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Sentencias de NulidadJOS� ANDR�S ROJAS VILLA falseDecreto 420 de 18 de marzo 2020Identificadores10030271482true1404143original30233984Identificadores

El Despacho decide la solicitud de la medida cautelar consistente en la suspensi�n provisional de los efectos del Decreto 420 de 18 de marzo 2020, �Por el cual se imparten instrucciones para expedir normas en materia de orden p�blico en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia de COVID-19�, expedido por el Gobierno Nacional.

El ciudadano JOS� ANDR�S ROJAS VILLA, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el art�culo 137 del C�digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, present� demanda ante esta Corporaci�n tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensi�n provisional, de los efectos del Decreto 420 de 18 de marzo 2020, �Por el cual se imparten instrucciones para expedir normas en materia de orden p�blico en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia de COVID-19�, expedido por el Gobierno Nacional.

El actor solicit� la suspensi�n provisional de los efectos del acto administrativo acusado porque, a su juicio, transgrede los art�culos 1� a 6�, 13, 16, 19, 24, 25, 37, 38, 78, 84, 93, 94, 121, 122, 125, 150, 153, 157, 189, 209, 212, 213, 214, 215, 237, 241, 333 y 334 de la Constituci�n Pol�tica.

Manifest� que el Decreto cuestionado fue expedido por el Gobierno Nacional para convalidar las decisiones adoptadas por el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCI�N SOCIAL, mediante las resoluciones n�ms. 3802 , 3853 y 4704 de 2020 y, en consecuencia, disponer i) la suspensi�n de derechos y garant�as civiles, pol�ticas y econ�micas; ii) la interpretaci�n restrictiva de derechos; y iii) la creaci�n de tipos penales y disciplinarios.

Asever� que el acto administrativo cuestionado es de car�cter ordinario, raz�n por la cual no fue objeto de control autom�tico por parte de la Corte Constitucional o el Consejo de Estado.

Explic� que las materias sobre las que recae el acto administrativo cuestionado solo pod�an ser reguladas por el legislador o, en todo caso, a trav�s de un decreto legislativo.

3.1.- El PRESIDENTE DE LA REP�BLICA, por conducto de apoderada judicial5, afirm� que el acto administrativo demandado no es contrario a las normas invocadas en la demanda, en particular, porque fue expedido en el marco de las competencias constitucionales y legales previstas en los art�culos 189, numeral 4, 303 y 315 de la Constituci�n Pol�tica y 199 de la Ley 1801 de 29 de julio 20166.

Explic� que la presunta violaci�n alegada por el demandante no se advierte de la mera confrontaci�n de la norma acusada con los preceptos invocados en la demanda, sino que la controversia implica un estudio a profundidad que solo puede adelantarse en el marco de la sentencia.

Anot� que no es de recibo el argumento del actor relativo a que el acto administrativo cuestionado convalid� las resoluciones 380, 385 y 470 de 2020, toda vez que estas gozan de presunci�n de legalidad y hacen parte de las acciones que adelant� el Gobierno Nacional en respuesta a la declaraci�n de la Organizaci�n Mundial de la Salud sobre la necesidad de prepararse para atender la pandemia originada por el COVID -19.

Precis� que el decreto demandado no cre� normas sancionatorias, sino que, para efectos de preservar el orden p�blico y la salud, limit� la circulaci�n en el territorio nacional, en el marco de las medidas de confinamiento connaturales al aislamiento social obligatorio.

Afirm� que la restricci�n del derecho a la libertad de locomoci�n de los ciudadanos est� plenamente justificada en la protecci�n del derecho a la salud y de la vida de la comunidad.

Agreg� que de acuerdo con la sentencia de la Corte Constitucional C- 145 de 2020, los decretos de aislamiento preventivo obligatorio no son decretos legislativos y, por ende, son susceptibles de control ante la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo.

3.2.- El MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCI�N SOCIAL7, a trav�s de apoderada, advirti� que el decreto cuestionado fue derogado por el art�culo 8� del Decreto 457 de 22 de marzo de 20208, raz�n por la cual dej� de producir efectos jur�dicos, lo que hace innecesario decretar la medida cautelar solicitada.

Asegur� que, en el caso particular, no se cumplen los requisitos previstos en el art�culo 231 del CPACA para la suspensi�n provisional de los efectos del acto acusado, teniendo en cuenta que la demanda (i) no est� razonablemente fundada en derecho, pues desconoce las normas sobre medidas sanitarias para atender emergencias y (ii) no cuenta con material probatorio que imponga al juez la necesidad de decretar la medida, pues, por el contrario, existen amplios lineamientos se�alados por el Gobierno Nacional y por organismos internacionales que respaldan la planeaci�n e implementaci�n de medidas de prevenci�n para la mitigaci�n y respuesta a situaciones de riesgo frente al COVID-19.

