Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Milton Chaves García

Norma demandada:  parágrafo 2° del artículo 1.6.4.3.3 del Decreto 1625 de 2016 (sustituido por el artículo 1. º Del Decreto Reglamentario 872 del 20 de mayo de 2019) expedido por el Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público.

Demandante:  ARMANDO PÉREZ BERNAL

Demandado:  MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil veintidós (2022)

AUTO

El Despacho resuelve la medida cautelar de suspensión provisional solicitada por la parte demandante, una vez surtido el traslado ordenado por el inciso segundo del artículo 233 de la Ley 1437 de 2011, dentro del proceso nro. 11001-03-27-000-2020-00027-00 (25406) y el acumulado 11001-03-27-000-2021-00013-00 (25494). Se advierte que dentro del proceso acumulado 11001-03-27-000-2020-00023-00 (25395), la medida cautelar ya fue resuelta en auto del 16 de marzo de 2021 (índice 23 SAMAI).

ANTECEDENTES

La demanda

Exps. nros. 11001-03-27-000-2020-00027-00 (25406), 11001-03-27-000-2021-00013-00 (25494) y 11001-03-27-0002021-00026-00 (25541)

Armando Pérez Bernal, Carlos Felipe Aroca Lara, Martha Juliana Bohórquez Ruiz y Juan Pablo Claro Prada en nombre propio, promovieron el medio de control de nulidad, respectivamente, consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contra algunas expresiones del parágrafo 2° del artículo 1.6.1.6.3 del Decreto Único Reglamentario 1625 de 2016 en materia tributaria.

Los demandantes solicitaron como medida cautela[1]1 la suspensión provisional de las expresiones demandadas que se subrayan a continuación:

“Artículo 1.6.1.6.3. Nuevos periodos gravables del impuesto sobre las ventas: declaración y pago. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 600 del Estatuto Tributario, los periodos gravables del impuesto sobre las ventas son bimestral, cuatrimestral y anual, según que se cumplan los presupuestos allí establecidos para cada periodo, los cuales son de obligatorio cumplimiento.

Parágrafo 1°. Los nuevos responsables del impuesto sobre las ventas que inicien actividades durante el ejercicio deberán presentar su declaración y pago de manera bimestral, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del parágrafo del artículo 600 del Estatuto Tributario.

Parágrafo 2°. Los responsables cuyo periodo gravable es cuatrimestral o anual conforme a lo establecido en el presente artículo, que hubieren presentado la declaración del impuesto sobre las ventas en forma bimestral, deberán presentar la declaración de acuerdo con el periodo que les corresponde. Las declaraciones que se hubieren presentado en periodos diferentes a los establecidos por la ley no tienen efecto legal alguno; por lo tanto, los valores efectivamente pagados con dichas declaraciones podrán ser tomados como un abono al saldo a pagar en la declaración del impuesto sobre las ventas del periodo correspondiente. (…)”

Normas violadas

Armando Pérez Bernal invoca como normas violadas el artículo 1°, 228, 363 y 189 numeral 11 de la Constitución Política y 600 del Estatuto Tributario.

El señor Carlos Felipe Aroca Lara invoca como normas vulneradas los numeral es 11 y 12 del artículo 150, 363, 338, de la Constitución Política, 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, 580 del Estatuto Tributario, 48 de la Ley 734 de 2002.

Martha Juliana Bohórquez Ruiz y Juan Pablo Claro Prada invocan como normas vulneradas los artículos 2, 4, 6, 29, 83, 84, 95 numeral 9, artículo 150, 189 numeral 11, 209 y 363 de la Constitución Política, 8 y 12 de la Ley 153 de 1887, 580 del Estatuto Tributario, 43 de la Ley 962 de 2005 y 193 de la Ley 1607 de 2012.

Concepto de violación

Las demandas coinciden en que la disposición acusada vulnera el principio de legalidad tributaria, eficiencia y el de jerarquía de las normas constitucionales, pues establece como consecuencia jurídica dejar sin efecto las declaraciones de IVA que son presentadas por el responsable en un periodo distinto al que está obligado, norma de carácter sancionatorio que es de aplicación restrictiva y es prerrogativa del congreso y no del ejecutivo.

