100Consejo de EstadoConsejo de Estado10030044135SENTENCIASala de lo Contenciosos Administrativonull11001-03-24-000-2011-00209-00202212/03/2022SENTENCIA_Sala de lo Contenciosos Administrativo__null_11001-03-24-000-2011-00209-00__2022_12/03/2022300441632022
Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadNubia Margoth Peña GarzónMILTON JOSÉ ALGARÍN ARCÓNfalse10/03/2022artículos 24 del Decreto 1139 de 30 de junio de 1995, “[…] por el cual se reglamenta la Ley 160 de 1994, en lo relativo a la elaboración del avalúo comercial de predios y mejoras que se adquieran para fines de reforma agraria y la intervención de peritos en los procedimientos administrativos agrarios de competencia del INCORA […]”, expedido por el Presidente de la República, y 5º de la Resolución núm. 02965 de 12 de septiembre de 1995, “[…] por la cual se establece el procedimiento para la práctica, elaboración y rendición de los avalúos comerciales de predios y mejoras rurales que se adquieran para fines de reforma agraria y se dictan otras disposiciones […]”, emanada del Gerente General del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria , -INCORAIdentificadores10030276220true1410073original30238197Identificadores

Fecha Providencia

12/03/2022

Fecha de notificación

10/03/2022

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  Nubia Margoth Peña Garzón

Norma demandada:  artículos 24 del Decreto 1139 de 30 de junio de 1995, “[…] por el cual se reglamenta la Ley 160 de 1994, en lo relativo a la elaboración del avalúo comercial de predios y mejoras que se adquieran para fines de reforma agraria y la intervención de peritos en los procedimientos administrativos agrarios de competencia del INCORA […]”, expedido por el Presidente de la República, y 5º de la Resolución núm. 02965 de 12 de septiembre de 1995, “[…] por la cual se establece el procedimiento para la práctica, elaboración y rendición de los avalúos comerciales de predios y mejoras rurales que se adquieran para fines de reforma agraria y se dictan otras disposiciones […]”, emanada del Gerente General del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria , -INCORA

Demandante:  MILTON JOSÉ ALGARÍN ARCÓN


CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá,D. C., diez (10) de marzo de dos mil veintidós(2022)

CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Número único de radicación: 11001-03-24-000-2011-00209-00

Referencia.Accióndenulidad

Actor:MILTON JOSÉ ALGARÍN ARCÓN

TESIS:SEDENIEGANLASPRETENSIONESDELA DEMANDA. A TRAVÉS DE LOS ARTÍCULOS 24 DEL DECRETO 1139 DE 1995 Y 5º DE LA RESOLUCIÓN NÚM. 02965 DE 1995, ACUSADOS, EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y EL GERENTE GENERAL DEL INCORA PODÍAN ESTABLECER UN CONTROL DE CALIDAD A LOS AVALÚOS COMERCIALES, QUE DEBEN RENDIR LOS PERITOS, PARA LA ADQUISICIÓN DE LOS PREDIOS POR EL MENCIONADO INSTITUTO, CON FUNDAMENTO EN LA POTESTAD REGLAMENTARIA, EN LA LEY 160, Y LA FACULTAD DE REGLAMENTACIÓN DE SEGUNDO GRADO O DERIVADA.

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA

El ciudadano MILTON JOSÉ ALGARÍN ARCÓN, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción de nulidad, prevista en el artículo 84 del CCA, presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la nulidad de los artículos 24 del Decreto 1139 de 30 de junio de 1995, “[…] por el cual se reglamenta la Ley 160 de 1994, en lo relativo a la elaboración del avalúo comercial de predios y mejoras que seadquieran para fines de reforma agraria y la intervención de peritos en los procedimientos administrativos agrarios de competencia del INCORA […]”, expedido por el Presidente de la República, y 5º de la Resolución núm. 02965 de 12 de septiembre de 1995, “[…] por la cual se establece el procedimiento para la práctica, elaboración y rendición de los avalúos comerciales de predios y mejoras rurales que se adquieran para fines de reforma agraria y se dictan otras disposiciones […]”, emanada del Gerente General del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria[1], -INCORA-.

I.- FUNDAMENTOS DERECHO

En apoyo de sus pretensiones, la parte actora adujo la violación de los artículos 83 y 84 de la Constitución Política.

Explicó el alcance del concepto de la violación, aduciendo, en síntesis, lo siguiente:

Que la Ley 160 de 3 de agosto de 1994[2], en su artículo 32, numeral 2, dispone:

“[…] El precio máximo de negociación, será fijado en el avalúo comercial que para tal fin se contrate con personas naturales o jurídicas, legalmente habilitadas para ellos de acuerdo con el reglamento que para el efecto expida el Gobierno Nacional […]”.

Alegó que de dicha norma se colige que el legislador prevé, sin que ello fuese necesario, que el Ejecutivo puede dictar un reglamento que permita, posibilite o afine la normativa contenida en ella, pero que no por ello quedó el Gobierno Nacional facultado para que mediante el Decreto 1139 de 30 de junio de 1995, demandado, en su artículo 24, creara el “control de calidad”, y para que la Gerencia General del INCORA desarrollara esta disposición, a través de la Resolución núm. 2965 de 12 de septiembre de 1995, acusada, en su artículo 5º, haciéndole exigible a los operadores de los procesos administrativos de adquisición de tierras con fines de reforma agraria, un control de calidad, sobre los avalúos comerciales practicados y rendidos por los peritos contratados, ya que ello constituye una violación directa de los artículos 83 y 84 de la Constitución Política, en los términos en que la doctrina y la jurisprudencia lo consideran.

Para el efecto, indicó que los artículos 83 y 84 de la Constitución Política de manera contundente precisan y enfatizan la presunción de buena fe y la supresión de requisitos administrativos adicionales a los de ley, en los eventos en que los particulares promueven el inicio de actuaciones administrativas o actúan como colaboradores de la administración pública, para el caso los contratistas.

Afirmó que en nuestro país ello se ubica dentro del concepto doctrinario de “la reserva legal” y que la Corte Constitucional ha fijado una línea jurisprudencial, con relación a las citadas normas constitucionales, que hacen alusión concreta a la presunción de buena fe, que reconoce la facultad que tiene el legislador formal, dentro de su competencia, para que mediante ley dicte disposiciones, a través de las cuales exija requisitos dentro de un procedimiento administrativo, por razones de interés general.

