Fecha Providencia | 02/12/2021 |
Fecha de notificación | 02/12/2021 |
Sala: Sala de lo Contenciosos Administrativo
Subsección: null
Consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas
Norma demandada: artículo 2 del Decreto 2025 de 2011, «[p]or el cual se reglamenta parcialmente la Ley 1233 de 2008 y el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010», proferido por el presidente de la República.
Demandante: Gloria Andrea Ávila Méndez
Demandado: Nación, Ministerio de la Protección Social
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A
CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá, D.C., dos (2) de diciembre de dos mil veintiuno (2021)
Referencia: NULIDAD
Radicación: 11001032400020110029000 (6322-2019)
Demandante: Gloria Andrea Ávila Méndez
Demandado: Nación, Ministerio de la Protección Social
Temas: Cosa Juzgada. Cooperativas de trabajo asociado
SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA
Procede la Sala a dictar sentencia de única instancia dentro del proceso de nulidad promovido por la señora Gloria Andrea Ávila Méndez contra la Nación, Ministerio de la Protección Social.
1. Antecedentes
1.1. La demanda
1.1.1. Las pretensiones
En ejercicio de la acción de nulidad, consagrada en el artículo 84 del cca,[1] la señora Gloria Andrea Ávila Méndez, actuando en nombre propio, solicitó declarar la nulidad del artículo 2 del Decreto 2025 de 2011, «[p]or el cual se reglamenta parcialmente la Ley 1233 de 2008 y el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010», proferido por el presidente de la República.
1.1.2. Normas violadas y concepto de violación
La demandante sostuvo que la disposición acusada violó los artículos 1; 16; 17; 25; 26; 38; 39; 53; 150, numeral 10; 189, numeral 11, de la Constitución Política; 3 de la Ley 79 de 1988; 8 de la Ley 1233 de 2008; 63 de la Ley 1429 de 2010; Decretos 468 de 1990 y 4588 de 2006; Circular Externa 5 de 2007, proferida por la Superintendencia de Economía Solidaria; Agenda Hemisférica para la Promoción del Trabajo Decente 2006-2015, elaborada por la Organización Internacional del Trabajo, oit; y la Recomendación R193 de 2002, suscrita por la oit.
Al desarrollar el concepto de violación, la actora planteó los siguientes cargos:
i) Exceso en el ejercicio de la facultad reglamentaria
El artículo 63 de la Ley 1429 de 2010 prohibió que las cooperativas de trabajo asociado, «que realizaran intermediación laboral», contrataran actividades misionales permanentes.
La norma acusada eliminó la expresión «que realizaran intermediación laboral», es decir, que extendió la aludida prohibición a todas las cooperativas de trabajo asociado, a pesar de que esa no era la finalidad del legislador.
El presidente de la República no ejerció correctamente la potestad reglamentaria, pues esta busca la ejecución y complementación de la ley; sin embargo, la disposición demandada desconoció el contenido normativo del texto que se propuso reglamentar.
ii) Violación a la libertad de asociación
Las cooperativas de trabajo son una expresión del derecho de libre asociación; empero, la norma acusada restringe la posibilidad de que las empresas públicas o privadas contraten actividades misionales permanentes con aquellas, pese a que tal limitación únicamente opera cuando se hace intermediación laboral.
iii) Desprotección a las distintas modalidades de empleo
El ordenamiento superior ha reconocido el importante papel que desempeñan las cooperativas de trabajo asociado en el mercado laboral, así como su interrelación con los derechos a la libertad de escoger profesión u oficio, el libre desarrollo de la personalidad y al trabajo en sus diversas modalidades.
