. Al tiempo, que se refirió al alcance de la potestad sancionatoria disciplinaria.

De modo que, encontró que la norma acusada contaba con dos criterios internos que orientaban la aplicación de las sanciones: la gravedad y la reincidencia. Y con múltiples criterios externos contenidos en el Decreto 780 de 2016 y el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA- empleados para la graduación de la sanción, entre ellas: i) daño o peligro generado a los intereses jurídicos tutelados; ii) beneficio económico obtenido por el infractor para sí o a favor de un tercero; iii) reincidencia en la comisión de la infracción; iv) resistencia, negativa u obstrucción a la acción investigadora o de supervisión; v) utilización de medios fraudulentos o utilización de persona interpuesta para ocultar la infracción u ocultar sus efectos; vi) grado de prudencia y diligencia con que se hayan atendido los deberes o se hayan aplicado las normas legales pertinentes; vii) renuencia o desacato en el cumplimiento de las órdenes impartidas por la autoridad competente; y viii) reconocimiento o aceptación expresa de la infracción antes del decreto de pruebas.

Por lo tanto, concluyó que el artículo 79 de la Ley 35 de 1989 no desconoce el principio de legalidad derivado del derecho fundamental al debido proceso puesto que los tribunales de ética odontológica cuentan con criterios orientadores al momento de imponer sanciones disciplinarias.

4. Salvamentos y aclaraciones de voto

El magistrado JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR salvó parcialmente el voto. Por su parte, el magistrado ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO se reservó la posibilidad de presentar una aclaración de voto.

El magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar se apartó de la decisión de declarar la exequibilidad del artículo 79 de la citada Ley 35 de 1989. A su juicio, este artículo ha debido declararse inexequible, máxime que la demanda planteó una inquietud de índole constitucional que la Sala ha debido valorar con mayor profundidad: ¿Acaso, puede un tribunal de ética profesional imponer sanciones con motivo de la comisión de faltas que no están explícitamente determinadas en la ley

No hay duda de que los procesos disciplinarios en materia profesional tienen por propósito sancionar a los profesionales que no ejercen sus funciones y actividades propias de su disciplina a partir de una serie de principios y valores que la sociedad entiende como deseables. Esto último encuentra sustento constitucional en el artículo 26 superior, que permite, entre otras cosas, que las organizaciones (o colegios) de profesionales puedan adelantar procesos disciplinarios de carácter ético-profesional. Desde luego, la odontología no ha sido la excepción. En este ámbito también es constitucionalmente admisible que el Legislador haya fijado un código de ética y que además haya puesto en cabeza del propio gremio su efectivo cumplimiento.

A este específico respecto es importante anotar que, como lo sostuvo la Corte en las Sentencias C-537 de 2005 y C-213 de 2007, los Códigos de ética profesional solo pueden contemplar faltas relacionadas con la respectiva profesión y de ahí que, por ejemplo, les esté vedado imponer deberes de comportamiento en la vida privada. Por su parte, los tribunales de ética solo están facultados para investigar, estudiar y juzgar las conductas de los profesionales e imponer la respectiva sanción cuando, previa garantía de los derechos de audiencia, defensa, contradicción y en general del debido proceso, se compruebe que el profesional ha incurrido en una falta de carácter ético-disciplinaria contemplada en el respectivo código.

Dicho esto, el magistrado Ibáñez Najar destacó que, al tenor de la jurisprudencia constitucional y con fundamento en los mandatos que se desprenden del artículo 29 de la Constitución Política, los Códigos de ética profesional que permiten la imposición de sanciones por parte de tribunales de dicha naturaleza, no solo deben definir parámetros de comportamiento deseables, sino que también están llamados establecer, en estricto sentido, cuáles son las conductas que constituyen faltas disciplinarias susceptibles de ser sancionadas. Cuando este criterio no se cumple, se desconoce el principio de legalidad en su dimensión de lex certa [ley cierta]: “nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa”, al tiempo que “tanto la conducta como la sanción deben ser determinadas de forma que no haya ambigüedades”. No es posible prever como sancionable una falta ambigua, vaga, incierta, imprecisa e indeterminada y todavía peor, jamás será posible sancionar una falta que no esté contemplada como tal en el ordenamiento jurídico.

