Ir a la encuesta de percepción

3004399920030044027Corte Constitucional200Corte ConstitucionalCC-SENTENCIAC100C202217/03/2022CC-SENTENCIA_C_100_C_2022_17/03/20222022Fuente: Comunicado 8 del 16 y 17 de Marzo de 2022, divulgado por redes sociales página de la Corte Constitucional. Sentencia C-100-22. Expediente 14317 AC CORTE DECLARÓ CONSTITUCIONAL EL INSTRUMENTO DE “ASISTENCIA MILITAR” CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 170 DE LA LEY 1801 DE 2016 SEGÚN LOS CARGOS PLANTEADOS
CONSTITUCIONALIDAD17/03/2022José Fernando ReyesLey 1801 de 2016, Artículo 17014317 ACIdentificadores20030234617Identificadores1405104true30272221original

Fecha Providencia

17/03/2022

Fecha de notificación

17/03/2022

Magistrado ponente:  José Fernando Reyes

Norma demandada:  Ley 1801 de 2016, Artículo 170


Fuente: Comunicado 8 del 16 y 17 de Marzo de 2022, divulgado por redes sociales página de la Corte Constitucional. Sentencia C-100-22. Expediente 14317 AC

CORTE DECLARÓ CONSTITUCIONAL EL INSTRUMENTO DE “ASISTENCIA MILITAR” CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 170 DE LA LEY 1801 DE 2016 SEGÚN LOS CARGOS PLANTEADOS

1. Norma demandada

“LEY 1801 DE 2016

(julio 29)

Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana.

ARTÍCULO 170. ASISTENCIA MILITAR. Es el instrumento legal que puede aplicarse cuando hechos de grave alteración de la seguridad y la convivencia lo exijan, o ante riesgo o peligro inminente, o para afrontar emergencia o calamidad pública, a través del cual el Presidente de la República, podrá disponer, de forma temporal y excepcional de la asistencia de la fuerza militar. No obstante, los gobernadores y Alcaldes Municipales o Distritales podrán solicitar al Presidente de la República tal asistencia, quien evaluará la solicitud y tomará la decisión. La asistencia militar se regirá por los protocolos y normas especializadas sobre la materia y en coordinación con el comandante de Policía de la jurisdicción.

PARÁGRAFO. En caso de emergencia, catástrofe o calamidad pública, la asistencia militar se regirá por los procedimientos y normas especializadas, bajo la coordinación de los comités de emergencia y oficinas responsables en la materia”.

2. Decisión

Declarar EXEQUIBLE el artículo 170 de la Ley 1801 de 2016 “[p]or la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana” por los cargos estudiados en este asunto.


Afectaciones realizadas: [Mostrar]


3. Síntesis de los fundamentos

Le correspondió a la Corte estudiar las demandas acumuladas contra el artículo 170 de la Ley 1801 de 2016 “Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana”. Atendiendo el contenido de los cargos admitidos y estudiados; y después del desarrollo dogmático respectivo, la Sala Plena encontró que, contrario a lo señalado por los demandantes, el artículo 170 de la Ley 1801 de 2016 no desconoce el literal a) del artículo 152 de la Constitución, ello por cuanto el artículo 170 de la Ley 1801 de 2016 no versa sobre componentes mínimos o elementos que hagan parte del núcleo esencial de algún derecho fundamental en concreto, de manera que no es posible dilucidar de su contenido la regulación específica de principios o estructura, inherentes a esa clase de derechos. Así, aunque la norma podría efectivamente tener alguna incidencia en el ejercicio de los derechos fundamentales indicados por los accionantes, ello obedecería a una aplicación indebida de la norma; situaciones todas estas que escapan del control abstracto de constitucionalidad y que se circunscriben, por el contrario, a otros escenarios normativos que no son de competencia de esta Corporación.

De otra parte, la Sala Plena encontró que la disposición demandada no es contraria al literal e) del artículo 152 superior referente a los estados de excepción. No se trata de figuras idénticas pues si bien presentan semejanzas, lo cierto es que su alcance, naturaleza y finalidades son distintas.

A partir de una lectura sistemática, se advirtió que la asistencia militar se encuentra inserta dentro del denominado medio material de policía, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 149 de la Ley 1801 de 2016, de aplicación excepcional conforme a lo establecido en los artículos 22 y 170 del mismo cuerpo normativo. Además, se desarrolla en el ámbito de la actividad y las órdenes de policía, razón por la cual el uso de esa institución debe sujetarse a los límites establecidos frente a su ejercicio en el ordenamiento jurídico y reconocidos por la jurisprudencia de este Tribunal. Asimismo, la asistencia militar debe regirse por los protocolos y normas especializadas sobre la materia y en coordinación con el comandante de Policía de la jurisdicción, todo lo cual, a su vez, reitérese, debe sujetarse a los principios, funciones y objeto de la norma general en la que se encuentran insertos, esto es, el Código de Policía.