Trajo a colación la sentencia C-340 de 1996 de la Corte Constitucional, que señaló que las autoridades, distintas del legislador, tienen expresamente prohibido el establecimiento de cualquier trámite, formalidad o requisito no señalado en la ley.

Que, en consonancia con lo anterior, la sentencia C-412 de 2001, proferida por la misma Corporación, sostuvo que con apoyo en el artículo 83 de la Constitución Política se presume la buena fe de las personas en todas las actuaciones que adelanten ante las autoridades, ya sea para el cumplimiento de sus deberes o para el ejercicio de sus obligaciones.

Que, en concordancia con esa regla, el artículo 84 de la Constitución Política dispone que cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio.

Que de todo ello se deduce que mientras en los mandatos superiores de los artículos 83 y 84 de la Constitución Política se introduce un claro límite a las autoridades administrativas judiciales y de control para agregar requisitos no previstos en la ley, ésta goza de expresa autorización constitucional para preverlos, cuando reglamente de manera general derechos o actividades.

Anotó que el legislador al establecer requisitos no viola el principio de buena fe, pues no presume nada en contra de ella, no parte del supuesto de la mala fe del gobernado; simplemente se limita a cumplir su función de salvaguarda del interés general y de ordenamiento mínimo, en lo que respecta al servidor público y al funcionamiento de los entes estatales.

II.- CONTESTACIONES DE LA DEMANDA

  1. El MINISTERIODE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL, mediante apoderado, se opuso a las pretensiones solicitadas por el actor, por cuanto, a su juicio, carecen de apoyo jurídico.

Adujo que la exigencia que tienen las normas acusadas de un control de calidad a los avalúos no viola el principio de buena fe, pues todos los actos administrativos están revestidos de la presunción de ese principio, por lo que la carga de probar la mala fe está en cabeza del actor, quien no arrimó argumento alguno para desvirtuar dicha presunción.

Argumentó que el artículo 32 de la Ley 160 habilita el desarrollo de las funciones reglamentarias del Ejecutivo, toda vez que la ley no puede regular en su totalidad el procedimiento administrativo, por lo que para el efecto le otorga facultades al Ejecutivo para reglamentarlo.

Expresó que la reglamentación que se realizó en los cuerpos contentivos de las normas acusadas desarrollan esa voluntad del legislador, de que las personas naturales o jurídicas que realicen los avalúos comerciales los dicten conforme a derecho.

Insistió en que no existe relación entre la sustentación del cargo con las normas demandadas, razón por la cual por falta de técnica deberá ser despachado desfavorablemente.

  1. ElInstitutoColombianodeDesarrolloRural[3]- INCODER, a través de apoderado, contestó la demanda y propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva e improcedencia de la acción en contra del INCODER, en atención a que el mencionado Instituto no es la entidad que está legitimada para intervenir dentro del presente proceso, debido a que el ente idóneo es el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el cual, de conformidad con el artículo 26 del Decreto 1292 de 21 de mayo de 2003[4] y el artículo 2º del Decreto 4915 de 26 de diciembre de 2007[5], en concordancia con lo previsto en el parágrafo del artículo 25 del Decreto Ley 254 de 21 de febrero de 2000[6], asumiría, una vez culminada la liquidación del INCORA en Liquidación, la totalidad de los procesos judiciales y reclamaciones en que fuere parte dicha entidad, al igual que las obligaciones derivadas de ésta.

Señaló que la finalidad perseguida por las normas demandadas es que los avalúos gocen de claridad, transparencia y profesionalismo en la materia, de tal manera que el Instituto cuente con las herramientas adecuadas para facilitar la toma de una decisión económica, máxime cuando se trata de adquisición de tierras.

Alegó que las normas acusadas no deben verse de manera aislada, sino que deben estar acordes con lo establecido en el artículo 23 de la Ley 80 de 28 de octubre de 1993[7], que contiene los principios de la contratación estatal, desarrollados por los artículos 24, 26 y 29 ibidem, los cuales se refieren a la transparencia de la actuación y al principio de responsabilidad, con el cual debe proceder todo servidor público que participe en el proceso de contratación pública y la ecuación contractual.

Anotó que los avalúos son una herramienta fundamental en el proceso de toma de decisiones, respecto de los bienes inmuebles de los cuales disponen los particulares, el sector productivo y el sector público.

Explicó que con base en los avalúos se realizan múltiples y diversas operaciones, que se ubican de manera transversal dentro de la cadena de valor de los diferentes sectores de la economía nacional y mundial.

Manifestó que el papel del avaluador es neurálgico y, por lo tanto, el usuario del servicio de avalúos necesita de personas idóneas, que brinden conceptos ajustados a los más altos estándares técnicos y metodológicos; y que, además, que ejerzan la actividad a la luz de los más elevados valores éticos y morales, razón por la cual es fundamental que se efectúe el control de calidad sobre los mismos, cuando se trata del manejo de los bienes públicos.

Sostuvo que las disposiciones acusadas no violan los artículos 83 y 84 de la Constitución Política, ya que el control de calidad de los avalúos, contrario a lo alegado por el actor, no se creó porque se asumiera la mala fe o la falta de idoneidad de los peritos, sino para que se garantice que la actuación administrativa se desarrollará de forma transparente.

Por último, advirtió que la mala fe debe ser probada y el actor no indicó en qué consistía la violación al principio de buena fe.

III.- TRÁMITE DE LA ACCIÓN

A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

A través de escrito de 6 de mayo de 2020[8], el Consejero de Estado doctor OSWALDO GIRALDO LÓPEZ manifestó impedimento para conocer del presente asunto, el cual le fue aceptado por la Sala mediante auto de 10 de noviembre de 2020[9], por lo que, en consecuencia, se ordenó separarlo del conocimiento del mismo.

Por su parte, mediante escrito de 2 de noviembre de 2021[10], el Consejero de Estado doctor ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS también manifestó impedimento para conocer del presente asunto, el cual le fue aceptado por la Sala a través de auto de la misma fecha[11], razón por la cual se ordenó separarlo del conocimiento del mismo.

IV.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

IV.1.- Vencido el plazo, dentro del lapso concedido para alegar en esta instancia, el actor, a través de escrito visible a folios 206 a 209, insistió

en los argumentos expuestos en la demanda, en el sentido de que las disposiciones acusadas violan los artículos 83 y 84 de la Constitución Política y que se debe declarar su nulidad.