Si bien las garantías del proceso penal no pueden ser trasladadas, sin más, a otros escenarios sancionatorios, en la reciente Sentencia C-040 de 2022 la Corte hizo hincapié en que los instrumentos normativos de carácter disciplinario deben proveer la posibilidad de determinar cuáles son las conductas y sanciones susceptibles de ser aplicadas por los órganos competentes [en este caso el Tribunal de Ética]. Por lo demás, en la providencia aludida, la Corte señaló que cuando las conductas sancionables son imprecisas o inciertas, de modo que el juzgador pueda llenar sus contenidos a su mero arbitrio, las normas que las contemplan suponen una vulneración al principio de legalidad en materia sancionatoria, ya que el sujeto disciplinable se encontraría a merced “de los pareceres subjetivos de los funcionarios disciplinantes”, todo lo cual torna en ilegal, arbitraria e injusta la actuación y la decisión del juzgador.
Con fundamento en lo anterior, el Magistrado Ibáñez Najar señaló que el artículo 79 de la Ley 35 de 1989 adolece de vicios que ponen en duda su constitucionalidad.

En efecto, a partir de una aproximación amplia a la materia, destacó que con posterioridad a la Constitución de 1991 se han proferido Códigos de ética que, en consonancia con el principio de legalidad, sí contemplan expresamente cuáles son las conductas o faltas que pueden ser objeto de sanción. A manera de ejemplo, tal es el caso del Código Disciplinario del Abogado (Ley 1123 de 2007), que las contempla en sus artículos 30 a 39; del Código de Ética del Ingeniero (Ley 842 de 2003), que las prevé a partir de su artículo 32; del Código de Ética de la Arquitectura (Ley 435 de 1998), cuyos capítulos II a VII disponen una lista exhaustiva de deberes; y del Reglamento de Disciplina del cuerpo de Bomberos (Decreto Ley 953 de 1997), que contempla en su artículo 15 un listado de conductas expresamente prohibidas.

Las anteriores normas contrastan con aquellas que fueron dictadas antes de la vigencia de la Constitución y que todavía rigen, como es el caso de la que es objeto de la demanda analizada por la Corte en este proceso. Algo semejante puede decirse del Código de Ética Médica, que también es anterior a la Carta de 1991.

Las anteriores circunstancias no son fortuitas, ni pueden tenerse como meras casualidades, dado que la Constitución de 1991, en cuanto se refiere a la posibilidad de imponer sanciones, materia dentro de la cual está el ejercicio de la disciplina en cada profesión, ha sido muy estricta en exigir a la ley que prevea de manera precisa, concreta y determinada o al menos precisable o determinable las conductas que serán objeto de sanción y, además, la sanción aplicable en cada caso, que debe ser proporcional.

En este contexto, al aproximarse al caso objeto de juzgamiento, el magistrado Ibáñez Najar destacó que el Código de Ética del Odontólogo, que es una norma legal anterior a la Carta de 1991, salvo dos excepciones, no contempla un listado de faltas o conductas objeto de sanción. En efecto, únicamente son dos las normas de la Ley 35 que contemplan faltas o conductas objeto de sanción: primero, el inciso segundo del artículo 28, el cual señala que constituye falta grave difamar, calumniar o injuriar a un colega, o tratar de perjudicarlo en su ejercicio profesional; y, segundo, el artículo 44 de dicha Ley señala que constituye falta grave contra la ética sin perjuicio de las sanciones administrativas, civiles o penales a que haya lugar, la presentación de documentos alterados y/o el empleo de recursos irregulares para el registro de título o para la inscripción del odontólogo. Esas son las únicas faltas que la Ley 35 contempla.