La Corte concluyó, ahondando en amplias razones que, las Fuerzas Militares de manera temporal y en virtud de la invocación excepcional de la medida de asistencia militar, pueden apoyar las actividades de policía en pro de la restitución de la convivencia y, por ende, del orden constitucional, cuando se presenten “hechos de grave alteración de la seguridad y la convivencia lo exijan, o ante riesgo o peligro inminente, o para afrontar emergencia o calamidad pública”. Es así como la concurrencia de las Fuerzas Militares en apoyo de la Policía Nacional materializa los principios de colaboración y coordinación de entidades públicas consagrados en el artículo 209 superior y, no infringe ni confunde las competencias determinadas en los artículos 217 y 218 constitucionales. Reiteró, en todo caso, la Corte que ello no habilita a las Fuerzas Militares a “suplantar” en sus funciones a la Policía Nacional.

Determinó entonces la Sala Plena que, bajo el régimen constitucional colombiano no existe autoridad alguna que pueda sustraerse al respeto y garantía de los derechos humanos, los derechos fundamentales y el estatuto superior. Por tanto, las Fuerzas Militares, en ningún caso podrían usar su capacidad bélica en contra de la ciudadanía; por el contrario, al ejercer la asistencia militar se sujetan a las reglas, principios, límites y deberes que el ordenamiento determina para adelantar la actividad y los medios de policía, pues reitérese, la asistencia militar se constituye en un apoyo a la Policía para concretar sus funciones y su objeto, en ese sentido todos los límites, principios y deberes que le son exigibles a la policía, allí le serán exigibles a quien apoya dicha labor.

Esto es: i) límites derivados del derecho internacional de los derechos humanos: instrumentos internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia, como la Convención Americana (art. 1) o el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 2), que hacen parte del bloque de constitucionalidad (art. 93); ii) límites constitucionales: mandatos constitucionales, dignidad humana, derechos fundamentales y componentes requeridos para la preservación del orden público (seguridad, salubridad, tranquilidad). Además, el ejercicio de la función de policía en el Estado social de derecho: debe someterse al principio de legalidad; debe asegurar el orden público; se encuentran limitadas a la conservación y restablecimiento del orden público; las medidas que se tome deben ser proporcionales y razonables; no puede suprimir absolutamente las libertades; no pueden imponerse discriminaciones injustificadas, la medida policiva debe recaer contra el perturbador del orden público, pero no contra quien ejerce legalmente sus libertades; y las medidas policivas se encuentran sometidas a los correspondientes controles judiciales; iii) límites legales: habida cuenta que la asistencia militar se desarrolla en el ámbito de la actividad y las órdenes de policía, el uso de esa institución debe sujetarse a los límites establecidos frente a su ejercicio en el ordenamiento jurídico y reconocidos por la jurisprudencia de este Tribunal, tales como: fines de la convivencia (art. 7 Ley 1801); principios fundamentales (art. 8 ib.); la garantía del ejercicio de la libertad y los derechos de los asociados (art. 9 ib.); los deberes de las autoridades de policía (art. 10 ib.); iv) límites intrínsecos del art. 170 demandado: protocolos especializados sobre la materia. Se cuenta con la Política Marco de Convivencia y Seguridad Ciudadana expedida por el Gobierno Nacional, y el Manual Fundamental del Ejército Apoyo de la Defensa a la Autoridad Civil.

Se concluyó entonces que las Fuerzas Militares están instituidas para proteger la vida, honra, derechos y libertades de todas las personas residentes en el país. Finalmente, se determinó que no corresponde a la Corte efectuar un análisis individualizado de todas las circunstancias de aplicación de la norma acusada, como lo solicitó la parte actora en materia de “movilizaciones sociales y los derechos de reunión, manifestación y protesta”, por cuanto ello, no solo excede el tenor literal de la disposición examinada -certeza: supuestos que no se derivan de la disposición-, sino también se sustrae de la finalidad del control abstracto de constitucionalidad que desarrolla este Tribunal en virtud del artículo 241.4 superior. Dejando además a salvo el contenido de la sentencia C-281 de 2017 dado que se trata del análisis de dos normas distintas.

4. Salvamentos y reservas de aclaración devoto

Las magistradas KARENA CASELLES HERNÁNDEZ y Diana Fajardo Rivera Salvaron su voto. Los magistrados JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR, GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO y ALEJANDRO LINARES CANTILLO se reservaron la posibilidad de aclarar su voto.

En su salvamento, la magistrada (e) KARENA CASELLES HERNÁNDEZ consideró que no obstante hallar razonables los argumentos de la Sala Plena respecto a la posibilidad de que el legislador pueda establecer figuras para atender circunstancias como las calamidades o catástrofes públicas, y en las que pueden intervenir las Fuerzas Militares - siempre que no se utilicen armas de dotación en su aplicación -, lo cierto es que, a su juicio, la figura de la asistencia militar, tal como se incorporó al ordenamiento jurídico es incompatible con la Constitución Política.

Explicó que uno de los propósitos fundamentales de la Carta Política de 1991 fue limitar las actuaciones de las autoridades en situaciones de orden público. Precisamente por ello las sometió a una estricta regulación constitucional (212 a 215, CN) y estatutaria (Ley Estatutaria 137/94) mediante los estados de excepción. Así mismo destacó que la jurisprudencia constitucional, desde sus orígenes (Sentencia C-453 de 1994, C-421 de 2002, C-459 de 2010) ha sido enfática en distinguir los fines de la Policía y de las Fuerza Militares y en dar alcance a las prohibiciones superiores dirigidas a que no se vuelvan a presentar eventos en los que el poder militar tenía mayor peso que el civil (Artículo 213, inciso final).

Recabó en que la consideración de estos límites involucra entender que el diseño de competencias en la Constitución es tan claro que cuando las situaciones ameritan un tratamiento que excede la capacidad de la Policía se permite la declaratoria de una conmoción interior la cual, en todo caso tiene controles constitucionales que permiten preservar los derechos fundamentales de los habitantes en el territorio. En ese sentido entendió que la asistencia militar resulta en un medio anómalo que evade los controles constitucionales, con facultades similares a la de los estados de excepción al habilitar al Presidente de la República utilizar a las Fuerzas Militares frente a presuntas situaciones excepcionales de seguridad, convivencia ciudadana, emergencia o calamidad pública. Por ello estimó que la norma demandada violó la reserva de ley estatutaria, en particular el literal e) del artículo 152 que establece las materias propias de los estados de excepción, en tanto la disposición demandada muestra de forma clara y evidente la similitud material entre los contenidos regulados por la asistencia militar y los que son propias de los estados de conmoción interior. En ambos casos: (i) se alude a la grave alteración o perturbación a la seguridad, al orden público y a la convivencia ciudadana; (ii) se establece una potestad a favor del presidente; (ii) opera bajo circunstancias que se predican como excepcionales; (iv) tienen como finalidad usar las Fuerzas Militares cuando es insuficiente el uso de los medios ordinarios de Policía; (v) se invoca en situaciones consideradas inminentes. Además, el artículo demandado regula contenidos de la figura del estado de excepción por declaratoria de emergencia al señalar que opera para “afrontar emergencia o calamidad pública”. De manera que negar la identidad material (temática) de ambas figuras resulta, desde su óptica, contraevidente.

En este mismo sentido, la magistrada CASELLES HERNÁNDEZ consideró que al no lograr demostrarse que la figura de la asistencia militar difiere de los contenidos materiales de la conmoción interior, la decisión mayoritaria incurre en una contradicción pues mientras afirma que aquella es una atribución ordinaria de policía; sostiene que no es igual a la conmoción interior que sólo aplica bajo circunstancias excepcionales -que no se pueden conjurar mediante las atribuciones ordinarias de policía-; pero la norma demandada y la decisión señalan expresamente que la asistencia militar opera en circunstancias excepcionales.

De manera que la Corte termina concluyendo que la asistencia militar y la conmoción interior son diferentes, pero sosteniendo al mismo tiempo que son iguales, pues aplican en idénticas circunstancias excepcionales. Culminó con que si bien la mayoría de la Sala Plena consideró que dicha figura, de acuerdo con una interpretación conforme, y en atención al precedente (sentencia C-281 de 2017), no es posible utilizarla en el marco de protestas o manifestaciones ciudadanas, y debe atender al criterio de proporcionalidad, lo cierto es que el artículo 170 de la Ley 1801 de 2016 es tan ambiguo que no es viable determinar cuándo se activa la asistencia militar, ni cuales son sus límites, ni menos sus controles políticos o judiciales, por lo que se deriva un mecanismo que puede permitir un uso irracional de la Fuerza Militar, lo que tiene profunda repercusión en las libertades ciudadanas, de allí que en su criterio lo propio era declararla contraria también a los artículos 2, 217 y 218 de la Constitución Política.

Por su parte, en criterio de la magistrada DIANA FAJARDO RIVERA, quien salvó el voto, la asistencia militar consagrada en el artículo 170 del Código Nacional de Policía y Convivencia Ciudadana cubre, bajo un eufemismo, un instrumento que pone en riesgo los derechos fundamentales, la vigencia del sistema democrático y el deber de prevenir la concentración del poder como característica esencial del régimen constitucional, al permitir al Ejecutivo utilizar las fuerzas armadas para tareas que corresponden en esencia a la Policía Nacional.

