Fecha Providencia | 28/07/2022 |
Fecha de notificación | 28/07/2022 |
Magistrado ponente: Alejandro Linares Cantillo
Norma demandada: LEY 1437 DE 2011
1. Norma acusada
LEY 1437 DE 2011
(enero 18)
Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
ARTÍCULO 148. CONTROL POR VÍA DE EXCEPCIÓN. En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la Constitución Política o la ley.
La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte.
[…]
2. Decisión
DECLARARSE INHIBIDA de emitir un pronunciamiento de fondo en relación con los cargos formulados en contra de la expresión “el juez” del artículo 148 de la Ley 1437 de 2011, “[p]or la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, por ineptitud sustantiva de la demanda.
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3. Síntesis de los fundamentos
Correspondió a la Sala Plena estudiar una demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “el juez” del artículo 148 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en la que se argumentaba que de dicha norma derivaba una omisión legislativa relativa, al no permitir que el árbitro hiciera uso de la excepción de ilegalidad de actos administrativos –desconociendo los artículos 2, 13, 219 y 229 de la Constitución-. Además, se formularon sendos cargos adicionales pues la norma demandada supondría una infracción constitucional por desconocimiento de lo dispuesto en los artículos 116 y 229 superiores.
Explicó el demandante que existiría una omisión legislativa relativa derivada de la expresión “el juez”, pues en virtud de ella el juez de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podría inaplicar con efectos interpartes actos administrativos, mientras que tal posibilidad estaría vedada para el árbitro. En su concepto, tal distinción generaría un tratamiento diferenciado injustificado, pues jueces y árbitros cumplirían materialmente la misma función judicial. No permitirles aplicar la excepción impactaría el debido proceso de los usuarios del arbitraje, su acceso a la justicia, su igualdad respecto de quienes utilizan la jurisdicción estatal, y destruiría la completa equivalencia que debería existir entre árbitros y jueces. Asimismo, argumentó la vulneración de lo establecido en el artículo 116 de la Carta, pues se desconocería la naturaleza jurisdiccional del arbitraje –al no poder los árbitros hacer uso del mecanismo de inaplicación-, y el derecho de acceso a la administración de justicia, pues se cierra la posibilidad de aplicación para las partes en un trámite arbitral del mencionado mecanismo.
La Sala Plena concluyó que el cargo por omisión legislativa relativa fue sustentado en razones que carecieron de certeza, especificidad y suficiencia, pues la demanda no cumplió con los requisitos mínimos exigidos por la jurisprudencia frente a cargos que sustentan dicha infracción de rango constitucional. En especial, se puso de presente que la demanda no logró demostrar la existencia de un mandato constitucional específico, aplicable a lo regulado, que hubiese sido desconocido por el Legislador. En consecuencia, la Corte encontró que debía declararse inhibida de adoptar un pronunciamiento de fondo, por ineptitud sustancial de la demanda.
Asimismo, se reconoció que los cargos formulados por el accionante por violación de los artículos 116 y 229 constitucionales constituían solo desarrollos subordinados al cargo por omisión legislativa relativa, descartado anteriormente. Por ello, las razones que motivaron la ineptitud del primero de los cargos resultaban suficientes para concluir que las dos restantes acusaciones contra la expresión “el juez” tampoco lograban activar la competencia de la Corte Constitucional para entrar al fondo del asunto o pronunciarse sobre el mismo.
Finalmente se indicó, en gracia de discusión, que ni el cargo por violación del artículo 116, ni el desarrollado por la presunta infracción del artículo 229, hubiesen resultado aptos para motivar un pronunciamiento de fondo en esta oportunidad si resultasen independientes del primero. Así, se pusieron de presente deficiencias en la argumentación en materia de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia que hubiesen impedido un pronunciamiento de fondo. Esto, pues en ninguno de los cargos se plantearon razones de verdadera oposición entre la expresión “el juez” y las normas superiores invocadas, de modo que no suscitarían una mínima duda en torno a la inconstitucionalidad de la disposición.
4. Aclaraciones y reserva de voto
La magistrada NATALIA ÁNGEL CABO y el magistrado HERNÁN CORREA CARDOZO decidieron aclarar su voto en relación con los requisitos exigidos por la Corte en el caso de una omisión legislativa relativa.
Por su parte, los magistrados JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR y ALEJANDRO LINARES CANTILLO aclararon su voto en relación con la exequibilidad de la norma y su aplicación por parte de jueces y árbitros.
El magistrado ALEJANDRO LINARES CANTILLO consideró necesario precisar algunos puntos relacionados con la naturaleza del arbitraje y las facultades atribuidas a los árbitros. En primer lugar, manifestó que de conformidad con lo previsto en el artículo 116 de la Constitución, los árbitros ejercen, de manera transitoria, la función pública de administrar justicia, de suerte que están sometidos al ordenamiento jurídico y a garantizar el debido proceso de las partes. De igual forma, en virtud de la teoría mixta del arbitraje, respaldada por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la función desplegada por los árbitros es concebida como una función pública que debe desarrollarse en los términos que determine la ley (Ley 1563 de 2012) y su decisión, por tener efectos de cosa juzgada, puede ser equiparada materialmente a una sentencia judicial.
En este sentido, por tratarse de verdaderas autoridades judiciales, el magistrado Linares considera que los árbitros ostentan las mismas atribuciones que cualquier otra autoridad judicial y tienen la posibilidad de utilizar las mismas herramientas autorizadas por el legislador para administrar justicia. Lo anterior se predica, incluso, frente a controversias que involucran la actuación estatal, toda vez que se ha reconocido la competencia de los árbitros para controlar la legalidad de todos los actos administrativos, con excepción de los que trata el artículo 14 de la Ley 80 de 1993. De esta manera, a efectos de cumplir con el marco constitucional, los árbitros tienen el deber de aplicar (i) la excepción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo establecido en el artículo 4 de la Constitución, así como (ii) la excepción de ilegalidad, para inaplicar actos administrativos contrarios a normas de rango legal, siempre que estos no versen sobre aquellos dictados por la administración en desarrollo de sus poderes excepcionales.
Por su parte, el magistrado (e) HERNÁN CORREA CARDOZO aclaró su voto. Considera que el estándar de aptitud del cargo por omisión legislativa relativa, vigente bajo la jurisprudencia actual, impone una carga desproporcionada al ejercicio del derecho a ejercer la acción de constitucionalidad y confunde el estudio de admisibilidad con el de fondo. Puntualmente, considera que la evaluación de procedencia de un cargo de este tipo ha alcanzado un rigor semejante al que la Sala Plena debe emplear para decidir el caso concreto. Para el magistrado Correa Cardozo, es plenamente factible la comprobación de un cargo por omisión legislativa relativa que, aun cuando es admisible, no devenga necesariamente en la inexequibilidad de una disposición a la cual se acusa de estar incursa en una omisión legislativa relativa.
Finalmente, el magistrado JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR aclaró su voto en este asunto. Aunque reconoció que la Corte ha sido exigente al momento de evaluar los cargos de inconstitucionalidad en los que se argumenta la ocurrencia de una omisión legislativa relativa –por lo que en este caso el reproche asociado a esta cuestión no tenía ánimo de prosperar–, resaltó que del cuestionamiento que tuvo como parámetro de control el artículo 116 superior se podía desprender un cargo independiente al de la omisión legislativa relativa, que, por lo demás, podía despertar dudas sobre la constitucionalidad de la expresión demandada.
A este último respecto, el magistrado destacó que el ciudadano demandante planteó afirmaciones que debieron ser escrutadas con mayor detenimiento. Por un lado, partió de la base de que según las voces del artículo 116 de la Constitución Política los árbitros son auténticas autoridades judiciales que, en principio, están en la misma situación y gozan de las mismas facultades y competencias con las que cuentan los jueces al momento de administrar justicia. Por esa vía, si, como lo ha definido la jurisprudencia constitucional, los árbitros cuentan con los mismos poderes procesales básicos con los que cuentan los jueces, cabría la pregunta de si puede la ley privar a los árbitros de la posibilidad de hacer uso de una herramienta prevista por el sistema, cual es la posibilidad de exceptuar la aplicación de un acto administrativo por inconstitucionalidad o por ilegalidad. Por otro lado, además de proponer esta discusión de cara a la “naturaleza de la función judicial” en cabeza de los particulares que de manera transitoria administran justicia, el demandante sostuvo que sobre la aplicación de la aludida excepción de ilegalidad recaían importantes discusiones de carácter normativo y jurisprudencial que la Corte estaba llamada a dirimir, particularmente la facultad con la que cuentan los árbitros para controlar la legalidad de los actos administrativos.
El magistrado Ibáñez Najar aclaró su voto en lo relativo a la exequibilidad de la norma y su aplicación por parte de los jueces y árbitros. A partir de un análisis preliminar de la jurisprudencia constitucional, señaló que no se puede perder de vista que el árbitro cumple auténticas funciones jurisdiccionales y que por ello es un verdadero juez, con los poderes, deberes y responsabilidades que de ello se derivan. El árbitro, así como el juez, tiene imperium y puede adoptar decisiones vinculantes y de obligatorio cumplimiento para las partes. A partir de lo expuesto, el Magistrado señaló que el precepto acusado debía ser abordado desde dos aristas. En lo relativo a la excepción de inconstitucionalidad, los árbitros, como cualquier otra autoridad judicial, están sujetos al artículo 4 superior y deben garantizar la supremacía de la Constitución, por lo que no podrían verse obligados a aplicar una norma que sea manifiestamente contraria a ella. Por su parte, en punto a la excepción de ilegalidad, el magistrado precisó que los jueces, al ser funcional y materialmente jueces, no podrían ser excluidos de la posibilidad de inaplicar un acto administrativo por ser contrario a una norma de rango legal, máxime cuando esta potestad deja incólume la validez del acto y solo produce efectos en una circunstancia en específico. En este caso la facultad no corre por cuenta de una autoridad pública o un particular, sin más, sino que es ejercida por una auténtica autoridad judicial.
En síntesis, el magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar concluyó que esta hubiese podido ser una ocasión importante para que la Corte, en el ejercicio de sus competencias, insistiera en una noción material de la expresión juez que, de una parte, sea acorde con lo previsto en el artículo 116 de la Carta Política y, de otra, permita evitar que las personas (árbitros) o autoridades (entidades administrativas) que cumplen funciones jurisdiccionales, puedan verse como operadores judiciales no comprometidos con la defensa de la integridad y supremacía de la Constitución y, en el caso puntual de los árbitros, como personas indiferentes a la integridad del ordenamiento jurídico, que evidentemente se lesiona cuando se aplica una norma de menor rango y jerarquía que, en el contexto del caso, es incompatible con otra de mayor rango y jerarquía.