1.2. Contestación de la demanda
El Ministerio del trabajo, por intermedio de apoderada, contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones, con fundamento en los siguientes razonamientos: [2]
i) El Gobierno nacional reconoce la relevancia de las cooperativas de trabajo asociado, pues son instrumento de desarrollo económico y profesional de sus integrantes, en tanto les permite emprender proyectos empresariales y prestar sus servicios a entidades públicas y privadas bajo postulados de autoayuda, responsabilidad, democracia, igualdad, equidad y solidaridad.
ii) El decreto acusado respetó los límites de la potestad reglamentaria, pues el legislador prohibió a las cooperativas de trabajo asociado enviar a sus asociados como empleados en misión, ya que ello quebranta su derecho al trabajo en condiciones dignas y justas.
iii) La norma enjuiciada no coarta completamente la posibilidad de contratar con dichas cooperativas ni desdibuja su naturaleza; por el contrario, promueve el trabajo autogestionado e independiente, propio del cooperativismo.
iv) Las cooperativas de trabajo asociado pueden desarrollar actividades misionales permanentes, pero sin que se verifique una intermediación laboral.
v) Como excepción se propone la de ineptitud sustantiva de la demanda, puesto que las pretensiones no están llamadas a prosperar.
1.3. Alegatos de conclusión
La actora y la entidad demandada reiteraron los argumentos expuestos en la demanda y su contestación, respectivamente.[3]
1.4. El Ministerio Público
La Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa rindió concepto en el sentido de solicitar que se nieguen las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes razonamientos:[4]
i) Las cooperativas de trabajo asociado son empresas sin ánimo de lucro, cuyos afiliados son gestores y se encargan de producir bienes, ejecutar obras o prestar servicios para satisfacer sus necesidades y las de la comunidad.
ii) Las mencionadas agremiaciones tienen prohibido actuar como intermediarios o empresas de servicios temporales, pues ello precariza las condiciones laborales del trabajador asociado.
iii) La disposición enjuiciada no extralimitó la potestad reglamentaria, sino que reiteró la Ley 1429 de 2010, en lo que respecta a la imposibilidad que tienen dichas cooperativas de desarrollar cualquier tipo de actividad que afecte las garantías prestacionales de sus afiliados.
2. Consideraciones
2.1. El problema jurídico
El problema jurídico consiste en determinar si el artículo 2 del Decreto 2025 de 2011 se encuentra viciado de nulidad en los términos alegados por la demandante, esto es, por exceder la facultad reglamentaria, vulnerar el derecho a la libre asociación y desconocer la protección que constitucionalmente se ha otorgado a las distintas modalidades de empleo.
Al respecto, se resalta que, mientras este proceso se encontraba en trámite, esta corporación anuló la norma mencionada. En consecuencia, la Sala declarará estarse a lo resuelto en dicha providencia, toda vez que se configuró el fenómeno de la cosa juzgada, conforme procederá a explicarse.
2.2. Contenido de la norma acusada
Decreto 2025 DE 2011
(junio 08)
Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 1233 de 2008 y el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010
[…]
Artículo 2°. A partir de la entrada en vigencia del artículo 63 de la Ley 1429 de 2010, las instituciones o empresas públicas y/o privadas no podrán contratar procesos o actividades misionales permanentes con Cooperativas o Precooperativas de Trabajo Asociado.
2.3. Marco normativo
La figura de la cosa juzgada emana de la soberanía del Estado para dotar de inmutabilidad, certeza y fuerza vinculante a las decisiones judiciales, así como proteger la seguridad jurídica de los asociados y de las entidades que intervinieron en un litigio anterior.[5] Esta institución procesal evita que se presenten en el futuro demandas o procesos que versen sobre un asunto igual y ya decidido en sede judicial, lo que garantiza que no vuelva a reabrirse dicho debate ante la jurisdicción, salvo las excepciones legales.[6]
Por su parte, el artículo 175 del cca dispuso que la «sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada "erga omnes"».
A su vez, el artículo 303 del Código General del Proceso[7] dispone que se configura la cosa juzgada cuando el nuevo litigio presenta identidad en los siguientes elementos:[8]
i)Partes. Quienes concurren al nuevo proceso deben ser idénticas personas, naturales o jurídicas, que figuraban como sujetos procesales en el anterior.
ii)Objeto. Las pretensiones elevadas en el nuevo proceso son iguales a las reclamadas en el primero ya decidido.
iii)Causa. El motivo o razón que fundamentó la primera demanda se corresponde con el invocado en la segunda.