IV.2. La Procuraduría Delegada para la Conciliación

Administrativa[12], en su vista de fondo, se muestra partidaria de que

se denieguen las pretensiones de la demanda, arguyendo, en esencia, lo siguiente:

Expresó que le asiste razón al INCODER en cuanto a la falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no es la persona de derecho público que, de conformidad con la ley sustancial, se encuentra autorizada para intervenir en el proceso y contradecir las pretensiones contenidas en la demanda, pues no es sujeto pasivo de la relación jurídica sustancial debatida, objeto de la decisión del juez.

Precisó que es el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural el que debe continuar atendiendo los procesos judiciales en los cuales es parte el referido Instituto, de conformidad con lo señalado en los artículos 26 del Decreto 1292 y 2º del Decreto 4915.

Indicó que si bien el concepto de violación formulado por el demandante es bastante confuso, es posible colegir de la demanda que el argumento esencial para cuestionar las disposiciones acusadas radica en que éstas establecen un requisito no previsto en la Ley 160, consistente en un control de calidad sobre los avalúos comerciales practicados y rendidos por los peritos contratados al interior de los procesos administrativos de adquisición de tierras con fines de reforma agraria.

Manifestó que la norma demandada del Decreto 1139 de 2005 dispone un control de calidad de avalúos comerciales, que practiquen y rindan los peritos, ejercido por los interventores de los contratos u órdenes de servicios, el cual está relacionado con el cumplimento de los criterios, métodos y operaciones establecidas en el decreto y en el procedimiento que expida el Gerente General del INCORA.

Aclaró que los mencionados interventores deben solicitar las aclaraciones, complementaciones o correcciones cuando establezcan errores, omisiones o desviaciones en la elaboración del avalúo, siempre que no constituyan error grave.

Sostuvo que el artículo 24 del Decreto 1139 acusado establece un trámite que surte internamente el INCORA, con el fin de garantizar que el avalúo comercial, previsto en los numerales 2 y 4 del artículo 32 de la Ley 160, sea emitido cumpliendo con estándares técnicos y metodológicos, máxime si se tiene en cuenta, como lo indicó el apoderado del INCODER, que la adquisición de estos inmuebles se realiza con dineros públicos, lo cual se encuentra en consonancia con el principio de responsabilidad, señalado en la Ley 80.

Adujo que no se evidencia que el control de calidad de los avalúos, dispuesto en la norma demandada, haya introducido una modificación en el procedimiento para la adquisición, mediante negociación directa, de tierras o mejoras, regulado en la Ley 160 y, en consecuencia, no es cierto que el artículo 24 del Decreto 1139 acusado establezca un requisito no previsto en la Ley 160, pues se trata de un mecanismo de control interno que realiza la administración.

Puntualizó que los mismos razonamientos justifican la legalidad de la Resolución demandada, puesto que dicho acto administrativo regula el procedimiento, elaboración y rendición de avalúos comerciales de predios y mejoras rurales y, preceptúa, en su artículo 5º, el control de calidad, siguiendo el artículo 24 del Decreto 1139 de 2005.

Resaltó que el control de calidad de los avalúos comerciales, dispuesto en la anterior Resolución, al igual que en el artículo 24 del Decreto 1139 de 2005, establece un trámite interno dentro del INCORA, lo cual puede ser acreditado por el mismo texto del citado artículo.

IV.3.- Las demandadas guardaron silencio.

V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

Cuestiónprevia

De manera preliminar, la Sala debe pronunciarse sobre la excepción de “FaltadeLegitimaciónen la causa por pasiva e improcedencia de la acción en contra del INCODER”, propuesta por el mencionado Instituto, para lo cual adujo que no está legitimada para intervenir en el presente proceso, debido a que el ente idóneo es el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, que, de conformidad con el artículo 26 del Decreto 1292 y el artículo 2o del Decreto 4915[13], en concordancia con lo previsto en el parágrafo del artículo 25 del Decreto Ley 254 de 2000, asumiría, una vez culminada la liquidación del INCORA en Liquidación, la totalidad de los procesos judiciales y reclamaciones en que fuere parte dicho Instituto, al igual que las obligaciones derivadas de éstos.

Para resolver lo anterior, se tiene que la legitimación en la causa por pasiva alude a la aptitud que debe reunir la persona -natural o jurídica- contra quien se dirige la demanda para oponerse jurídicamente a las pretensiones que el demandante esgrime en su contra. Por lo anterior, no basta con ser objeto de demanda para concurrir legítimamente a un juicio, sino que es imperioso estar debidamente legitimado para ello[14].

En el caso sub examine, se observa que la Resolución núm. 02965 de 12 de septiembre de 1995, acusada, fue expedida por el Gerente General del INCORA; y que esta entidad entró en proceso de liquidación y quedaría adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a partir de la vigencia del Decreto 1292 de 21 de mayo de 2003, conforme lo señala su artículo 1º, que es del siguiente tenor:

“[…] Artículo 1º. Supresión y liquidación del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora. Suprímese el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, establecimiento público del orden nacional, creado por la Ley 135 de 1961 y reformado por la Ley 160 de 1994, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

Enconsecuencia,a partir de la vigencia del presentedecreto, dicho establecimiento entrará en proceso deliquidación, el cual deberá concluir a más tardar en unplazo de tres (3) años y utilizará para todos los efectosla denominación Instituto Colombiano de la ReformaAgraria, Incora en Liquidación y estará adscrito alMinisterio de Agricultura y Desarrollo Rural.

La liquidación se realizará conforme lo dispuesto en el Decreto- ley 254 de 2000, mediante el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional y las demás normas que lo modifiquen, sustituyan o reglamenten. […]” (Destacado fuera de texto).

Asimismo, se tiene que los artículos 26 del citado Decreto 1292 y 2º del Decreto 4915 de 2007 dispusieron lo siguiente:

Decreto1292

“[…] Artículo 26. Procesos judiciales. El Gerente Liquidador deberá continuar atendiendo dentro del proceso de liquidación los procesos judiciales y demás reclamaciones en curso o los que llegaren a iniciarse dentro de dicho término, hasta tanto se efectúe la entrega de inventarios al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Así mismo deberá presentar al Ministerio del Interior y de Justicia, Dirección de Defensa Judicial de la Nación, un inventario de todos los procesos judiciales y demás reclamaciones en las cuales sea parte la entidad, como también, cuando ello sea procedente, deberá archivar los procesos y reclamaciones con sus respectivos soportes y en los términos señalados por las disposiciones legales vigentes.