Así el aparte subrayado del parágrafo 2° del artículo 1.6.1.6.3 del Decreto reglamentario 1625 de 2016 supera el alcance del artículo 600 del ET pues impone a los contribuyentes una carga contraria a la Constitución y la ley tributaria, y prevé unos efectos jurídicos sancionatorios que desbordan o exceden la facultad reglamentaria del Gobierno.

Además, se indicó que la periodicidad no es un elemento que comprometa la validez de la declaración, como sí sucede con aquellos supuestos previstos en los literales a), c) y d) del artículo 580 del ET., razón por la que la norma demandada desborda la potestad reglamentaria del ejecutivo, y desconoce que, conforme con el artículo 43 de la Ley 962 de 2005, la declaración presentada en un periodo diferente es una situación que puede subsanarse de oficio o a solicitud de parte, sin que procedan sanciones ni la declaración deje de surtir efectos.

La solicitud de medida cautelar de suspensión provisional

Los demandantes solicitaron como medida cautelar la suspensión provisional del inciso 2 del parágrafo 2° del artículo 1.6.1.6.3 del Decreto 1625 de 2016 con base en los mismos argumentos de la demanda, al considerar que el artículo 600 del E.T que se pretende reglamentar no contempla un efecto legal por la presentación de las declaraciones de IVA en periodos diferentes a los que les corresponde.

Precisaron que la norma tributaria prevé sanciones para la presentación en oportunidad de las declaraciones de IVA, de manera que imponer sanciones distintas excede la facultad reglamentaria del ejecutivo y abroga competencias propias del Congreso de la República.

El artículo 580 del E.T estableció las causales por las que las declaraciones tributarias se tienen por no presentadas, y es así como en ninguno de los casos indicados por la Ley, se establece que la presentación de la declaración tributaria de IVA en un periodo distinto al obligado afecte su eficacia.

El traslado de la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional

Mediante auto del 25 de noviembre de 2020, se ordenó surtir el traslado previsto en el inciso segundo del artículo 233 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dentro del proceso 11001-03-27-000-2020-00027-00 (25406).

Dentro del expediente acumulado 11001-03-27-0002021-00026-00 (25541), por auto del 8 de junio de 2021, se ordenó surtir el traslado de la medida cautelar presentada por los demandantes Martha Juliana Bohórquez Ruiz y Juan Pablo Claro Prada.

En virtud de la acumulación de los procesos decretada[2], por auto del 8 de febrero de 2022, el Despacho sustanciador ordenó correr traslado de la solicitud de suspensión provisional a la parte demandada del proceso acumulado nro. 11001-03-27-000-2021-00013-00 (25494)[3].

Oposición del Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Los escritos que descorrieron el traslado de las medidas cautelares dentro de los procesos 11001-03-27-000-2020-00027-00 (25406)[4] y 11001-03-27-000-2021-00013-00 (25494)[5] coinciden en señalar que es improcedente la medida cautelar por no adecuarse a lo preceptuado en numeral 4 del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, porque del contenido de la norma acusada no puede concluirse prima facie una transgresión con el ordenamiento jurídico colombiano.

La disposición acusada permite la ejecución del artículo 61 de la Ley 1607 de 2012 de manera armónica, sin que infrinja el ordenamiento superior. En esa medida, constituye un desarrollo legal y válido de la facultad reglamentaria del Gobierno Nacional según lo establece el artículo 189 numeral 11 de la Constitución.

Contrario a lo señalado por los demandantes, la norma no ofrece riesgo en tanto se siga aplicando, y hasta que no haya decisión de fondo que analice rigurosamente los argumentos de la demanda, la suspensión generaría un impacto en la forma en la que actualmente se realiza el recaudo por concepto de IVA.

Por su parte, en el escrito presentado dentro del expediente 11001-03-27-0002021-00026-00 (25541)[6], la entidad demandada indicó que no procede la suspensión provisional pues de la confrontación del acto con las normas superiores no se evidencia la infracción de estas por el exceso en la facultad reglamentaria por parte del Gobierno, conforme se resolvió en providencia del 16 de marzo de 2021 que negó la suspensión provisional dentro del expediente acumulado 11001-03-27-000-2020-00023-00 (25395).