De esta manera, cuando en el nuevo proceso se pueda corroborar la existencia de una sentencia ejecutoriada que resolvió el asunto en anterior oportunidad y, además, que concurran los elementos enunciados, deberá declararse la configuración de la cosa juzgada y, en consecuencia, al juez no le será permitido pronunciarse sobre la prosperidad o no de las pretensiones, en tanto que no puede volver a decidir acerca de asuntos ya juzgados, so pena de quebrantar el principio de seguridad jurídica de las decisiones judiciales.[9]
2.4. El caso concreto. Análisis de la Sala
La accionante solicitó la nulidad del artículo 2 del Decreto 2025 de 2011 por estimar que el Gobierno nacional excedió la facultad reglamentaria en tanto prohibió a las cooperativas de trabajo asociado desarrollar actividades misionales permanentes, pues ello debió condicionarse exclusivamente a «que realizaran intermediación laboral»; sin embargo, el ejecutivo no incluyó esta expresión que sí estaba contenida en el artículo 63 de Ley 1429 de 2010, que se pretendió desarrollar. Ello también quebrantó el derecho al trabajo y las libertades de empresa, asociación y a escoger profesión u oficio.
Como se expuso anteriormente, la Sala declarará de oficio la excepción de cosa juzgada, pues la norma objeto de estudio fue anulada por esta corporación mediante sentencia del 19 de febrero de 2018, con fundamento en las siguientes consideraciones:[10]
[…] la prohibición de contratación de las cooperativas de trabajo asociado para actividades o proceso [sic] misionales permanentes (en instituciones o empresas públicas y/o privadas), se limita, conforme lo precisa el primer inciso del artículo 63 de la Ley 1429 de 2010, a actividades de intermediación laboral o bajo otra modalidad que afecte los derechos laborales vigentes.
Sin embargo, estima la Sala que la prohibición total de contratación, contenida en el artículo 2 del Decreto 2025 de 2011, si afecta la actividad lícita o la libertad de contratación de los asociados a la [sic] precooperativas y cooperativas de trabajo asociado dentro de sus posibilidades legales, pues lo que protege el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010 es que no se incurra en la utilización de ese mecanismo cooperativo para disfrazar la intermediación laboral y, con ello, se vulneren los derechos constitucionales, legales y prestacionales consagrados en las normas laborales vigentes.
En armonía con lo anterior, el artículo 13 del Decreto 4588 de 2006 establece las condiciones para contratar con terceros, en el sentido de que « [...] Las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado podrán contratar con terceros la producción de bienes, la ejecución de obras y la prestación de servicios siempre que respondan a la ejecución de un proceso total en favor de otras cooperativas o de terceros en general, cuyo propósito final sea un resultado específico. Los procesos también podrán contratarse en forma parcial o por subprocesos, correspondientes a las diferentes etapas de la cadena productiva, siempre atados al resultado final», lo que indica que si es posible contratar, pero no bajo la figura de la intermediación.
Así las cosas, estima la Sala que la prohibición de contratación contenida en el artículo 2.° del Decreto 2025 de 2011, es fruto del ejercicio indebido y excesivo de la facultad reglamentaria contenida en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, por lo que se anulará dicho precepto para que sea excluido del ordenamiento jurídico.
En la referida providencia se concluyó que el Gobierno nacional desbordó el contenido esencial del artículo 63 de la Ley 1429 de 2010, pues el ejecutivo le prohibió a las cooperativas de trabajo asociado desarrollar actividades misionales permanentes en los sectores público y privado, sin importar que no se verificara una intermediación laboral, es decir, que se omitió este elemento esencial pese a que el legislador lo previó como única limitante para conjurar el uso indebido de la figura asociativa en comento. Por lo tanto, se concluyó que la norma acusada incurrió en un exceso de la facultad reglamentaria y debía ser retirada del ordenamiento.