En este sentido, para la Magistrada disidente, la Sala Plena debió comenzar por distinguir entre dos contenidos normativos dentro de la disposición demandada. Por una parte, la asistencia militar para conjurar hechos de alteración a la seguridad y la convivencia (es decir, al orden público) y, por otra, la asistencia mencionada para atender o conjurar emergencias y calamidades públicas. Si bien el segundo supuesto es compatible con la Constitución Política, en la medida en que constituye una expresión de la colaboración armónica, materializa la cláusula del Estado Social de Derecho, y permite acudir tanto a la experticia militar en temas como la ingeniería, como a su capacidad operativa, en defensa de la vida, la salud y la integridad de los asociados, lo cierto es que la decisión mayoritaria se concentró exclusivamente en el análisis del primer supuesto, abiertamente inconstitucional, razón por la cual se apartó integralmente de la decisión mayoritaria.

Así, de acuerdo con el criterio de la mayoría, (i) la asistencia militar para enfrentar perturbaciones al orden público no conduce a que las Fuerzas Militares reemplacen a la Policía, sino que les permite brindar su apoyo cuando la segunda (la Policía) no tenga suficiente capacidad de contención o disponibilidad para hacerlo; en consecuencia, (ii) la asistencia militar opera ante circunstancias que, si bien desbordan la capacidad de la Policía, no revisten la gravedad o excepcionalidad suficientes para acudir a figuras como la conmoción interior.

Esta posición incurre -afirmó la magistrada Fajardo Rivera- en una contradicción insalvable, pues, de acuerdo con el artículo 213 de la Constitución Política, la declaratoria de la conmoción interior procede en caso de grave perturbación del orden público que atente (…) contra la estabilidad institucional, la seguridad del estado, o la convivencia ciudadana siempre que esta no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía. Por lo tanto, desde el punto de vista constitucional, (i) si la perturbación del orden público puede ser controlada por la Policía, no es válido acudir a las Fuerzas Militares; y, (ii) si no es así, la alternativa institucional es precisamente la declaratoria del estado de conmoción interior, con todas las condiciones que la Carta exige; y todos los controles al poder para la vigencia de los derechos fundamentales.

La contradicción se produce entonces porque, precisamente, la mayoría admite que el supuesto de aplicación de la norma tiene las dos características que permiten declarar el estado de conmoción; pero, a la vez, considera que se trata de supuestos menos graves. Resulta difícil imaginar estos supuestos de una grave alteración que no puede ser controlada por la Policía Nacional, pero que no es tan grave como para acudir al estado de excepción. Y el problema se torna más intenso, debido

a que la sentencia acudió a conceptos particularmente vagos para caracterizar tales momentos y, en lugar de exigir una regulación por ley ordinaria de los mismos, validó la posibilidad de que se desarrollen por protocolos administrativos.

Así las cosas, será el Presidente de la República quien decida, sin apoyo en criterios normativos adecuados y precisos, cuándo una situación de orden público es lo suficientemente grave como para propiciar que las Fuerzas Militares asuman funciones de Policía, pero no tan grave como para acudir al instrumento previsto en la Constitución Política para enfrentar tales situaciones, sin las garantías y los límites temporales y territoriales propios del estado de conmoción interior. Recordó la Magistrada disidente, en este contexto, que de acuerdo con el precedente establecido en la Sentencia C-281 de 2017, tales instituciones (Policía y Fuerzas Militares) no son intercambiables en nuestro sistema democrático. Y, en especial, que no está permitida la intervención directa de las Fuerzas Militares para garantizar la convivencia ciudadana, en sustitución de la Policía Nacional. Aunada a la ausencia de tales condiciones, el uso de esta figura carecerá de los controles político, a cargo del Congreso de la República; y judicial, en cabeza de esta Corporación, lo que conduce a avalar la concentración de poder en el Ejecutivo, situación que -como lo ha reconocido este Tribunal en el pasado- constituye en sí misma un riesgo para los derechos y el régimen democrático.

En ese orden de ideas, para la magistrada Fajardo Rivera, la solución adoptada por la mayoría puede conducir a que reviva en el orden constitucional vigente desde 1991 una de las instituciones más tristemente recordadas del régimen de 1886. El estado de sitio (artículo 122, CN de 1886), como figura política, sin controles temporales ni jurídicos, causante de lesiones constantes a los derechos. humanos, irrespetuoso de las leyes del Congreso, y, por lo tanto, capaz de transformar en regla el uso de poderes absolutamente excepcionales en un estado constitucional de derecho.