ElMinisteriodeAgriculturay Desarrollo asumirá, unavezculminadalaliquidacióndelInstitutoColombianodelaReformaAgraria,Incora en Liquidación, la totalidaddelosprocesosjudicialesy reclamaciones en que fuerepartedichaentidad,aligualquelasobligacionesderivadas deestos.[…]” (Destacado fuera de texto).

Decreto4915

“[…]

Artículo2°.Modificarel artículo 26 del Decreto 1292 de 2003, el cual quedará así:

Artículo26.ProcesosJudiciales.El Gerente liquidador deberá continuar atendiendo dentro del proceso de liquidación los procesos judiciales y demás reclamaciones en curso o los que llegaren a iniciarse dentro de dicho término, hasta tanto se efectúe la entrega de inventarios al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y/o Instituto que asuma la ejecución de la política agropecuaria y de desarrollo rural. Así mismo, deberá presentar al Ministerio del Interior y de Justicia, Dirección de Defensa Judicial de la Nación, un inventario de todos los procesos judiciales y demás reclamaciones en las cuales sea parte la entidad, como también, cuando ello sea procedente, deberá archivar los procesos y reclamaciones, con sus respectivos soportes y en los términos señalados por las disposiciones legales vigentes.

ElMinisteriodeAgriculturay Desarrollo Rural asumirá,una vez culminada la liquidación del InstitutoColombianodelaReformaAgraria,Incora,enLiquidación,losprocesosjudicialesy reclamaciones enquefuerepartedichaentidad,a excepción de losprocesosy reclamaciones que se relacionen con losbienesinmueblesquehacenpartedelFondoNacionalAgrarioqueseránasumidosporlaentidadquetengaasu cargo la ejecución de la política agropecuaria y deDesarrolloRuraly cada entidad que recibe asumirá lasobligacionesderivadasdeestosprocesosyreclamaciones.[…]” (Destacado fuera de texto).

De manera, que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo, entidad que fue vinculada a este proceso, era la encargada, una vez culminada la liquidación del INCORA en Liquidación, de la totalidad de los procesos judiciales y reclamaciones en que fuere parte dicha entidad, al igual que las obligaciones derivadas de éstos.

Por ende, acertó el Ministerio Público cuando en su alegato de conclusión señaló que le asistía razón al INCODER y que se debía declarar probada dicha excepción, toda vez que no es la persona de derecho público que, de conformidad con la ley sustancial, se encuentra autorizada para intervenir en el proceso y contradecir las pretensiones contenidas en la demanda, sino que lo es el Ministerio en mención, el que debe continuar atendiendo los procesos judiciales en los cuales es parte el referido Instituto.

En consecuencia, se declarará probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el INCODER y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

Precisadolo anterior, la Sala observa que el presente asunto se contrae a establecer la legalidad de los artículos 24 del Decreto 1139 de 30 de junio de 1995, “[…] por el cual se reglamenta la Ley 160 de 1994, en lo relativo a la elaboración del avalúo comercial de predios y mejoras que se adquieran para fines de reforma agraria y la intervención de peritos en los procedimientos administrativos agrarios de competencia del INCORA […]”, expedido por el Presidente de la República, y 5º de la Resolución núm. 02965 de 12 de septiembre de 1995, “[…] por la cual se establece el procedimiento para la práctica, elaboración y rendición de los avalúos comerciales de predios y mejoras rurales que se adquieran para fines de reforma agraria y se dictan otras disposiciones […]”, emanada del Gerente General del INCORA.

Las disposiciones acusadas son del siguiente tenor:

DECRETO1139DE 1995

(junio 30)

por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 160 de1994, en lo relativo a la elaboración del avalúo comercial de predios y mejoras que se adquieran para fines de reforma agraria y la intervención de peritos en los procedimientos administrativos agrarios de competencia del Incora.

ElPresidentedelaRepúblicadeColombia,en ejercicio de susfacultadesconstitucionalesy legales, en especial las queleconfiereel numeral 11 del artículo 189 de laConstitución Política,

DECRETA:

[…]

Artículo24.Controldecalidad. Además de las atribuciones que stablezcan las normas de contratación, los interventores de los contratos u órdenes de servicios realizarán un control de calidad de los avalúos comerciales que practiquen y rindan los peritos, el cual versará sobre el cumplimiento de los criterios, métodos y operaciones establecidas en este Decreto y en el procedimiento que expida el Gerente General del Incora para la investigación y procesamiento de la información relacionada con los avalúos, con el objeto primordial de que los resultados reflejen el valor comercial de los inmuebles y mejoras.

Cuandoel interventor establezca errores, omisiones o desviaciones en la elaboración del avalúo, deberá solicitar las aclaraciones, complementaciones o correcciones que considere pertinentes, siempre que ellas no constituyan error grave. […]” (Las subrayas fuera de texto).

RESOLUCIÓN NÚMERO 02965DE1995

(12sept.1995)

Por lacualse establece el procedimiento para la práctica, elaboración y rendición de los avalúos comerciales de predios y mejoras rurales que se adquieran para fines de reforma agraria y se dictan otras disposiciones.

EL GERENTE GENERAL DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA

en uso de sus facultades legales y estatutarias, y en especial las contenidas en el Decreto 1139 de 1995.

RESUELVE:

[…]

Artículo5º.Controldecalidad.Los avalúos comerciales estarán sujetos a un control de calidad que se llevará a cabo por el INCORA, el cual versará sobre el cumplimiento de los criterios, métodos, operaciones y el procedimiento establecido en el Decreto 1139 de 1995 y la presente Resolución para la práctica, elaboración y rendición de los avalúos comerciales en predios y mejoras rurales.

Paraefectos del control de calidad, el Instituto podrá comparar los valores unitarios del avalúo respectivo con los practicados al mismo predio o con otros avalúos efectuados en la misma zona homogénea física en los dos (2) últimos años, actualizando los precios de acuerdo al Índice de Precios al Productor del sector agropecuario (IPP), o utilizar otro método de comparación.

Paratalesefectos, el INCORA establecerá un Banco Nacional de Datos, donde se llevará un control de predios avaluados por veredas, municipios y departamentos, fecha de realización y valores e información sobre identificación física de los mismos, que sirvan de referencia para el control de calidad de nuevos avalúos. También se consultarán las zonas homogéneas físicas y las zonas homogéneas geoeconómicas que se encuentran establecidas por las oficinas de Catastro o el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

Unavezel Instituto haya verificado el cumplimiento de los requisitos, actuaciones y demás exigencias contempladas en la Ley 160 de 1994 y los reglamentos que fueren pertinentes, el Decreto 1139 de 1995 y la presente Resolución, se procederá a tramitar los informas de avalúo correspondientes. […]”.

Ademásdelasatribucionesqueestablezcanlas normas de contratación, los interventores de los contratos u órdenes de servicios realizarán un control de calidad de los avalúos comerciales que practiquen y rindan los peritos, el cual versará sobre el cumplimiento de los criterios, métodos y operaciones establecidas en este Decreto y en el procedimiento que expida el Gerente General del Incora para la investigación y procesamiento de la información relacionada con los avalúos, con el objeto primordial de que los resultados reflejen el valor comercial de los inmuebles y mejoras.

Cuando el interventor establezca errores, omisiones o desviaciones en la elaboración del avalúo, deberá solicitar las aclaraciones, complementaciones o correcciones que considere pertinentes, siempre que ellas no constituyan error grave. […]” (Destacado fuera de texto).

El actor alegó la violación de los artículos 83 y 84 de la Constitución Política, al considerar que el Ejecutivo no estaba facultado, a través de las disposiciones acusadas, para exigir un control de calidad sobre los avalúos comerciales practicados y rendidos por los peritos contratados, en los procesos de adquisición de tierras con fines de reforma agraria, debido a que dicha exigencia solo podía ser adoptada por el legislador, mediante leyes.

Sobre el particular, la Sala advierte lo siguiente:

Del texto del Decreto 1139 acusado, específicamente de su encabezado, se desprende que este fue expedido por el Gobierno Nacional para reglamentar parcialmente la Ley 160, en lo relativo a la elaboración del avalúo comercial de predios y mejoras que se adquieran para fines de reforma agraria y la intervención de peritos en los procedimientos administrativos agrarios de competencia del INCORA, en ejercicio de la atribución que le ha conferido el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política.

El citado artículo 189, numeral 11, establece:

“[…]CorrespondealPresidentedelaRepúblicacomoJefedeEstado,Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:

11.Ejercerlapotestadreglamentaria,mediantelaexpedicióndelosdecretos,resolucionesy órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes […]”. (Destacado fuera de texto.)

Frente al alcance de la potestad reglamentaria, esta Sección, en sentencia de 6 de junio de 2013[15], precisó lo siguiente:

“[…] Constitucionalmente la potestad reglamentaria pertenece al Presidente de la República (Artículo 189 (11) Superior), quien como Jefe de Gobierno la ejerce mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes; actos que de acuerdo con lo previsto en el artículo 115 Superior, revisten una forma especial, en la medida en que deben contar con la firma del Ministro o Director de Departamento Administrativo respectivo, quienes por ese hecho se hacen responsables.

Elejerciciodelapotestadreglamentariatieneporobjeto dictar las normas complementarias necesarias para la cumplida ejecución de una regulación. Por ello, el acto reglamentario es un acto complementario de la regulación y no una creación originaria como ésta.

Así, en sentencia de febrero 8 de 2000[16], la Sala Plena del Consejo de Estado, sobre esta temática, puntualizó:

“ElpoderreglamentariolootorgadirectamentelaConstituciónalPresidentedelaRepúblicacomosupremaautoridadadministrativa,conlafinalidaddequeexpidanormasdecaráctergeneralparalacorrectaejecucióndelaley.PorserunaatribuciónpropiaqueleconfierelaCartaPolítica,norequieredeunanormalegalqueexpresamentelaconceday se caracteriza además por ser atribución inalienable, intransferible e inagotable, no tiene un plazo para su ejercicio y es irrenunciable, aunque no es un poder absoluto pues se halla limitado por la Constitución y la ley, ya que al ejercerla el Presidente de la República no puede alterar o modificar la ley que reglamenta.

Los límites de la potestad reglamentaria están señalados en cada caso por la necesidad de que sea cumplida debidamente la ley de que se trate, de manera que si la ley suministra todos los elementos indispensables para su cumplimiento, nada habrá de agregársele y, por consiguiente, no habrá oportunidad para el ejercicio de la potestad reglamentaria; pero si faltanen ella detalles necesarios para su correcta aplicaciónhabrá lugar a proveer a la regulación de esos detalles,en ejercicio de la potestad reglamentaria. En otrostérminos, tanta será la materia reglamentable cuantadetermine la necesidad de dar cumplimiento a la ley...” Las negrillas y subrayas fuera de texto.)

Y, en Sentencia de octubre 26 de 1999[17], la Sala Plena del H. Consejo de Estado, acerca del alcance de la potestad reglamentaria, dijo:

“(…) Los límites de la potestad reglamentaria están señalados en cada caso por la necesidad de que sea ejecutada cumplidamente la ley de que se trate, de manera que si la ley suministra todos los elementos indispensables para su ejecución nada habrá de agregársele y, por consiguiente, no habrá oportunidad para el ejercicio de la potestad reglamentaria; pero si faltan en ella detalles necesariospara su correcta aplicación hay lugar a proveer a laregulación de esos detalles, en ejercicio de la potestadreglamentaria. En otros términos, tanta será la materiareglamentable cuanta determine la necesidad de darcumplimiento a la ley. El reglamento desarrolla ycomplementa la ley reglamentada, con el objeto deasegurar su ejecución. La potestad reglamentaria de las leyes está referida a cualesquiera leyes, sin distinciones, que no las establece la norma constitucional". Ahora bien, la potestad de reglamentar la ley no puede confundirse con la facultad de expedir actos administrativos de carácter general. Es así que, según lo expuesto, en ejercicio de la potestad reglamentaria se expiden decretos, resoluciones y órdenes necesarios para que la ley pueda ser ejecutada, en tanto que mediante los actos que se expidan en ejercicio de la facultad de dictar actos de carácter general se ejecuta la ley. Además,la potestad de reglamentar la ley es atribución delPresidente de la República, según lo establecido en elartículo 189, numeral 11, de la Constitución, en tanto que de la facultad de expedir actos administrativos de carácter general están investidas muchas autoridades [...]” (Las negrillas y subrayas fuera de texto).

De tal manera que al hacerse uso de dichas potestades, el Ejecutivo debe inspirarse en el propósito de desarrollar, aclarar, complementar y hacer mucho más explícita la norma de carácter legislativo que le sirve de sustento, en orden a facilitar y asegurar su ejecución y correcto cumplimiento.

En desarrollo de tales funciones, como se puso de presente anteriormente, el Presidente de la República expidió el Decreto 1139 de 30 de junio de 1995, acusado, con el objeto de desarrollar reglamentariamente la elaboración del avalúo comercial de predios y mejoras que se adquieran para fines de reforma agraria y la intervención de peritos en los procedimientos administrativos agrarios de competencia del INCORA, de que trata la Ley 160, “[…] Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones […]”.

La citada Ley 160 prevé:

“[…]

ARTÍCULO32.Cuandose trate de los programas previstos en el artículo anterior[18], para la adquisición de los prediosrespectivos el Instituto se sujetará al siguienteprocedimiento:

  1. Conbaseen la programación que se señale anualmente, el Instituto practicará las diligencias que considere necesarias para la identificación, aptitud y valoración de los predios rurales correspondientes.

  1. Elpreciomáximodenegociaciónserá el fijado en el avalúocomercial que para tal fin se contrate con personasnaturales o jurídicas legalmente habilitadas para ello, deacuerdo con el reglamento que para el efecto expida elGobierno Nacional.

[…]

4.Elpropietariodisponedeun término de diez (10) días, contados a partir de la fecha en que quede perfeccionada la comunicación, para aceptarla o rechazarla. Dentro del mismo término y por una sola vez, podrá objetar el avalúo por error grave o cuando hubiere sido expedido con antelación superior a un año. Las objeciones al avalúo inicial, o su actualización, serán diligenciadas por peritos diferentes a los que hubieren intervenido con anterioridad. […]” (Destacado fuera de texto).

En efecto, el citado artículo 32 de la Ley 160 antes enunciado claramente determinó la necesidad de que la misma fuera reglamentada con el objeto de asegurar su correcta aplicación o ejecución, cuando señaló:

[…]Elpreciomáximodenegociaciónseráel fijado en el avalúo comercial que para tal fin se contrate con personas naturales o jurídicas legalmente habilitadas para ello, deacuerdo con el reglamento que para el efecto expida elGobierno Nacional. […]” (Destacado fuera de texto).

De ahí que resulta evidente que se requería la expedición de una norma reglamentaria, como es la disposición acusada del Decreto 1139 de 2005, para que desarrollara y complementara lo relacionado con la elaboración del avalúo comercial contratado con personas naturales o jurídicas legalmente habilitadas para la adquisición de los predios para fines de reforma agraria, en orden a garantizar la cumplida ejecución de la Ley 160, que le sirvió de sustento.

Al respecto, se precisa que el Gobierno Nacional, a través del artículo

24 Acusado del Decreto 1139, en ejercicio de su potestad reglamentaria (artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política), se limitó a reglamentar lo relativo al procedimiento, al cual debía sujetarse el INCORA, con respecto a los avalúos comerciales, que deben rendir los peritos o las personas naturales o jurídicas legalmente habilitadas, para la adquisición de los predios, estableciendo un control calidad, con el objeto de que los resultados reflejen el valor comercial de los inmuebles y sus mejoras, de conformidad con lo previsto en la Ley 160, que en su artículo 32, numeral 2, dispuso:

“[…] de acuerdo con el reglamento que para el efectoexpida el Gobierno Nacional. […]”.

Así, pues, la disposición demandada del Decreto 1139 no desbordó las facultades del Gobierno Nacional ni sobrepasó los lineamientos dispuestos en la norma que le sirve de fundamento, en tanto el establecimiento de un control de calidad de los avalúos comerciales que deben rendir los peritos o personas naturales o jurídicas legalmente habilitadas para ello, de los predios que adquiera el Instituto INCORA, y que debe versar sobre el cumplimiento de los criterios, métodos y operaciones establecidas en el mismo Decreto y en el procedimiento que expida el Gerente General del INCORA, para garantizar que se cumpla con el objetivo primordial de que los mismos reflejen el valor comercial de los inmuebles y mejoras, no introduce una modificación en el procedimiento para la adquisición, mediante negociación directa, de tierras o mejoras, regulado en la Ley 160.

No puede perderse de vista, como lo precisó esta Sección, en la citada sentencia de 6 de junio de 2013, que si faltan en la ley, detalles necesarios para su correcta aplicación hay lugar a proveer a la regulación de esos detalles, en ejercicio de la potestad reglamentaria.

Así las cosas, la Sala observa que el Gobierno Nacional sí estaba facultado para expedir el artículo 24 acusado del Decreto 1139, por virtud de la potestad reglamentaria que le confiere el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política y de lo dispuesto en la Ley 160, en su artículo 32.

Son estos preceptos, por consiguiente, el verdadero fundamento del acto administrativo acusado, pues así lo pone de presente en su encabezamiento, cuando además de invocar la atribución del precitado artículo 189 constitucional, alude a la Ley 160[19].

Ahora, en lo que respecta al artículodela Resolución núm 02965 de 12 de septiembre de 1995,demandado, la Sala debe, en primer término, señalar que el Gerente General del INCORA sí estaba facultado para expedirlo, con fundamento en la atribución conferida por el Decreto 1139 de 1995 (también acusado), que, a su vez, fue expedido en ejercicio de la potestad reglamentaria conferida al Presidente de la República por el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política y con sujeción a la habilitación legislativa otorgada a él por la Ley 160.

En efecto, el citado artículo 24 del Decreto 1139 estableció la referida atribución, de la siguiente manera:

“[…] Artículo 24. Control de calidad. Además de las atribuciones que establezcan las normas de contratación, los interventores de los contratos u órdenes de servicios realizarán un control de calidad de los avalúos comerciales que practiquen y rindan los peritos, el cual versará sobre el cumplimiento de los criterios, métodos y operaciones establecidas en este Decreto y en el procedimiento que expida el GerenteGeneral del Incora para la investigación y procesamiento de la información relacionada con los avalúos, con el objeto primordial de que los resultados reflejen el valor comercial de los inmuebles y mejoras. […]” (Destacado fuera de texto).