En este orden de ideas, en el sub lite operó el fenómeno de la cosa juzgada, toda vez que se verificó la identidad de partes, objeto y causa entre el procesos judicial antes indicado y el presente, de la siguiente manera:
Ahora bien, en los procesos objeto de comparación concurrieron diferentes actores; sin embargo, en ambos intervino como demandado el Ministerio de la Protección Social (hoy del trabajo).
b. Identidad de objeto. Los dos asuntos versan sobre idéntico objeto, esto es, la nulidad del artículo 2 del Decreto 2025 de 2011.
c. Identidad de causa. Frente a la causa petendi, entendida como la razón o los motivos por los cuales se demanda, se observa que en ambas demandas reprocharon, esencialmente, el exceso de la facultad reglamentaria del Gobierno nacional para desarrollar el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010, lo cual se tradujo en la vulneración de los derechos al trabajo y libre asociación.
Así las cosas, entre ambos procesos existe identidad de partes, objeto y de causa petendi. En consecuencia, la Sala declarará de oficio la excepción de cosa juzgada y se estará a lo a lo resuelto en la sentencia del 19 de febrero de 2018, suscrita por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado.[12]
2.5. La condena en costas
En consideración a que se trata de una demanda de simple nulidad, en la que se ventila un asunto de interés público, no se impondrá condena en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171[13] del cca.
3. Conclusión
Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio, se concluye que operó la excepción de cosa juzgada respecto de la pretensión de nulidad del artículo 2 del Decreto 2025 de 2011.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
Primero. Declarar probada de oficio la excepción de cosa juzgada respecto de la pretensión de nulidad del artículo 2 del Decreto 2025 de 2011, proferido por el presidente de la República. En consecuencia, estarse a lo resuelto en la sentencia del 19 de febrero de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, dentro del proceso 11001-03-25-000-2011-00390-00 (1482-2011), mediante la cual se anuló la referida norma, conforme se explicó en las consideraciones de la presente providencia.
Segundo. Sin condena en costas.
Tercero. Reconocer personería al abogado Eleazar Falla López como apoderado de la Nación – Ministerio del Trabajo en los términos y para los efectos del poder que obran en el folios 153 del expediente.
Cuarto. En firme esta decisión, por Secretaría de la Sección Segunda, háganse las anotaciones correspondientes y archívese el expediente.
Afectaciones realizadas: [Mostrar]
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
Firmado electrónicamente
GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ
Firmado electrónicamente
RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Firmado electrónicamente
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
[1] Código Contencioso Administrativo – Decreto 1 de 1984.
[2] Folios 99 a 108.
[3] Folios 88 a 98 y 151.
[4] Folios 162 a 168.
[5] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 5 de octubre de 2017, radicado: 25000-23-42-000-2013-06646-02(3073-16).
[6] Como ocurre con las causales de procedencia del recurso extraordinario de revisión.
[7] «Artículo 303. Cosa juzgada. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.
Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos.
En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento.
La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión».
[8] Al respeto se puede consultar la sentencia del Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Radicación: 76001-23-33-000-2013-00041-01(0692-16). Actor: Álvaro Ramírez Reyes. Demandado: Universidad del Valle. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Bogotá D.C., 26 de octubre de 2017.
[9] Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 24 de marzo de 2011. Demandante: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Demandado: Alba Marina Acosta Cadavid. Radicado 17001-23-31-000-2004-01402-01(34396). Consejera ponente: Olga Mélida Valle de la Hoz.
[10] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de febrero de 2018, radicado: 11001-03-25-000-2011-00390-00 (1482-2011).
[11] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del Bogotá, D. C., 4 de marzo de 2021, radicado: 110010325000201801594 00 (5216-2018).
[12] En igual sentido, puede consultarse la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 20 de noviembre de 2020, radicado: 11001032400020110030200.
[13] Artículo 171. Condena en costas. En todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el Juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil.