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Sentencias de NulidadWilliam Hernández GómezDEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Y OTROSSINDICATO NACIONAL DE LOS TRABAJADORES DE LA HACIENDA PÚBLICA, SINTRADIAN HACIENDA PÚBLICAfalse07/07/2021Decreto 1754 de 2020 y, de manera subsidiaria, la de los artículos 2 y 3 de dicho cuerpo normativo.Identificadores10030252687true1379732original30218350Identificadores

Fecha Providencia

07/07/2021

Fecha de notificación

07/07/2021

Sala:  Sala de lo Contenciosos Administrativo

Subsección:  null

Consejero ponente:  William Hernández Gómez

Norma demandada:  Decreto 1754 de 2020 y, de manera subsidiaria, la de los artículos 2 y 3 de dicho cuerpo normativo.

Demandante:  SINDICATO NACIONAL DE LOS TRABAJADORES DE LA HACIENDA PÚBLICA, SINTRADIAN HACIENDA PÚBLICA

Demandado:  DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Y OTROS


CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá D.C., siete (07) de julio de dos mil veintiuno (2021)

Referencia: NULIDAD

Radicación: 11001032500020210038500 (1905-2021)

Demandante: SINDICATO NACIONAL DE LOS TRABAJADORES DE LA HACIENDA PÚBLICA, SINTRADIAN HACIENDA PÚBLICA

Demandados: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Y OTROS

Temas: Solicitud de medida cautelar de urgencia. Ordena impartir procedimiento ordinario de medida cautelar.

AUTO INTERLOCUTORIO O-038-2021

ASUNTO

1. Corresponde al despacho impartirle el trámite pertinente a la solicitud de medida cautelar elevada por la organización sindical demandante con carácter de urgencia.

ANTECEDENTES

2. En ejercicio del medio de control de nulidad que consagra el artículo 137 del CPACA, el Sindicato Nacional de los Trabajadores de la Hacienda Pública, Sintradian Hacienda Pública, presentó demanda en contra del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, del Departamento Administrativo de la Función Pública y del Ministerio de Justicia y del Derecho. Como pretensión principal, solicitó se declare la nulidad del Decreto 1754 de 2020[1] y, de manera subsidiaria, la de los artículos 2 y 3 de dicho cuerpo normativo[2].

3. En auto proferido de manera simultánea a la presente decisión, se inadmitió la demanda a fin de que Sintradian Hacienda Pública diera cumplimiento a la carga que impone el artículo 162, numeral 8[3], del CPACA, relativa a enviar por medio electrónico copia de la demanda y sus anexos a la parte demandada.

SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR

4. En la demanda, el sindicato incluyó un acápite en el que solicitó, como medida cautelar de urgencia, que se suspendan los efectos del acto administrativo demandado. A su juicio, el Decreto 1754 de 2020 desconoce los artículos 1, 2, 13, 25, 40 #7, 83, 189 #11 y 209 de la Constitución Política, al igual que el artículo 14 del Decreto Legislativo 491 de 2020[4].

5. Como fundamento de su petición, explicó que la transgresión normativa se concreta en los vicios de (i) infracción de las normas superiores en que debía fundarse el acto y (ii) falsa motivación. Frente al primero adujo que el Decreto 1754, estando vigente la situación de emergencia sanitaria, dispuso la reactivación de los procesos de selección para proveer empleos de carrera a pesar de que el mencionado Decreto Legislativo, en su artículo 14, precisó que dichos trámites solo podrían reanudarse una vez superada aquella.

6. En relación con la falsa motivación, afirmó que las razones que se ofrecieron en el acto administrativo para justificar la reactivación de los procesos de selección no dan cuenta de la realidad de la situación de salubridad pública pues lo cierto es que no estaban dadas las condiciones para considerar que se había superado la situación de emergencia.

7. Ahora bien, Sintradian Hacienda Pública justificó el carácter urgente de aquella petición en los siguientes términos:

« […] es necesario garantizar los efectos de una eventual sentencia, es decir, que no sean nugatorios, al tiempo que se respetan los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia de los demandantes.

[…] la reactivación de los procesos de selección mencionados podría conllevar a la vulneración del derecho al trabajo de algunos colombianos que por enfrentar complicaciones de salud o simplemente por evitar un posible contagio no tendrán la posibilidad de aspirar a los empleos ofrecidos […] lo cual vulnerará también su derecho (sic) participar en igualdad de condiciones […]».

CONSIDERACIONES

(i) Las medidas cautelares de urgencia

8. En la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el trámite de urgencia de las medidas cautelares representa una excepción al procedimiento que ordinariamente debe agotarse con el fin de disponer su adopción y que se encuentra señalado en el artículo 233 del CPACA[5].

9. Sobre las medidas cautelares de urgencia, el artículo 234 ibidem dispone lo siguiente:

[…] Artículo 234. Medidas cautelares de urgencia. Desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra parte, el Juez o Magistrado Ponente podrá adoptar una medida cautelar, cuando cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie que por su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto en el artículo anterior. Esta decisión será susceptible de los recursos a que haya lugar.

La medida así adoptada deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente, previa la constitución de la caución señalada en el auto que la decrete […]

10. De acuerdo con esto, al tratarse de situaciones de urgencia, el legislador dispuso que el decreto de la medida cautelar puede ser ordenado inaudita parte debitoris[6], esto es, sin audiencia del demandado, para lo cual, salvo que se trate de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos y otras situaciones previstas en el artículo 232 ejusdem[7], el solicitante debe pagar una caución. En todo caso, la decisión que se adopte puede ser objeto de los recursos ordinarios correspondientes.

11. El artículo 234 antes transcrito no prevé una definición de lo que debe entenderse por «urgencia», no obstante esta Corporación ha dicho que la expresión alude al «inminente riesgo de afectación de los derechos del interesado»[8], lo que puede manifestarse en (i) la imposibilidad de ejecutar la sentencia si no se impone una medida provisional urgente, (ii) el posible acaecimiento de un perjuicio irremediable o (iii) la concreción de un peligro inminente[9]. Estas situaciones conducen a que la intervención judicial resulte impostergable, pues incluso el decreto de la cautela por la vía ordinaria podría hacer inane la efectividad de la sentencia.

12. Además, se destaca que la facultad que le confiere al juez el trámite de urgencia previsto en la mencionada norma es de carácter excepcional toda vez que limita el derecho a ser oído que comúnmente le asiste a la parte demandada antes de que se provea sobre la medida cautelar[10].

13. Visto lo anterior, es plausible concluir que la figura objeto de estudio se justifica en términos de tiempo y de proporcionalidad. Así, en tratándose de las medidas cautelares de urgencia, el único motivo por el que debe ceder el derecho de audiencia de la parte demandada es la absoluta inminencia y gravedad de la transgresión que aquella busca evitar, bajo el entendido que el trámite que ordinariamente debe impartirse no proporciona la celeridad requerida para garantizar una justicia oportuna y, con ello, efectiva.

14. Sobre el concepto de urgencia en el derecho administrativo, la doctrina española[11] ha señalado lo siguiente:

[…] es la insuficiencia del Derecho administrativo normal para la consecución de un interés público legal el fundamento de la utilización de las instituciones de urgencia. Sin embargo, hay que añadir algo más específico para que se matice debidamente entre la urgencia y otras figuras afines. La insuficiencia ha de ser por razón del tiempo; esto es, la causa por la cual la institución o procedimiento administrativo normal no sirve para alcanzar el fin perseguido ha de ser el tiempo. La utilización de la institución excepcional de urgencia va a alcanzar la misma meta que jurídicamente se podría alcanzar con la institución normal administrativa. Lo que ocurre es que aquella la alcanzará en un lapso de tiempo en el que el derecho normal no podría nunca alcanzarla, y ese lapso breve de tiempo era esencial para el fin administrativo propuesto […]

15. Por último, es importante anotar que como el uso de la urgencia en las medidas cautelares implica el ejercicio de una facultad judicial excepcional a la que va aparejada la merma de las garantías de la parte demandada, el deber de motivación para justificar la adopción de este trámite extraordinario se intensifica no solo para el juez que es el llamado a resolverla, sino también para el demandante cuando se estudia su procedencia a petición de parte. En ese sentido, para su adopción debe acreditarse suficientemente la inminencia e impostergabilidad de la medida en relación con el trámite que normalmente ha previsto el ordenamiento jurídico para proveer esta tutela.

(ii) Caso concreto

16. La organización sindical demandante adujo que el carácter urgente con el que debe tramitarse la solicitud de suspensión de efectos del Decreto 1754 de 2020 se explica en que, esperar a que se profiera la respectiva sentencia en el caso de marras puede conducir a que sus efectos sean nugatorios, con la consecuente transgresión de los derechos al debido proceso, acceso a la administración de justicia, trabajo e igualdad de quienes son aspirantes en un concurso público de méritos.

17. El despacho observa que a pesar de que Sintradian Hacienda Pública pidió que se imparta el procedimiento de urgencia a la solicitud de medida cautelar, no ofreció una justificación que se acompase con el carácter expedito y excepcional que permite omitir la aplicación del trámite ordinario dispuesto en el artículo 233 del CPACA para el estudio de estas medidas de protección.

18. En efecto, según se explicó, la orden cautelar que pretenda tener carácter urgente exige una argumentación especial y reforzada que explique ya no por qué no es posible esperar a que se profiera sentencia, sino por qué no es posible esperar a que se atienda el procedimiento ordinario de las medidas cautelares, en el que el derecho de audiencia del demandado es premisa.

19. De acuerdo con ello, es plausible concluir que la parte demandante no cumplió con la carga argumentativa que le asiste pues dirigió su exposición a las afectaciones que podrían concretarse si antes de que se dicte sentencia no se suspenden los efectos del acto acusado.

20. Aunado a ello, al razonar en términos de tiempo y proporcionalidad, el despacho no advierte que los riesgos que denuncia el sindicato demandante, asociados a la reactivación del trámite de los concursos de mérito en el marco de la emergencia sanitaria, sean de una inminencia y gravedad tal que ameriten la impostergable intervención judicial sin garantía del derecho de defensa de las entidades públicas demandadas.

21. Lo anterior, por supuesto, sin desconocer que es un asunto de la mayor relevancia y transcendencia constitucional que, en armonía con lo afirmado por el demandante, amerita un pronunciamiento para que, en caso de resultar procedente, se ordenen, provisionalmente, las medidas necesarias para proteger el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Sin embargo, estima el despacho que, por los motivos antedichos, esta finalidad puede alcanzarse con el procedimiento normal que contempla el artículo 233 del CPACA para este tipo de cautelas, sin la restricción del derecho a ser oído de que goza la parte demandada.

22. Por lo anterior, se negará el trámite de urgencia de la solicitud de medida cautelar para, en su lugar, disponer que se imparta el procedimiento que ordinariamente se le da a aquellas. Ahora bien, como quiera que en el sub examine, en auto separado, el despacho resolvió inadmitir la demanda, no resulta procedente correr traslado de la solicitud de medida cautelar a las entidades demandadas pues el artículo 233 del CPACA establece que esta orden debe darse por el magistrado ponente «al admitir la demanda». En tales condiciones, una vez se decida si hay lugar a su admisión, de ser procedente, se ordenará el traslado respectivo a las demandadas.

En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

Primero: Deniéguese el trámite de urgencia de la medida cautelar que solicitó el Sindicato Nacional de los Trabajadores de la Hacienda Pública, Sintradian Hacienda Pública, dentro del presente proceso. En su lugar, impártase a dicha petición el procedimiento ordinario que consagra el artículo 233 del CPACA, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Segundo: El traslado de la solicitud de la medida cautelar a las entidades demandadas queda condicionado a que se admita la demanda, como lo prevé el artículo 233 el CPACA.

Tercero: Háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático respectivo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Firma electrónica


[1] «Por el cual se reglamenta el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, en lo relacionado con la reactivación de las etapas de reclutamiento, aplicación de pruebas y periodo de prueba en los procesos de selección para proveer los empleos de carrera del régimen general, especial y específico, en el marco de la Emergencia Sanitaria.»

[2] Índice 3, expediente digital.

[3] Modificado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021.

[4] «Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica».

[5] CPACA, art. 233: «Procedimiento para la adopción de las medidas cautelares. La medida cautelar podrá ser solicitada desde la presentación de la demanda y en cualquier estado del proceso.

El Juez o Magistrado Ponente al admitir la demanda, en auto separado, ordenará correr traslado de la solicitud de medida cautelar para que el demandado se pronuncie sobre ella en escrito separado dentro del término de cinco (5) días, plazo que correrá en forma independiente al de la contestación de la demanda.

Esta decisión, que se notificará simultáneamente con el auto admisorio de la demanda, no será objeto de recursos. De la solicitud presentada en el curso del proceso, se dará traslado a la otra parte al día siguiente de su recepción en la forma establecida en el artículo 108 del Código de Procedimiento Civil.

El auto que decida las medidas cautelares deberá proferirse dentro de los diez (10) días siguientes al vencimiento del término de que dispone el demandado para pronunciarse sobre ella.

En este mismo auto el Juez o Magistrado Ponente deberá fijar la caución. La medida cautelar solo podrá hacerse efectiva a partir de la ejecutoria del auto que acepte la caución prestada.

Con todo, si la medida cautelar se solicita en audiencia se correrá traslado durante la misma a la otra parte para que se pronuncie sobre ella y una vez evaluada por el Juez o Magistrado Ponente podrá ser decretada en la misma audiencia.

Cuando la medida haya sido negada, podrá solicitarse nuevamente si se han presentado hechos sobrevinientes y en virtud de ellos se cumplen las condiciones requeridas para su decreto. Contra el auto que resuelva esta solicitud no procederá ningún recurso».

[6] Cfr. SERGIO GONZÁLEZ REY, «Comentario al artículo 234 del CPACA», en: José Luis Benavides (editor), Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Ley 1437 de 2011 comentado y concordado, 2.a ed., Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2016, pp. 590-591.

[7] CPACA, art. 232: «Caución. El solicitante deberá prestar caución con el fin de garantizar los perjuicios que se puedan ocasionar con la medida cautelar. El Juez o Magistrado Ponente determinará la modalidad, cuantía y demás condiciones de la caución, para lo cual podrá ofrecer alternativas al solicitante.

La decisión que fija la caución o la que la niega será apelable junto con el auto que decrete la medida cautelar; la que acepte o rechace la caución prestada no será apelable.

No se requerirá de caución cuando se trate de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, de los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos, de los procesos de tutela, ni cuando la solicitante de la medida cautelar sea una entidad pública».

[8] CE, Sec. Tercera, Subsec. C, Auto, rad. 11001-03-26-000-2014-00034-00(50221), may. 29/2014.

[9] CE, Sec. Quinta, Auto, rad. 11001-03-28-000-2021-00006-00, mar. 24/2021.

[10] Sobre el particular puede consultarse el Auto de unificación de 31 de marzo de 2016 proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, rad. 11001-03-28-000-2016-00037-00.

[11] Clavero Arévalo, Manuel Francisco, “Ensayo de una teoría de la urgencia en el derecho administrativo,” Revista de Administración Pública, nº 10, Madrid, 1953, p. 30.