CONSIDERACIONES DE LA SALA

De las medidas cautelares previstas en la Ley 1437

El artículo 238 de la Constitución Política dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo puede suspender provisionalmente los efectos de cualquier acto administrativo susceptible de ser impugnado por vía judicial, por los motivos y por los requisitos que establece la ley.

En concordancia con la norma constitucional citada, el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011[7] establece que el juez o magistrado ponente, a petición de parte, debidamente sustentada, puede decretar no solamente la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, sino las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia.

Entre las medidas cautelares que pueden ser decretadas por el juez o el magistrado ponente, el artículo 230 de la Ley 1437 de 2011[8], prevé la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado.

La medida cautelar procede cuando la transgresión de las normas invocadas como violadas surja: (i) del análisis del acto demandado y de su confrontación con las normas superiores que se alegan como violadas o (ii) del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

De modo que la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo está atada a un examen de legalidad o de constitucionalidad que el juez debe hacer para anticipar de alguna manera un caso de violación de norma superior por parte del acto acusado.

Caso concreto

En la solicitud de las medidas cautelares se pide suspender el inciso 2 del parágrafo 2° del artículo 1.6.1.6.3 del Decreto 1625 de 2016, en el cual se determinó que “las declaraciones de IVA que se presenten en periodos diferentes a los establecidos por la ley no tienen efecto legal alguno; y los valores pagados con dichas declaraciones podrán ser tomados como un abono al saldo a pagar en la declaración del periodo correspondiente.”

Conforme se resolvió en providencia del 16 de marzo de 2021, que negó la medida cautelar dentro del expediente nro. 11001-03-27-000-2020-00023-00 (nro. interno 25395)[9], acumulado al proceso de la referencia, no es posible asegurar en forma categórica que las normas demandadas exceden los límites de la potestad reglamentaria, pues es necesario hacer un examen de las normas invocadas por las partes demandantes como los argumentos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el fin de determinar si el Gobierno al establecer que no producen efectos las declaraciones del IVA que se presenten en periodos diferentes a los establecidos en la ley, excedió sus facultades. Así, será en la sentencia en la que se haga el correspondiente estudio de fondo de la expedición de las normas demandadas.

En conclusión, no se encuentra en este examen que exista una contradicción entre las normas demandadas sobre las que recae la solicitud de suspensión provisional y la ley reglamentada que justifique suspender provisionalmente su aplicación, por lo que se negará la medida cautelar solicitada.

En mérito de lo expuesto, el Despacho

RESUELVE

PRIMERO: Negar la suspensión provisional del inciso 2 del parágrafo 2° del artículo 1.6.1.6.3 del Decreto 1625 de 2016, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Reconocer personería para actuar a Javier Sanclemente Arciniegas, como apoderado de la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público-según poder conferido que obra que obra en el índice de SAMAI de la contestación de medidas cautelares.

Afectaciones realizadas: [Mostrar]

Notifíquese y cúmplase.

Firmado electrónicamente

MILTON CHAVES GARCÍA

[1] Índice 3,3 y 4, respectivamente SAMAI.

[2] Auto del 19 de octubre de 2021, índice 29 SAMAI.

[3] Índice 34 SAMAI.

[4] Folios 1 a 4, índice 17 SAMAI.

[5] Folios 1 a 4, índice 42 SAMAI.

[6] Folios 1 a 7, índice 23 SAMAI.

[7] ARTÍCULO 229. PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.

La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.

[8] ARTÍCULO 230. CONTENIDO Y ALCANCE DE LAS MEDIDAS CAUTELARES. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas:

1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible.

2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida.

3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo.

4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos.

5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.

PARÁGRAFO. Si la medida cautelar implica el ejercicio de una facultad que comporte elementos de índole discrecional, el Juez o Magistrado Ponente no podrá sustituir a la autoridad competente en la adopción de la decisión correspondiente, sino que deberá limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo que fije para el efecto en atención a la urgencia o necesidad de la medida y siempre con arreglo a los límites y criterios establecidos para ello en el ordenamiento vigente.

[9] Auto del 16 de marzo de 2021, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.