En segundo término, cabe precisar que el Gerente General del INCORA cuando sujetó los avalúos comerciales de predios y mejoras rurales a un control de calidad, el cual debe versar sobre el cumplimiento de los criterios, métodos y operaciones establecidas en esa Resolución, así como en el Decreto 1139, mediante el artículo 5º acusado de la Resolución núm. 02965 de 12 de septiembre de 1995, en ejercicio de la atribución conferida por el referido Decreto 1139 de 1995 y de la habilitación legislativa otorgada por la precitada Ley 160, estaba desarrollando la facultad de dictar reglamentos o actos administrativos de contenido general o de reglamentación de segundo grado, la cual se circunscribe a las materias que expresamente le señala Ley, así como a los decretos o reglamentos que expida el Presidente de la República.

En tratándose de la facultaddereglamentacióndesegundo grado o derivada, la Sección Primera de esta Corporación, en sentencia de 13 de septiembre de 2007[20], señaló:

“[…] En sentencia de 23 de mayo de 2002, al examinar análoga temática en relación con actos reglamentarios expedidos por el Director de la DIAN, la Sala caracterizó la facultadreglamentaria de los directores de DepartamentosAdministrativos para expedir actos administrativos decarácter general en asuntos de su especialidad. Se refirióa esta como una facultad reglamentaria de «segundogrado» en tanto se ejerce con sujeción a la ley y alreglamento. Las consideraciones allí expuestas son enteramente aplicables a la facultad reglamentaria que ejercen los Ministros como jefes de la administración en el sector y sistema a que pertenece su dependencia. Dijo la Sala:

«Laacusaciónfundamentalesladequecon la expedición de esa resolución, la Directora General de Impuestos y Aduanas Nacionales está ejerciendo la potestad reglamentaria que el artículo 189, numeral 11, le atribuye de manera exclusiva al Presidente de la República, por cuanto el objeto reglamentado es un decretoreglamentarioespecial,deleymarco, de modo que dicha funcionaria carece de competencia para ello, puesto que no le ha sido delegada y es exclusiva del Presidente de la República. La Sala observa que esa argumentación de la actora, con la cual coincide el Ministerio Público, no es acertada, puesto que es evidente que la resolución enjuiciada no está reglamentando una ley o una norma con fuerza de ley, que es el objeto propio de la potestad reglamentaria, la cual constitucionalmente está en cabeza del Presidente de la República, como cláusula general de competencia en relación con todas las normas de esa jerarquía jurídica, en cuanto justamente está prevista “para la cumplida ejecución de las leyes.” … En este sentido le asiste razón a la entidad demandada al advertir que no se está ejerciendo la potestad reglamentaria consagrada en el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política. .. La Sala la ha considerado como unareglamentación de segundo grado o derivada,para distinguirla de la que se hace para desarrollardirectamente la ley o normas con fuerza de leycomo las contenidas en los decretos leyes[21]

Lascompetenciasdereglamentacióndelasautoridadesdebeninterpretarsesistemáticayteleológicamente,a la luz de la concepción de laAdministraciónPúblicay del Estado UnitarioColombianoplasmadaen la Constitución Política,delosprincipiosquerigenlafunciónadministrativaconformealartículo209 CP, y enconsonanciaconloslineamientostrazadosen laLey489de1998paralaFunciónAdministrativaylaAdministración Pública.

[…]

Supremisaes la imposibilidad material de que elPresidentedelaRepúblicaejerza de manerapersonaltodasy cada una de las facultades dereglamentaciónnecesariasparael desempeño delaAdministración Pública.

Anteesta realidad incontrovertible, la puesta en marcha de esquemas y estrategias de descentralización, delegación y desconcentración, así como la conformación de sectores y de sistemas sectoriales de gestión se hace imprescindible para que la función administrativa pueda desarrollarse con fundamento en los principios de celeridad, eficacia y economía, conforme lo preceptúa el artículo 209 CP y para que sirva a la comunidad, promueva la prosperidad general y haga efectivos los fines estatales previstos en el artículo 2º ídem.

Escomún a estos institutos jurídicos el objetivo de facilitar el ejercicio de la función administrativa con fundamento en los principios fijados por el artículo 209

C.P.Se trata de modalidades organizacionales arbitradas en la Constitución para el ejercicio de la función administrativa.

Elprincipiodelefecto útil de las normas obliga a desechar esa interpretación pues de acogerse, se haría nugatoria la competencia que constitucionalmente corresponde a los Ministros conforme al artículo 208 de la Constitución…

La Administración Pública requiere día a día deuna más ágil capacidad para satisfacer lasdemandas ciudadanas.Ellosupone que el procesodetomadedecisionesy de ajuste a lascondicionescambiantesde laspolíticas públicasse haga a través de procedimientos ágiles. […]” (Las negrillas y subrayas fuera de texto).

Además, conviene precisar, respecto de la facultad de reglamentación de segundo grado o derivada, que esta se justifica en la medida en que es en los organismos administrativos en los que reposa la información directamente relacionada con el funcionamiento práctico de las herramientas de creación legislativa, conforme lo consideró la Sección Primera, en sentencia de 18 de julio de 2019[22], en la que sostuvo:

“[…] Se sale de los parámetros y principios de la administración moderna y de la complejidad del Estado colombiano, pretender que aún este tipo de reglamentación deba ser expedido por el Presidente de la República, más cuando son tantas las materias y los niveles jerárquicos en que ello se requiere, que generaría una concentración y dilación contraria a los principios de eficacia, economía y celeridad consagrados en el referido artículo 209 de la Constitución Política, para cuyo cumplimiento, justamente, la misma norma prevé los mecanismos de la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.

La potestad normativa residual, secundaria y derivadase justifica en la medida en que es en los organismosadministrativosendondereposalainformacióndirectamenterelacionadaconel funcionamiento prácticodelasherramientasdecreaciónlegislativa.La inmediación que se da entre dichos entes, los temas reales de implementación de la legislación y sus usuarios, imponen que sean aquellos los que señalen la microregulación de la Ley. […]” (Destacado fuera de texto).

Por consiguiente, fue en ejercicio de la facultad de reglamentación de segundo grado o derivada y a la luz de las disposiciones legales antes enunciadas, que el Gerente General del INCORA expidió el artículo acusado de la Resolución núm. 02965 de 1995, con relación al control de calidad de los avalúos comerciales de predios y mejoras rurales que se adquieran para fines de reforma agraria.

En este orden de ideas, no le asistió razón al actor cuando sostuvo que mediante el artículo 24 del Decreto 1139 demandado no se podía establecer un control de calidad a los avalúos comerciales, que deben rendir los peritos, para la adquisición de los predios por el INCORA, y a través del artículo 5º de la Resolución núm. 02965 acusado, tampoco se podía desarrollar la ley concerniente a los avalúos comerciales y disponer un control de calidad de los mismos, habida cuenta que el Presidente de la República estaba facultado para expedir dicho artículo 24 demandado, por virtud de la potestad reglamentaria que le confiere el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política y con fundamento en la Ley 160, y el Gerente General del INCORA tenía competencia para expedir el citado artículo 5º acusado, en ejercicio de la facultad de reglamentación de segundo grado o derivada y con sujeción a la atribución conferida por el citado Decreto 1139 de 1995.

En tal sentido, no se advierte que se haya violado el principio de buena fe, previsto en el artículo 83[23] de la Constitución Política, ni el artículo 84[24]ibidem, al establecerse un control de calidad para los avalúos comerciales, que se deben realizar de los predios y mejoras rurales, porque además de que ello no presume la mala fe de las personas que deben realizar esos avalúos y que dicha mala fe no fue probada[25], el Presidente de la República y el Gerente General del INCORA sí podían establecer dicho control técnico, en razón a que se limitaron a desarrollar y complementar la ley y el decreto reglamentario que les sirvieron de fundamento, es decir, sin sobrepasar los lineamientos dispuestos en ellos, y en virtud de la potestad reglamentaria que le confiere el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política y la facultad de reglamentación de segundo grado o derivada.

En conclusión, la Sala considera que no se violaron las normas invocadas por el actor, razón suficiente para que se mantenga la presunción de legalidad que ampara a los artículos 24 del Decreto 1139 de 30 de junio de 1995 y 5º de la Resolución núm. 02965 de 12 de septiembre de 1995 y no se acceda a las súplicas de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

PRIMERO:DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el INCODER, por las razones aducidas en la parte motiva de este fallo.

SEGUNDO:DENEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, archívese la actuación.


Afectaciones realizadas: [Mostrar]


CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión del día 10 de marzo de 2022.

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

ALFREDO BELTRÁN SIERRA

Conjuez

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ

Conjuez

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.


[1] En adelante INCORA.

[2]“Porla cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”.

[3] En adelante INCODER.

[4] “Por el cual se suprime el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora y se ordena su liquidación”,

expedido por el Presidente de la República.

[5] “Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1292 de 2003”, expedido por el Presidente de la República.

[6] “Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional”,

expedido por el Presidente de la República

[7] “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”.

[8] Folio 327.

[9] Folios 328 a 330.

[10] Índice núm. 21 del expediente digital agregado al sistema SAMAI.

[11] Índice núm. 22 del expediente digital agregado al sistema SAMAI

[12] Folios 214 a 221.

[13] Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1292 de 2003”, expedido por el Presidente de la República.

[14] 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 20 de junio de

2019, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, núm. único de radicación, 11001-03-24-000-2012-00125-00.

[15] 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 6 de junio de 2013, C.P. María Claudia Rojas Lasso, núm. único de radicación 11001-03-24-000-2006-00284-00. Criterio reiterado en sentencia de 21 de junio de 2018 (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. María Elizabeth García González, núm. único de radicación 11001- 03-24-000-2012-00074-00).

[16] M.P. Dr. Javier Díaz Bueno, Radicación C-761.

[17] M.P. Dr. Reinaldo Chavarro Buriticá. Radicación IJ-007

[18] “[…] ARTÍCULO 31. Son motivos de interés y de utilidad pública para la adquisición y expropiación de bienes rurales de propiedad privada, o los que formen parte del patrimonio de entidades de derecho público, los definidos en los ordinales segundo, tercero y quinto del artículo 1º de la presente ley.

En consecuencia, podrá el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria adquirir mediante negociación directa tierras o mejoras, o decretar su expropiación, con el objeto de dar cumplimiento a los fines de interés social y utilidad pública definidos en esta Ley, en los siguientes casos:

[…]”.

[19] 19 “[…] por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 160 de 1994, en lo relativo a la elaboración del avalúo comercial de predios y mejoras que se adquieran para fines de reforma agraria y la intervención de peritos en los procedimientos administrativos agrarios de competencia del Incora.

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, […]”

(Destacado fuera de texto).

[20] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 13 de septiembre de 2007, C.P. Camilo Arciniegas Andrade, núm. único de radicación 11001-03-24-000-2002-00254-01. Criterio reiterado en sentencia de 6 de octubre de 2017 (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. María Elizabeth García González, núm. único de radicación 11001-03-24-000-2014-00453-00).

[21] C.P. Manuel Urueta Ayola. Expediente No. 7536

[22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 18 de julio de 2019, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, núm. único de radicación 11001-03-24-000-2011-00163-00.

[23] “[…] Artículo 83. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas. […]”.

[24] “[…] Artículo 84. Cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio. […]”.

[25] Sobre la presunción de buena fe y el deber de quien alegue la mala fe de demostrar los hechos sobre los cuales se fundamenta, la Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 23 de marzo de 2017, precisó lo siguiente:

“[…] De acuerdo con lo anterior, la norma en comento establece una garantía para los principios de buena fe y confianza legítima de los particulares, pues la devolución de las sumas pagadas por prestaciones periódicas se condiciona a verificar que hayan mediado conductas reprochables encaminadas a defraudar a la administración en orden a obtener tales reconocimientos, de modo que si ello no se logra demostrar, no habrá lugar a ordenar reintegro alguno.

El concepto de buena fe hace referencia al comportamiento leal y honesto que deben asumir los particulares y autoridades para mantener un orden justo y permitir el goce efectivo de los derechos y oportunidades de los asociados. Además, como se expresó previamente, por mandato Constitucional, se presume la buena fe de los particulares en sus relaciones con las autoridades del Estado, siendo deber de quien alegue la mala fe demostrar los hechos sobre los cuales se fundamenta […]” (Destacado fuera de texto).

(Consejo de Estado, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, núm. único de radicación 19001-23-31-000-2012-00251-01 (2036-2015).