Las demás normas de dicha ley únicamente hacen: 1. Una declaración de principios (artículo 1); 2. enuncian una serie de reglas, a saber: a) de comportamiento deseables en la práctica profesional en las relaciones del odontólogo con el paciente (artículos 2 a 22); b) del sector profesional, prescripción, historia clínica y otras conductas (artículos 23 a 27); c) de las relaciones del odontólogo con sus colegas (artículos 28 a 34); d) de las relaciones del odontólogo con el personal auxiliar (artículos 35 a 36); e) de las relaciones del odontólogo con las instituciones (artículos 37 a 41); f) requisitos para ejercer la profesión de odontólogo (artículos 42 a 44); g) de las relaciones del odontólogo con la sociedad y el Estado (artículos 45 a 48); h) sobre publicidad y propiedad intelectual (artículos 49 a 54); i) sobre consultas y testimonios (artículo 55); alcance y cumplimiento del Código y sus sanciones (artículos 56 y 57); sobre el órgano de control y régimen disciplinario (artículos 58 a 69); sobre el proceso disciplinario ético-profesional (artículos 70 a 78); y, 3) Determina las sanciones a aplicar contra las faltas a la ética odontológica, de acuerdo con su gravedad o con la reincidencia en ellas (artículos 79 a 85). Así entonces, salvo los dos casos señalados, en ninguna otra norma de dicho Código se contempla falta alguna susceptible de ser sancionada en un proceso disciplinario. Entonces cómo debe proceder el Tribunal de Ética si no existe un catálogo de faltas Y qué sanción puede o debe imponer si no se contemplan circunstancias de atenuación o agravación de la conducta El Tribunal procede a ciegas o no puede proceder y si lo hace, su actuación y decisión no tiene soporte normativo, lo cual raya con la discrecionalidad -prohibida en los procesos sancionatorios- o peor aún con la arbitrariedad, proscrita en el Estado Constitucional de Derecho.

Esta circunstancia, que podría haber sido comprensible antes de la vigencia de la actual Constitución Política, resulta insostenible frente a ésta y frente al bloque de constitucionalidad.

En efecto, dada la enunciación de meras reglas de comportamiento deseables, pero no de auténticas faltas disciplinarias, no hay la suficiente claridad y precisión en torno a ellas, lo que redunda en que tampoco la haya para las sanciones previstas en el artículo 79 de la ley demandada. De hecho, la mayoría de la Sala, para establecer algunos criterios objetivos, se vio en la necesidad de emplear otras normas legales.

Lo dicho sobre la no enunciación de faltas o conductas objeto de sanción, que se acompaña con la imprecisa determinación de las sanciones imponibles, incluso llega a afectar el procedimiento para imponer estas últimas. En realidad, no hay suficiente claridad y certeza sobre la definición de lo que podría entenderse por el juzgador como falta, ni sobre la sanción que correspondería aplicar de manera inequívoca a dicha falta, con lo cual se deja en manos del juzgador un amplio margen de apreciación, en desmedro del principio de legalidad y de los límites a la competencia del juzgador y, de contera, con una grave e injustificada afectación de los derechos fundamentales de audiencia, defensa, contradicción y en general al debido proceso, que son aplicables a este tipo de actuaciones.

De ese modo, el magistrado Ibáñez Najar puso de presente que el artículo 79 efectivamente tiene la virtualidad de afectar tanto el principio de legalidad como el derecho al debido proceso, contemplados en el artículo 29 de la Carta Política, por lo que la Sala debió haber declarado su inexequibilidad.

Sobre esta base, luego de declarar la inexequibilidad de la norma demandada, la Sala podría haber considerado la posibilidad de diferir los efectos de la sentencia mientras se expiden las normas que remplacen la norma declarada inexequible y exhortar al

Congreso de la República para actualizar este Código de Ética y, en general los códigos de ética anteriores a 1991, a los mandatos de la nueva Constitución expedida hace treinta y un años.