3.3.- EL MINISTERIO DEL INTERIOR9, actuando a trav�s de apoderado, prohij� los argumentos expuestos en el escrito de oposici�n del Presidente de la Rep�blica y a�adi� que las medidas de aislamiento est�n encaminadas a proteger el derecho a la salud y a la vida de las personas habitantes del territorio, siendo necesarias e imprescindibles ante la ausencia en el contexto nacional e internacional de otras igualmente efectivas para contener la pandemia.

La medida cautelar consistente en la suspensi�n provisional de los efectos de los actos administrativos

En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA10 se encuentra la figura de la suspensi�n provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el art�culo 238 de la Constituci�n Pol�tica.

Entre sus caracter�sticas principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jur�dico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida. Su finalidad, pues, es la de �evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jur�dicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho�.11

Esta Corporaci�n12 ha se�alado que en el examen de procedencia de la medida cautelar de suspensi�n provisional el juez efect�a el estudio de la presunta vulneraci�n a trav�s de la confrontaci�n de las normas superiores invocadas, partiendo de las referencias conceptuales y argumentativas que se esgrimen en la solicitud de suspensi�n, las cuales constituyen el marco sobre el que debe resolverse dicho asunto. Asimismo, ha indicado que este examen es, en todo caso, un an�lisis inicial que no implica prejuzgamiento, como se explic� en la providencia de la Sala Plena de 17 de marzo de 201513:

�[�] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoraci�n del acto acusado que com�nmente se ha llamado valoraci�n inicial, y que implica una confrontaci�n de legalidad de aqu�l con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud. Este an�lisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusi�n de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensi�n sumaria, propia de una instancia en la que las partes a�n no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoraci�n inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2� del art�culo 229 del C�digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que as� lo sea, dado que su resoluci�n parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisi�n final [�]�. (Resaltado fuera del texto original).14

Requisitos de procedencia de la suspensi�n de los efectos del acto acusado

A voces del art�culo 231 del CPACA, la suspensi�n provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violaci�n de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, �cuando tal violaci�n surja del an�lisis del acto demandado y su confrontaci�n con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud�. Entonces, su procedencia est� determinada por la violaci�n del ordenamiento jur�dico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisi�n definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice as� el citado art�culo:

�Art�culo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensi�n provisional de sus efectos proceder� por violaci�n de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violaci�n surja del an�lisis del acto demandado y su confrontaci�n con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnizaci�n de perjuicios deber� probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.

En los dem�s casos, las medidas cautelares ser�n procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

2. Que el demandante haya demostrado, as� fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderaci�n de intereses, que resultar�a m�s gravoso para el inter�s p�blico negar la medida cautelar que concederla.

b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia ser�an nugatorios.� (Negrillas fuera del texto original).

Del texto normativo transcrito se desprenden, para la procedencia de la medida cautelar, los siguientes requisitos: i) que se invoque a petici�n de parte, ii) que exista una violaci�n que surja del an�lisis del acto demandado y su confrontaci�n con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.

Cabe resaltar que, sobre el art�culo en menci�n, la Secci�n Primera ha indicado que los requisitos establecidos para el decreto de toda medida cautelar consistentes en la verificaci�n de los criterios (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, y (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, se entienden impl�citos cuando quiera que se demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas. Al respecto, en la providencia de 13 de mayo de 202115, la Sala indic�:

�[�] Para el caso de la suspensi�n provisional de los efectos jur�dicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneraci�n de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jur�dico superior pueden continuar produciendo efectos jur�dicos mientras transcurre el proceso judicial.

En cuanto al �fumus boni iuris�, o la apariencia de buen derecho, (�) [e]n relaci�n con la suspensi�n provisional de los efectos jur�dicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (�) basta que, como consecuencia de la argumentaci�n jur�dica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneraci�n del ordenamiento jur�dico superior para acceder a la suspensi�n provisional de los efectos del acto acusado [�]�. (Negrillas fuera del texto original).16

Precisado lo anterior, el Despacho procede a verificar si en el caso sub judice se cumplen los requisitos para la procedencia de la medida cautelar deprecada por la parte actora.

Por el cual se imparten instrucciones para expedir normas en materia de orden p�blico en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia de COVID-19

ART�CULO 1. Objeto. El presente decreto establece instrucciones que deben ser tenidas en cuenta por los alcaldes y gobernadores en el ejercicio de sus funciones en materia de orden p�blico en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, al decretar medidas sobre el particular.

ART�CULO 2. Prohibici�n de consumo de bebidas embriagantes y reuniones y aglomeraciones. Ordenar a los alcaldes y gobernadores que en el marco de sus competencias constitucionales y legales:

2.1. Proh�ban el consumo de bebidas embriagantes en espacios abiertos y establecimientos de comercio, a partir de las seis de la tarde (6:00 p.m.) del d�a jueves 19 de marzo de 2020, hasta las 6:00 a.m. del d�a s�bado 30 de mayo de 2020. No queda prohibido el expendio de bebidas embriagantes.

2.2. Proh�ban las reuniones y aglomeraciones de m�s de cincuenta (50) personas, a partir de las seis de la tarde (6:00 p.m.) del d�a jueves 19 de marzo de 2020, hasta el d�a s�bado 30 de mayo de 2020.

ART�CULO 3. Toque de queda de ni�os, ni�as y adolescentes. Los alcaldes podr�n, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, ordenar el toque de queda de ni�os, ni�as y adolescentes, a partir de la expedici�n del presente decreto y hasta el 20 de abril de 2020.

ART�CULO 4. Otras instrucciones en materia de orden p�blico. Las medidas de orden p�blico proferidas por los alcaldes y gobernadores que restrinjan el derecho de circulaci�n, tales como, toque de queda, simulacros, en ning�n caso podr�n contemplar las siguientes restricciones, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.

4.1 Impedir el servicio de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera (intermunicipal), carga y modalidad especial, toda vez que estas modalidades son autorizadas por autoridades del orden nacional y corresponden a la prestaci�n de un servicio p�blico esencial.

4.2 Establecer restricciones de tr�nsito en las v�as del orden nacional ya que dicha infraestructura no est� dentro de su jurisdicci�n ni competencia.

4.3 En el evento de suspender las actividades en establecimientos y locales comerciales, dicha suspensi�n no podr� comprender establecimientos y locales comercial de minoristas de alimentaci�n, de bebidas, de productos y bienes de primera necesidad, de productos farmac�uticos, de productos m�dicos, �pticas, de productos ortop�dicos, de productos de aseo e higiene, y de alimentos y medicinas para mascotas.

4.4. En el evento del cierre al p�blico de establecimientos y locales comerciales gastron�micos, dicho cierre no podr� extenderse a la oferta de sus productos mediante plataformas de comercio electr�nico y/o por entrega a domicilio, ni a los restaurantes ubicados dentro de las instalaciones hoteleras, los cuales solo podr�n prestar el servicio a sus hu�spedes.

4.5. Limitar, restringir o impedir el funcionamiento de la infraestructura cr�tica y estrat�gica para la Naci�n, los departamentos, distritos y municipios.

4.6. Restringir el funcionamiento y operaci�n de los centros de llamadas, de los centros de contactos, de los centros de soporte t�cnico que presten servicios en el territorio nacional y de las plataformas de comercio electr�nico.

4.8. Suspender los servicios t�cnicos y de soporte de los servicios p�blicos esenciales y de telecomunicaciones.

ART�CULO 5. Inobservancia de las medidas. Los gobernadores y alcaldes que omitan el cumplimiento de lo dispuesto en este decreto, ser�n sujetos a las sanciones a que haya lugar.

ART�CULO 6.- Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicaci�n y deroga las disposiciones que le sean contrarias [�]�.

Previo a resolver la solicitud de la medida cautelar, es pertinente establecer si actualmente el acto acusado produce efectos jur�dicos o si, por el contrario, �stos ya cesaron.

Al respecto, se observa que mediante el Decreto 457 de 22 de marzo de 2020, se derog� el Decreto demandado, en los siguientes t�rminos:

�[�] ART�CULO 8.- Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicaci�n y deroga el Decreto 420 del 18 de marzo de 2020[�]�.

Significa lo anterior que no es posible efectuar un pronunciamiento respecto de la solicitud de suspensi�n provisional de los efectos del acto acusado, comoquiera que ha perdido obligatoriedad, en la medida en que ya no se encuentra vigente, por haber sido derogado expresamente.

Ello es as�, por cuanto, a voces del art�culo 91 del CPACA, los actos administrativos pierden obligatoriedad y no pueden ser ejecutados cuando, entre otros eventos, no est�n vigentes. El tenor de la norma en comento es el siguiente:

�Art�culo 91. P�RDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme ser�n obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo. Perder�n obligatoriedad y, por lo tanto, no podr�n ser ejecutados en los siguientes casos:

1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo.

3. Cuando al cabo de cinco (5) a�os de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.

4. Cuando se cumpla la condici�n resolutoria a que se encuentre sometido el acto.

Es importante destacar que la caracter�stica primordial de la medida cautelar consistente en la suspensi�n provisional de los efectos de los actos administrativos, es impedir que actos contrarios al ordenamiento jur�dico puedan continuar surtiendo efectos mientras se decide su legalidad en el proceso; de ah� que al desaparecer dichos efectos la medida se torne improcedente, por configurarse lo que la Jurisprudencia ha denominado una carencia de objeto por sustracci�n de materia. Al respecto, esta Secci�n17 ha sostenido:

�[�] la Jurisprudencia de la Corporaci�n ha precisado que, por tratarse de una medida cautelar, cuando se han cumplido o ejecutado los efectos del acto acusado, no es procedente su decreto [18]. Ello, por cuanto, los efectos que se pretenden suspender ya se produjeron, configur�ndose una carencia de objeto, por sustracci�n de materia [�]� (Resaltado fuera de texto original).19

En este orden de ideas, se impone para la Sala Unitaria denegar la medida cautelar solicitada, por sustracci�n de materia 20, como en efecto se dispondr� en la parte resolutiva de la presente providencia.

En m�rito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci�n Primera, en Sala Unitaria,

Deniega las pretensiones��DECRETO_420_2020_18/03/2020

2 �Por la cual se adoptan medidas preventivas sanitarias en el pa�s, por causa del coronavirus COVID2019 y se dictan otras disposiciones�.

3 �Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus�.

4 �Por la cual se adoptan las medidas sanitarias obligatorias de aislamiento preventivo de personas adultas mayores en centros de larga estancia y de cierre parcial de actividades�.

6 �Por la cual se expide el C�digo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana�.

8 �Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden p�blico�.

10 El art�culo 230 del CPACA se�ala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, �una o varias de las siguientes� cautelas: ordenar que se mantenga una situaci�n, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta �vulnerante o amenazante�, cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuaci�n administrativa, incluso de car�cter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisi�n, o que se realice una obra o una demolici�n de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven (numeral 4); impartir �rdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (numeral 5). Cuando la medida cautelar implique la adopci�n de un acto discrecional, el Juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar su adopci�n seg�n la Ley (par�grafo).

11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 13 de mayo de 2015, C.p. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, n�mero �nico de radicaci�n 11001-03-26-000-2015-00022-00.

12 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 12 de febrero de 2016, Cp. Carlos Alberto Zambrano Barrera, n�mero �nico de radicaci�n 11001-03-26-000-2014-00101-00.

13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 17 de marzo de 2015, Cp. Sandra Lisset Ibarra V�lez, n�mero �nico de radicaci�n 11001-03-15-000-2014-03799-00.

14 Ver tambi�n, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci�n Primera, providencia de 11 de marzo de 2014, C.p. Guillermo Vargas Ayala.

15 Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci�n Primera, n�mero �nico de radicaci�n 54001-23-33-000-2018-00285-01, CP. Oswaldo Giraldo L�pez.

16 Criterio que la Sala ya hab�a sostenido en providencia de 20 de junio de 2020 (n�mero �nico de radicaci�n 11001-03-24-000-2016-00295-00, CP: Hernando S�nchez S�nchez) al se�alar que: �[�] cuando el juez administrativo determina, dentro de un proceso de nulidad, que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas, se entiende que est� impl�cita per se la verificaci�n de los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora [�]�.

17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci�n Primera, Sala Unitaria, n�mero �nico de radicaci�n 2012-00496-01, auto de 17 de julio de 2014, C.p Mar�a Elizabeth Garc�a Gonz�lez.

[18] Ver, entre otras, providencia de 2 de febrero de 2005, n�mero �nico de radicaci�n 2004-00034, Consejera ponente: doctora Mar�a Elena Giraldo G�mez.

19 Posici�n reiterada en las providencias de 13 de abril de 2015 (n�mero �nico de radicaci�n 2014-00497-00) y 20 de abril de 2017 (n�mero �nico de radicaci�n 2015-00524-00).

20 Pueden consultarse los prove�dos de 15 de diciembre de 2020 (n�mero �nico de radicaci�n 2020-00119-00) y 8 de junio de 2021 (n�mero �nico de radicaci�n 2020-00269-00), C.p, Roberto Augusto Serrato Vald�s, sobre la improcedencia de la suspensi�n provisional de los efectos de los decretos que imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, cuando han sido derogados.